11001031500020250304701 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D. C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERO PONENTE: PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03047-01 Referencia: Acción de tutela Actor: WILSON ENRIQUE PADILLA GARCIA TESIS: LA ACCIÓN DE TUTELA ES IMPROCEDENTE POR FALTA DEL REQUISITO GENERAL DE LA RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.

LA PARTE ACTORA PRETENDE DEBATIR ASPECTOS QUE YA FUERON OBJETO DE ANÁLISIS EN SEDE ORDINARIA. DERECHOS FUNDAMENTALES: IGUALDAD, DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia de 26 de junio de 2025, mediante la cual la SECCIÓN CUARTA DEL CONSEJO DE ESTADO1 negó el amparo. 1 En adelante Sección Cuarta. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03047-01 Actor: WILSON ENRIQUE PADILLA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.- ANTECEDENTES I.1.- La solicitud El señor WILSON ENRIQUE PADILLA GARCÍA, actuando a través de apoderada judicial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, los cuales, a su juicio, le fueron vulnerados por la SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A- DEL CONSEJO DE ESTADO2 al haber proferido la sentencia de 30 de octubre de 2024, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 20001-23-39-000-2017-00053-01.

I.2.- Hechos Explicó que presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP, con el fin de obtener la nulidad de las resoluciones 017255 de 28 de abril de 2016, RDP 2 En adelante la Sección Segunda. 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03047-01 Actor: WILSON ENRIQUE PADILLA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 0234165 de 21 de junio de 2016 y RDP 026809 de 22 de julio de 2016, a través de las cuales se negó el reconocimiento de la pensión gracia. Adicionalmente, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condenara a la referida entidad a reconocer y pagar a su favor la pensión gracia, con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el año de consolidación del derecho y la correspondiente indexación. Manifestó que a la demanda le fue asignado el número único de radicación 20001-23-39-000-2017-00053-00 y le correspondió en primera instancia al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR que, mediante sentencia de 25 de octubre de 2018, accedió a las pretensiones de la demanda.

La SECCIÓN SEGUNDA mediante providencia de 30 de octubre de 2024, revocó la sentencia recurrida y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda. I.3.- Fundamentos de la solicitud Adujo que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo al interpretar de manera literal y restrictiva el artículo 4° de la Ley 114 de 1913, lo que implicó el desconocimiento de sus derechos fundamentales, “[…] frente a su derecho a percibir la pensión gracia de jubilación por reunir todos y cada uno de los requisitos exigidos en la Ley para tal fin […]”. 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03047-01 Actor: WILSON ENRIQUE PADILLA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El actor expresó lo siguiente: “[…] Lo precedente, permite inferir que con las leyes 43 de 1975 y 91 de 1989, sin duda se modificó la Ley 114 de 1913, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera "[ ] otra pensión o recompensa de carácter nacional".

Así en el caso del demandante, el tiempo que desestima el ad quem es el comprendido a partir del 23 de enero de 1986, por haber trabajado de manera simultánea en una plaza de carácter nacional; siendo que para dicha fecha el sustento del artículo 4° de la Ley 114 de 1913, había perdido todo fundamento, pues con la nacionalización todos los docentes oficiales fueron vinculados a la Nación y equiparados sus salarios; es decir que se devalúa la tesis respecto de que los ingresos eran inferiores a los de sus pares nacionales.

Es decir, que no existe razón para que el tiempo prestado por el docente de manera simultánea en un colegio nacional, sea desestimado con base en el mandato del artículo 4º de la Ley 114 de 1913, pues para la fecha, se reitera todos los docentes oficiales habían sido incorporados a la nación y sus salarios equiparados y pagados con dineros de ésta, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal, incluso para la fecha ya se había dado la compatibilidad entre ésta pensión y la pensión de jubilación, aún en el caso de estar a cargo total o parcial de la Nación […]”.

I.4.- Pretensiones Como consecuencia de lo anterior, el actor solicita el amparo de sus derechos fundamentales invocados como violados y, en consecuencia: “[…] 1. Se Ordene por parte de este H. Juez Constitucional la Nulidad de la Sentencia, proferida en fecha 30 de Octubre de 2024, por parte del H. Consejo de Estado Sección Segunda Subsección A, dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del derecho con Radicado 20001-23-39-000-2017-00530-01 (1809-2019), por medio de la cual se decidió revocar la sentencia del a quo y denegar las suplicas de la demanda. 2.

Se amparen los Derechos Fundamentales invocados y como consecuencia de ello, este H. Juez Constitucional Conceda la Pensión Gracia de Jubilación al actora, teniendo en cuenta que cumple con todos y cada uno de los requisitos legales para acceder a ello […]”. 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03047-01 Actor: WILSON ENRIQUE PADILLA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.5.- Defensa I.5.1.- La SECCIÓN SEGUNDA solicitó declarar improcedente la acción de tutela de la referencia, toda vez que no se cumplió con el requisito de la relevancia constitucional “[…] comoquiera la parte actora no desplegó una carga argumentativa suficiente que justificara la intervención del juez de tutela, pues reiteró los argumentos que había planteado en el marco del proceso ordinario y, en consecuencia, pretendió reabrir un debate ya resuelto […]”.

I.6. Intervinientes3 I.6.1.- La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP señaló que el actor “[…] no puede pretender usar la acción de tutela como una tercera instancia para revisar las decisiones adoptadas por el juez competente de la causa, después de haberse agotado un procedimiento establecido en la Ley para el efecto […]”. 3 Este Despacho en el tramite de la segunda instancia evidenció que al Tribunal Administrativo del Cesar al tener interés directo en las resultas del proceso no fue vinculado, por lo que profirió el auto de 8 de agosto de 2025, por medio del cual resolvió lo siguiente “[…] Poner en conocimiento del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR la causal de nulidad contemplada en el artículo 133, numeral 8, del CGP, en la forma prevista en los artículos 291 y 292 ibidem, haciéndosele saber que si dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación no la alega, la misma quedará saneada y el proceso continuará su curso, en caso contrario, se declarará […]”.

El Tribunal guardó silencio. 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03047-01 Actor: WILSON ENRIQUE PADILLA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA Mediante sentencia de 26 de junio de 2025, la SECCIÓN CUARTA negó las pretensiones del amparo.

La SECCIÓN CUARTA consideró lo siguiente: “[…] En este contexto, la Sala advierte que, si bien la nacionalización de la educación, realizada mediante la Ley 43 de 1975, transformó el sistema educativo y la clasificación de los docentes, no eliminó la prohibición de recibir una «recompensa de carácter nacional» para efecto de acceder a la pensión gracia. Prueba de ello es que la propia Ley 91 de 1989 mantuvo la distinción entre docentes nacionales y aquellos vinculados a entidades territoriales (nacionalizados y territoriales).

De igual forma, la Corte Constitucional, en la sentencia C-479 de 1998, declaró la exequibilidad de dicha prohibición. En su análisis, determinó que la norma tiene una justificación objetiva y razonable, esto es, evitar la doble asignación con cargo al tesoro público y garantizar la administración racional de los recursos del Estado, en concordancia con el artículo 128 de la Constitución. Por lo tanto, no se configura defecto sustantivo, pues no existe fundamento para sostener que la norma perdió su fundamento, pues la prohibición no solo se mantuvo vigente en el ordenamiento, sino que fue declarada exequible.

Asimismo, no se encuentra sustento para concluir que la Ley 91 de 1989 derogó la mencionada prohibición, con fundamento en que, en su artículo 15, estableció la compatibilidad entre la pensión gracia y la pensión ordinaria de jubilación. Dicha compatibilidad se refiere al disfrute simultáneo de dos prestaciones pensionales distintas, una vez estas han sido causadas.

En otras palabras, no modificó los requisitos para causar el derecho a la pensión gracia, entre los cuales se encuentra no haber percibido una «recompensa» de carácter nacional de forma simultánea al servicio territorial. Aunado a lo anterior, la Sala observa que la decisión de la autoridad judicial accionada no es un pronunciamiento aislado, sino que se inscribe en una tesis jurisprudencial consolidada de la Sección Segunda, según la cual la prohibición del artículo 4 de la Ley 114 de 1913 se mantiene vigente para casos de simultaneidad de vinculaciones […]”. 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03047-01 Actor: WILSON ENRIQUE PADILLA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN El actor impugnó la sentencia proferida en primera instancia, señalando lo siguiente: “[…] Desde un contexto normativo, es imposible desconocer el proceso de nacionalización de la educación y su impacto en la interpretación de la Ley 114 de 1913, siendo jurídicamente inadmisible que en el presente caso se pretenda aplicar una disposición de 1913 -cuya lógica responde a una organización político-administrativa y fiscal superada hace décadas- sin considerar los efectos jurídicos, económicos y sociales de la política de nacionalización de la educación pública adoptada en Colombia a partir del año 1973 y desarrollada progresivamente por los Decretos 2277 de 1979, 1042 de 1978, entre otros.

Desde esa fecha, el Estado central asumió progresivamente el pago de la nómina de los docentes en todo el país, independientemente de si su nombramiento era expedido por una entidad nacional o territorial. Por ende, todos los docentes oficiales comenzaron a ser remunerados con recursos de la Nación. Esta transformación estructural hace nugatoria la vigencia del numeral 3 del artículo 4 de la Ley 114 de 1913, para el caso específico de acceso a la pensión gracia del WILSON ENRIQUE PADILLA GARCÍA, quien como se ha insistido quedó comprendido dentro del proceso de nacionalización de la educación y amparado entonces por el precepto del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.

Por lo tanto tal recompensa nacional no se aplica en su caso. No puede confundirse el origen del acto administrativo de una vinculación con una situación jurídica consolidada de orden prestacional, pues se omite analizar que el cargo territorial fue desempeñado efectivamente, generando derechos acumulados por más de 11 años en el Cesar y más de 10 en Risaralda, cumpliéndose cabalmente con el requisito temporal territorial exigido por la ley para acceder a la pensión gracia, lo demás como ya se indicó es una situación de orden prestacional por haber sido nombrado por el Ministerio Nacional, pero se insiste para dicha época ya TODOS los salarios docentes provenían de la nación. Se continúa reclamando entonces el defecto sustantivo y la vulneración del derecho a la igualdad y al mínimo vital, dada la interpretación literal, restrictiva e improcedente del numeral 3 del artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues desconoce la evolución normativa del régimen educativo, vulnera el principio de favorabilidad, e impide el acceso a un derecho de contenido social fundamental como lo es la pensión reclamada por un docente que entregó su 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03047-01 Actor: WILSON ENRIQUE PADILLA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fuerza laboral, tal como se lo permitió la misma administración, dado que para la fecha de sus dos nombramientos ya existía la nacionalización de la educación, y a quien hoy se le impone una restricción que claramente no aplica en su caso […]”.

IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las Secciones.

La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03047-01 Actor: WILSON ENRIQUE PADILLA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.

En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).

En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.

Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].

De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03047-01 Actor: WILSON ENRIQUE PADILLA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurídico le otorga para la defensa de sus derechos.

De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].

De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].

No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].

Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].

Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.

En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03047-01 Actor: WILSON ENRIQUE PADILLA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el presente asunto, la Sala advierte que el actor pretende que se deje sin efecto la providencia de 30 de octubre de 2024 proferida por la SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A- DEL CONSEJO DE ESTADO, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 20001-23-39-000-2017-00053-01. 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03047-01 Actor: WILSON ENRIQUE PADILLA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adujo que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo al interpretar de manera literal y restrictiva el artículo 4° de la Ley 114 de 1913, lo que implicó el desconocimiento de sus derechos fundamentales, “[…] frente a su derecho a percibir la pensión gracia de jubilación por reunir todos y cada uno de los requisitos exigidos en la Ley para tal fin […]”.

El actor expresó lo siguiente: “[…] Lo precedente, permite inferir que con las leyes 43 de 1975 y 91 de 1989, sin duda se modificó la Ley 114 de 1913, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera "[ ] otra pensión o recompensa de carácter nacional". Así en el caso del demandante, el tiempo que desestima el ad quem es el comprendido a partir del 23 de enero de 1986, por haber trabajado de manera simultánea en una plaza de carácter nacional; siendo que para dicha fecha el sustento del artículo 4° de la Ley 114 de 1913, había perdido todo fundamento, pues con la nacionalización todos los docentes oficiales fueron vinculados a la Nación y equiparados sus salarios; es decir que se devalúa la tesis respecto de que los ingresos eran inferiores a los de sus pares nacionales.

De conformidad con los parámetros planteados en líneas anteriores, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03047-01 Actor: WILSON ENRIQUE PADILLA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la relevancia constitucional.

De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional». Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional4, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».5 Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación6, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada 4 Cfr. Corte Constitucional.

Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 5 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03047-01 Actor: WILSON ENRIQUE PADILLA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.

Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [7]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [8]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [9].

El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.

A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [10].

El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso de que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.

No está concebida para cuestiones [7] “Sentencia T-173 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [8] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [9] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [10] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03047-01 Actor: WILSON ENRIQUE PADILLA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos.

Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.

Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [11].

Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.

El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [12]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.

En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [13]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.

No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones [11] “Corte Constitucional. Sentencia T-173/93.” [12] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [13] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03047-01 Actor: WILSON ENRIQUE PADILLA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”.

(Resaltado fuera del texto). Asimismo, en un reciente pronunciamiento, la Corte Constitucional en sentencia SU- 215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces;

(iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]”.

(Destacado fuera de texto) En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial[ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia constitucional debía analizarse: “[…](i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03047-01 Actor: WILSON ENRIQUE PADILLA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamentales […]”.

(Destacado fuera de texto) En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito: (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de contenido estrictamente económico; (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales; y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.

Ahora bien, descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que la controversia que propone el actor implica la reapertura de un asunto que ya fue resuelto en el medio de control y del cual se pretende constituir una instancia adicional, comoquiera que los argumentos expuestos en el escrito de tutela están dirigidos a reabrir un asunto que ya fue objeto de análisis y estudio por parte de la autoridad judicial accionada que al analizar e interpretar de manera razonable la normativa aplicable al caso concreto, consideró que el actor no tenía derecho al reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que el actor incumplió uno de los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913 para su reconocimiento, esto es, demostrar que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03047-01 Actor: WILSON ENRIQUE PADILLA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En efecto, revisada la providencia cuestionada, se advierte que las inconformidades que ahora trae el actor a esta sede constitucional ya fueron resueltas por la SECCIÓN SEGUNDA al realizar un análisis del asunto así: “[…] En total, el tiempo servido al departamento del Cesar fue de 11 años, dos meses y 25 días, comprendidos entre el 28 de enero de 1986 y el 24 de abril de 1997, que sumados al periodo prestado en el departamento de Risaralda, por 10 años y 11 meses supera los 20 de carácter territorial, exigidos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia. Cuarto: Sin embargo, al señor Padilla García no puede reconocérsele dicha prestación, por cuanto el tiempo laborado en virtud de la designación efectuada por el gobernador del Cesar, por medio de la Resolución 000103 Bis del 23 de enero de 1986, fue simultáneo con el prestado a la Nación, con ocasión del nombramiento que le hizo la ministra de educación nacional mediante el Decreto 2307 del 26 de marzo de 1985, como profesor de tiempo completo en el Área de Ciencias Sociales, en el Colegio Nacional de Bachillerato de Chiriguaná, que ocupó desde esta fecha hasta el 24 de abril de 1997, cuando se le aceptó la renuncia por Decreto 077, tal como se aprecia en las siguientes imágenes: […]”. […] “[…] La aludida prestación simultánea es admitida por el actor, quien, en el hecho 12 de la demanda, manifestó que el 16 de marzo de 2016, en el trámite de la actuación administrativa, «allegó Acta de Posesión del 26 de marzo de 1985, del tiempo prestado al servicio del Colegio Nacional de Bachillerato de Chiriguaná – Cesar “Conalchi” hoy Instituto Técnico “Juan Mejía Gómez”, cuya vinculación efectivamente es de origen NACIONAL, ello con el fin de demostrar que en efecto el docente tuvo dos vinculaciones, una de carácter NACIONAL y otra de carácter NACIONALIZADO». 44 Efectivamente, la Sala corrobora que, en el citado escrito, el señor García Padilla le aclaró a la entidad la presunta inconsistencia en la información reportada por el FOMAG, en el sentido de que aparecía en su base de datos como nacional y nacionalizado, pero destacó que el tiempo prestado a la Nación no fue utilizado para lograr el reconocimiento pretendido, por ser incompatible para tal efecto.45 Lo anterior significa que el actor incumplió uno de los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913, esto es, demostrar que el interesado «no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]”. […] “[…] De acuerdo con el anterior lineamiento interpretativo, el tiempo en que el docente prestó simultáneamente sus servicios a la Nación y al 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03047-01 Actor: WILSON ENRIQUE PADILLA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Colegio Nacional de Bachillerato de Chiriguaná (Cesar) entre el 29 de marzo de 1985 y el 24 de abril de 1997, no resulta válido para acceder a la pensión gracia y, por ende, únicamente lograría acumular 10 años y 11 mes como profesor territorial, al servicio del departamento de Risaralda, de manera que no logra cumplir el tiempo exigido […]”.

En efecto, las inconformidades expuestas en el escrito de tutela de la referencia carecen de una perspectiva constitucional, en la medida en que su solución se deriva de la interpretación que la parte actora pretende que se dé a las pruebas y normas aplicables en el proceso judicial que cursó ante las dos instancias, es decir ante el Tribunal y la Sección Segunda de esta Corporación. Significa lo precedente que lo pretendido por el actor es que el juez de tutela haga un nuevo análisis respecto al reconocimiento de la pensión gracia en el caso sub examine, y se estudie nuevamente la aplicación e interpretación de la normativa aplicable al caso concreto, como si el mecanismo de amparo fuera una instancia o recurso adicional a los previstos en el trámite ordinario.

En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales de la parte actora, sino una divergencia que obedece a la interpretación dada por el juez natural del asunto a las pruebas allegadas al proceso, en el cual el juez de tutela no puede inmiscuirse, so pena de otorgar a la acción de tutela el carácter de un recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario. 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03047-01 Actor: WILSON ENRIQUE PADILLA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se encontró probado.

En las condiciones anotadas, la Sala revocará la decisión de primera instancia y, en su lugar, se declarará improcedente la acción de tutela de la referencia por no cumplir el requisito general de la relevancia constitucional, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

F A L L A:

PRIMERO: REVOCAR la sentencia impugnada y, en su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo solicitado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz. 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03047-01 Actor: WILSON ENRIQUE PADILLA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 4 de septiembre de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Presidenta OSWALDO GIRALDO LÓPEZ GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.