Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2014-02538-01 (3646-2017) Demandante: Carmen Julia Romero Acosta Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos en plazas del orden nacionalizado.

Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el seis (6) de abril de dos mil diecisiete (2017) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La señora CARMEN JULIA ROMERO ACOSTA, instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 1116 del 15 de enero de 2014, por medio de la cual la entidad demandada negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia;

RDP 5938 del 20 de febrero de 2014 y RDP 6789 del 26 de febrero de 2014 que negaron un recurso de reposición y apelación, respectivamente. 1 Folios 33 y 34. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 25000-23-42-000-2014-02538-01 (3646-2017) Que a título del restablecimiento del derecho se condene a la UGPP a reconocer y pagar a la accionante la pensión gracia en cuantía equivalente al 75% del promedio mensual de la asignación básica y todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la constitución del estatus pensional.

Asimismo, a cancelar de forma indexada las mesadas pensionales dejadas de abonar desde la fecha adquisición del derecho y teniendo en cuenta los aumentos previstos en la Ley 71 de 1988. Que la autoridad demandada reconozca los intereses moratorios que se causen desde la ejecutoria de la sentencia y hasta que se materialice el pago de la condena, y que aquella dé cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 189, 192, 194 y 194 del CPACA, junto con la imposición de costas conforme al artículo 188 de esta norma.

HECHOS 2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera. Que la demandante nació el 25 de julio de 1952, y al comienzo de su vida laboral, fue vinculada al municipio de Cáqueza en calidad de docente nombrada mediante el Decreto 811 de 1978, que ejerció dicha labor desde el 14 de abril de 1978 hasta el 1 de febrero de 1982.

Posteriormente, fue vinculada al municipio de Fómeque entre el 7 de julio de 1992 y el 31 de diciembre de 2010. Que, de conformidad con la normativa aplicable, cumplió con la edad y tiempos de servicios, además de la vinculación nacionalizada, requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 10 de julio de 2014 y notificado a la UGPP3, quien presentó memorial de contestación4, para lo cual manifestó que la señora Carmen Romero, no cumple con los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, en atención a que desconoce lo dispuesto en la normativa, sobre la prestación de los 20 años de servicios como docente departamental, municipal o distrital, ya que en el desarrollo de su labor tuvo una vinculación nacional.

Propuso las excepciones que denominó, inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido, prescripción, buena fe y genérica. 2 Folios 34 a 35. 3 Folios 48. 4 Folios 74 a 78. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 25000-23-42-000-2014-02538-01 (3646-2017) En la audiencia inicial conjunta5, señaló que no prosperaba la excepción previa de prescripción, fijó el litigio estableciendo el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, precisó que no existía ánimo conciliatorio, ordenó incorporar las pruebas allegadas y oficiar a la Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca para que certificará si el Plantel Educativo Concentración Urbana Agustín Gutiérrez de Fómeque, se encontraba adscrito al Ministerio de Educación Nacional o a la Gobernación de Cundinamarca y corrió traslado para alegar de conclusión6.

SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN7 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia del 6 de abril de 2017, accedió a las pretensiones de la demanda, en el sentido de ordenar la nulidad de las resoluciones RDP 1116 del 15 de enero, RDP 5938 del 20 de febrero y RDP 6789 del 26 de febrero, todas de 2014.

A título de restablecimiento del derecho ordenó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a partir del 21 de septiembre de 2008, con el 75% del promedio de lo devengado durante el último año anterior a la fecha de la configuración del estatus pensional. Argumentó que la señora Carmen Romero satisfizo los requisitos previstos para el reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que cumplió 50 años el 25 de julio de 2002 y los 20 años de servicios.

Que de acuerdo con el material probatorio allegado al plenario, se desempeñó con una vinculación de carácter nacionalizada desde el 14 de abril de 1978 hasta el 1.° de febrero de 19828; entre el 28 de mayo de 1992 y el 31 de diciembre de 20109. Además, que en atención al certificado del Departamento de Cundinamarca, puede observarse que la Institución Educativa Departamental Monseñor Agustín Gutiérrez de Fómeque, es de carácter oficial y se encuentra adscrita a la Secretaría de dicho Departamento.

Que la docente adquirió el estatus el 21 de septiembre del 2008, fecha en la cual cumplió los 20 años de servicios. Sobre la prescripción dispuso que la demandante solicitó el reconocimiento de la pensión el 19 de diciembre de 2013 y la UGPP mediante la Resolución RDP 1116 del 15 de enero de 2014 negó lo requerido. Ahora, como la demanda fue presentada el 17 de junio de 2014, se configuró la 5 Folios 96 a 99. 6 Folio 99. 7 Folios 190 a 210. 8 Según certificado de historia laboral prestó sus servicios en la Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca. 9 Conforme al certificado de historia laboral se desempeñó como docente en el plantel educativo Concentración Urbana Agustín Gutiérrez Fómeque.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 25000-23-42-000-2014-02538-01 (3646-2017) prescripción de las mesadas con anterioridad al 19 de diciembre de 2010. Señaló que los reajustes de la pensión serán conforme a la Ley 100 de 1993 y que el retroactivo que se genere, deberá actualizarse en los términos del artículo 187 del CPACA y dar cumplimiento a la sentencia según los artículos 192 a 195 ibídem.

EL RECURSO DE APELACIÓN10 La parte demandada en su escrito de apelación solicitó revocar la sentencia, como sustento de ello, argumenta que de acuerdo con las disposiciones de la Ley 114 de 1913 y la jurisprudencia del Consejo de Estado, especialmente lo expuesto en la sentencia del 1.° de octubre de 200911, la docente no cumple con los 20 años de servicios con una vinculación Departamental, Distrital o Municipal, ya que puede demostrarse que solamente los tiempos en los que se desempeñó como nacionalizada fueron «entre el 14 de abril de 1978 hasta el 1° de febrero de 1982 y el 28 de mayo de 1992».

Asimismo, considera que no resulta procedente el reconocimiento del pago retroactivo, indexación ni de intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, en tanto es un régimen exceptuado de esa disposición. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandada presentó alegatos de conclusión en el cual ratificó los argumentos de la contestación de la demanda y de la apelación.12 POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO El agente del Ministerio Público no rindió concepto13.

CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es determinar si la demandante cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una vinculación con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, y acreditar algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980. 10 Folios 132 a 133. 11 Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Radicación: 15001233100020000112901 (0423-2008). 12 Folios 160 a 162. 13 Según constancia visible a folio 163.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 25000-23-42-000-2014-02538-01 (3646-2017) Marco normativo y jurisprudencial En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló que, «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que, «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados. «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.

Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].

Lo que supone el cumplimiento de Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 25000-23-42-000-2014-02538-01 (3646-2017) los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»14. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos inicialmente previstos para el efecto.

Adicionalmente, la Ley 24 de 1947 consagró que, «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».

Ahora bien, sobre el derecho bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos. «ARTÍCULO 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» 14 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 25000-23-42-000-2014-02538-01 (3646-2017) Por otro lado, la jurisprudencia de esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199715 señaló, «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).

De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201816 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones. «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 16 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 25000-23-42-000-2014-02538-01 (3646-2017) territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.

Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse en primer lugar la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran a los educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 25000-23-42-000-2014-02538-01 (3646-2017) Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 202217 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que, «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial, tal como sucede con el asunto bajo examen en esta oportunidad.

En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos. i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. 17 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 25000-23-42-000-2014-02538-01 (3646-2017) Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias normativas señaladas previamente para consolidar el derecho a la pensión gracia. No obstante, en el asunto bajo estudio deberá enfocarse dicho análisis en el entendido de que los motivos de inconformidad del apelante único (los cuales circunscriben por congruencia la competencia de decisión en esta instancia), se centran y limitan a verificar si acreditó 20 años de servicio como docente, en una vinculación con carácter territorial o nacionalizada y si mantuvo algún período en tal calidad antes del 31 de diciembre de 1980.

Pues bien, en relación con el requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada (el cual es punto de debate en esta instancia), la señora Carmen Julia Romero Acosta ingresó como docente, con ocasión al nombramiento efectuado por el Gobernador de Cundinamarca, según el Decreto 811 del 14 de abril de 1978, además puede evidenciarse que en la expedición de mencionado acto, intervino el secretario de educación del departamento y el delegado del Ministerio de Educación Nacional.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 25000-23-42-000-2014-02538-01 (3646-2017) Además, según el acta de posesión, se tiene que fue realizada por el jefe de división de relaciones laborales de la Gobernación de Cundinamarca, así: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 25000-23-42-000-2014-02538-01 (3646-2017) Ahora, si bien del acto traído a colación no se verifica cuál es el sustento normativo de competencia del gobernador del departamento de Cundinamarca para efectuar el nombramiento de la accionante, sí es posible inferir que, i) la posición a ocupar está prevista para desarrollarse en una escuela del municipio de Cáqueza; y además, ii) si bien en dicha decisión intervino el delegado del Ministerio de Educación, ello no significa necesariamente que la plaza ocupada por la docente sea del orden nacional, más aún cuando tanto en el acto de nombramiento y en el acta de posesión se observa que el trámite de vinculación fue realizado ante el departamento de Cundinamarca, iii) y fue proferida en una fecha posterior al 1° de enero de 1976 cuando estaba en vigencia el proceso de nacionalización de la educación en virtud de la Ley 43 de 1975.

Así, el Decreto 811 del 14 de abril de 1978 fue proferido en virtud del proceso de nacionalización regulado por la ley 43 de 197518. Sin embargo, sobre la naturaleza de la vinculación, resulta necesario resaltar lo desarrollado en sentencia C-084 de 1999 por la Corte Constitucional, dentro de la cual, al analizar la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, precisó lo siguiente: «3.2.2.

Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohibe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso».

Ahora, en sentencia C-489 de 2000, la Corte también analizó la constitucionalidad del literal a) numeral 2, del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, en el que analizó la prevalencia de los derechos adquiridos por mandato constitucional a quienes completaron todos los requisitos antes de la vigencia de la mencionada ley, esto es 18 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones».

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 25000-23-42-000-2014-02538-01 (3646-2017) para el 29 de diciembre de 1989, a quiénes se le reconocía el derecho conforme a la normativa anterior. En concordancia con lo anterior, esta Sala19 ha precisado que «El carácter nacionalizado de la designación […] encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975; criterio que es similar a lo desarrollado por la Corte Constitucional, quien en sentencia C-085 de 2002, sostuvo que los «docentes nacionalizados» son «los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales».

Lo anterior, se ajusta a la regla jurisprudencial interpretativa en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 cuando se indicó lo siguiente, «[…] se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1.° de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (i) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975). v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. […]».

Por ende, bajo dicho contexto, resulta necesario acudir a otros medios de convicción para determinar en conjunto con la prueba precitada, cuál es la naturaleza del empleo desempeñado por la actora, situación que permite acudir, por ejemplo, a certificaciones emitidas por las propias autoridades empleadoras como se puntualizó en la mencionada providencia unificadora bajo el siguiente entendido. «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial […]». 19 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda del Consejo de Estado.

Sentencias del 6 de septiembre de 2018. Radicación: 25000-23-42-000-2013-04688-01(3811-16). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 25000-23-42-000-2014-02538-01 (3646-2017) En atención a lo anterior, del formato único para la expedición de historia laboral20, puede observarse que su vinculación fue nacionalizada y nacional, así: 20 Folios de 3 a 6 del Cuaderno principal.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 25000-23-42-000-2014-02538-01 (3646-2017) De igual manera, también fue aportado el Decreto 032 de 199221, en el que posteriormente, la señora Carmen Romero, fue nombrada en la planta de personal docente nacionalizado del Municipio en el nivel de secundaria, en la Unidad Educativa Agustín Gutiérrez.

En el mismo acto, puede observarse que, conforme a certificación y disponibilidad presupuestal del delegado del Ministerio de Educación del Fondo Educativo Regional de Cundinamarca, pudo avalarse el nombramiento de la docente, así: 21 Folios 13 a 14 ibidem. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 25000-23-42-000-2014-02538-01 (3646-2017) En tal sentido, con base en las precisiones en comento y conforme a los precitados actos, así como la certificación, es dable estimar que la plaza docente bajo estudio se entiende nacionalizada.

Además, se encuentra probado que la señora Carmen Julia Romero se desempeñó como docente entre el 14 de abril de 1978 y el 1.° de febrero de 1982, el 7 de julio de 1992 y el 31 de diciembre de 2010, con una vinculación de carácter nacionalizada. Ahora, la UGPP en el escrito de apelación advierte que la demandante tuvo una vinculación nacional y por ello resulta acreedora de la pensión gracia, no obstante, Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 25000-23-42-000-2014-02538-01 (3646-2017) tal como quedó expuesto, la señora Carmen Romero no tuvo en ningún tiempo dicha vinculación, además así lo sostiene la asesora de la Secretaría General del Ministerio de Educación, en certificado 2014ER73755 del 20 de mayo de 201422 dispuso: «revisada la documentación que reposa en los archivos del Ministerio de Educación Nacional, no se ha encontrado registro alguno a nombre de la señora Carmen Julia Romero Acosta, identificada con cédula de ciudadanía No.21.066.071, que indique que laboró para el Ministerio de Educación Nacional».

Por lo anterior, no resultan de recibo los argumentos alegados por la UGPP al señalar que la docente no cumplió con los requisitos al tener una vinculación nacional. Sin embargo, tales presupuestos quedan sin sustento, pues observa la Sala que la docente satisfizo el requisito de 20 años al servicio estatal como educadora nacionalizada, situación que se acompasa con la decisión del a quo.

Seguidamente, sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar alguna vinculación en una plaza docente territorial o nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, lo propio se deriva sin dificultad del hecho de que la actora efectivamente se desempeñó como tal al servicio del municipio de Cáqueza, nombrada mediante Decreto 811 del 14 de abril de 1978, bajo una relación y reglamentaria del orden nacionalizado, ello desde el 14 del mismo mes y año y hasta el 1.° de febrero de 1982, es decir, en un período anterior a dicha anualidad, por lo que se encuentra colmada la exigencia objeto de análisis.

En punto al cumplimiento del cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta de la señora Carmen Romero, entendida como el ejercicio de la plaza docente con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no fue objeto de discusión en sede administrativa, así como tampoco en la primera instancia y mucho menos a través del recurso de apelación objeto de análisis en esta oportunidad, por lo que se presume la buena fe de la interesada en cuanto a la acreditación de este requerimiento normativo.

Con base en lo expuesto previamente, se estima que resultó acertado el estudio efectuado por el tribunal de origen en el fallo apelado para conceder el reconocimiento de la prestación solicitada por la actora, de suerte que habrá de confirmarse dicha providencia. Condena en costas de segunda instancia Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de dos mil dieciséis (2016),23 respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió 22 Folio 17. 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291- 2014), demandante: José Francisco Guerrero Bardi.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 25000-23-42-000-2014-02538-01 (3646-2017) del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo. Objetivo en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.

Conforme a las anteriores reglas, y en atención a que, el Consejo de Estado ya ha venido analizando la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, en el presente asunto se procederá a estudiar dicha situación a la luz de la normativa vigente. En el presente caso, de la revisión de la demanda y de la oposición a la misma, no se observa que sea manifiesta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas.

Contrario a ello, ambas partes en sus escritos manifestaron razones en defensa jurídica de sus intereses. Por tal razón, al no encontrarse acreditado tal presupuesto normativo, no se condenará en costas en esta instancia. Sobre los intereses moratorios alegados por la demandada La UGPP, en su escrito de apelación, advierte que no procede la condena sobre los intereses moratorios previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, sin embargo, tal disposición consagró el reconocimiento de intereses en caso de mora en el pago de las pensiones de la siguiente forma.

Artículo 141. Intereses de mora. A partir del 1o. de enero de 1994, en caso de mora en el pago de las mesadas pensionales de que trata esta Ley, la entidad correspondiente reconocerá y pagará al pensionado, además de la obligación a su cargo y sobre el importe de ella, la tasa máxima de interés moratorio vigente en el momento en que se efectué el pago.

Por su parte, la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-601 del 24 de mayo de 2000 declaró la exequibilidad de esta norma, y a la vez señaló que tal indemnización se debe cancelar incluso cuando se trata de las pensiones que se encuentren en las excepciones previstas en el artículo 279 de la ley en cita. Por consiguiente, el mandato constitucional del artículo 48 superior atinente a garantizar «el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales», no distingue entre los diferentes tipos de pensiones legales.

El artículo 53 de la Constitución Política obliga al Estado y a las entidades de previsión social a garantizar «el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales», premisa que no distingue la fuente legal o el tipo de prestación. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 25000-23-42-000-2014-02538-01 (3646-2017) De hecho, la Sección Segunda del Consejo de Estado28 ha considerado en otros asuntos que, «el reconocimiento de los intereses de mora tiene aplicación en los casos en los que el pago de las mesadas pensionales no se discute porque está en firme el reconocimiento de la prestación a quien ostenta la calidad de pensionado y lo que se presenta es una negativa de la entidad a efectuar el pago».29 Bajo aquel contexto, es claro que los intereses moratorios no proceden en relación con las mesadas causadas con anterioridad al reconocimiento de la prestación, es decir, sobre el retroactivo pensional generado entre la fecha en que se adquirió el estatus jurídico respectivo y la de ejecutoria del acto que reconoció el derecho, así como tampoco cuando la prerrogativa se encuentra en discusión.30 Por lo tanto, dado que precisamente lo que fue objeto de condena es el reconocimiento de la pensión que estaba en litigio y su retroactivo, en la medida en que no se había determinado de manera definitiva el derecho a favor de la demandante, no resultaba adecuado ordenar el pago de los intereses moratorios, situación que se acompasa con lo decidido por el Tribunal.

Finalmente, la UGPP alega que no corresponde la indexación pensional, argumento que no tiene fundamento, pues precisamente en el reconocimiento de las mesadas pensionales, resulta necesario revalorizar dichas obligaciones que por el paso del tiempo han perdido su valor adquisitivo; en consecuencia, resulta acertado lo resuelto por el a quo, de suerte que se procede a confirmar lo allí expuesto.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandada, según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.

TERCERO: De conformidad con el artículo 75 del CGP y para los efectos del poder general24, se reconoce personería Jhon Jairo Bustos Espinosa, identificado con 24 Índice 33 de SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 25000-23-42-000-2014-02538-01 (3646-2017) cédula de ciudadanía 1.136.883.951 y Tarjeta profesional 291.382 del C.S.J. para que actúe en nombre y representación de la UGPP.

CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente