Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., nueve (9) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 73001 23 33 000 2019 00181 01 (0065-2021) Demandante: Ana Judith Ávila Rivera Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Temas: Reconocimiento de Pensión Gracia. Vínculo nacional.
Incorporación planta docente. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del 4 de septiembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que denegó las pretensiones de la demanda. 1. Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, la señora Ana Judith Ávila Rivera, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 008713 del 7 de marzo y RDP 022317 del 30 de mayo de 2017, mediante las cuales se negó el reconocimiento de la pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la accionante solicitó condenar a la UGPP, a lo siguiente: i) reconocer la pensión gracia de jubilación, a partir de la fecha en que consolidó el estatus; ii) cumplir la condena 1 Folios 1 al 31. 2 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00181 01 (0065-2021) Demandante: Ana Judith Ávila Rivera en los términos de los artículos 192 y siguientes del CPACA; y iii) pagar las costas procesales. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) La señora Ana Judith Ávila Rivera fue nombrada profesora en la Concentración Urbana de Varones Narciso Viña, en el municipio de Ibagué, mediante Decreto 064 del 9 de febrero de 1971, cargo que desempeñó hasta el 13 de marzo de 1979, para un total de 8 años y 24 días con carácter departamental-nacionalizado. ii) Se vinculó como docente de educación básica, según Resolución 3486 del 13 de marzo de 1979 expedida por el Ministerio de Educación Nacional, en virtud de la cual laboró en el municipio de Ibagué hasta el 22 de agosto de 1996. iii) El Departamento del Tolima fue certificado por el Ministerio de Educación Nacional mediante Resolución 2210 del 28 de mayo de 1996 y, por ende, los tiempos de servicio prestados entre el 23 de agosto de 1996 y hasta el 20 de marzo de 2006 son de carácter territorial-departamental, aptos para el reconocimiento de la pensión gracia. iv) Los tiempos de servicios prestados entre el 21 de marzo de 2006 y el 11 de marzo de 2015 son de carácter territorial-municipal, teniendo en cuenta que el municipio de Ibagué fue certificado mediante Resolución 3033 del 26 de diciembre de 2002 y el departamento del Tolima le entregó la educación al Municipio con acta del 21 de marzo de 2006. vi) La actora solicitó ante la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia; sin embargo, esta petición fue negada mediante las resoluciones enjuiciadas. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 13, 25, 29, 48, 53, 151, 286, 287, 288, 356 y 357 de la Constitución Política; 3, 4 y 13 de la Ley 39 de 1903; 1, 2, 3 y 4 de 3 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00181 01 (0065-2021) Demandante: Ana Judith Ávila Rivera la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1933; 1 de la Ley 24 de 1947; 4 de la Ley 4 de 1966; 1 y 10 de la Ley 43 de 1975; 1 y 15 de la Ley 91 de 1989; 2, 3, 4, 6, 14 y 15 de la Ley 60 de 1993; 14 de la Ley 100 de 1993; 7, 34, 37, 38 y 41 de la Ley 715 de 2001; 19, 34, 36, 40, 41, 42, 66, 67, 68, 69 y 74 de la Ley 1437 de 2011; 5 del Decreto 1743 de 1966; y 1, 2, 3, 5 y 6 del Decreto 2277 de 1979.
Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la demandante expuso lo siguiente: i) Los actos administrativos acusados incurren en falsa motivación por cuanto la UGPP dejó de analizar el argumento según el cual a partir de la ejecución del proceso de descentralización previsto en la Ley 60 de 1993, el vínculo de la demandante ya no era nacional sino departamental y luego pasó a ser territorial.
Además, infringen las normas en que debía fundarse, pues la actora ingresó como docente antes del 31 de diciembre de 1980 y laboró durante más de 20 años, primero como educadora departamental-nacionalizada, luego como docente departamental y posteriormente municipal, motivo por el cual tiene derecho a la pensión gracia consagrada en la Ley 114 de 1913. ii) El proceso de descentralización involucró de manera indiscutible el vínculo laboral entre docentes y el Estado, pues a partir del proceso progresivo de descentralización de la educación iniciado con la Ley 60 de 1993, profundizado con la Ley 715 de 2001, dicha relación laboral fue transformándose y pasó de un vínculo nacional a un vínculo departamental, municipal o distrital, según el caso. 1.2.
Contestación de la demanda La apoderada de la UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso las siguientes razones de defensa:2 2 Folios 277 al 284. 4 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00181 01 (0065-2021) Demandante: Ana Judith Ávila Rivera i) La demandante estuvo vinculada durante tiempos diferentes como docente nacionalizada y como docente nacional; es decir, durante lapsos independientes que no se pueden sumar para la obtención de la pensión gracia que se persigue, en aras de evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar la administración racional de los recursos del Estado. ii) Propuso las excepciones de inexistencia del derecho; cobro de lo no debido; buena fe; inexistencia de vulneración de principios constitucionales; prescripción; y genérica. 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia del 4 de septiembre de 2020, denegó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte actora. Sustentó la decisión en las siguientes consideraciones:3 i) Si bien la demandante se vinculó antes del 31 de diciembre de 1980, solo le resultan computables para la pensión gracia los tiempos laborados entre el 18 de febrero de 1971 y el 13 de marzo de 1979, es decir, un total de 8 años y 25 días, por cuanto son del orden territorial-nacionalizado.
Aquellos prestados desde el 6 de abril de 1979 y hasta el 11 de marzo de 2015, por tratarse de una nueva vinculación realizada con el Ministerio de Educación Nacional, se rige por lo dispuesto en el literal b, numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y, por ende, no se tienen en cuenta para la adquisición de tal beneficio. ii) Es decir, que la señora Ana Judith Ávila no reúne el requisito de tiempo de servicio exigido por el ordenamiento legal para el reconocimiento de la pensión gracia solicitada, pues si bien los entes territoriales en los que laboró fueron certificados y les fue entregado el servicio de educación, lo que implicó la incorporación del personal docente y directivo docente a las respectivas plantas de personal, tal descentralización no modificó el régimen pensional de quienes venían vinculados con anterioridad a dicha norma, o se vincularon con posterioridad a su vigencia, 3 Folios 112 a 119. 5 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00181 01 (0065-2021) Demandante: Ana Judith Ávila Rivera pues, por mandato del artículo 6 de la Ley 60 de 1993, el régimen aplicable es el contenido en la Ley 91 de 1989.
Por esta razón, eventualmente, la actora tendría derecho a una pensión de jubilación, pero no a la especial de gracia, dada su vinculación como docente del orden nacional. 1.4. El recurso de apelación La actora interpuso recurso de apelación contra la sentencia con base en los siguientes argumentos:4 i) Si bien el vínculo laboral del accionante en un principio fue nacional, mutó a departamental desde el 23 de agosto de 1996, por efecto de la descentralización del servicio educativo en el departamento del Tolima.
Por lo tanto, a partir de este fecha la señora Ávila Rivera dejó de tener un vínculo nacional, más aún cuando los dineros con que se le pagaban sus acreencias provenían del Sistema General de Participaciones. Es decir, que existió una sustitución patronal, la cual operó por mandato de las Leyes 43 de 1975, 60 de 1993 y 715 de 2001. Sin embargo, el a quo no hizo una adecuada valoración de las pruebas. ii) El error radica en que el tiempo nacional es solo el comprendido entre el 6 de abril de 1979 y el 22 de agosto de 1996, pues, a partir del 23 de agosto de 1996 el vínculo se tornó departamental, y, desde el 21 de marzo de 2006, se volvió municipal. iii) La condena en costas no puede estar fundada únicamente en la derrota de las pretensiones, como lo hizo el fallador, sino que, por el contrario, debe existir dentro del expediente prueba de que la solicitud de la pensión se hizo de forma temeraria o sin arreglo a los procedimientos establecidos en el ordenamiento jurídico para que esta resulte procedente; esta situación no aconteció en el caso particular, aunado al hecho de que la demandante, confiando en los efectos legales de la descentralización de la educación, ha construido una expectativa válida para que se reconozca el derecho discutido. 4 Folios 487 al 501. 6 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00181 01 (0065-2021) Demandante: Ana Judith Ávila Rivera 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia Las partes, demandante y demandada, reiteraron los argumentos expuestos en el transcurso del proceso.5 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.6 La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 2.2.
Marco normativo 2.2.1. De la pensión gracia El artículo 1 de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley». Por su parte, las Leyes 116 de 19287 y 37 de 19338 consagraron la posibilidad de 5 Memoriales allegados por correo electrónico, adjuntados a Samai (índices 15 y 16, respectivamente). 6 Según constancia secretarial obrante en el folio 489. 7 Artículo 6.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 8 Artículo 3.
Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 7 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00181 01 (0065-2021) Demandante: Ana Judith Ávila Rivera que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.9 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».10 En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».11 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el 9 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 10 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000- 2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000- 2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33- 000-2016-00431-01 (5640-2018).
En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 8 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00181 01 (0065-2021) Demandante: Ana Judith Ávila Rivera artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».
En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».
Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer». 9 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00181 01 (0065-2021) Demandante: Ana Judith Ávila Rivera Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,12 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».13 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:14 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».15 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los 12 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 15 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03-15-000- 2019-02219-01 (AC). 10 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00181 01 (0065-2021) Demandante: Ana Judith Ávila Rivera antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,16 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:17 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 17 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 11 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00181 01 (0065-2021) Demandante: Ana Judith Ávila Rivera (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las exógenas -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues «lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».18 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 12 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00181 01 (0065-2021) Demandante: Ana Judith Ávila Rivera 2.2.2.
De la descentralización de la educación La Ley 60 de 1993,19 dispuso la descentralización del servicio educativo y, como consecuencia, la entrega por parte de la Nación de los bienes, el personal y los establecimientos educativos a las entidades territoriales. En ese sentido, en su artículo 15 ordenó: Artículo 15. Asunción de competencias por los departamentos y distritos.
Los departamentos y distritos que acrediten el cumplimiento de los requisitos señalados en el artículo 14 en el transcurso de cuatro años, contados a partir de la vigencia de esta Ley, recibirán mediante acta suscrita para el efecto, los bienes, el personal, y los establecimientos que les permitirán cumplir con las funciones y las obligaciones recibidas.
En dicha acta deberán definirse los términos y los actos administrativos requeridos para el cumplimiento de los compromisos y obligaciones a cargo de la Nación y las entidades territoriales respectivas. Así, se estableció el reparto de competencias entre la Nación y las entidades territoriales y, además, se distribuyeron los recursos para la prestación del servicio de educación por parte del departamento y los municipios certificados.
Para el efecto, se fijó el traslado de las competencias para la prestación del servicio y se hizo la entrega de los bienes, el personal y los recursos para su prestación, y los docentes dejaron de ser nacionales y nacionalizados, para denominarse del orden nacional, departamental, distrital o municipal, según el caso. El artículo 6 de esta ley dispuso: […] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otras clases de remuneraciones. […]. 19 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». 13 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00181 01 (0065-2021) Demandante: Ana Judith Ávila Rivera A su turno, la Ley 715 de 2001,20 estableció que los departamentos certificarían a los municipios que cumplieran determinados requisitos, para asumir la administración autónoma de los recursos del Sistema General de Participaciones.21 También se refirió expresamente a la incorporación del personal docente, directivo y administrativo, así: Artículo 34.
Incorporación a las plantas. Durante el último año de que trata el artículo 37 de esta ley, se establecerán las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos de los planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios. Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad […] Artículo 38.
Incorporación de docentes, directivos docentes y administrativos a los cargos de las plantas. La provisión de cargos en las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones, se realizará por parte de la respectiva entidad territorial, dando prioridad al personal actualmente vinculado y que cumpla los requisitos para el ejercicio del cargo. […].
En conclusión, como consecuencia del proceso de descentralización del sector educativo, las entidades territoriales debían incorporar al personal docente, directivo docente y administrativo a las respectivas plantas de cargos, y los docentes así incorporados mantendrían el tipo de vinculación que ostentaban, sin solución de continuidad. 2.3.
Hechos probados ➢ Edad, tiempo de servicios y antecedentes disciplinarios 20 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros». 21 Artículo 6.
Competencias de los departamentos. Sin perjuicio de lo establecido en otras normas, corresponde a los departamentos en el sector de educación las siguientes competencias: […] 6.1.4. Certificar a los municipios que cumplen los requisitos para asumir la administración autónoma de los recursos del Sistema General de Participaciones. Si el municipio cumple los requisitos para ser certificado y el departamento no lo certifica, podrá solicitarla a la Nación. 14 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00181 01 (0065-2021) Demandante: Ana Judith Ávila Rivera - Conforme al registro civil de nacimiento, la señora Ana Judith Ávila Rivera nació el 22 de diciembre de 1949.22 - El 9 de febrero de 1971, por Decreto 064, el gobernador del Tolima nombró a la señora Ávila Rivera en el cargo de seccional de la Concentración Urbana de Varones «Narciso Viña» del municipio de Ibagué.23 Se posesionó el 18 de febrero de 1971.24 - El 26 de enero de 1972 fue trasladada al Colegio de Bienestar Social de la Policía y posteriormente, el 31 de enero de 1973, se le trasladó a la Institución Educativa José Antonio Ricaurte del mismo municipio.25 - El 30 de abril de 1979, mediante el Decreto 664, le fue aceptada la renuncia, a partir del 13 de marzo de 1979.26 - El 6 de abril de 1979 tomó posesión del cargo de profesora de enseñanza secundaria en la Normal Nacional de Varones de Ibagué, para el cual fue nombrada por Decreto 3486 del 13 de marzo de 1979, emanada del Ministerio de Educación Nacional.27 - La Secretaria de Educación del Tolima certificó que la señora Ávila Rivera prestó sus servicios en educación básica primaria, con vinculación nacional en propiedad, en forma continua y dio cuenta de la historia laboral, así:28 22 Folio 40. 23 Folio 150.
(Este decreto fue aclarado mediante la Resolución 217 de febrero de 2000 (folio 217), en el sentido de precisar que el nombre de la educadora es Ana Judith y no María Judith, como quedó allí consignado. 24 Folio 153. 25 Certificado de tiempo de servicio expedido por la Secretaría de Educación del Tolima (folios 42 y 43). 26 Según constancia expedida por la jefe Sección de Personal de la Secretaría de Educación del Tolima (folio 351). 27 Folio 371 28 Folio 42. 15 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00181 01 (0065-2021) Demandante: Ana Judith Ávila Rivera - La Procuraduría General de la Nación certificó que la señora Ávila Rivera no registraba antecedentes ni sanciones disciplinarias.29 ➢ Actuación administrativa 29 Folios 96 y 108 (certificado expedidos el 15 de noviembre de 2007 y el 2 de noviembre de 2010). 16 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00181 01 (0065-2021) Demandante: Ana Judith Ávila Rivera - El 11 de octubre de 2016, la demandante peticionó ante la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia.30 - El 7 de marzo de 2017, por medio de la Resolución RDP 008713, la UGPP negó la petición, con fundamento en que los tiempos de servicio acreditados fueron prestados con nombramiento del orden nacional. - El 30 de mayo de 2017, a través de la Resolución RDP 022317, la entidad resolvió el recurso de apelación, en el sentido de confirmar la decisión.31 2.4.
El caso concreto. Análisis de la Sala Para efectos metodológicos, el tiempo de servicio prestado por la demandante en la docencia oficial se estudiará en dos momentos relevantes, pues a cada uno le corresponden análisis normativos y probatorios independientes, conforme se explicará, a continuación. 2.4.1. Primer período. Del 9 de febrero de 1971 al 13 de marzo de 1979 En este lapso la señora Ana Judith Ávila Rivera laboró como profesora de primaria en escuelas del municipio de Ibagué, departamento del Tolima. 30 Según se extracta de la Resolución 008713 del 7 de marzo de 2017, que negó el reconocimiento (folio 215). 31 Folios 223 al 226. 17 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00181 01 (0065-2021) Demandante: Ana Judith Ávila Rivera El nombramiento fue efectuado por el gobernador del departamento, mediante el Decreto 064 del 9 de febrero de 1971, en uso de sus atribuciones legales, como se aprecia en la siguiente imagen: 18 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00181 01 (0065-2021) Demandante: Ana Judith Ávila Rivera Se trata, sin duda, de una vinculación de carácter territorial, por cuanto el nombramiento provino de una autoridad del mismo orden.
Ahora, en lo que corresponde a determinar cuándo un docente es de carácter territorial, distrital o nacionalizado, resulta relevante destacar que la Corte Constitucional, en sentencia C-084 de 1999, al analizar la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, precisó que antes de la nacionalización de la educación que se surtió conforme a la Ley 43 de 1975, los docentes se dividían sólo en dos categorías, así: (i) nacionales; y (ii) territoriales.
Específicamente, expuso: 19 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00181 01 (0065-2021) Demandante: Ana Judith Ávila Rivera «3.2.2. Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohibe (sic) dispensar trato diferente y discriminado "por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica", nada de lo cual ocurre en este caso. […]» (Negritas de la Sala).
Así las cosas, este primer período resulta computable para determinar el derecho a la pensión gracia reclamada, el cual corresponde a 8 años, 1 mes y 4 días; sin embargo, no sería suficiente para decretar la prestación, por lo que deberá revisarse la vinculación restante. 2.4.2. Segundo período. Del 6 de abril de 1979 al 5 de febrero de 201532 En este segundo lapso la señora Ana Judith Ávila Rivera laboró como profesora de enseñanza secundaria en la Escuela Norma Superior de Ibagué, en virtud del nombramiento efectuado por Resolución 3486 del 13 de marzo de 1979, emanado del Ministerio de Educación Nacional.
De ello da cuenta el Acta de Posesión del 6 de abril de 1979: 32 En esta última fecha fue retirada del servicio por llegar a la edad de retiro forzoso, según anotación en el certificado de historia laboral expedido por la Secretaría de Educación de Ibagué (folio 193). 20 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00181 01 (0065-2021) Demandante: Ana Judith Ávila Rivera 21 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00181 01 (0065-2021) Demandante: Ana Judith Ávila Rivera El formato único para expedición de certificado de historia laboral expedido por la Secretaría de Educación Municipal de Ibagué,33 también registra el nombramiento mediante la Resolución 3486 del 13 de marzo de 1979 y la posesión en el cargo el 6 de abril del mismo año, como se aprecia en la siguiente imagen: Ahora bien, aunque no se aportó la copia del acto de nombramiento, es claro que se trata de una vinculación de carácter nacional, como se acredita con el acta de posesión y la certificación laboral, y como lo reconoce la demandante en el hecho cuarto de la demanda34 y en su recurso de apelación, solo que sugiere que ello tuvo lugar hasta el momento en que fue incorporada a la planta de personal del departamento del Tolima, lo cual ocurrió el 23 de agosto de 1996.
Lo anterior significa que la actora perdió la condición de docente territorial que ostentó, en virtud de la designación efectuada por el gobernador del Tolima, por 33 Folio 374. 34 «Mi mandante se vinculó como docente de educación básica, según Resolución No. 3486 del 13 de marzo de 1979, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, tomando posesión del cargo en forma legal el día 6 de abril de 1979, laborando en el Municipio de Ibagué-Departamento del Tolima, con vínculo nacional laboró hasta el día 22 de agosto de 1996». 22 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00181 01 (0065-2021) Demandante: Ana Judith Ávila Rivera medio del Decreto 064 del 9 de febrero de 1971, teniendo en cuenta que presentó renuncia al cargo y le fue aceptada por Decreto 664 del 30 de abril de 1979, como lo certificó la jefe de personal de la Secretaría de Educación del Tolima: En este orden de ideas, la accionante culminó tal vinculación e inició otra como docente nacional, por cuanto el artículo 1 de la Ley 91 de 1989 dispone que se entiende por personal nacional aquellos «docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional», conforme ocurrió en este caso con la designación efectuada por la Resolución 3486 del 13 de marzo de 1979.
Por su parte, la demandante refiere que sí tuvo la condición de docente nacional entre el 13 de marzo de 1979 y el 22 de agosto de 1996, pero que el vínculo mutó a departamental con ocasión de la certificación del departamento del Tolima por parte del Ministerio de Educación Nacional y posterior entrega de la educación. Y posteriormente a municipal, por mandato de la Ley 715 de 2001, dado que el municipio de Ibagué también fue certificado por el Ministerio de Educación Nacional y, en consecuencia, el departamento del Tolima le entregó la educación. Al respecto, esta Sala ha precisado35 que si bien la descentralización de la educación involucró el traslado del personal docente a las entidades territoriales certificadas en educación, primero a los entes departamentales, como lo determinó 35 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de septiembre de 2023, radicado: 73001-23-33-000-2019-00120-01 (1887-2022), consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández. 23 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00181 01 (0065-2021) Demandante: Ana Judith Ávila Rivera la Ley 60 de 1993 y después a los municipales, en virtud de lo dispuesto en la Ley 715 de 2001,36 y en ese sentido resulta consistente sostener que luego de la expedición de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 la administración tanto del personal docente como del servicio educativo quedó radicada en cabeza de los entes territoriales certificados en educación, lo cierto es que tales condiciones no generaron un cambio en la naturaleza de la vinculación inicial de los educadores que habían sido nombrados con anterioridad a dicho proceso, particularmente para aquellos que continuaron su relación legal y reglamentaria sin interrupción, como sucede en el caso de la actora.
Luego, so pretexto de la descentralización de la educación, no puede soslayarse dicha regulación y mucho menos dejar de lado que las características de la vinculación laboral con la administración se adquieren en el momento en que se profiere el acto de nombramiento y en este se establecen las condiciones jurídicas del cargo a desempeñar y las repercusiones a las cuales queda sometido el servidor.37 En ese sentido, la cesión de la administración de las plantas de personal a las entidades territoriales certificadas en educación, así como las demás competencias que les fueron trasladadas, no implicó, por lo menos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, un cambio en la naturaleza de la vinculación primigenia de los docentes.
En efecto, debe recordarse que, en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, el Consejo de Estado explicó la forma en que se acredita el tipo de vinculación, sin que el traspaso de las plantas docentes a los entes territoriales conlleve implícita la modificación de su vínculo, de nacional a territorial para los efectos del reconocimiento de la pensión objeto de controversia.
Bajo esa línea, las condiciones de la vinculación docente de la demandante no se modificaron a pesar de los traslados de que fue objeto, comoquiera que el último 36 Sección Segunda, sentencias del 22 de julio de 2014, radicado 66001233300020120012701, del 21 de junio de 2016; radicado 2014-00136; del 10 de mayo de 2018, radicado. 73001233300020140018501;
Sala de Consulta y del Servicio Civil, Concepto del 14 de diciembre de 2016, radicado 110010306000020160010900. 37 Al respecto, las sentencias proferidas por la Sección Segunda, Subsección B del 5 de agosto de 2010, radicación 2079-2009, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; del 29 de marzo de 2012, radicación 1146-2010 C.P. Gerardo Arenas Monsalve y del 16 de junio de 2015, radicación 68001233100020040276201. 24 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00181 01 (0065-2021) Demandante: Ana Judith Ávila Rivera nombramiento se efectuó el 13 de marzo de 1979, por el ministro de educación y este se mantuvo incólume al no existir ruptura del vínculo laboral.38 En consecuencia, dada la naturaleza de la vinculación de la actora, es claro que el segundo lapso, comprendido entre el 6 de abril de 1979 y el 5 de febrero de 2015 o resulta válido para reconocer la pensión gracia. 2.5.
Sobre la condena en costas de primera instancia En lo que respecta a este motivo de inconformidad, la Sala acudirá a la tesis que se había sostenido con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, pues se entiende que la decisión de primera instancia fue proferida previamente a la referida circunstancia. En este orden, es preciso indicar que, por mandato del artículo 188 del CPACA, la imposición de las costas obedecía a un criterio objetivo, sin que para ello deba evaluarse la conducta de las partes.
De este modo, al juez le correspondía efectuar una estimación objetiva valorativa para comprobar que se causaron conforme con los criterios fijados en el artículo 365 del CGP, sin que se requiriera un examen de la existencia de una actuación temeraria o de mala fe de los intervinientes. Así las cosas, de acuerdo con los criterios establecidos en las normas referidas, teniendo en cuenta que la sentencia recurrida fue proferida el 4 de septiembre de 2020, esto es, antes de la modificación que introdujo el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, no están llamados a prosperar los argumentos de la apelación en este aspecto, toda vez que el tribunal gozaba de la facultad para disponer sobre costas a favor de la parte vencedora, según lo dispuesto en el numeral 1.º del artículo 365 del CGP.
En tal sentido, se confirmará en su totalidad el fallo apelado, incluida la decisión de condena en costas de primera instancia a cargo de la parte actora. 38 En el mismo sentido esta Sala se ha pronunciado recientemente en sentencias del 23 de marzo de 2023, radicación 17001 23 33 000 2015 00695 01 (4210–2017) y del 30 de marzo de 2023, radicación 66001 23 33 000 2016 00084 01 (1985–2018). 25 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00181 01 (0065-2021) Demandante: Ana Judith Ávila Rivera 2.6.
De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,39 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.
Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.
En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en 39 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291- 2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 26 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00181 01 (0065-2021) Demandante: Ana Judith Ávila Rivera casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo se ajustó a las directrices interpretativas que regían la situación particular de la demandante.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 4 de septiembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que denegó las pretensiones de la demanda en el proceso promovido por la señora Ana Judith Ávila Rivera contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.
Segundo. Sin condena en costas en segunda instancia. Tercero. En firme esta sentencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. mygr