CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., once (11) de julio de dos mil veinticinco (2025) El despacho se pronuncia sobre la admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de la jurisprudencia interpuesto por la parte actora, contra la sentencia proferida el 13 de febrero de 2025, por el Tribunal Administrativo de Casanare.

I.

ANTECEDENTES El señor Carlos Alberto Camargo Berdugo, formuló medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Fiscalía General de la Nación, con el fin de obtener la nulidad del Oficio 30900-119 de 12 de marzo de 2021, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de la prima especial. A titulo de restablecimiento del derecho, solicitó se condene a la entidad el pago de la prima especial de servicios desde el 1 de enero de 2018 hasta la fecha y lo que hacia el futuro se siga causado, junto con la indexación de los valores adeudados.

Agotado el respectivo trámite, el Juzgado Administrativo Transitorio de Tunja accedió a las pretensiones de la demanda, decisión confirmada por el Tribunal Administrativo de Casanare, mediante sentencia proferida el 13 de febrero de 2025, contra la cual, a su turno la entidad demandada, interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. II.

EL RECURSO EXTRAORDINARIO Inconforme con el fallo de segunda instancia, la parte actora interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, al estimar que, el tribunal desconoció la sentencia SUJ-023-CE-S2-2020 de 15 de diciembre de 2020 por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de esta Colegiatura. Adujo que, la sentencia fue indebidamente aplicada por el tribunal, en sentido negativo, pues «[…] el Despacho, antes de condenar al pago de prestaciones debió verificar que la Entidad ha pagado correctamente las prestaciones al demandante desde el año 2003, toda vez que al ordenar pagar la prima especial con las sus consecuencias prestacionales le está otorgando carácter prestacional a la prima especial del 30% la cual, según la jurisprudencia de unificación SUJ-023-CE-S2-2020 del 15 de diciembre de 2020 que analizó específicamente el caso de la prima especial del 30% para los servidores (fiscales) no tiene el carácter salarial que el fallador de Segunda instancia le está otorgando» (sic).

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El despacho es competente para efectuar el análisis de admisibilidad del recurso extraordinario de la referencia, de acuerdo con los artículos 125 y 259 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 2.2. Normativa Aplicable 2.2.1 Del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia – generalidades y requisitos Conforme lo preceptúa el artículo 256 del CPACA, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene como fin «[…] asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales».

Al respecto, esta Corporación ha sostenido que el recurso bajo estudio es un «[…] instrumento procesal [que] tiene como objetivo rescatar el carácter unificador de las sentencias del Consejo de Estado que profiere en el rol de supremo tribunal de lo contencioso administrativo y de órgano de cierre de esta jurisdicción, con el propósito de que las decisiones así adoptadas sean aplicadas en condiciones de igualdad a los usuarios de administración de justicia».

Con tal cometido, el Legislador previó que el aludido mecanismo procede contra las sentencias dictadas en única y en segunda instancia por los tribunales administrativos, únicamente cuando se alegue que la providencia impugnada contraría o se opone a un fallo de unificación del Consejo de Estado. Ahora bien, dada su naturaleza extraordinaria, el recurso de unificación de jurisprudencia exige el cumplimiento de unas cargas y parámetros mínimos descritos en el artículo 262 del CPACA, en virtud del cual, el respectivo escrito deberá contener: (i) la designación de las partes;

(ii) la indicación de la providencia impugnada; (iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio; y (iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento. En este último apartado cabe destacar que, al tenor de lo establecido por el artículo 265 (parágrafo) del CPACA, procederá el rechazo de plano del recurso cuando no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial o cuando sea evidente que esta no es aplicable al caso.

Por tanto, el despacho concluye que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia promueve la interpretación y aplicación uniforme del derecho a los administrados, a través de la aplicación forzada del precedente de unificación que, como tribunal supremo de lo Contencioso Administrativo, emite esta Colegiatura y pudiere ser contrariado por los tribunales administrativos, cuando actúen como jueces de única o segunda instancia. En ese sentido, se advierte que el ejercicio de tal medio de impugnación se encuentra atado al cumplimiento de los precisos términos y condiciones que el legislador ha considerado como parámetros válidos y justos para su interposición, de tal suerte que, resulte especialmente trascendente que el recurso tenga como objetivo garantizar la vigencia de las reglas o subreglas adoptadas en sentencias de unificación jurisprudencial de esta Corporación y, como resulta apenas natural, que estas sean aplicables al recurrente, quien deberá acreditar que sus circunstancias fácticas y jurídicas son similares o análogas a las consideradas en la sentencia de unificación que invoca. 2.2.2.

Naturaleza de las sentencias de unificación del Consejo de Estado El Consejo de Estado, en calidad de máximo órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, tiene la competencia para proferir sentencias de unificación de jurisprudencia en las materias de su conocimiento. Estas decisiones refuerzan el alcance del artículo 230 de la Constitución Política, al dotar a la jurisprudencia de esta Corporación de un carácter normativo que trasciende su tradicional función en la formación de precedentes y líneas jurisprudenciales.

En ese sentido, el artículo 270 del CPACA dispone que las sentencias de unificación son aquellas proferidas por esta Corporación por «importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009».

Complementariamente, el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 (reglamento interno del Consejo de Estado), en su artículo 63, establece que, estos fallos «se identificarán con las siglas CE-SUJ- seguidas del número de la Sección y el número anual consecutivo que les corresponda», lo cual facilita su búsqueda, identificación y consulta». 2.2.3.

Ejercicio del cargo de conjuez: sorteo y asignación de competencia Ahora bien, en este punto deviene necesario hacer revisión del marco normativo que rige la figura de los conjueces de cara a determinar las competencias conferidas a ellos y la manera en que deben desempeñarlas. Como punto de partida, el artículo 61 de la Ley 270 de 1996, circunscribe el actuar de los conjueces bajo «[…] los mismos deberes que los jueces y Magistrados y estarán sujetos a las mismas responsabilidades de estos», mientras que esta Colegiatura ha sostenido que son «[…] servidores públicos transitorios, sui generis, sujetos al mismo régimen jurídico de los funcionarios judiciales a los cuales reemplazan».

En consonancia, el artículo 115 del CPACA, establece que los conjueces «suplirán las faltas de los Magistrados por impedimento o recusación […]», escenarios en los cuales deberán ser «designados conjueces por sorteo y según determine el reglamento de la corporación […]» (resalta el Despacho). En desarrollo de lo anterior, en cuanto a la asignación de asuntos a los conjueces, el parágrafo del artículo 53 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, establece que «[e]l sorteo de conjueces se realizará por cada sección o sala […]».

Pues bien, de lo anterior es dable colegir que, los conjueces ejercen funciones jurisdiccionales de manera transitoria, bajo los mismos parámetros de conducta y responsabilidad de los magistrados que reemplazan. No obstante, solo tendrán competencia para actuar en situaciones específicas determinadas por la ley, como en el evento de existir manifestaciones de impedimentos por parte de los magistrados titulares para resolver la controversia judicial.

De igual forma, surge palmario que dichas competencias únicamente pueden ser transferidas una vez efectuado el respectivo e indispensable sorteo, «de acuerdo con las leyes procesales y el reglamento interno […]». Todo lo anterior, tiene como finalidad garantizar el adecuado funcionamiento de la administración de justicia, así como salvaguardar el acceso efectivo a la misma, y los principios de independencia judicial e imparcialidad, estructurantes del derecho fundamental al debido proceso previsto en el artículo 29 superior y las garantías judiciales consagradas en el artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos. 2.3 Análisis del caso en concreto En el caso bajo estudio la parte recurrente estima desconocida la sentencia SUJ-023-CE-S2-2020 de 15 de diciembre de 2020, emanada de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de esta Corporación. Ahora bien, aunque dicha sentencia fue titulada como de «unificación», se advierte que esta se encuentra afectada por vicios ocurridos al momento de su deliberación y expedición, pues los conjueces conformaron la sala de decisión por fuera de las respectivas previsiones procesales.

En efecto, es claro que una sentencia de unificación emanada de la Sección Segunda de este cuerpo colegiado debe de ser adoptada, máximo, por los 6 magistrados que la integran, o por igual número de conjueces, sin que en ningún caso pueda superarse dicha cantidad de deliberantes. No obstante, el Despacho observa que la sentencia cuyos efectos se solicita extender, fue adoptada por una «Sala Plena de Conjueces» que no encuentra origen o sustento constitucional, legal, ni reglamentario, y que, en esa oportunidad, se conformó un cuórum de 15 conjueces, esto es, con más del doble de los integrantes titulares de la Sección Segunda de esta Colegiatura.

Lo anterior expresa infracciones preocupantes no solo respecto de la conformación de la sala de decisión, sino también del respectivo sorteo que, legalmente, corresponde efectuar en cada asunto, toda vez que, resulta evidente que en la adopción de dicha determinación intervinieron conjueces que nunca obtuvieron la asignación del proceso mediante el sorteo, condición sine qua non para adquirir competencia respecto de un caso específico.

Esta Corporación, en providencia de 28 de febrero de 2025, tuvo oportunidad de referirse a algunas decisiones adoptadas por la aludida «Sala Plena de Conjueces», advirtió idénticas falencias a las anotadas y concluyó que, como consecuencia de ello «[…] la actuación en cuestión estuvo afectada por una falta de competencia funcional […]». En igual sentido, en asuntos de similares contornos fácticos al presente, la Subsección A de esta Sección manifestó que, al emitir la sentencia SUJ-023-CE-S2-2020, «[…] los conjueces designados inobservaron los artículos 236 de la Constitución Política, 36 de la Ley 270 de 1996 y 126 y 128 del CPACA, porque conformaron la Sala sin tener en consideración el número de miembros que para el efecto está delimitado en la ley, y, en consecuencia, desatendieron la mayoría necesaria para deliberar».

Por consiguiente, es dable concluir que la sentencia SUJ-023-CE-S2-2020 de 15 de diciembre de 2020 no fue expedida conforme a las normas que gobiernan la adopción de sentencias de unificación por parte de la Sección Segunda de esta Corporación, y, por tal razón, si bien es cierto está llamada a integrar la línea jurisprudencial respecto de la naturaleza de la prima especial consagrada por el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, también lo es que, en estricto sentido, no comporta un fallo de unificación jurisprudencial en los términos establecidos en el artículo 270 del CPACA.

En tal virtud, comoquiera que en este caso el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia no se funda en una verdadera sentencia de unificación jurisprudencial, se impone rechazarla de plano, de acuerdo con el artículo 265 del CPACA. 2.3.1. Sobre la condena en costas No se condenará costas a la parte recurrente, toda vez que, en el presente asunto no obra prueba de su causación. Con fundamento en lo anteriormente expuesto, el Despacho,

RESUELVE

PRIMERO: RECHAZAR de plano el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la Nación – Fiscalía General de la Nación, de acuerdo con lo aquí consignado.

SEGUNDO: Sin condena en costas, en este trámite.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia y efectuadas las anotaciones que fueren necesarias, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.