CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., siete (7) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación: 11001-03-15-000-2021-05617-01 Demandante: JUAN GABRIEL GUILLÉN OSORIO Y OTRO Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 14 de octubre de 2021, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por medio de la cual se negó la solicitud de amparo.
I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda Pretensiones El 24 de agosto de la presente anualidad, los señores Juan Gabriel Guillén Osorio y Andrés Felipe Espinosa Guillén interpusieron acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y a la presunción de inocencia, con ocasión de la sentencia proferida el 4 de febrero de 2021, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 19001-23-33-004-2013-00555-01.
Formularon las siguientes pretensiones: [S]e ordene proteger y tutelar los derechos fundamentales vulnerados al debido proceso, presunción de inocencia y derecho al trabajo y en consecuencia REVOCAR el fallo de segunda instancia proferido por el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A del día 04 de febrero del 2021 notificada a mi correo electrónico el día 23 de febrero del 2021 y/o se den directrices para la expedición de una nueva sentencia de segunda instancia que acoja los postulados constitucionales y legales para la expedición de los fallos disciplinarios conforme al control integral de los fallos sancionatorios disciplinarios que debe realizar la jurisdicción de lo contencioso administrativo Hechos De la solicitud de tutela y del expediente se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: El señor Juan Gabriel Guillén Osorio era patrullero de la Policía Nacional y para agosto de 2010 prestaba sus servicios en la estación de policía de El Tambo, Cauca.
Según el informe de novedad presentado el 30 de agosto de 2010, se pasó revista al personal de la estación de policía de El Tambo, notándose la ausencia del señor Guillén Osorio, quien fue localizado en un bar, de civil y en aparente estado de embriaguez. Con fundamento en ello, la Oficina de Control Disciplinario Interno del Departamento de Policía del Cauca, en auto del 9 de septiembre de 2010, abrió indagación preliminar en su contra; posteriormente, le formularon cargos y fue citado a audiencia pública en la que rindió versión libre.
Sin embargo, mediante auto del 24 de enero de 2011, se decretó la nulidad del pliego de cargos, por lo que estos volvieron a ser formulados en audiencia pública, en la que se determinó que había incurrido en las faltas gravísima (artículo 34, numeral 26) y grave (artículo 35, numeral 10), descritas en la Ley 1025 de 2006. El 1º de junio de 2011, el apoderado del señor Guillén Osorio fue citado para continuar con la audiencia pública, la etapa de descargos, la práctica de pruebas y los alegatos de conclusión. Finalmente, agotadas las etapas pertinentes, mediante fallo del 27 de julio de 2011, en primera instancia, se declaró disciplinariamente responsable al señor Juan Gabriel Guillén Osorio y se le impuso sanción de destitución e inhabilidad para desempeñar cargos públicos por el término de 10 años.
Contra dicha decisión interpuso recurso de apelación, que fue resuelto desfavorablemente por la Inspección Delegada Región de Policía No. 4, en providencia del 2 de diciembre de 2011. Para discutir la legalidad de la sanción disciplinaria, los señores Juan Gabriel y Miriam Guillén Osorio y Andrés Felipe Espinosa Guillén, presentaron demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Defensa - Policía Nacional.
En primera instancia el Tribunal Administrativo del Cauca, mediante sentencia del 29 de julio de 2016, accedió a las pretensiones de la demanda. Dicha decisión fue revocada, en virtud del recurso de alzada, por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 4 de febrero de 2021. En su lugar, se negaron las pretensiones de la demanda.
Argumentos de la tutela Concretamente, la parte actora indicó que la autoridad judicial accionada incurrió en los siguientes defectos: 1.3.1. Violación directa de la Constitución, porque se desconoció el contenido del artículo 29 superior, en la medida que la autoridad judicial accionada no hizo un análisis integral del acto sancionatorio y se limitó a expresar que el disciplinado tuvo la oportunidad de alegar la vulneración de las garantías fundamentales y guardó silencio.
Con ello, la autoridad desconoció que la investigación disciplinaria debía cumplir los postulados constitucionales y legales, razón por la cual también se incurrió en un «desconocimiento del precedente» adoptado en la sentencia de unificación del 9 de agosto de 2016 (número interno 1210-11). Sostuvo que, al no habérsele notificado nuevamente el inicio de la actuación disciplinaria, se vulneró su derecho al debido proceso, pues la declaratoria de nulidad del procedimiento disciplinario cuando se encontraba en trámite, obligaba a la Oficina de Control Interno Disciplinario a notificarle al apoderado o al investigado la apertura de la nueva investigación. 1.3.2.
Defecto Fáctico, derivado de la ausencia de apoyo probatorio en la decisión emitida por la autoridad accionada y de la incorrecta valoración de las pruebas, al dar por sentado que para la fecha de los hechos el patrullero se encontraba en estado embriaguez, sin la existencia de una prueba científica o un examen que lo constatara; con lo cual se desconoció la Resolución No. 000414 del 27 de agosto de 2002, emitida por el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, en la que se fijaron los parámetros científicos y técnicos relacionados con el examen de embriaguez y alcoholemia.
Puntualizó que los testimonios fueron contradictorios y generaban duda razonable a favor del investigado respecto del supuesto estado de embriaguez, por tanto, se desconoció el principio de presunción de inocencia y el derecho fundamental al debido proceso. Finalmente, alegó que la decisión debió considerar la diferencia entre estar en servicio y estar disponible, pues al momento de los hechos el patrullero no se encontraba cumpliendo labores, sino que estaba disponible. 2.
Trámite impartido e intervenciones 2.1 Mediante auto del 31 de agosto de 2021, la Sección Quinta del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó notificar (i) a los magistrados de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en calidad de demandados, y (ii) a la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional y a la señora Miriam Guillén Osorio, como terceros con interés. Así mismo, se dispuso la notificación al Tribunal Administrativo del Cauca y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.2.
El consejero ponente de la sentencia cuestionada sostuvo que la acción de tutela gira en torno a la valoración del material probatorio del expediente disciplinario sobre la acreditación de la falta disciplinaria y que esos argumentos fueron analizados al momento de decidir el proceso, razón por la cual se estaba haciendo uso de la tutela como una tercera instancia. 2.3.
La Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional pidió que se desestimara la solicitud de amparo por inexistencia de un defecto fáctico, por incumplimiento de los requisitos para su procedencia y también ante la ausencia de vulneración de los derechos fundamentales reclamados por la parte actora. 2.3. Los demás sujetos procesales vinculados guardaron silencio. 3.
Fallo impugnado La Sección Quinta de esta Corporación, mediante fallo del 14 de octubre de 2021, negó el amparo solicitado. Como sustento de la decisión, sostuvo que la tutela cumplía los requisitos procesales para su procedencia y estudio de fondo. En particular, frente a la relevancia constitucional, indicó que la «argumentación referida por la parte actora en relación con la providencia judicial y la vulneración de sus derechos fundamentales es lo que permite la superación de este requisito y evidencia que la controversia trasciende de un orden exclusivamente legal» Consecuente con ello, al analizar de fondo de los defectos alegados, concluyó que no se acreditaba el fáctico respecto del análisis de la prueba del estado de embriaguez porque la autoridad accionada sostuvo que el hecho podría acreditarse no solo con una prueba técnica, sino a través de otros medios probatorios aceptados por la jurisprudencia. Que, además, no se advirtió contradicción de los testimonios, al tiempo que reprochó que la parte accionante se limitara a transcribir apartes de las declaraciones, sin señalar el sentido de la contradicción. En síntesis, dijo que la falta de carga argumentativa no le permitía tener elementos para establecer si era factible avalar la hipótesis de los accionantes.
De otra parte, negó el desconocimiento del precedente constitucional al encontrar que en la sentencia se abordó el alcance del control judicial de los actos en materia disciplinaria, a partir de la sentencia de unificación del 9 de agosto de 2016. Así, luego de citar las actuaciones que del proceso disciplinario hizo la autoridad judicial accionada, el a quo concluyó: [E]s]evidente que el operador jurídico hizo una revisión integral del asunto objeto de debate en el proceso disciplinario, con la que determinó que contrario a lo señalado tanto por el accionante como por el a quo, en modo alguno se le vulneró el derecho de defensa al investigado al interior del proceso disciplinario, al encontrar que la versión libre rendida inicialmente por el señor Juan Gabriel Guillén Osorio tenía plena validez, a pesar de la anulación del primer pliego de cargos, aunado al hecho de que al apoderado se le notificaron las diligencias, quien pudo adelantar las actuaciones tendientes a que el investigado rindiera nueva versión frente a la segunda imputación de cargos, respecto de lo cual guardó silencio.
Finalmente, en lo concerniente a la violación directa de la Constitución, sostuvo que se despacharía negativamente porque «los argumentos de la parte actora conllevarían a una revisión a partir del proceso disciplinario, el cual ya fue debatido en sede de instancia por el juez del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho». 4. Impugnación La parte demandante impugnó la anterior decisión y sostuvo su desacuerdo con que la sentencia se abstuviera de definir de fondo sobre el debate de manera integral, por el hecho de que en «el trámite judicial administrativo ya se realizó la revisión integra del proceso disciplinario».
Alegó que en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el Tribunal Administrativo del Cauca sí realizó un análisis integral del fallo disciplinario y declaró la nulidad por las falencias que encontró; en cambio, el Consejo de Estado modificó la decisión, por considerar que no se configuraba ninguna causal de nulidad, razón por la cual se acudió a la acción de tutela para que se hiciera un análisis de los derechos fundamentales y no para que se limitaran «a afirmar que no se protegen los derechos fundamentales solicitados porque durante el medio de control ya se realizó una a revisión integral del proceso disciplinario» Pidió que el asunto se revisara de manera integral bajo el prisma de los derechos fundamentales, respecto de la vulneración que se presentó en la sentencia proferida por la autoridad judicial accionada.
Agregó que el fallo impugnado debía ser revocado, reiterando los argumentos de la acción de tutela referidos a la ausencia de notificación de la nueva apertura del proceso disciplinario, la contradicción de los testimonios y la falta de prueba científica que determinara el estado de embriaguez. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.
La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.
En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 2012, cambió su postura, de conformidad con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, en el sentido de estudiarlas cuando exista violación flagrante de algún derecho fundamental.
Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de los mismos. Entonces, para aceptar la procedencia de esta acción constitucional contra providencias judiciales, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005.
Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; (ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad);
(iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales.
El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales.
Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional.
Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.
Por último, cabe anotar que, en diversos pronunciamientos, la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, «sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional».
Es de esa manera que podría abordarse el estudio de una providencia judicial mediante el valioso y excepcional mecanismo de la acción de tutela. 2. Problema Jurídico Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante el cual se negó el amparo solicitado.
Para ello, se examinará si se cumplieron los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial. Solo el evento de superar esta premisa, se analizará si el a quo erró en su razonamiento al desestimar los defectos fáctico, de violación directa de la Constitución y de desconocimiento del precedente en los términos de la impugnación presentada y si, como consecuencia de ello, se deben amparar o no los derechos fundamentales reclamados en la tutela, con ocasión de la sentencia proferida el 4 de febrero de 2021 por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación. Análisis de la Sala De los requisitos generales de tutela contra providencia judicial en el caso concreto.
Esta Sala comparte los argumentos del a quo en los que sostiene que se cumplieron los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencia judicial referidos a (i) la inmediatez por haberse presentado la solicitud de amparo dentro del término de seis meses siguientes a la notificación de la decisión discutida en sede constitucional;
(ii) la subsidiariedad, porque se agotaron los recursos exigibles a la accionante frente a los cargos que aquí se discuten; y (iii) que no se trata de un debate contra una acción de tutela. Sin embargo, la Sala estima necesario reflexionar sobre el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional, pues, en criterio del a quo, este se satisfizo por el hecho de que se invocara la afectación de los derechos fundamentales y se señalara los defectos en que habría incurrido la sentencia cuestionada.
Esta Subsección no comparte ese razonamiento —al menos en lo que respecta a los argumentos referidos al defecto fáctico y de violación directa de la Constitución—, por los argumentos que pasan a explicarse. Esta Sala ha sido consistente en estimar que el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional no se limita a señalar los derechos fundamentales vulnerados y que se califiquen los defectos contra la providencia; se requiere que la solicitud de amparo contenga (i) una carga argumentativa mínima y (ii) que no se utilice este instrumento como tercera instancia o instancia adicional a las establecidas por el legislador.
A ello se suma que, tratándose de tutela contra sentencia de órgano de cierre, la argumentación debe estar dirigida a demostrar que la «decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad».
Sobre este requisito tenemos que en sentencia del 5 de agosto de 2014, la Sala Plena de esta Corporación señaló que tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. De ahí que, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar los dos enunciados elementos.
El primero de ellos consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, esto es, que justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello «[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales».
El segundo hace referencia que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, toda vez que este valioso mecanismo de estirpe constitucional fue creado para proteger derechos fundamentales y no para que las partes de un proceso judicial ventilen sus discrepancias con las providencias que allí se dicten.
En el caso concreto, la Sala reitera que la tutela no cumple el requisito de relevancia constitucional porque, en primer lugar, no se satisface una mínima carga argumentativa con potencialidad para derruir una sentencia proferida por una alta corte y, de otra parte, se pretende convertir este remedio judicial en una instancia adicional al proceso contencioso administrativo, simplemente porque no se está de acuerdo con la interpretación del juez de segunda instancia, y no porque la providencia cuestionada contenga una anomalía que exija la intervención del juez constitucional.
Si se repara el escrito de tutela, en general, y la argumentación de los defectos, en particular, la parte demandante reprocha (i) el incumplimiento del supuesto deber de notificarle nuevamente la apertura de la investigación disciplinaria como consecuencia de la nulidad que se decretó en dicho trámite y (ii) la valoración probatoria que se hizo del estado de embriaguez del disciplinado y de si se encontraba presentando el servicio para ese momento.
Al revisarse la demanda, la Sala observa en el concepto de violación que sustentan las pretensiones contra la validez de los actos administrativos demandados que los argumentos centrales fueron (i) falsa o errónea motivación, porque (a) en los fallos disciplinarios no se pronunciaron acerca de «porque no le creen al señor patrullero GUILLÉN OSORIO y los policiales declarantes en el presente proceso quienes advierten que en ningún momento el señor patrullero consumió bebidas embriagantes, que lo vieron y que no estaba bajo los efectos de bebidas embriagantes», (b) no se le notificó en forma precisa que debía cumplir servicio durante las horas en que ocurrieron los hechos, (c) no existe prueba científica de que se encontraba bajo los efectos del alcohol;
(d) al haberse declarado la nulidad del primer pliego de cargos, el segundo no fue notificado en debida forma; (ii) infracción de las normas en que debería fundarse, porque no se valoraron correctamente las pruebas de los cargos, la defensa, las alegaciones y del recurso de apelación dentro de la actuación disciplinaria. De lo expuesto en precedencia, es indudable que las razones de la demanda y de la tutela son idénticas en lo relativo a los defectos fáctico y de violación directa de la Constitución, cuestiones que ya fueron examinadas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en primera y segunda instancia, por el Tribunal Administrativo del Cauca y por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, respectivamente, solo que arribaron a conclusiones diferentes: el Tribunal avaló la tesis de la accionante, consistente en que debía realizarse una nueva notificación de los cargos luego de decretada la nulidad, y la Sección Segunda de esta Corporación consideró lo contrario, es decir, que no era necesario una segunda notificación personal por ya encontrase vinculado el interesado dentro del proceso disciplinario.
Así pues, pretender que los jueces constitucionales asuman un nuevo estudio de esos temas, los matricularía en el papel del juez ordinario, sin la existencia de razones que justifiquen una injerencia de ese tipo, mucho menos si la sentencia de segunda instancia fue proferida por una alta corte y no se presenta un embate riguroso contra el razonamiento vertido en la providencia atacada, sino simples desacuerdos por haberse desestimado las pretensiones.
La parte demandante busca trasladar el litigio y su visión particular del caso al escenario de la tutela y la Sala no puede aceptar una actuación con esa finalidad, dado que le resta valor a esta acción constitucional y vacía la competencia de los jueces ordinarios y de los medios de control legalmente previstos para debatir la pretensión de juridicidad contra un acto administrativo.
No basta el descontento de un sujeto procesal para extender el conflicto ordinario al plano constitucional, menos aún si se exponen argumentos que ya fueron razonablemente decididos por los jueces de instancia, solo que ahora alegados como vicios o defectos contra providencia judicial. La sentencia proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado expuso con claridad los temas de estudio, desde la delimitación de los problemas jurídicos a resolver, y coinciden con los cargos propuestos en la demanda y ahora en la solicitud de amparo.
Así, se formuló el problema jurídico por el ad quem dentro de la sentencia de segunda instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho: Se circunscribe a determinar si con la expedición de los actos administrativos acusados, la entidad demandada incurrió en vulneración del derecho al debido proceso, en la medida en que los operadores disciplinarios no le notificaron al actor la formulación de cargos, motivo por el cual no le brindaron al señor Guillén Osorio la posibilidad de rendir versión libre ni presentar descargos.
Ahora, si se concluye que no se vulneró tal derecho, tal y como lo afirmó el tribunal de primera instancia, se deberá analizar si la Policía Nacional al expedir las decisiones disciplinarias cuestionadas, incurrió en falsa motivación, por cuanto no existió material probatorio suficiente para declarar responsable al disciplinado, ya que no se tuvo en cuenta que algunas personas manifestaron que no vieron al señor Guillén Osorio en estado de embriaguez, no existió prueba científica que así lo determinara y se omitió tener en cuenta que, el día de la ocurrencia de los hechos, el investigado no se encontraba en servicio.
Como era lógico, la autoridad accionada dio respuesta a esos problemas jurídicos que, valga redundar, hoy corresponden a la réplica y reiteración de la tutela. Se dijo en la sentencia respecto del deber de notificar nuevamente el pliego de cargos, luego de analizar los alcances del derecho al debido proceso y de las notificaciones en el procedimiento disciplinario: En el sub examine, encuentra la Sala que no le asiste razón al tribunal de primera instancia ni a la parte demandante, en tanto que: En primer lugar, una vez se dio apertura de indagación preliminar, la Oficina de Control Disciplinario Interno del Departamento de Policía del Cauca notificó, personalmente, al señor Juan Gabriel Guillén Osorio y le dio la oportunidad de rendir versión libre.
Lo referido en dicha actuación por el disciplinado tiene plena validez, en tanto que si bien, posteriormente, esa dependencia anuló el Auto mediante el cual se citó a audiencia y se formuló pliego de cargos, en dicha oportunidad convalidó las pruebas practicadas y allegadas, dentro de ellas, las versiones libres rendidas por los investigados.
En segundo lugar, antes de que se emitiera pliego de cargos, el señor Guillén Osorio designó un abogado de confianza, a quien, dentro de la investigación se le reconoció personería. En atención a ello, este estuvo presente en las diferentes diligencias de declaración que se surtieron, teniendo la oportunidad de contrainterrogar a los testigos.
En tercer lugar, el operador disciplinario al darse cuenta que incurrió en un error al formular el pliego de cargos, anuló la actuación y, nuevamente, a través de Auto citó a audiencia pública al disciplinado y emitió pliego de cargos. En cuarto lugar, la Oficina de Control Disciplinario Interno del Departamento del Cauca intentó notificar, personalmente, al disciplinado de la decisión anterior, sin embargo, esta fue imposible, dado que el señor Guillén Osorio se encontraba en una zona en la que, por la situación de orden público, no era prudente su desplazamiento.
En quinto lugar, al no lograr la notificación referida, dicha dependencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 165 de la Ley 734 de 2002, citó al apoderado de confianza del disciplinado para que asistiera a audiencia pública, solicitara pruebas y estuviera presente en la etapa de descargos, lo anterior, por cuanto según lo consagrado en el artículo 93 del Código Único Disciplinario, el defensor, como sujeto procesal, tiene las mismas facultades del investigado.
En sexto lugar, una vez se citó al abogado, este asistió a las diferentes audiencias públicas que se llevaron a cabo, dentro de las cuales no solicitó, en ningún momento, el aplazamiento de la diligencia para que su defendido rindiera versión libre, ni tampoco presentó los descargos. En séptimo lugar, de llegar a considerar que dentro de la investigación se hubiera presentado alguna irregularidad, tanto el disciplinado como su defensor, tuvieron la oportunidad de presentar una solicitud de nulidad, de conformidad con lo establecido en el artículo 143 del Código Único Disciplinario; sin embargo, jamás hicieron referencia a lo ahora mencionado.
En octavo lugar, al disciplinado, cuando se tuvo la oportunidad, y a su apoderado, se le notificaron todas las actuaciones que se surtieron, con el fin de que tuvieran conocimiento de cuál era la falta que se le iba a endilgar, las pruebas que se tuvieron en cuenta para ello y el análisis de cada una de ellas; no obstante, tanto el señor Guillén Osorio como su abogado de confianza, siempre guardaron silencio en lo que respecta a solicitar una fecha para ser oído en versión libre nuevamente y la presentación de descargos.
En noveno y último lugar, el disciplinado presentó sus argumentos de defensa al momento de rendir su versión libre, presentar alegatos de conclusión e interponer recurso de apelación frente a la decisión disciplinaria de primera instancia. En consideración a lo anterior, contrario a lo sostenido por el actor y el tribunal de primera instancia, encuentra la Sala que la entidad demandada no vulneró el derecho al debido proceso, en la medida en que luego de que el señor Juan Gabriel Guillén Osorio fue vinculado a la investigación disciplinaria, este tuvo acceso al expediente disciplinario por ser el investigado y, sin embargo, no señaló reproche alguno, tampoco solicitó que se llevara a cabo una audiencia para ser oído en versión libre y, además, tanto él como su apoderado nunca presentaron los descargos, pese a que este último fue notificado de la formulación de cargos.
Así, en consideración a que no le asiste razón al a quo en cuanto accedió a las pretensiones de la demanda por la vulneración de dicho derecho, la Sala entrará a analizar el cargo expuesto en el escrito de la demanda, para determinar o no la legalidad de los actos administrativos acusados. No hay duda entonces que la accionada se pronunció suficiente y razonablemente sobre los aspectos de la notificación, de ahí que, no era procedente examinarse el asunto de fondo en la primera instancia al no advertirse, prima facie, una decisión arbitraria o caprichosa de la Sección Segunda.
De hacer ese estudio, la tutela estaría haciendo las veces de instancia adicional, hipótesis suficiente para declarar la improcedencia de la tutela, como recientemente lo reiteró la Corte Constitucional: Esta Corporación ha entendido la tutela contra providencias judiciales como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” del fallo cuestionado.
Este enfoque impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial. En el marco de cada proceso, las partes cuentan con los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios dispuestos por el legislador para combatir las decisiones de los jueces que estimen arbitrarias o incompatibles con sus derechos.
Si luego de agotar dichos recursos persiste una clara arbitrariedad judicial, solo en ese caso se encuentra habilitada la tutela contra providencias judiciales. En cuanto al requisito de relevancia constitucional, en la Sentencia SU-033 de 2018 la Sala Plena expuso que es indispensable verificar en cada caso concreto que la acción de tutela no esté siendo utilizada como una instancia adicional para remplazar las vías judiciales ordinarias.
El contenido de la solicitud de amparo debe buscar “resolver cuestiones que trascienden la esfera legal, el carácter eminentemente económico de la controversia y la inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”, lo que implica la existencia de “un probado desconocimiento de los derechos fundamentales al debido proceso o al acceso a la administración de justicia”.
En ese mismo sentido, en la Sentencia SU-573 de 2019 esta Corporación determinó que “la acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel”.
Así, por ejemplo, no es suficiente con que la parte actora alegue la violación del derecho fundamental al debido proceso para entender acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional. Esto, por cuanto la relevancia constitucional tiene tres finalidades, a saber: “(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;
(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces”. Con fundamento en estas consideraciones, la Sentencia SU-573 de 2019 reiteró tres criterios de análisis para establecer si una tutela es de relevancia constitucional.
Lo dicho se predica no solo del cargo por violación directa de la Constitución, sino también respecto del «defecto fáctico», en relación con el cual, incluso, el a quo reconoció la falta de carga argumentativa, hecho que obligaba a declarar improcedente el amparo, además, porque en los aspectos en los que sí se puso de presente una posible carga mínima, eran los mismos embates alegados en el proceso ordinario, estos son: (i) si existía prueba del estado de embriaguez del patrullero, (ii) si estaba prestando el servicio y (iii) si los testimonios eran suficientes para probar el hecho dada su aparente contradicción. En todo caso, la Sección Segunda, al revocar la determinación de la nulidad decretada por el Tribunal, estudió los demás argumentos de la demanda, precisamente, enfocados en los aspectos que hoy se califican como un defecto fáctico: Así las cosas, la determinación del estado de embriaguez de una persona puede realizarse a través de la medición del alcohol en la sangre o mediante un examen clínico-físico, el cual revisa aspectos físicos, sociológicos y sensoriales del paciente para llegar válidamente a concluir el grado de embriaguez, resultado que puede ser usado en asuntos penales, contravencionales y disciplinarios.
Aunado a lo anterior, de acuerdo con la jurisprudencia de la Sección Segunda de la Corporación, se ha admitido otros medios de prueba, además de los antes mencionados para la determinación del estado de embriaguez, los cuales son: la Historia clínica; la prueba médica de embriaguez; el examen clínico; y los testimonios de terceros. En el sub examine, la Oficina de Control Disciplinario Interno del Departamento de Policía del Cauca al momento de formular pliego de cargos y emitir decisión de primera instancia, la cual fue confirmada, determinó que el señor Juan Gabriel Guilles Osorio incurrió en la falta gravísima consagrada en el artículo 34 numeral 26, entre otras.
Esta falta, reprocha dos conductas: i) consumir bebidas embriagantes durante el servicio; o ii) estar bajo los efectos En primer lugar, la autoridad judicial accionada sí se pronunció sobre la forma de probar el estado de embriaguez o el consumo de bebidas con licor, sin embargo, no compartió el argumento de los demandantes que pretendían establecer una tarifa legal de la prueba de ese hecho, por ello, la Sección Segunda con apoyo en la jurisprudencia, afirmó que podía probarse de otras formas y, en ese sentido, tuvo por válidas las pruebas y el análisis que se hizo en el proceso disciplinario de la conducta del patrullero.
Tampoco es cierto que haya desconocido la totalidad de los testimonios porque, incluso, valoró el de quienes manifestaron no haber visto al patrullero ingiriendo licor. Con todo y eso, no varió el sentido de las conclusiones de su actividad probatoria: [El estado de alicoramiento del patrullero] fue corroborado con los testimonios de los miembros de la institución policial que realizaron el procedimiento, así como el del comandante de Estación de Policía de el Tambo, quienes afirmaron que el disciplinado, una vez fue encontrado en dicho lugar, tenía aliento alcohólico, no podía caminar y cuando se subió a la camioneta de la Policía se quedó dormido por su alto estado de embriaguez.
Cabe resaltar al respecto, que fueron 4 los miembros de la Policía Nacional, algunos, superiores jerárquicos del actor, que fueron coherentes y contundentes en señalar en sus declaraciones que cuando se dirigieron al Establecimiento Público «El obelisco», encontraron al patrullero Guillén Osorio vestido de civil y, totalmente ebrio, conclusión a la que llegaron por su conducta, la cual no era de una persona que estuviera en condiciones normales.
Ahora, si bien dichos miembros no eran personas expertas para determinar el estado de embriaguez, este no es un requisito indispensable para acreditar su estado de alicoramiento, ya que estos no se basaron en cuestiones científicas ni determinaron técnicamente su estado, sino que por las reglas de la experiencia, definieron el estado de alicoramiento del patrullero, por, se insiste, su aliento alcohólico y su falta de coordinación al caminar.
Así, teniendo en cuenta, como se señaló, que la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado ha admitido que los testimonios de terceros son un medio de prueba para determinar el estado de embriaguez, considera la Sala que en este asunto, las declaraciones rendidas dentro de la investigación disciplinaria y las pruebas documentales, fueron suficientes para concluir que el señor Juan Gabriel Guillén Osorio, en su condición de patrullero de la Policía Nacional, en servicio activo, efectivamente, estaba bajo el efecto de bebidas embriagantes.
A su turno, en el escrito de demanda refiere el actor que los operadores disciplinarios no analizaron algunas declaraciones que desvirtuaban la comisión de la falta endilgada; no obstante, al estudiarlas, encuentra la Sala que algunos testigos señalan que no vieron al actor consumiendo bebidas embriagantes, cuando lo que se le imputó al investigado no fue su consumo sino estar bajo el efecto de aquellas; y, otro, sostiene que no le sintió aliento alcohólico al señor Guillén Osorio, cuando inicialmente manifestó que una vez el patrullero fue conducido por sus superiores a la Estación, no se percató de su estado anímico, motivo por el cual es dable concluir, contrario a lo sostenido por el demandante, que pese a que estas pruebas sí fueron tenidas en cuenta por la Policía Nacional no resultaban contundentes para desvirtuar la falta imputada, pues, no fueron coherentes en señalar comportamientos contrarios a que el investigado estaba en estado de embriaguez y que sí estaba en servicio, elemento último del que se hará referencia más adelante.
Los accionantes están en desacuerdo con el resultado de la valoración probatoria, simplemente, porque no se acogió su análisis particular de las pruebas. Que no haya ocurrido de esa forma, no configura una ausencia o errada valoración probatoria porque dicha actividad se realiza de manera conjunta e integral y, de la conclusión de la Sección Segunda se deduce que el ejercicio se cumplió. El hecho que los demandantes no las compartan no habilitan al juez de tutela para estudiar un asunto que ya fue decidido razonablemente por el juez natural.
Este debate se torna en una discusión meramente legal y no de naturaleza constitucional, como consecuencia de una inconformidad con el resultado de la confirmación procesal. Igual ocurre con el debate respecto a la disponibilidad del patrullero y la prestación del servicio, pues la sentencia debatida también se ocupó de su estudio y razonablemente concluyó que el patrullero estaba cobijado por la prohibición de ingerir bebidas alcohólicas no solo si se encontraba en servicio activo, sino, antes y después de sus actividades porque estaban en disponibilidad de servicio, con ocasión de una feria que se celebraba en la municipalidad de El Tambo: ii) Para el 30 de agosto de 2010, entre las 8:00 am y 11:00 am horas, si bien no existe certeza de que se encontraba en servicio activo, no hay duda de que estaba bajo el servicio de disponibilidad de la Policía Nacional.
Lo anterior, por lo siguiente: El 25 de agosto de 2010, el comandante de la Estación de Policía de el Tambo emitió el siguiente instructivo para su personal, en el que se señaló: La próxima semana a partir del viernes 27 hasta el martes 31 de agosto se realizarán las trigésimo (sic) novena feria del tambo cauca, ferias reconocidas en el 2009 como las mejores del cauca, por su organización, variedad de eventos, calidad de artistas y calidez de su gente (…) Se informa a todo el personal que el horario de las casetas y los establecimientos públicos es indefinido por lo tanto se requiere la máxima disponibilidad y disciplina en el servicio.
Extremar al máximo las medidas de seguridad personal, de instalaciones, en patrullajes, puestos de control y demás actividades policiales que se deben guardar por la amenaza permanente que existe por el antagónico y beligerante accionar de los grupos alzados en armas que ejercen influencia en el territorio tembeño Por ningún motivo se les debe permitir asistir a sitios públicos.
Es orden del comando de Departamento que todo el personal policial, debe consumir los alimentos dentro de las instalaciones policiales; de igual manera pernoctar en el interior de las mismas. Se le recuerda al personal que están en el deber de no ingerir bebidas alcohólicas ni consumir sustancias psicoactivas antes, durante, y después de la prestación de los servicios, aunque halla terminado su turno la disponibilidad es permanente.
Según prueba documental, la orden antes mencionada fue conocida por el señor Guillén Osorio, en tanto que expuso su rúbrica en el acta referida. Varios de los testimonios que rindieron declaración dentro de la investigación disciplinaria, que hacían parte de la Estación de Policía el Tambo, son coincidentes en afirmar que para el momento de la ocurrencia de los hechos, todos se encontraban en servicio de disponibilidad, por la realización de una feria en el municipio, orden que fue dada por escrito y verbalmente por el comandante de la Estación. En tal sentido, encuentra la Sala que los miembros pertenecientes a la Estación de Policía de el Tambo, a partir del 27 de agosto de 2010, fueron puestos en servicio de disponibilidad por parte del subintendente, comandante de estación. En el sub examine se observa que el actor, para el 30 de agosto de 2010, debía estar en permanente disponibilidad, es decir, que tenía la obligación de prestar sus servicios cuando estos fueran demandados, aun en días y en horas que no hacían parte de su turno normal, y, además, cumplir los mandatos constitucionales y legales para un miembro de la Policía Nacional, de conformidad con lo establecido en el artículo 73 de la Resolución No. 912 de 2009.
Así las cosas, contrario a lo manifestado por el actor, para el momento de la ocurrencia de los hechos, este se encontraba en servicio en su calidad de patrullero de la Policía Nacional y como tal le era aplicable el régimen disciplinario dispuesto en la Ley 1015 de 2006. La Sala precisa que la acción de tutela no puede convertirse en el único y el preferido medio de la parte que pierde el pleito u obtiene una decisión contraria a sus intereses para que se revise la decisión como si se tratase de una instancia adicional.
Ello atenta contra las reglas previstas por el legislador quien dentro de su margen de configuración normativa elige y decide las instancias ordinarias que debe impartirse a un proceso. La tutela no puede abrirse a un estudio ilimitado y adicional de una providencia que ha sido emitida por un órgano de cierre, pues la propia Corte Constitucional ha venido sosteniendo que para la prosperidad de una tutela de esas característica es necesario que la decisión contenga una anomalía de tal entidad que riña abiertamente con la Constitución y la jurisprudencia que esa Corporación ha trazado al definir el alcance y límite de derechos fundamentales, circunstancias que, vale decir, en este caso no se presentan.
Pretender que la acción de tutela se convierta en la instancia adicional de todos los procesos judiciales no solo le resta vigor a la acción, sino que termina por desconocer los principios de autonomía judicial y del juez natural. Análisis del desconocimiento del precedente respecto al control integral de los actos administrativos en materia disciplinaria.
Si bien la Sala podría afirmar que el debate respecto del precedente no fue discutido por la accionante en las instancias judiciales y que la acción de tutela no se estaría utilizando la tutela como instancia adicional; no se aportan razones o una carga argumentativa mínima que permita emprender un estudio de fondo sobre el desconocimiento de la sentencia de unificación proferida el 9 de agosto de 2016 por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo (número interno 1210-11), en la medida que los demandantes se limitan a citar la sentencia de unificación y afirmar que a diferencia del juez de primer grado, la Sección Segunda no hizo un análisis integral del proceso disciplinario, sin señalar cuáles serían esos aspectos trascendentales que el juez debió considerar y no hizo, a pesar del concepto de violación o de la evidente vulneración de los derechos fundamentales.
Los argumentos de la demandante en este punto, en rigor, coinciden parcialmente con esbozados a lo largo de la tutela sobre la supuesta violación al debido proceso, por la falta de notificación de los cargos y desconocimiento de la duda razonable sobre el estado de embriaguez en favor del disciplinado. Bajo ese entendimiento, valorar esos argumentos sobre la genérica argumentación de que se desconoció el precedente respecto del control integral de los procesos disciplinarios, es volver sobre los defectos ya estudiados, con lo cual, además, se vuelve a entrelazar el debate de instancia adicional, a lo que se agrega por la parte actora, como el deber que tenía el ad quem de acceder a las pretensiones de la demanda pues, en la impugnación se sostiene que el tribunal de primera instancia si hizo una análisis integral al declarar la nulidad de las sanciones y, en cambio, el Consejo de Estado no hizo lo propio al revocar la decisión, como si el carácter integral del control dependiera de si se acogen o no las pretensiones de la demanda.
A pesar de la falta de carga argumentativa, la Sala encuentra que la decisión de segunda instancia dedicó, dentro de sus consideraciones, un acápite al control de naturaleza integral de los actos sancionatorios en materia disciplinaria, y a partir del análisis del caso concreto, no se evidencia desconocimiento de esa premisa. La accionante pretende que se altere el principio dispositivo o de justicia rogada que rige los contenciosos de validez, salvo situaciones concretas o evidentes de vulneración de derechos fundamentales que, valga insistir, no se aprecian en este caso, y que a toda costa se auscultaran los actos hasta deducir motivos para decretar la nulidad de los actos demandados.
En todo caso, la sentencia cuestionada luego de estudiar la evolución del alcance del control judicial en materia disciplinaria y de citar la sentencia de unificación mencionada, concluyó que «el estudio integral de los actos disciplinarios cuestionados en esta controversia, se hará dentro del marco planteado en la sentencia previamente trascrita.» Y, en efecto, el análisis del ad quem no fue limitado a aspectos formales; al contrario, examinó todo el debate de acuerdo con los argumentos de la demanda, el trámite del proceso disciplinario y las pruebas recaudadas, solo que el resultado de ese análisis no fue favorable a los demandantes y esa es la razón por la que se cuestiona la decisión y no porque contenga una anomalía que evidencie una vulneración de derechos fundamentales o el desconocimiento del precedente que justifique la intervención del juez de tutela.
Por lo anterior, la Sala modificará la sentencia de primera instancia, simplemente para señalar que la tutela es improcedente por falta de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Modificar la sentencia del 14 de octubre de 2021, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, para, en su lugar, declarar improcedente la solicitud de amparo, por las razones expuestas en este fallo.
SEGUNDO. Notifíquese la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF