CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., 7 de abril de 2022. Acción: Acción de revisión. Radicación: 110010325000201700890-00. No. Interno: 4837-2017. Actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
Demandado: Ana Rosa Palacios Barco. Asunto: Indexación primera mesada pensión gracia. Decisión: Se declara infundada la acción de revisión. I. Asunto. 1. La Sala procede a dictar sentencia1 dentro de la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Chocó de fecha 13 de septiembre de 20162, que ordenó la indexación de la primera mesada de la pensión gracia de la señora Ana Rosa Palacios Barco desde el 5 de noviembre de 2011 en aplicación del término trienal de prescripción previsto en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969.
De la acción de revisión3. 2. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social invocó como causal de revisión la contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que a al tenor literal señala lo siguiente: «ARTÍCULO 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
(…) 1 El proceso ingresó al despacho con nota secretarial de fecha 14 de febrero de 2022, folio 245. 2 Folios 153 a 162 del expediente. 3 Folios 169 a 195 del expediente. Acción: Acción de Revisión. Radicación: 110010325000201700890-00. Interno: 4837-2017 Actor: UGPP. Demandada: Ana Rosa Palacios Barco. 2 La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: (…) b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 3.
Como sustento de la causal invocada sostuvo que el fallo controvertido comporta una grave erogación a los recursos públicos en tanto la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo a la ley, teniendo en cuenta que le fue otorgada la indexación de la primera mesada de su pensión gracia sin cumplir los postulados jurisprudenciales definidos para ello y ordenando un doble reajuste pensional, dado que la entidad previsional ya le había aplicado los correctivos del caso. 4.
Precisa que el fallo controvertido es contrario a la ley4, por cuanto dada la naturaleza de la pensión gracia su pago se hizo desde que la accionada consolidó el estatus pensional, fecha para la cual estaba activa en el servicio oficial docente, mesada que ha sido reajustada anualmente, sin que pueda predicarse la pérdida de su poder adquisitivo, conforme a la tesis que sobre el particular ha desarrollado la jurisprudencia de la Corte Constitucional5 y del Consejo de Estado6.
Respuesta a la acción extraordinaria de revisión. 5. La apoderada de la señora Ana Rosa Palacios Barco7, considera improcedente la causal invocada por la UGPP atendiendo a que su situación concreta fue definida por vía ordinaria teniendo en cuenta las normas y posiciones jurisprudenciales vigentes para la época, sin que sea posible volver a reabrir el debate judicial ya zanjado.
Adicionalmente, expuso que lo ordenado en la sentencia controvertida tiene como fundamento lo previsto por los artículos 48 y 53 constitucionales y en lo establecido por la Corte Constitucional en las sentencias SU-120 de 2003 y C-862 de 2006. 4 Artículos 48, 53 y 230 de la Constitución de 1991. 5 Al respecto se refirió a las reglas que estableció la Corte Constitucional en la sentencia de unificación SU-168 de 2017 frente al derecho a la indexación de la primera mesada pensional. 6 Para el efecto transcribió apartes de las sentencias proferidas por la Subsección homóloga dentro de los trámites de tutela 110010315000201700262-00, 110010315000201401045-00 y 110010315000201603328-00 de fechas 3 de abril de 2017, 30 de julio de 2014 y 19 de enero de 2017, respectivamente. 7 Folios 217 a 223 del expediente.
Acción: Acción de Revisión. Radicación: 110010325000201700890-00. Interno: 4837-2017 Actor: UGPP. Demandada: Ana Rosa Palacios Barco. 3 6. Para el efecto, señala que la posición unánime del Consejo de Estado es la concerniente a que la pensión gracia debe reliquidarse conforme a la pretensión de indexación de su primera mesada, partiendo del valor inicial de la prestación con todos los ajustes de ley para evitar su desmejora constante.
Lo cual resulta acorde con lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia T-962 de 2011. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA. De la competencia. 7. La presente acción de revisión que ocupa la atención de la Sala fue interpuesta8 en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, motivo por el cual, esta Corporación es competente para conocer de ella en aplicación de lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 249 ibídem9 en concordancia con lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, modificado por el artículo 1º del Acuerdo 55 de 200310 y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 201911.
Problema jurídico. 8. Le corresponde a la Sala establecer si la sentencia del 13 de septiembre de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó por medio de la cual, ordenó la indexación de la primera mesada de la pensión gracia de la accionada desde el 5 de noviembre de 2011, se encuentra incursa en la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es decir, determinar si comporta el pago de una 8 En fecha 22 de noviembre de 2017, tal como se observa en el anverso del folio 195 del proceso que contiene el sello de su presentación ante la Secretaría de la Sección Segunda de esta corporación. 9 «Artículo 249.
Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). 10 «Artículo 1.
Distribución de negocios entre las secciones. El artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999, por el cual se expidió el reglamento del Consejo de Estado, quedará así: Artículo 13.- Distribución de los negocios entre las secciones. Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) Sección Segunda: (…) 3-.
El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección». 11 <ARTÍCULO 13.- DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) 3.
El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección.>> Acción: Acción de Revisión. Radicación: 110010325000201700890-00. Interno: 4837-2017 Actor: UGPP. Demandada: Ana Rosa Palacios Barco. 4 mesada que excede lo debido de acuerdo con la ley y si resulta contraria a lo que sobre ese particular ha señalado esta Corporación en su jurisprudencia. 9.
Para efectos de resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará el estudio de la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; posteriormente analizará lo concerniente a la indexación de la primera mesada pensional, y finalmente resolverá el caso concreto. Análisis de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 10.
La entidad actora fundó el recurso de revisión en la causal contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que dispone: «ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y además: (…) b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».12 11.
Al respecto ha de señalarse que esta disposición tuvo respaldo en la exposición de motivos del proyecto de Ley 56 de 2002 - Senado que indicó lo siguiente: «Artículos 20 y 21. Revisión y revocatoria de pensiones. Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley.
Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas. De esta manera, se permite afrontar los 12 Énfasis de la Sala. Acción: Acción de Revisión. Radicación: 110010325000201700890-00. Interno: 4837-2017 Actor: UGPP. Demandada: Ana Rosa Palacios Barco. 5 graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación».13 12.
Conforme al texto normativo que la consagra, la causal específica invocada para su procedencia, prevé varios supuestos sine qua non, a saber. Unos generales que devienen del aparte que antecede a las causales en específico, tales como: i) que se trate, por regla general, de providencias judiciales, ello por cuanto se permitió extenderlo a lo logrado en la transacción y la conciliación; ii) que recaiga sobre un reconocimiento a favor del administrado, «lo que se deduce de la utilización de la frase que hayan decretado o decreten el reconocimiento». 13.
Por lo anterior, con razonado criterio, la jurisprudencia del Consejo de Estado14, ha señalado que las providencias denegatorias del derecho no serían susceptibles de este recurso; iii) que ese reconocimiento recaiga en una suma periódica de dinero o pensión; iv) que ese pago se deba hacer con cargo a los recursos de tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
Además, la acción extraordinaria en cita consagró dos requisitos procesales. De una parte, el atinente a la legitimación en la causa por activa que es cualificada, por cuanto su incoación se deja en cabeza de tres estamentos: del Gobierno, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social o del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; del Contralor General de la República y del Procurador General de la Nación, legitimación extendida de antaño a la UGPP y, de otra, que los únicos operadores facultados para asumir esa revisión extraordinaria son los órganos de cierre jurisdiccional15, a saber, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia, conforme a las competencias asignadas dependiendo de los asuntos que conocen. 14.
Ahora bien, en lo concerniente a la causal prevista en el literal b) del artículo 20, esos requisitos sustanciales o estructurales son los siguientes: i) que se trate de un derecho debido de acuerdo con la ley; ii) que se trate de un derecho reconocido mediante una providencia judicial; y iii) que exista un exceso en la cuantía reconocida por dicho concepto. 13 Consulta disponible en: http://www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.mostrar_documento?p_tipo=05&p_numero=56&p_consec=4821 14 Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 7 de diciembre de 2010. Radicación número: 11001-03-15- 000-2005-00297-01(REV) Actor: María Ofir Jaramillo Buitrago. C. P. Dr. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta y sentencia de 4 de junio de 1991, expediente 3920, Sección Segunda, C. P. Dr. Joaquín Barreto Ruiz. 15 Esto teniendo en cuenta lo regulado con antelación a la reforma consagrada en la Ley 2080 de 2021, disposición ésta última que no es aplicable al presente asunto.
Acción: Acción de Revisión. Radicación: 110010325000201700890-00. Interno: 4837-2017 Actor: UGPP. Demandada: Ana Rosa Palacios Barco. 6 15. Sobre la causal analizada, esta Corporación16 ha señalado que se erige como una herramienta legal, cuya finalidad es la de fortalecer el principio de la moralidad administrativa y corregir los reconocimientos pensionales que se han efectuado en exceso, afectando con ello los principios que orientan el Sistema General de Pensiones, en especial, los de solidaridad, equilibrio financiero y sostenibilidad fiscal para garantizar la estabilidad a largo plazo de las finanzas públicas.
La indexación de la primera mesada pensional 16. Aunque en la actualidad ninguna norma expresa contempla la actualización del ingreso base de liquidación (IBL) de una prestación pensional, la jurisprudencia de esta Sección, con base en los artículos 48, 53 y 230 Constitucionales y en los principios de equidad y justicia social, ha señalado que la indexación de la primera mesada pensional puede y debe realizarse cuando el reconocimiento del beneficio se presenta «tiempo después del retiro del servicio del servidor público»17. 17.
Lo anterior por cuanto el trabajador no está obligado a soportar las consecuencias negativas de la pérdida del poder adquisitivo de la moneda (devaluación) y del fenómeno inflacionario, los cuales son hechos notorios de la economía nacional que suponen una afectación directa al valor real de su salario o de su pensión18. Por tanto, la indexación de la primera mesada pensional es procedente y resulta pertinente y necesaria «en atención al carácter especialísimo de que goza una prestación pensional y al principio de equidad que gobierna el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones»19. 18.
Ahora bien, la Corte Constitucional, en armonía con la postura asumida por esta corporación y sobre el derecho a que se indexe la primera mesada pensional, ha señalado lo siguiente: « (…) La actualización monetaria de la primera mesada tiene por finalidad evitar la disminución del poder adquisitivo de las pensiones con ocasión del tiempo 16 Consejo De Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Especial De Decisión N° 4. Consejera Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Bogotá, D.C., primero (1) de agosto de dos mil diecisiete (2017). Radicación número: 11001-03-15-000-2016- 02022-00. 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia de 18 de julio de 2019, radicado: 2014-00014-01(2904-15), C.P. César Palomino Cortés. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 7 de mayo de 2018, radicado: 2013-00208-01(0228-15).
C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 19Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia de 18 de julio de 2019, radicado: 2014-00014-01(2904-15), C.P. César Palomino Cortés. Acción: Acción de Revisión. Radicación: 110010325000201700890-00. Interno: 4837-2017 Actor: UGPP. Demandada: Ana Rosa Palacios Barco. 7 comprendido entre el momento en el que la persona cumple los requisitos para pensionarse y cuando la prestación es efectivamente reconocida y pagada (…).
El deber de actualizar el valor adquisitivo no se reduce a la primera mesada pensional sino que debe incluir, además, la actualización del salario base de liquidación, con lo cual se garantiza el mínimo vital de las personas de la tercera edad que se ven afectadas por la inflación. Del mismo modo, en desarrollo del principio de igualdad, esta Corporación ha afirmado que el derecho a la indexación de la primera mesada tiene un carácter universal y, por ende, se predica de todos los pensionados sin discriminación en razón al momento en que se causó la pensión, el origen de la misma (si es legal, convencional o sanción) o su naturaleza (de vejez, de invalidez, etc.).»20 19.
Además, esta actualización resulta procedente no solo por vía judicial, sino también en sede administrativa, por cuanto se trata de un beneficio legal que garantiza los principios de equidad y justicia, en virtud de los cuales se conserva la capacidad adquisitiva de las mesadas pensionales. Así lo ha señalado esta corporación, entre otras, en la siguiente providencia: « (…) En el caso objeto de examen no existe normatividad alguna que establezca la actualización de las sumas que en vía gubernativa paga la administración a sus administrados en forma morosa.
Y si bien, la administración no está facultada para sufragar sumas adicionales a las que por ley le corresponde, no pueden desconocerse mandatos preconizados en la Constitución de 1991, contenidos en el artículo 53, al tenor del cual dentro de los principios mínimos fundamentales del derecho al trabajo se encuentran la remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo.
Ello es entonces una expresión de equidad que impone que el pago del salario debe ser oportuno, dada la inflación y la consecuente pérdida del poder adquisitivo, que hace imperioso el pago del salario en forma concomitante con el desarrollo de la relación laboral, dentro de los períodos concebidos para tal fin. […] No hay duda entonces que tiene aplicación el principio “pro operario” a que alude el artículo 230 Superior, que consagra la equidad como un criterio del que se auxilia el sentenciador para fundar su decisión. […] No se trata de meros conceptos retóricos, sino de conceptos normativos con plenitud de efectos jurídicos, cuyo instrumento de eficacia es el juez.
En esa medida, al invocar las razones de equidad y de justicia como sustento, lo que se hace es dar aplicación al modelo constitucional garantista en el que la validez ya no es un dogma asociado a la mera existencia formal de la ley, sino una cualidad contingente de la misma, ligada a la coherencia de sus significados con la Constitución. Ello por sí habría legitimado la decisión de la administración de 20 Sentencia SU-1073 de 2012.
Acción: Acción de Revisión. Radicación: 110010325000201700890-00. Interno: 4837-2017 Actor: UGPP. Demandada: Ana Rosa Palacios Barco. 8 actualizar los pagos extemporáneos que efectuó. Como no ocurrió así, procede a esta Sala ordenarlo mediante este proveído».21 20. Por consiguiente, la actualización de las pensiones, ordinarias o especiales, es un derecho que deriva directamente de los postulados fundamentales del Estado social, que en garantía de los principios de equidad, justicia social y protección de los adultos mayores, promueven el mantenimiento del poder adquisitivo de las mesadas de jubilación. En consecuencia, dicho reconocimiento, de alta relevancia constitucional, no debe ser desconocido; por el contrario, debe aplicarse en consideración al principio pro homine, que de tiempo atrás ha sido consagrado en tratados internacionales22 como derrotero para la aplicación de las normas que le sean más favorables a la persona y a sus derechos23. 21.
En ese orden de ideas y teniendo en cuenta que la obligación de reconocer la pensión surge solo a partir del momento en que se adquiere el estatus pensional, la entidad previsional responsable debe establecer la base de la liquidación de la prestación para preservar su poder adquisitivo, pues su reconocimiento y pago no pueden efectuarse con sumas empobrecidas por los efectos inflacionarios de la economía. Cuando la entidad no lo hace, el afectado puede acudir a la justicia y solicitar la indexación de su primera mesada, pues, se reitera, se hace necesario restablecer el valor real que, por el paso del tiempo, se devaluó. 22.
Así las cosas, si bien es claro que la indexación de la primera mesada pensional es procedente para compensar la suma devaluada que recibirá el ex servidor al momento de pensionarse, dado que esta no guarda equivalencia con el valor real del salario que devengaba en servicio, también debe serlo su improcedencia cuando la mesada no se ha visto afectada por el transcurso del tiempo y del fenómeno inflacionario, pues se estaría reconociendo un beneficio a quien no le corresponde. 23.
De igual manera, por respeto al derecho a la igualdad, esta actualización «no puede ser reconocida exclusivamente a determinadas categorías de pensionados, 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia de 13 de julio de 2006, Radicado: 73001-23-31-000-2002-00720- 01(5116-05). 22 V. gr. Art. 5 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP); art. 29 Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); art. 5 Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC); art. 1.1.
Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; art. 41 de la Convención sobre los Derechos del Niño. 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia de 10 de octubre de 2018, radicado: 2013-00223-01(3173-15), C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Acción: Acción de Revisión. Radicación: 110010325000201700890-00.
Interno: 4837-2017 Actor: UGPP. Demandada: Ana Rosa Palacios Barco. 9 porque un trato diferenciado de esta naturaleza carecería de justificación constitucional y se tornaría, por tanto, en un trato discriminatorio».24 Por lo tanto, la actualización de la primera mesada comprende tanto las pensiones reconocidas en cualquier tiempo como las establecidas por cualquier régimen normativo. 24.
Dilucidado lo concerniente a la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 referida a la acción de revisión y a la indexación de la primera mesada pensional, corresponde a continuación examinar de manera independiente, si la providencia acusada encuadra dentro de ella, así: Caso en concreto. 25. La UGPP aduce que el reconocimiento de la indexación de la primera mesada de la pensión gracia reconocida a la señora Ana Rosa Palacios Barco con fundamento en la orden impartida por la sentencia del 13 de septiembre de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, excede lo debido de acuerdo con la ley; en la medida que no había lugar a ello, como quiera que dada la naturaleza de esta prestación, su pago se efectuó desde la consolidación del estatus pensional, estando activa en el servicio oficial docente para ese momento, mesada que se ha ido reajustando anualmente, sin que pueda predicarse la pérdida de su poder adquisitivo y contrario a ello, lo que conllevó fue un detrimento al erario, al que se le impuso una carga prestacional sin fundamento legal, con grave afectación del interés general. 26.
En ese sentido, observa la Sala en primer lugar, que el reconocimiento de la pensión gracia de la accionada se efectuó a través de la Resolución 26110 del 24 de diciembre de 199725 por parte de la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL, en cuantía de $267.602.23 efectiva a partir del 26 de diciembre de 1996, para lo cual tuvo en cuenta el 75% de la asignación básica devengada en los doce meses anteriores a la adquisición del status, esto es, el periodo transcurrido entre el 26 de diciembre de 1995 y el 26 de diciembre de 1996.
Posteriormente y mediante la Resolución 37958 del 17 de agosto de 200726, la entidad previsional reliquidó la prestación computando la totalidad de factores salariales devengados por la accionada durante el año previo a que consolidara el 24 Corte Constitucional, sentencia T-3613676, de 5 de febrero de 2013, en referencia a la sentencia SU-1073 de 2012 de la misma corte. 25 Folios 126 y 127. 26 Ver folios Acción: Acción de Revisión. Radicación: 110010325000201700890-00.
Interno: 4837-2017 Actor: UGPP. Demandada: Ana Rosa Palacios Barco. 10 estatus pensional, esto es, incluyendo además a la asignación básica, los factores de prima de navidad, prima especial y prima de alimentación, incrementando su cuantía a la suma de $315.459.02 efectiva a partir del 26 de diciembre de 1996, con efectos fiscales a partir del 6 de octubre de 2001, por prescripción trienal. 27.
En segundo término, se evidencia que el Tribunal Administrativo del Chocó encontró acreditado que la señora Ana Rosa Palacios Barco cumplió los requisitos para ser beneficiaria de la indexación de la primera mesada de la pensión gracia que le fue reconocida mediante la Resolución 026110 del 24 de diciembre de 1997, por la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL con efectividad a partir del 26 de diciembre de 1996, por lo cual declaró la nulidad parcial de los actos acusados en el proceso ordinario en los términos solicitados y en consecuencia, ordenó la indexación de sus mesadas pensionales en los términos referidos.
En efecto, en la providencia del 13 de septiembre de 2016 esa corporación señaló27: «(…) La sala encuentra de las pruebas que obran en el proceso que la señora Ana Rosa Palacios Barco, para el reconocimiento de la pensión gracia laboró ininterrumpidamente como docente en el Departamento del Chocó desde el 16 de junio de 1966 hasta el 24 de febrero de 1997, para un total de más de veinte años, igualmente se tiene que nació el 26 de diciembre de 1946, cumpliendo los 50 años de edad el mismo mes y día de 1996, que mediante escrito radicado el 13 de marzo de 1997, solicitó el reconocimiento y pago de su pensión gracia y la entidad a través de la Resolución 026110 del 24 de diciembre de 1997 reconoció y ordenó pagarle la prestación en cuantía de $267.602.23 efectiva a partir del 26 de diciembre de 1996, en dicha liquidación se le tuvieron en cuenta el 75% de la asignación básica en los doce meses anteriores a la adquisición del status, por Resolución No.37958 del 17 de agosto de 2007, se reliquida la prestación por factores salariales, elevando la cuantía de la misma a la suma de $315.459.02 efectiva a partir del 26 de diciembre de 1996, pero con efectos fiscales a partir del 6 de octubre de 2001, por prescripción trienal.
En ese orden de ideas y aterrizado al caso objeto de estudio, observa la Sala que en la Resolución No.37958 del 17 de agosto de 2007, por medio de la cual la entidad demandada reliquidó la pensión a la actora, no actualizó el ingreso base de liquidación que tuvo en cuenta para establecer el monto de la pensión de jubilación reconocida a la demandante, al momento de su reliquidación. Así las cosas, y en atención a lo expuesto en precedencia, la Sala no comparte la decisión del A quo al omitir ordenar a la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, hoy Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, que proceda a indexar los valores producto de la reliquidación de la prestación pensional gracia que viene percibiendo la demandante, en la forma prevista en la sentencia citada, esto con el fin de reestablecer el poder adquisitivo que la citada pensión ha perdido con el transcurrir del tiempo. 27 Ver folios 60 a 62 del expediente.
Acción: Acción de Revisión. Radicación: 110010325000201700890-00. Interno: 4837-2017 Actor: UGPP. Demandada: Ana Rosa Palacios Barco. 11 Finalmente, debe decirse que, habrá lugar a declarar probada la excepción de prescripción de los reajustes ordenados en la presente decisión, en los términos del artículo 187 del C.P.A.C.A (…) (…) Así las cosas, en el caso concreto, habrá lugar a declarar prescritas las diferencias pensionales, que surjan con ocasión de la indexación del ingreso base de liquidación que se tuvo en cuenta para establecer el monto de la prestación pensional que viene percibiendo la demandante, con anterioridad al 05 de noviembre de 2011 toda vez que, la actora solicitó a la demandada la reliquidación de su prestación, y esta mediante Resolución No.37958 del 17 de agosto 2007, reliquida la prestación, no obstante tan solo acudió a la Jurisdicción el 05 de noviembre de 2014, esto es superados los tres años (…)». 28.
Lo anterior constituye el fundamento de lo dispuesto en el ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia del 13 de septiembre de 2016, que a su tenor indicó lo siguiente: «(…)
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, CONDÉNASE A la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – CAJANAL hoy UNIDAD ADMINISTRATIVA DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – “UGPP”, a indexar en la forma prevista en la parte motiva de esta providencia, las mesadas pensionales causadas a favor de la demandante desde el 5 de noviembre de 2011, lo anterior en aplicación del termino trienal de prescripción previsto en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, anterior a dicha fecha(…)». 29.
De lo transcrito en precedencia, se encuentra demostrado que entre la adquisición de su estatus pensional (26 de diciembre de 199628), y la fecha en que le fue reconocido el derecho (24 de diciembre de 199729), transcurrió menos de un año, periodo durante el cual si bien existió un periodo inflacionario no afectó el poder adquisitivo de su mesada al momento de ser cancelada a fin de que se aplicara la corrección monetaria pertinente. 30.
No obstante lo anterior, el derecho pensional de la accionada fue reliquidado por la entidad previsional mediante la Resolución 37958 del 17 de agosto de 200730, computando la totalidad de factores salariales devengados por ella durante el año previo a que consolidara el estatus pensional, esto es, incluyendo además a la asignación básica, los factores de prima de navidad, prima especial y prima de alimentación, incrementando su cuantía a la suma de $315.459.02 efectiva a partir del 26 de diciembre de 1996 y con efectos fiscales a partir del 6 de octubre de 2001, por prescripción trienal. 28 En consideración a que en esa fecha cumplió 50 años de edad, teniendo en cuenta que nació el 26 de diciembre de 1946, conforme lo acredita la copia de su cédula de ciudadanía, visible a folio 106. 29 Folios 126 y 127. 30 Ver folios 60 a 62.
Acción: Acción de Revisión. Radicación: 110010325000201700890-00. Interno: 4837-2017 Actor: UGPP. Demandada: Ana Rosa Palacios Barco. 12 31. Acto administrativo en el que expresamente se dispuso en el ordinal tercero de su parte resolutiva que «(…) el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional pagará al interesado la suma a que se refiere el artículo primero, con los reajustes de ley, previos los descuentos ordenados con observancia del turno respectivo, con cargo a la apropiación presupuestal correspondiente (…)». 32.
Frente al particular, observa la Sala que CAJANAL actualizó la mesada de la pensión gracia de conformidad con el ajuste anual consagrado en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993 que establece, como mecanismo de garantía para el mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones reconocidas, que estas anualmente se reajusten teniendo en cuenta la variación porcentual del IPC certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior. 33.
En efecto, la Sala verificó si la mesada pensional reconocida a la señora Ana Rosa Palacios Barco en la aludida resolución fue actualizada de acuerdo con el Índice de Precios al Consumidor. Para ello tomó el valor de la pensión en ella consignado a partir de la reliquidación que le fue reconocida y que se ordenó pagar desde el 26 de diciembre de 1996 ($315.459,02) y se actualizó año a año hasta el mes de septiembre de 2016 cuando fue proferida por parte del Tribunal Administrativo del Chocó la sentencia controvertida dentro del sub examine, conforme se explica a continuación: Año Valor mesada pensional año anterior IPC anual causado31 Valor mesada pensional año siguiente luego de aplicado del IPC 1997 $315.459 17.68 $371.233 1998 $371.233 16.70 $385.730 1999 $385.730 9,23 $450.148 2000 $450.148 8,75 $491.696 2001 $491.696 7,65 $534.720 2002 $534.720 6,99 $575.626 2003 $575.626 6,49 $615.862 2004 $615.862 5,50 $655.831 2005 $655.831 4,85 $692.902 2006 $692.902 4,48 $725.460 2007 $725.460 5,69 $757.960 2008 $757.960 7,69 $801.088 2009 $801.088 2,00 $1´009.747 2010 $1´009.747 3,17 $1´029.942 2011 $1´029.942 3,73 $1´062.591 2012 $1´062.591 2,44 $1´102.226 2013 $1´102.226 1,94 $1´129.120 2014 $1´129.120 3,66 $1´151.025 31 Los valores del IPC fueron tomados de la página del DANE y del Banco de la República.
Acción: Acción de Revisión. Radicación: 110010325000201700890-00. Interno: 4837-2017 Actor: UGPP. Demandada: Ana Rosa Palacios Barco. 13 2015 $1´151.025 6,77 $1´193.153 2016 $1´193.153 5,75 $1´273.929 34. De acuerdo con la certificación expedida por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional – FOPEP visible a folios 166 a 168 del plenario, se advierte que la pensión de la señora Ana Rosa Palacios Barco fue actualizada por la entidad de acuerdo con el IPC desde la primera mesada correspondiente al año 1997; sin embargo, ello se efectuó sin tener en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados en el año previo a la consolidación del estatus de la pensión gracia. 35.
Esta situación cambió una vez el Tribunal Administrativo profirió la sentencia del 13 de septiembre de 2016 en la cual dispuso indexar los valores producto de la reliquidación de la prestación pensional gracia que viene percibiendo la señora Ana Rosa Palacios Barco en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, dado que en virtud de tal disposición la entidad profirió la Resolución RDP 010320 del 15 de marzo de 201732 en la que determinó el valor de la pensión de la accionada en la suma de $763.030.52 con efectividad a partir del 26 de diciembre de 1996, pero con efectos fiscales desde el 5 de noviembre de 2011 por prescripción trienal. 36.
Este acto administrativo fue modificado mediante la Resolución RDP 017211 del 26 de abril de 201733 en el sentido de precisar que la indexación de la primera mesada de la accionada se reconoce a partir del 18 de agosto de 2007, pero con efectos fiscales a partir del 5 de noviembre de 2011 por prescripción trienal. Lo anterior, en consideración a lo ordenado en la Resolución 37958 del 17 de agosto de 2007, que reliquidó su pensión gracia con todos los factores devengados durante el año previo a la consolidación del estatus que la hizo acreedora al reconocimiento de ese derecho. 37.
Como se advierte, la inclusión de nuevos factores salariales en la base salarial para liquidar la pensión gracia aumentó el valor inicial de esta para el año 1996 de $267.602.23 a $763.030.52. Esta última cifra debe actualizarse al año en que se reconoció la pensión (1997) y, a partir de allí, ajustarse conforme el IPC anual que ordena el artículo 14 de la Ley 100 de 1993.
Lo contrario implicaría aceptar la devaluación de la mesada pensional en detrimento de la pensionada, pues no se 32 Folios 123 a 126. 33 Folios 116 a 119. Acción: Acción de Revisión. Radicación: 110010325000201700890-00. Interno: 4837-2017 Actor: UGPP. Demandada: Ana Rosa Palacios Barco. 14 reflejaría el aumento en la mesada. 38.
No obstante para ello y conforme lo consideró el Tribunal Administrativo del Chocó en la sentencia controvertida, en el caso de la accionada debe darse aplicación a la prescripción trienal a partir de la fecha en que acudió a la jurisdicción a reclamar la indexación de su mesada pensional, lo cual aconteció el 5 de noviembre de 201434 y adicionalmente, tener en cuenta lo ordenado en la Resolución 37958 del 17 de agosto de 2007, que reliquidó su pensión gracia con todos los factores devengados durante el año previo a la consolidación del estatus pensional. 38.
En ese orden de ideas, resulta inaceptable para la Sala, lo planteado por la UGPP, en el sentido de que no procede la indexación reclamada por la accionada porque la pensión le fue reconocida con efectividad a partir del 26 de diciembre de 1996 cuando acreditó el cumplimiento de los requisitos de edad y tiempo de servicio y que desde esa fecha se inició el pago de la mesada, por cuanto ello implicaría desconocer que con posterioridad a la liquidación efectuada en la Resolución 026110 del 24 de diciembre de 1997, se ordenó incluir nuevos factores salariales que cambiaron el valor inicial de la mesada pensional sin que su base salarial fuera indexada.
Lo cual amerita, en aras de garantizar que la prestación social no pierda su poder adquisitivo, actualizar la mesada pensional al valor que debe recibir la señora Palacios Barco actualmente. 39. La Subsección A de esta Sección en un fallo en que se pronunció sobre una controversia de connotaciones similares a las del sub examine ordenó la reliquidación de la pensión gracia con la inclusión de todos los factores salariales años después de su reconocimiento, en el cual dispuso sobre la indexación de la mesada pensional, lo siguiente: «(…) De los documentos antes señalados, se observa que en los actos demandados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no se ordenó la indexación de la primera mesada, a pesar de que la prestación se concedió el 8 de junio de 1999, a partir del 7 de marzo de 1997.
Tampoco se le otorgó respecto de los factores salariales que se incluyeron diez años después del reconocimiento inicial. En este punto, conviene precisar que si bien la jurisprudencia ha mostrado con claridad la procedencia de la actualización en los casos en los que se ha producido 34 Conforme lo señala la sentencia del 13 de septiembre de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó a folio 161.
Acción: Acción de Revisión. Radicación: 110010325000201700890-00. Interno: 4837-2017 Actor: UGPP. Demandada: Ana Rosa Palacios Barco. 15 el retiro del servicio antes de consolidar el derecho, también es cierto que ello igualmente puede ocurrir, aunque aquel no se haya dado. Precisamente, en el caso de la pensión gracia, el hecho de que el reconocimiento sea posterior a la fecha de adquisición del estatus, puede ameritar la indexación de la primera mesada, si han transcurrido años entre uno y otro evento.
En efecto, en la Resolución 006583 del 8 de junio de 1999, que le reconoció la pensión gracia al señor José Enecidemo Mosquera, calculó el valor mensual a pagar con un ingreso base de liquidación tomado a partir del promedio de lo devengado entre 1996 y 1997. Sin embargo, Cajanal no ordenó la indexación de la primera mesada, a pesar de que se la concedió a partir del 7 de marzo de 1997.
En el expediente del proceso ordinario no obra documento adicional que dé cuenta de los valores pagados al pensionado por concepto de retroactivo pensional. Por su parte, la Resolución 27819 del 13 de junio de 2007, que reliquidó la prestación, tampoco ordenó expresamente la indexación de la primera mesada, ni de los nuevos factores que se incluyeron en la liquidación, a saber: prima de navidad, prima de alimentación, prima extraordinaria y prima de movilización. Al plenario no se allegó algún otro documento en el que conste que el pago de las sumas reconocidas se hizo con su correspondiente actualización. Igualmente, se advierte que la Resolución PAP 054513 del 25 de mayo de 2011 se limitó a denegar la solicitud que en este sentido presentó el pensionado (…)».
En esas condiciones, se advierte que la decisión del Tribunal Administrativo del Chocó se ajustó a derecho. Lo anterior, por cuanto tuvo en cuenta que los actos administrativos expedidos por Cajanal, por medio de los cuales se definió el valor de la pensión del señor José Enecidemo Mosquera, no indexaron los valores reconocidos, a pesar de que la liquidación la efectuó años después a partir de lo recibido entre 1996 y 1997.35 (Resalta la Sala). 40.
Conforme a lo analizado y expuesto, es claro que, aunque la jurisprudencia ha previsto la indexación de la primera mesada pensional para aquellos casos en los que, entre la fecha del retiro del servicio y el cumplimiento de los requisitos para adquirir el derecho transcurrieron uno o más años después del primero,36 ello también es posible para el caso de la pensión gracia en que no ocurre este supuesto, cuando con posterioridad al reconocimiento pensional y al disfrute de la pensión se ordena su reliquidación con la inclusión de nuevos factores salariales. 41.
Lo anterior, en consideración a que la indexación de la primera mesada pensional tiene como finalidad garantizar que desde la fecha en que se tiene derecho a disfrutar de dicha prestación, -que no es otro que el día en que la persona adquiere el estatus de pensionado-, se le reconozca una mesada que 35 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda. Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión. Radicación: 11001-03-25-000-2018-00766-00 (3001-2018). Demandante: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP. Demandado: José Enecidemo Mosquera. Consejero ponente: William Hernández Gómez. Bogotá, D. C. 17 de septiembre de 2020.
Temas: Causal de revisión artículo 20 literal b) de la Ley 797 de 2003. 36 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 7 de marzo de 2013; radicado 76001-23- 31-000-2008-01205-01 (1995-11); C.P. Luis Rafael Vergara Quintero. Acción: Acción de Revisión. Radicación: 110010325000201700890-00. Interno: 4837-2017 Actor: UGPP.
Demandada: Ana Rosa Palacios Barco. 16 mantenga su capacidad adquisitiva respecto de todos los factores salariales que se tuvieron en cuenta para su liquidación, aunque éstos se hayan visto afectados por fenómenos inflacionarios. 42. Así las cosas, en el sub judice, al desatar el recurso de apelación presentado contra la sentencia del Juzgado Tercero Administrativo Oral de Quibdó, de fecha 21 de enero de 2016, el ad quem acertó al considerar que la indexación de la base salarial de la pensión de la señora Ana Rosa Palacios Barco37 resultado de la suma de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a que consolidó el estatus pensional, sí procedía, conforme las razones que se expusieron. 43.
Por consiguiente, la Sala concluye que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó el 13 de septiembre de 2016, no está incursa en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pues al ordenar la indexación de la base salarial del año anterior a la adquisición del estatus de la pensionada para su reliquidación, no dio lugar a que la Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL pagara una mesada pensional superior a la determinada por la ley, lo cual impone no infirmar dicha providencia. 44.
Conforme a lo anterior y, como quiera que en este caso sí era procedente la indexación de la primera mesada pensional, como lo ordenó el ad quem, se declarará infundado el recurso de revisión interpuesto en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó. 45. Finalmente, no se observa una justificación que implique el reconocimiento de la condena en costas, si se tiene en cuenta que la accionante hizo uso de su derecho de acción, aunado al hecho que no se encuentra acreditada la causación de expensas dentro del proceso, requisito indispensable para su imposición conforme lo dispone el numeral 8º del artículo 365 del Código General Proceso.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 37 Que implica necesariamente la de la primera mesada pensional, según se explicó con antelación. Acción: Acción de Revisión. Radicación: 110010325000201700890-00.
Interno: 4837-2017 Actor: UGPP. Demandada: Ana Rosa Palacios Barco. 17 FALLA PRIMERO.- DECLARAR INFUNDADA la acción de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP contra la sentencia del 13 de septiembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó dentro del proceso ordinario 2700133330032014075401.
SEGUNDO. - Sin codena en costas, por las razones expuestas en la parte motiva. Notifíquese y cúmplase. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma Electrónica Firma Electrónica CARMELO PERDOMO CUÉTER CÉSAR PALOMINO CORTÉS Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http:/relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Visitas/documentos/evalidador.