CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., veintitrés (23) de junio de dos mil veintidós (2022) Referencia: MECANISMO DE REVISIÓN EVENTUAL DE ACCIÓN POPULAR Radicación: 11001-33-31-029-2005-01521-01 (AP) Actor: UNIVERSIDAD DE CUNDINAMARCA -UDEC- Demandado: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA Decisión sobre la solicitud de revisión eventual La Sala decide la solicitud de revisión eventual presentada por el Departamento de Cundinamarca, frente a la sentencia proferida el veintiséis (26) de mayo de dos mil once (2011) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se modificó parcialmente la sentencia proferida el veintiséis (26) de noviembre de dos mil ocho (2008) por el Juzgado 29 Administrativo del Circuito de Bogotá.
ANTECEDENTES Antecedentes relevantes de la acción de popular 1.1. El veinticinco (25) de agosto de dos mil cinco (2005), la Universidad de Cundinamarca (en adelante UDEC), mediante apoderado judicial, promovió acción popular en contra de la Gobernación de Cundinamarca y la Asamblea Departamental de Cundinamarca, con el objeto de que se protegieran los derechos colectivos de la comunidad universitaria por la presunta violación y desconocimiento del patrimonio público, la moralidad administrativa, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación fuera eficiente y oportuna.
Lo anterior, debido al supuesto incumplimiento por parte de las demandadas del artículo 86 de la ley 30 de 1992, toda vez que, a su juicio, las apropiaciones presupuestales que hacían parte de las universidades nacionales, departamentales y municipales se debían realizar con base en el presupuesto del año inmediatamente anterior, tal como lo indicó la Corte Constitucional en la sentencia C-177 de 2002.
Como sustento fáctico de las pretensiones señaló que entre los años 1999 a 2005, la Gobernación de Cundinamarca dejó de apropiar en el presupuesto de la UDEC la suma de treinta y un mil cincuenta y un millones cuatrocientos ochenta y seis mil pesos ($31.051.486.000), tal como se relaciona a continuación: A partir de lo anterior, argumentó que el presupuesto fue disminuyendo año tras año. Es así como, para la vigencia 2005, se asignó la suma de nueve mil setecientos sesenta y cinco millones de pesos ($9.765.000.000), valor que resultaba incluso menor al asignado 6 años atrás, pues, para la vigencia 1998, fue de diez mil millones de pesos ($10.000.000.000). 1.2.
Mediante sentencia del veintiséis (26) de noviembre de dos mil ocho (2008), el Juzgado 29 Administrativo del Circuito denegó las pretensiones de la demanda. Dicha negativa encontró fundamento en el artículo 86 de la Ley 30 de 1992, que respecto a los presupuestos de las universidades públicas dispone que estas “recibirán anualmente aportes de los presupuestos nacionales y de las entidades territoriales, que signifiquen siempre un incremento en pesos constantes, tomando como base los presupuestos de rentas y gastos, vigentes a partir de 1993”.
Lo anterior, bajo el entendido de que su presupuesto no puede ser nunca menor al del año 1993, fecha base para calcular los incrementos futuros y así dar total cumplimiento a las políticas públicas educativas y a la libertad presupuestal. Por otra parte, advirtió un favorecimiento presupuestal para la Universidad de Cundinamarca en el año 1998, toda vez que la variación porcentual de la transferencia realizada por el Departamento de Cundinamarca fue aproximadamente de 42.85%, mientras que la del IPC de ese mismo año fue de 17.68%.
Finalmente concluyó que la Gobernación de Cundinamarca cumplió con lo dispuesto por el artículo 86 de la Ley 30 de 1992, en la medida que llevó a cabo el incremento que le correspondía, atendiendo a la base establecida para el año 1993; incluso, transfiriendo más recursos de los que efectivamente le ordenaba dicha norma. 1.3. Inconforme con la decisión, el dos (2) de diciembre de dos mil ocho (2008), la parte actora formuló recurso de apelación. Como fundamento del recurso sostuvo que el a quo no interpretó adecuadamente el artículo 69 de la Constitución Política ni los artículos 85 y 86 de la Ley 30 de 1992, ya que el incremento debió realizarse con base en el presupuesto del año inmediatamente anterior, lo que, de paso, desconoció la jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte Constitucional. 1.4.
Mediante sentencia del veintiséis (26) de mayo de dos mil once (2011), el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió fallo de segunda instancia, en el que modificó la sentencia de primera instancia y resolvió amparar los derechos colectivos de acceso a los servicios públicos de la educación superior y a su prestación eficiente y oportuna.
Como consecuencia de lo anterior, ordenó al Departamento de Cundinamarca suscribir un acuerdo de pago con la Universidad de Cundinamarca para cancelar las sumas dejadas de pagar, en un plazo de cinco (5) años. Por otra parte, el Tribunal estableció que el Departamento no aportó a la Universidad de Cundinamarca los recursos correspondientes a los años 2000 a 2005, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Ley 30 de 1992.
Asimismo, concluyó que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el incremento presupuestal se debe realizar con base en aquel establecido para el año inmediatamente anterior. Es decir, que el presupuesto del año 1999 era la base para el incremento del año 2000 y este a su vez el del año 2001, debiendo continuar de manera sucesiva.
De tal forma que cuando en el año 1999 no se realizó el incremento con base en el presupuesto del año 1998, se afectaron las vigencias posteriores, por el efecto acumulativo que genera dicha omisión. La solicitud de revisión eventual El quince (15) de julio de dos mil once (2011), la parte demandada solicitó la revisión eventual de la sentencia proferida el veinticinco (25) de mayo de dos mil once (2011) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
En sustento de su solicitud, expuso que con fundamento en lo conceptuado por la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, la base del cálculo del incremento, a efectos de mantener el valor de los aportes de los que habla el artículo 86 de la Ley 30 de 1992, deben ser los presupuestos de renta y gastos vigentes a partir del año 1993, atendiendo al Índice de Precios al Consumidor (IPC).
Explicó además que, el cumplimiento del fallo de segunda instancia generaría un impacto de tal magnitud, que obligaría a la Gobernación y a la Asamblea de Cundinamarca a recomponer todas las finanzas del ente territorial. Indicó que a su juicio, uno de los efectos de la decisión del Tribunal, es que a partir de ese antecedente, ninguna entidad nacional o territorial realizaría aportes mayores a los que estrictamente ordena la ley, puesto que muy posiblemente el siguiente año no les sería posible mantener ese incremento.
Afirmó que, el fundamento de la decisión judicial parte de un supuesto que la norma no establece, porque mientras el artículo claramente señala que la base del cálculo de todos los aportes debe ser el presupuesto del año 1993, para el ad quem esa base corresponde al valor efectivo que le hubiera sido transferido a la universidad oficial en el año inmediatamente anterior.
Además, expuso que no existen antecedentes jurisprudenciales que hayan analizado justamente el tema de cuál debe ser la base del cálculo de los aportes para las universidades oficiales. Sin embargo, manifestó que existen tres pronunciamientos que han tratado puntos que tocan con aspectos relevantes de esta controversia, así: El Concepto de veintinueve (29) de julio de dos mil diez (2010) emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el que se afirmó el segundo inciso 2o del artículo 86 de la Ley 30 de 1992 establece la obligación de pagar una suma de dinero cuyo monto inicial es el presupuesto de la vigencia de 1993, que constituye la base o punto de partida, la cual solo es modificable para incrementarla y, por mandato de esa norma el aumento debe ser en pesos constantes.
Por lo anterior, en la vigencia de 1994, el presupuesto de gastos debió llevarse a cabo con base en lo presupuestado en el año 1993 más el IPC y así sucesivamente, teniendo en cuenta que el presupuesto del año 1993 es un monto fijo que siempre será la base inicial. La sentencia de once (11) de febrero de mil novecientos noventa y nueve (1999) proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, según la cual, en virtud del artículo 86 de la Ley 30 de 1992, los incrementos nominales de los aportes anuales deben ser establecidos con fundamento en el deflactor del Producto Nacional Bruto -PNB, tomando como base el valor de los presupuestos de 1993.
La sentencia C-177 de 2002, en la cual la Corte Constitucional determinó que la necesidad de mantener el valor constante de los aportes para las universidades oficiales busca que su presupuesto no se vea reducido por los efectos de la pérdida del poder adquisitivo de la moneda y que sirvan para cubrir las mismas necesidades año tras año, presumiéndose que existen unos gastos ordinarios de administración o de inversión constantes.
Bajo ese entendido consideró que la base del cálculo de los aportes anuales debe ser el presupuesto del año inmediatamente anterior. Con base en lo anterior, pidió de manera principal que, como consecuencia de la solicitud de revisión, se revoque el fallo proferido en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, se deje en firme la providencia proferida el veintiséis (26) de noviembre de dos mil ocho (2008) por el Juzgado 29 Administrativo del Circuito de Bogotá. Como solicitud subsidiaria, pidió que se modifique la sentencia dictada por el Tribunal, en el sentido de ordenar la compensación de los valores que se le habían girado a la UDEC por encima de la exigencia legal, con aquellos que supuestamente se habrían dejado de cancelar.
Otras solicitudes presentadas en el curso del estudio de selección La parte demandante: Luego de presentada la solicitud de revisión eventual, fueron recibidos varios memoriales en los que la parte actora aportó evidencias sobre el cumplimiento del acuerdo de pago por concepto de la condena impuesta en la sentencia de la acción popular.
Con apoyo en los pagos efectuados, sostuvo que no resultaba procedente seleccionar la sentencia para su revisión, solicitando que fuera archivada. De otra parte, el apoderado de la accionante indicó, respecto del contrato de prestación de servicios profesionales por el que actuó como apoderado de la UDEC, que la información aportada por la Gobernación de Cundinamarca y la Contraloría Distrital de Bogotá relacionada con unas supuestas irregularidades en el monto de sus honorarios, fue objeto de diversas investigaciones que fueron archivadas y que todo obedeció, según su criterio, a una auditoría mal realizada.
De igual manera solicitó compulsar copias y multar a unos funcionarios de la Gobernación de Cundinamarca, al considerar que no podían aportar documentos al presente trámite, al considerar que ello solamente podía ser realizado por el apoderado judicial de la entidad. La Gobernación de Cundinamarca La Gobernación de Cundinamarca aportó diferentes documentos que daban cuenta de situaciones administrativas, disciplinarias, fiscales y penales, todas ellas derivadas de la cuantía de los honorarios que fueron pactados en favor del abogado de la parte actora.
Además, solicitó que se tuviera en cuenta la sentencia proferida el doce (12) de julio de dos mil dieciocho (2018) por la Sección Quinta de esta Corporación, en la que al decidir el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho analizó el artículo 86 de la Ley 30 de 1992. La Contraloría Distrital de Bogotá D.C. La Contraloría Distrital de Bogotá D.C. expuso que existe una gran diferencia entre el fallo de primera y segunda instancia, pues mientras el primero afirmaba que no había lugar a amparar los derechos colectivos invocados, el segundo determinó que debían ser protegidos, ordenando suscribir un acuerdo de pago con la Universidad de Cundinamarca cuyo cumplimiento generó el desembolso de cuantiosos recursos del erario distrital.
Por lo anterior, solicitó que fuera analizado si la decisión de segunda instancia generó alguna afectación al patrimonio del Departamento de Cundinamarca. De otra parte, indicó que dentro de una auditoria especial a la UDEC, revisó la orden de prestación de servicios No. 168 de 2005 suscrita con el abogado Augusto Moya Colmenares apoderado de la parte actora, en la cual, según su criterio, se fijaron unos honorarios desproporcionados.
CONSIDERACIONES Competencia La Sala Plena de la Sección Tercera es competente para decidir sobre la solicitud de revisión eventual de la referencia, con fundamento en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 en concordancia con lo establecido en parágrafo 1º del artículo 13 del Reglamento Interno de la Corporación, el cual dispone que el conocimiento de estos asuntos compete a todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación. Problema Jurídico Corresponde a la Sala establecer si la sentencia proferida el veintiséis (26) de mayo de dos mil once (2011) por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, cumple con los requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico para ser seleccionada para su revisión. Para tales efectos, la Sala planteará algunas consideraciones generales relacionadas con este mecanismo judicial, a partir de lo cual dará solución al asunto sub examine.
Generalidades sobre el mecanismo de revisión eventual de las acciones populares y de grupo 3.1. El artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 adicionó una nueva disposición a la Ley Estatutaria de Administración de Justicia (Ley 270 de 1996), mediante la cual se estableció la figura de la revisión eventual dentro de los procesos que corresponden a acciones populares y de grupo.
La norma en cuestión es del siguiente tenor: “Artículo 11. Apruébese como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, que formará parte del Capítulo Relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto: “Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios.
En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella.
(…).” (Subraya y resaltado fuera del texto). Como se observa, se trata de un mecanismo previsto por el legislador para que, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado pueda seleccionar para revisión aquellas providencias dictadas por los Tribunales Administrativos, con las cuales se determine la finalización o el archivo de los procesos relativos a acciones populares o de grupo, “con el fin de unificar la jurisprudencia”, esto es, a efectos de garantizar la aplicación uniforme del derecho en lo que a dichas acciones constitucionales concierne.
Al respecto, la Corte Constitucional, al efectuar el análisis previo de constitucionalidad de esta disposición normativa, precisó que “la facultad de revisión eventual por parte del Consejo de Estado es compatible con la condición de ese órgano como Tribunal Supremo de la jurisdicción contencioso administrativa, reconocida en el artículo 237-1 de la Carta Política”, pues “su condición de Tribunal Supremo se proyecta, en esencia, desde una perspectiva de orden sistémico para integrar y unificar la jurisprudencia en lo que concierne a dicha jurisdicción, en el marco de la Constitución y la ley (…)”.
De esta manera, como lo ha reconocido la jurisprudencia del Consejo de Estado, esta herramienta permite garantizar los principios de igualdad, seguridad y estabilidad jurídica, confianza legítima, buena fe, unidad del derecho y publicidad de la actividad judicial, a fin de lograr una adecuada administración de justicia y evitar criterios contradictorios respecto de un mismo tema, pues, como lo estableció el legislador en el artículo 36A de la ley 270 de 1996, el fin que tiene este mecanismo es el de unificar la jurisprudencia. En ese sentido, la solicitud de revisión eventual no puede utilizarse para plantear un control de legalidad respecto de la providencia objeto de la solicitud, ni tampoco para reabrir el debate probatorio que se concluyó en las instancias, pues el único propósito de la selección es, se reitera, la unificación de jurisprudencia. 3.2.
Pues bien, a partir del contenido de las disposiciones normativas que regulan esta figura, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha definido como elementos de procedencia del mecanismo de revisión eventual, los siguientes: La revisión procede a petición de parte o del Ministerio Público, lo cual excluye la posibilidad de que el Consejo de Estado decida oficiosamente respecto de la selección. Además, para la presentación de la solicitud el legislador previó un término de ocho (8) días, que según el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 se contabilizaba desde la notificación de la providencia que pone fin al proceso.
La providencia cuya revisión se pretende debe ser de aquellas que determinan la finalización o el archivo del proceso, esto es, por ejemplo, la sentencia de segunda instancia o los autos que aceptan el desistimiento de la acción, aprueban la conciliación (siempre y cuando ello implique la terminación del trámite) o decretan la perención. La solicitud debe tener como único propósito la unificación de jurisprudencia, pues así lo dispuso expresamente el legislador.
En ese sentido, como atrás se anotó, la revisión eventual no puede ser utilizada como un control de legalidad de la decisión judicial o para controvertir la valoración probatoria efectuada por el juez, ni tampoco para volver a plantear las alegaciones ya definidas en las instancias. Desde esta perspectiva la Sala Plena de esta Corporación ha enunciado algunos eventos en los que, de manera general, se mostraría necesario el ejercicio de esa función unificadora: “- Cuando uno o varios de los temas contenidos en la providencia respectiva hubiere merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia del Consejo de Estado, de manera que resulte indispensable fijar una posición unificadora; - Cuando uno o varios de los temas de la providencia, por su complejidad, por su indeterminación, por la ausencia de claridad de las disposiciones normativas en las que se funda o por un vacío en la legislación, sean susceptibles de confusión o involucren disposiciones respecto de las cuales quepan diferentes formas de aplicación o interpretación; - Cuando sobre uno o varios de los temas de la providencia no hubiere una posición consolidada por parte de la jurisprudencia de esta Corporación. - Cuando uno o varios de los temas de la providencia no hubieren sido objeto de desarrollos jurisprudenciales, por parte del Consejo de Estado.” En todo caso, el Consejo de Estado ha sostenido que el mecanismo de revisión eventual no es absoluto ni automático, de manera que, aunque la solicitud se encuentre incursa en alguna de las hipótesis atrás señaladas, “no obliga a la selección por parte del Consejo de Estado, toda vez que ese mecanismo, según lo dispone la ley de manera manifiesta, se caracteriza por ser eventual, no automático y menos absoluto.
Por consiguiente, a) las particularidades de cada asunto; b) el cumplimiento de los requisitos legales para la procedencia de la solicitud de revisión; c) la configuración de uno o varios de los eventos que determinen la necesidad de unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado y d) la importancia y trascendencia de los temas que se debatan en la providencia objeto de la solicitud correspondiente, serán los parámetros que esta Corporación tendrá en cuenta para efectos de definir la selección, o no, de la providencia respectiva, lo cual, por supuesto, deberá estar contenido en la motivación a que haya lugar”.
Finalmente, la solicitud de revisión debe estar sustentada. Así, en vigencia de la Ley 1285 se explicó que, si bien la petición debe ser examinada y apreciada sin mayor rigorismo, deben atenderse, al menos, las siguientes orientaciones: “a). Se deberán precisar o identificar los aspectos o materias que, según el interesado, ameritan la revisión de la providencia correspondiente, con la finalidad de unificar jurisprudencia. b).
Lo anterior no supone, de manera ineludible, la necesidad de que el interesado deba expresar o listar, de manera detallada, exhaustiva o absoluta, las normas o posiciones jurisprudencialmente diversas en las cuales se origina la invocada contradicción jurisprudencial o la necesidad de la pretendida unificación. c). Con todo, comoquiera que la sustentación no se rige bajo los mismos parámetros que se exigen para la procedencia de cualquier recurso, los aspectos o temas que indique el interesado no marcarán ni delimitarán la competencia del Consejo de Estado para encontrar otras materias que a su vez sean susceptibles de ser revisadas.” Bajo estas premisas, procede la Sala a verificar si, en el caso concreto, se cumplen los presupuestos para disponer la selección del presente asunto.
Caso concreto En el sub examine, la Sala encuentra que la petición formulada en el presente asunto cumple con el requisito referente a la legitimación en la causa por activa, toda vez que la solicitud de revisión eventual fue presentada por la Gobernación de Cundinamarca, entidad que conformó el extremo pasivo en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos.
De igual manera, se observa que la solicitud fue radicada dentro de los 8 días siguientes a la notificación de la providencia objeto del mecanismo. Lo anterior, por cuanto la sentencia proferida el veintiséis (26) de mayo de dos mil once (2011) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, se notificó mediante edicto que fue fijado el treinta (30) de junio y desfijado el cinco (5) de julio de dos mil once (2011), por tanto, el término para presentar la solicitud vencía el quince (15) de ese mismo mes y año, por lo que si el escrito fue radicado en ese día, debe entenderse que se presentó de manera oportuna.
Asimismo, se trata de una decisión que pone fin al proceso y no es susceptible de ningún medio de impugnación ordinario, toda vez que la sentencia de veintiséis (26) de mayo de dos mil once (2011) resolvió el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia dictada el veintiséis (26) de noviembre de dos mil ocho (2008) por el Juzgado 29 Administrativo del Circuito de Bogotá. No obstante que concurren los anteriores requisitos, la Sala considera que la providencia no debe ser seleccionada para su revisión por las siguientes razones: 4.1.
Los argumentos de la solicitud claramente buscan debatir el fallo de segunda instancia, cuestionando la valoración probatoria y la interpretación que se realizó de las normas en punto a la protección de los derechos colectivos. Lo anterior devela el propósito de ejercer un control de legalidad sobre la providencia, ya que se afirma que el cumplimiento de la sentencia ocasionaría un grave impacto en las finanzas del ente territorial y, además, que la decisión judicial generaría que ninguna entidad nacional o territorial realice aportes mayores a los que estrictamente ordena la ley.
Ciertamente los anteriores argumentos no se dirigen a sustentar la necesidad de unificación jurisprudencial en los términos del artículo 36A de la Ley 270 de 1996, sino que, por el contrario, corresponden a planteamientos que buscan atacar la decisión en sí misma, tanto en sus consideraciones como en las consecuencias, que, a juicio de la parte demandada, habrían de generarse para la Gobernación de Cundinamarca.
De igual manera, se evidencia que la finalidad de la parte demandada no es la unificación o la aplicación uniforme del derecho, sino que pretende que sea revocada la sentencia del veintiséis (26) de mayo de dos mil once (2011) proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que fue desfavorable a sus intereses, y en cambio se deje en firme la providencia dictada el veintiséis (26) de noviembre de dos mil ocho (2008) por el Juzgado 29 Administrativo del Circuito de Bogotá que negó las pretensiones de la demanda, o que en su defecto, se ordene la compensación de los valores que se le habrían girado a la UDEC por encima de la exigencia legal, con los que supuestamente se dejaron de cancelar.
Todo esto constituye una desnaturalización del mecanismo de revisión eventual para pretender dar paso a una tercera instancia, pues lo único que se busca es replantear los temas ya decididos en las instancias precedentes o manifestar las razones de inconformidad respecto de la providencia sobre la cual se eleva la solicitud. De tal suerte que resulta improcedente promover el mecanismo de revisión eventual para ejercer un control de legalidad sobre cualquiera de las providencias proferidas dentro del proceso.
En ese sentido, darle curso a esta inconformidad implicaría para esta Corporación entrar a valorar nuevamente los supuestos fácticos, los elementos probatorios y las alegaciones del caso concreto, y no a resolver un problema de unificación de jurisprudencia, lo cual, por supuesto, desborda el propósito de esta herramienta judicial y desnaturaliza las razones de su procedencia. La anterior circunstancia sería suficiente para negar la revisión eventual, sin embargo, la Sala abordará los demás aspectos referentes a la solicitud de revisión. 4.2.
Los planteamientos efectuados en la solicitud de revisión permiten inferir que en el sub lite no se procura la utilización del mecanismo para la unificación de jurisprudencia, en la medida que el solicitante no reveló pronunciamientos contradictorios en las decisiones judiciales proferidas en el marco de las acciones populares o de grupo.
Además, a pesar de que en la solicitud se expuso que no existen antecedentes jurisprudenciales que hayan analizado cuál debe ser la base del cálculo de los aportes para las universidades oficiales, el solicitante reconoce que sí existen tres pronunciamientos que han tratado puntos que tocan con aspectos relevantes frente a ese asunto –puestos de presente al ad quem–, pero que, a su juicio, son contradictorios.
Así, al revisar estas decisiones que fundamentaron la solicitud de revisión eventual, se tiene que: El concepto de 29 de julio de 2010 emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil, no corresponde a una decisión judicial y además, resolvió una cuestión distinta a la que ocupa la atención de la Sala, ya que analizó un caso en el cual el Departamento del Atlántico no cumplió con su deber de financiación por el monto determinado en el artículo 86 de la ley 30 de 1992, pues no en cuenta dicha norma, sino que continuó destinando para ese propósito el 30% de lo percibido por la entidad territorial por concepto de la renta de licores, por lo que en algunos años lo girado resultó ser inferior o a lo establecido en la ley y en otras ocasiones fue superior.
Por tal razón, la Sala de consulta en su concepto concluyó que la apropiación debía corresponder a la obligación legal y no a la fuente de los ingresos que se destinen para cumplirla. Para Sala lo dicho en el precitado concepto, no fue emitido en ejercicio de una función judicial y por ello no tiene carácter vinculante para los jueces ni para los particulares, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 237.3 de la Constitución Política, 38.1 de la Ley 270 de 1996 y hoy 112 del CPACA.
Al respecto, el Consejo de Estado ha precisado que “estos conceptos no son vinculantes, además, porque que no son dictados en ejercicio de la función judicial y tampoco contienen la voluntad de la administración o la manifestación de alguna función administrativa; en otras palabras, debido a que no son providencias judiciales ni actos administrativos propiamente dichos: son la manifestación de las opiniones técnico-jurídicas de una autoridad investida de funciones asesoras o consultivas y, como tal, no tienen la entidad suficiente para definir o modificar una situación jurídica concreta, así́ como tampoco la tiene para definir algún derecho subjetivo particular (individual o colectivo).
Por lo anterior, al no tratarse de un antecedente jurisprudencial, ni haber establecido un parámetro de interpretación vinculante sobre el artículo 86 de la Ley 30 de 1993, así como tampoco referirse a derechos colectivos o asuntos propios de la acción popular, no se puede predicar una contradicción en la jurisprudencia o una posición judicial divergente, tal como lo plantea el solicitante.
La sentencia de once (11) de febrero de mil novecientos noventa y nueve (1999) fue proferida en el marco de una acción de cumplimiento en la que se analizó la solicitud de la Universidad Nacional de Colombia para que se obedeciera lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 30 de 1993 por parte del Gobierno Nacional, alegando que para el año1998 se redujo su presupuesto en vez de incrementarlo.
En dicha oportunidad, esta Corporación sostuvo que, si bien no se puede emplear la acción de cumplimiento para ordenar gastos, en este caso se estaba en presencia de una norma que fija “criterios legales de orden presupuestal fundados en principios constitucionales y, por ende, tienen plena fuerza vinculante”, por lo que ordenó al Gobierno Nacional cumplir dicha norma, al encontrar acreditado que para el año 1998 se fijó un presupuesto inferior al de 1997.
De otra parte, en dicha providencia se determinó que los criterios legales de apropiación presupuestal debían ser aplicados en las sucesivas asignaciones, de tal manera que fuera creciente y se mantuviera su poder adquisitivo. De conformidad con lo anterior y dada la naturaleza de la providencia en mención, se tiene que la misma no corresponde a una decisión proferida en el marco de una acción popular o de grupo, por lo que se descarta la procedencia del mecanismo de revisión eventual.
La sentencia C-177 de 2002 de la Corte Constitucional fue proferida dentro de una acción pública de inconstitucionalidad promovida contra el artículo 10 de la Ley 626 de 2000 “por la cual se efectúan unas modificaciones en el presupuesto de rentas y recursos de capital y en la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal de 2000”, en donde su inciso segundo, modificaba el artículo 86 de la Ley 30 de 1992.
Para la Corte, dicho inciso resultó inexequible, porque dado el carácter anual de las disposiciones que conforman la ley de presupuesto y la naturaleza propia de las normas presupuestales, no es posible que sean modificadas de manera permanente las normas contenidas en leyes relativas a otros temas, ya que ello desconoce el principio de unidad de materia legislativa.
Ahora bien, frente al tema puntual que es objeto de la acción popular, la mencionada providencia a título de Obiter dictum mencionó lo siguiente: “[E]l inciso segundo del artículo 86 trascrito, contiene una fórmula que busca lograr que dichos aportes del prepuesto nacional, y también los que provienen de los presupuestos de las entidades territoriales, mantengan valor constante, por lo cual ordena tomar cada año, como base para determinar el monto de los aportes respectivos, los presupuestos correspondientes al año anterior, y traerlos a valor actual.” De conformidad con lo anterior, para la Sala resulta palmario que los pronunciamientos judiciales que sustentan la solicitud de revisión eventual no fueron proferidos dentro de acciones populares o de grupo, tal como lo dispone el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, sino en un concepto que no tiene carácter vinculante, en una acción de cumplimiento y en una acción de inconstitucionalidad, circunstancias sobre las que ya se ha pronunciado el Consejo de Estado, al considerar que este mecanismo de revisión solo procede cuando exista la necesidad de unificar la jurisprudencia “en el tratamiento o protección de derechos colectivos, circunscritos a las acciones populares o de grupo”, lo que de igual manera conlleva a negar la solicitud de revisión presentada por la parte demandada. 4.3.
En cuanto a la posible necesidad de unificar jurisprudencia, debido a que, según el solicitante, no existe ningún antecedente judicial aplicable al caso concreto, la Sala encuentra que contrario a lo afirmado, la decisión que puso fin a la acción popular se fundó en antecedentes jurisprudenciales que le permitieron al ad quem arribar a las conclusiones de la sentencia cuestionada, a pesar de que dichos pronunciamientos no fueron proferidos en el marco de acciones populares y de grupo.
No obstante lo anterior y al margen de esta discusión, el simple hecho de no existir un antecedente jurisprudencial no conlleva a que proceda automáticamente el mecanismo de revisión, pues además de que este mecanismo es por naturaleza eventual, lo planteado por el solicitante implicaría que siempre, antes de resolver cualquier asunto que no tenga un precedente judicial, se deba proferir una sentencia de unificación, lo que paralizaría todo el sistema judicial e iría en contra de la tutela judicial efectiva. 4.4.
Finalmente, con relación con la petición realizada con posterioridad a la presentación y sustentación de la solicitud de revisión eventual, acerca de tener en cuenta la sentencia de doce (12) de julio de dos mil dieciocho (2018) proferida por la Sección Quinta de esta Corporación, que a juicio del solicitante es un fallo judicial que se aparta de la decisión adoptada en la acción popular bajo estudio y hace que deba proferirse una sentencia de unificación, la Sala observa que se trata de una decisión dictada en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que, como se ha explicado, no configura la necesidad de selección del mecanismo de revisión, el cual, se itera, solo procede cuando se requiera unificar la jurisprudencia “en el tratamiento o protección de derechos colectivos, circunscritos a las acciones populares o de grupo”.
Por otra parte, al no haber formado parte de la solicitud de revisión y tratarse de un fallo posterior, no resulta admisible que las partes en este tipo de actuaciones puedan ir perfeccionando sus argumentos o aportando elementos diferentes a los contemplados en su solicitud, pues ello contraviene la exigencia de sustentación, según la cual “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen, razón por la cual si la hipótesis fáctica que se requiere acreditar, tratándose del mecanismo de la revisión, es la finalidad que con dicha figura se persigue, le corresponde al interesado demostrar que la solicitud de seleccionar la providencia definitiva respectiva cumple con ese propósito”.
En consecuencia no habrá lugar a la selección de la sentencia proferida el veintiséis (26) de mayo de dos mil once (2011), por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, comoquiera que en el caso concreto la solicitud presentada busca debatir el fallo de segunda instancia, cuestionando la valoración probatoria y la interpretación que se realizó de las normas en punto a la protección de los derechos colectivos y no se cumple con las finalidades de asegurar la unidad de la interpretación del derecho y su aplicación uniforme, debido a que según lo expuesto en la solicitud y lo verificado en esta providencia, no existen divergencias al interior de las acciones populares y de grupo, en torno a cuál debe ser la base del cálculo de los aportes para las universidades oficiales en cumplimiento del artículo 86 de la Ley 30 de 1992 y, de esa manera, no se refleja que exista complejidad o indeterminación por la ausencia de claridad de las disposiciones normativas, ni un vacío en la legislación que genere confusión o dé lugar a diferentes formas de aplicación o interpretación. En mérito de lo expuesto, la Sala concluye que no se cumplen los presupuestos necesarios para seleccionar la referida sentencia. 5.
Otras solicitudes Respecto a los memoriales presentados por la parte demandante solicitando el archivo de la presente actuación y, por la Gobernación de Cundinamarca y la Contraloría Distrital de Bogotá D.C. exponiendo situaciones relacionadas con los honorarios del apoderado de la parte actora, se evidencia que todos ellos se relacionan con aspectos ajenos a la finalidad de la solicitud de revisión eventual, y en tal sentido, resultan improcedentes dentro del presente trámite.
En mérito de lo expuesto, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,
RESUELVE
PRIMERO: NO SELECCIONAR PARA REVISIÓN la sentencia proferida el veintiséis (26) de mayo de dos mil once (2011), por la Subsección B, Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dictada en el proceso de la referencia.
SEGUNDO. En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. P13