CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero de Estado ponente: John Jairo Morales Alzate Bogotá, D.C., 4 de febrero de 2026. Número único: 11001-03-06-000-2025-00461-00. Referencia: conflicto positivo de competencias administrativas. Partes: Comisaría de Familia del Líbano (Tolima) y Comisaría Séptima de Familia de Cali (Valle del Cauca).
Asunto: falta de competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil para conocer un presunto conflicto que se origina en la etapa inicial de un PARD. Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10°, de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2.º y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20212, procede a resolver el conflicto positivo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. El 25 de junio de 2025, la señora Y.P.M.G. 3 presentó, ante la Comisaría de Familia del Líbano (Tolima), denuncia por violencia intrafamiliar en contra del señor C.C.C.R., en la cual se establecieron como hechos, por parte de la denunciante, posibles hostigamientos, presunto ejercicio arbitrario de la patria potestad, inasistencia alimentaria y amenazas sobre el menor de edad M.C.M4.
Para este momento, obraba acuerdo conciliatorio del 2 de marzo de 2023, mediante el cual se le había otorgado la custodia del menor de edad M.C.M. a su mamá, la señora Y.P.M.G.5. 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 3 Para preservar el derecho a la intimidad del menor de edad la Sala utilizará las iniciales de su nombre y el de sus familiares. 4 Aunque en el expediente remitido por la Comisaría de Familia del Líbano se evidencia la existencia de otras denuncias por violencia intrafamiliar, para efectos del presente asunto, la actuación que se referencia en este numeral es la que se tendrá en cuenta para el estudio del presente conflicto. [EXP- VIF-25-06-2025 YPM T1.pdf] 5 2 de marzo de 2023.
DILIGENCIA DE AUDIENCIA ART 12 DE LA LEY 294 DE 1996 COMPLEMENTARIO CON LA LEY 575 DE FEBRERO 9 DE 2000 Y 1257 DE 2008: […] Los comparecientes acuerdan que la custodia provisional y cuidado del NNA.C.M., la ostentara su progenitora la señora, Y.P.M.G. visitas las harán de común de acuerdo entre padre y madre sin que Radicación: 11001-03-06-000-2025-00461-00 2.
El 1° de julio de 2025, la Comisaría de Familia del Líbano (Tolima) admitió la solicitud de medida de protección a favor de la señora Y.P.M.G., y en contra del señor C.C.C.R. y concedió medidas de protección inmediatas en favor de la señora Y.P.M.G.6. 3. El señor C.C.C.R también interpuso denuncia ante la Comisaría Séptima de Familia de Cali (Valle del Cauca) en contra de la madre, argumentando que contra el niño se ejercía violencia intrafamiliar por parte de su progenitora.
El 1.° de julio de 2025, la Comisaría Séptima de Familia de Cali (Valle del Cauca) dio apertura al procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos (en adelante PARD), con número 14.2025, a favor del menor de edad M.C.M., y dispuso, entre otras medidas provisionales, el cuidado y la custodia del niño con su padre7. 4. El 24 de julio de 2025, la Comisaría Séptima de Familia de Cali (Valle del Cauca), mediante auto 053, aclaró y adicionó el numeral quinto del auto de apertura de investigación núm. 14.2025 a favor del niño M.C.M., para fijar visitas en favor de su madre Y.P.M.G.8. 5.
El 8 de agosto de 2025, la señora Y.P.M.G. presentó ante la Comisaría Séptima de Familia de Cali (Valle del Cauca) solicitud de nulidad de la medida provisional (custodia para el padre) adoptada por dicha entidad el 1° de julio de 2025, toda vez que ella, mediante acuerdo conciliatorio del 2 de marzo de 2023, obtuvo el cuidado y la custodia del niño M.C.M. 6.
El 11 de agosto de 2025, la Comisaría de Familia del Líbano (Tolima) le solicitó a la Comisaría Séptima de Familia de Cali (Valle del Cauca), la remisión del PARD del niño M.C.M., dado que el menor de edad se encontraba ubicado en dicho municipio. El 12 de agosto de la misma anualidad, la Comisaría Séptima de Familia de Cali (Valle del Cauca) solicitó que el niño fuera traslado a dicha ciudad para adelantar allí el PARD a su favor9. 7.
El 27 de agosto de 2025, la Comisaría de Familia del Líbano (Tolima) inició la audiencia por violencia intrafamiliar, la cual tuvo continuación el 2 de septiembre de 2025 y finalizó con la Resolución 2954 de esa misma fecha «POR MEDIO DE LA CUAL SE DECIDE UN PROCESO ADMINISTRATIVO DE VIOLENCIA estas afecten el normal, desarrollo de los oficios y labores diarias de ambos padres, esas actuaciones deberán ser utilizadas para afianzar los lazos afectivos entre padres e hijos. [EXP-VIF-25-06-2025 YENNY PM T2.pdf]. 6 EXP-VIF-25-06-2025 YPM 7 EXP-CONFLICTO POR COMPETENCIA NNA MCM.pdf 8 EXP-VIF-25-06-2025 YPM T2.pdf [folio65]. 9 Se menciona en el expediente que las comisarias avocaron conocimiento de forma paralela en atención a los «múltiples traslados arbitrarios» de sus progenitores.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00461-00 INTRAFAMILIAR Y SE ESTABLECEN DEFINITIVAMENTE UNAS MEDIDAS DE PROTECCIÓN», en la que se resolvió: […] IMPONER medida definitiva de protección a favor del (la) señor(a) Y.P.M.G. en contra del(la) señor(a) C.C.C.R. y en aras de proteger la integridad física y mental de los implicados y de cualquier persona que viva en la misma unidad domestica de forma permanente SE ORDEN (sic) A C.C.C.R., CESE TODO ACTO DE VIOLENCIA, MALTRATO Y ULTRAJE EN CONTRA DE ELLOS O DE CUALQUIER MIEMBRO DEL GRUPO FAMILIAR […]
OCTAVO: FIJAR custodia y cuidado provisional del niño M.C.R. (sic), a su progenitora, la señora Y.P.M.G., quien brindará cuidado, protección y amor al niño. Hasta se resuelva el conflicto de competencia positivo. […]. [Se resalta]. 8. El 5 de septiembre de 2025, el señor C.C.C.R. interpuso recurso de apelación contra la Resolución 2954 del 2 de septiembre de 2025, en el cual solicitó:
PRIMERO: Revocar en su integridad la Resolución No. 2954 del 2 de septiembre de 2025, proferida por la Alcaldía del Líbano.
SEGUNDO: Subsidiariamente, se modifique la decisión en el sentido de: A) Reconocer la existencia y efectos del PARD 14.2025. B) Regular un régimen de visitas supervisado y progresivo a favor de la madre, sujeto a verificación por autoridad competente. C) Disponer la remisión inmediata de lo actuado al Juez de Familia competente, para garantizar la unificación de decisiones y salvaguardar el interés superior del menor.10 [Se resalta]. 9.
El 18 de septiembre del mismo año, la Comisaría de Familia del Líbano (Tolima) envió el proceso al juez de familia (Reparto) para que resuelva el citado recurso11. 10. El 16 de octubre de 2025, el Juzgado Promiscuo de Familia del Líbano (Tolima) resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución 2954 del 2 de septiembre de 2025, en el sentido de confirmarla en su totalidad.
Al respecto consideró el juez promiscuo de familia: El recurso no se abre paso dado que, en criterio de este Juez, el querellado sí efectúo violencia en contra de su excompañera y madre de su hijo. Violencia psicológica por las indebidas presiones para que retomaran su relación, aun estando, el querellado, con una nueva relación; económicas por no cumplir con la 10 EXP-VIF-25-06-2025 YPM 11 AL-RS-2025-00005203_00.pdf Radicación: 11001-03-06-000-2025-00461-00 cuota alimentaria y vicaria por llevarse a su hijo a Cali y allí retener al niño, con el apoyo indebido de la autoridad administrativa que actúo12. 11.
El 15 de septiembre de 2025, la Comisaría de Familia del Líbano (Tolima) propuso conflicto positivo de competencias con la Comisaría Séptima de Familia de Cali (Valle del Cauca) con el fin de que se determine la autoridad que debe continuar el PARD a favor del niño M.C.M. II. ACTUACIÓN PROCESAL En cumplimiento del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, inciso 3º, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, se comunicó la presentación del conflicto de competencias a las autoridades involucradas y a los particulares interesados, y se fijó el edicto núm. 428 del 2 de octubre de 2025, en la secretaría de esta Sala, por el término de cinco días contados desde el 3 al 9 de octubre de 2025, con el fin de que presentaran sus alegatos o consideraciones13.
Consta que se informó sobre el presente conflicto14 a la Comisaría de Familia del Líbano (Tolima); a la Comisaría Séptima de Familia de Cali (Valle del Cauca); al Juzgado Promiscuo de Familia del Líbano (Tolima); a los señores C.C.C.R.,Y.P. M.G. padres del menor de edad M.C.M.; al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF); al Centro Zonal del Líbano (Tolima); a la doctora Zaida Janeth Sierra Medina, apoderada de la señora Y.P.M.G.; a la Personería Municipal del Líbano (Tolima) y al doctor Juan Pablo Amaya Anaya apoderado del señor C.C.C.R. Según informes secretariales del 10, 16, 30 de octubre de 202515, el apoderado del señor C.C.C.R., el Instituto Colombiano Bienestar Familiar (ICBF)16 y la Comisaría Séptima de Familia de Cali (Valle del Cauca) presentaron alegatos, mientras que, las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. 12 32_RECIBEMEMORIAL_VIF20250625COMIFLIAL_2_20251210124356659 (3).pdf 13Samai expediente digital 2025-228, documento: 14_POREDICTO_08Edicto_0_202504301029 18844 14 7_EXPEDIENTEDIGI_08Informedecomunicac_6_20251002150836507 (1).pdf 15 17_INFORMESECRETA_Informesecretarial20_0_20251010154319142 (1).pdf; 20_INFORMESECRETA_Informesecretarial20_0_20251016084816280 (1).pdf y 22_INFORMESECRETA_Informesecretarial20_0_20251030154117515 (4).pdf. 16 Esta autoridad mediante memorial del 15 de octubre manifestó: «En atención a la solicitud de fecha 2 de octubre de 2025, registrada con el número del asunto, mediante la cual indica, “Comunica Actuación Procesal Rad 2025-00461-00”, con el presente nos permitimos informarle que: En su solicitud se evidencia que la entidad competente de atender su requerimiento es (Comisaría de Familia del Líbano y Comisaría Séptima de Familia de Cali), por lo anterior, lo invitamos a verificar directamente con dichas entidades, la gestión con relación a su petición el cual se verifica en los folios que fueron debidamente notificadas» [CEC 4-72].
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00461-00 Mediante auto de mejor proveer del 25 de noviembre de 202517, el despacho ponente le solicitó a la Comisaría de Familia del Líbano (Tolima) informar sobre el recurso de apelación interpuesto por el señor C.C.C.R. contra la Resolución 2954 del 2 de septiembre de 2025, por estar relacionada con el asunto objeto de conflicto.
Según informe secretarial del 10 de diciembre de 202518, la Comisaría de Familia del Líbano (Tolima) dio respuesta, anexando copia de la decisión del recurso de apelación. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Comisaría de Familia del Líbano (Tolima)19 La Comisaría de Familia del Líbano (Tolima), mediante auto del 15 de septiembre de 2025, por medio del cual propone conflicto positivo de competencias con la Comisaría Séptima de Familia de Cali, expuso los argumentos por los que considera que es competente para adelantar el PARD en favor del menor de edad M.C.M. Al respecto, argumentó: En conclusión, luego de realizadas las verificaciones correspondientes, no se establece con claridad cual es el origen del maltrato infantil, pero que su habitual lugar de residencia del menor M.C.M se encuentra dentro de la jurisdicción del municipio del Líbano Tolima.
Por lo tanto, en atención a lo dispuesto en el artículo 97 del Código de Infancia y Adolescencia, la competencia para conocer y continuar el trámite del proceso administrativo de restablecimiento de derechos corresponde exclusivamente a la autoridad administrativa del municipio donde efectivamente reside el menor [de edad], y no a la Comisaría de Familia de CALI (sic).
Ahora bien, la Comisaría de Familia del Líbano, Tolima, no podía rehusar el conocimiento del proceso administrativo de restablecimiento de derechos a favor del menor [de edad] M.C.M., Por lo que no se puede desconocer lo dispuesto en el artículo 97 del Código de Infancia y Adolescencia, así como lo previsto en los Lineamientos Técnicos Administrativos de la Ruta de Actuaciones para el Restablecimiento de Derechos de NNA, adoptados mediante Resolución No. 1526 del 23 de febrero de 2016 y modificados por la Resolución No. 7547 del 29 de julio de 2016, у más recientemente la Resolución 1505 del 18 de julio de 2024 del ICBF. [Se resalta].20 17 23Autoparamejor_CCA202500461autodeme(.pdf) NroActua 16 18 33_INFORMESECRETA_Informesecretarial20_0_20251210155057275.pdf 19 20_MemorialWeb_Respuesta-EXPE113632025M(.pdf) NroActua 13 20 AUTO 15-09-2025 CONFLICTO POR COMPETENCIA NNA M.C.pdf Radicación: 11001-03-06-000-2025-00461-00 Posteriormente, el 27 de noviembre de 2025, con ocasión al auto de mejor proveer del 25 de noviembre de la presente anualidad, la Comisaría de Familia del Líbano (Tolima) informó que el recurso de apelación interpuesto por el señor C.C.C.R. contra la Resolución 2954 del 2 de septiembre de 2025 (mediante la cual se fijó la custodia y cuidado provisional del niño M.C.M. con su progenitora), fue resuelta por el juez de familia del Líbano (Tolima), el 16 de octubre de 2025, en el sentido de confirmar la decisión de mantener la custodia del menor de edad a cargo de la madre21. 2.
Comisaría Séptima de Familia de Cali (Valle del Cauca) 22 Esta autoridad no presentó consideraciones, mediante memorial del 29 de octubre de 2025 solo allegó las actuaciones adelantadas dentro del PARD del niño M.C.M. Sin embargo, del correo electrónico del 12 de agosto de 2025, mediante el cual le informa a la Comisaría de Familia del Líbano (Tolima) la existencia del PARD, se advierte que dicha Comisaría considera ser la competente, por las siguientes razones: Se presentó denuncia, en donde se activa la ruta por la posible vulneración de derechos del menor de edad, de antemano se notificó a las partes intervinientes que es este [sic] caso fueron los progenitores C.C.C.R. en su calidad de progenitor y la señora Y.P.M.G. en su calidad de progenitora, en donde se tomaron medidas PROVISIONALES y se le otorgó la CUSTODIA al progenitor, este despacho según [sic] en proceso debe seguir en conocimiento del proceso [sic] hasta las etapas de seguimiento, pues fue en cabeza de esta comisaría que se realizó la designación de CUSTODIA a favor del progenitor y del menor [de edad] el cual reside en la ciudad de Cali, en este orden de ideas según denuncia remitida al despacho por el padre del menor en donde deja claro que fue la madre quien hasta el momento no lo ha retornado a su lugar de habitación en donde vive en la actualidad.
Por ende le solicitamos que se le haga saber a la progenitora que ir en contra de la decisión que tomó de este despacho, es una [sic] claro incumplimiento a la orden impartida, remito ante ustedes el expediente y copia de la denuncia penal que reposa en la actualidad en la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN por el presunto delito de USO ARBITRARIO DE LA CUSTODIA, que deberá retornar al menor al progenitor y esperar que se adelante el respectivo seguimiento, dado que fue este despacho quien inició el proceso y fue quien emitió la ORDEN ADMINISTRATIVA de ubicar el menor con su progenitor. 3.
Apoderado del señor C.C.C.R. El apoderado del señor C.C.C.R., padre del menor de edad M.C.M., mediante escrito del 10 de octubre de 202523 sostuvo que «la coexistencia entre el Auto de 21 28RECIBEMEMORIAL_RESPUESTAAUTOCONSEJO(pdf) NroActua 19 22 EXP-CONFLICTO POR COMPETENCIA NNA M.C.M.pdf [folio 13]. 23 16_RECIBEMEMORIAL_MemorialLibano_1_20251010154032480 (2).pdf Radicación: 11001-03-06-000-2025-00461-00 Apertura de Investigación PARD No. 14.2025, que otorgó la custodia provisional al padre, y la Resolución No. 2954 de 2025, que la entrega a la madre, evidencia un conflicto de competencia material y funcional que afecta directamente el interés superior del menor [de edad]».
Sostuvo que «la autoridad administrativa del Líbano ha perdido competencia para continuar conociendo del caso, debiendo remitirse el expediente al Juzgado de Familia competente». Finalmente, señaló que debe garantizarse la prevalencia del interés superior del niño, evitando decisiones administrativas contradictorias que generen inseguridad jurídica y afecten el derecho del niño a crecer en un entorno protector y libre de violencia. IV.
CONSIDERACIONES 1. Competencia 1.1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2º y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional o, si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.
En el caso concreto, la Sala declarará la falta de competencia para decidir de fondo el conflicto positivo de competencias suscitado entre Comisaría de Familia del Líbano (Tolima) y Comisaría Séptima de Familia de Cali (Valle del Cauca), para conocer del proceso administrativo de restablecimiento de derechos que se adelanta a favor del menor de edad M.C.M. Ello por cuanto la autoridad competente para dirimir el presente asunto es el juez de familia, en aplicación de la norma especial prevista en el parágrafo 3º del artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, adicionado por el artículo 3º de la Ley 1878 de 2018, que asignó, específicamente, a los jueces de familia la función de dirimir los conflictos de competencia generados entre autoridades administrativas (comisarías de familia, defensorías de familia e inspecciones de policía, ahora de convivencia y Radicación: 11001-03-06-000-2025-00461-00 paz24), respecto de los procesos administrativos de restablecimiento de derechos adelantados en favor de los niños, niñas y adolescentes que se encuentren en la etapa inicial, y además, en concordancia con el numeral 16 del artículo 21 del Código General del Proceso (en adelante CGP). 1.2.
La posición de la Sala con relación al artículo 21, numeral 16, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso). Reiteración25 Dispone la norma en cita: Artículo 21. Competencia de los jueces de familia en única instancia. Los jueces de familia conocen en única instancia de los siguientes asuntos: […] 16. De los conflictos de competencia en asuntos de familia que se susciten entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía. […] De conformidad con la norma transcrita, el juez de familia es competente para conocer los conflictos de competencia que se susciten, específicamente, entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía, ahora de convivencia y paz26, en asuntos de familia.
Ante esta disposición, la Sala ha concluido que el Código General del Proceso no modificó ni derogó en forma expresa o tácita ninguna de las disposiciones señaladas en el CPACA respecto de los conflictos de competencias administrativas, ya que, si bien el artículo 21 del CGP otorgó a los jueces de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades antes mencionadas, esta competencia no resulta opuesta o incompatible con lo dispuesto para la Sala de Consulta y Servicio Civil y los tribunales administrativos, en los artículos 39, 112, numeral 10, y 151, numeral 3, del CPACA, modificados, respectivamente, por los artículos 2º, 19 y 27 de la Ley 2080 de 2021.
De esta manera, los jueces de familia y la Sala de Consulta tienen una competencia a prevención para resolver los conflictos de competencias administrativas que se susciten en materia de familia, conforme a las normas enunciadas. 1.3. El alcance del parágrafo 3.° del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, artículo modificado por el artículo 3.° de la Ley 1878 de 2018, frente a la competencia 24 Ley 2492 de 2025, «Por medio de la cual se establece el cambio de denominación de los “Inspectores de Policía” por “Inspectores de Convivencia y Paz” y se ordenan otros lineamientos que contribuyan a la convivencia y a la paz nacional y se dictan otras disposiciones.» 25 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación 201611001-03-06-000-2022- 00276 00 del 7 de febrero de 2023. 26 Ley 2492 de 2025, «Por medio de la cual se establece el cambio de denominación de los “Inspectores de Policía” por “Inspectores de Convivencia y Paz” y se ordenan otros lineamientos que contribuyan a la convivencia y a la paz nacional y se dictan otras disposiciones.» Radicación: 11001-03-06-000-2025-00461-00 general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en actuaciones administrativas reguladas por el Código de Infancia y Adolescencia. Reiteración.27 La Ley 1878 de 2018 modificó el libro primero del Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006), cuyo propósito fue reducir los tiempos del proceso administrativo de restablecimiento de derechos, bajo los principios de celeridad y eficacia (artículo 209 constitucional) y lograr que la protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes fuera realmente efectiva.
Para establecer la incidencia de tales modificaciones en la función de dirimir los conflictos de competencia administrativa, asignada a la Sala de Consulta y Servicio Civil, se analizará: el trámite a que se refieren los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006 (modificados por la Ley 1878 de 2018). 1.3.1. Trámites a los que se refieren los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006, modificados por la Ley 1878 de 2018.
Reiteración28 El artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 regula la «iniciación de la actuación administrativa» del PARD. Este trámite se extiende también al artículo 100 de la misma normativa, por lo que debe entenderse que el parágrafo 3.º del artículo 3 de la Ley 1878 cobija ambos preceptos. El artículo 3 de la Ley 1878 modificó el artículo 99 de la Ley 1098, para precisar aspectos atinentes al auto de apertura del PARD y a su contenido, y le adicionó tres parágrafos, de los cuales interesa el tercero, conforme al cual: Parágrafo 3º: En caso de conflicto de competencia entre autoridades administrativas, el proceso de restablecimiento de derechos deberá ser tramitado a prevención por la primera autoridad que tuvo conocimiento del asunto, hasta tanto el juez de familia resuelva el conflicto.
El juez de familia tendrá un término de quince (15) días para resolver el conflicto de competencia que se presente y en caso de no hacerlo incurrirá en causal de mala conducta. En caso de declararse falta de competencia respecto de quien venía conociendo a prevención, lo actuado conservará plena validez, incluso la resolución que decida el fondo del proceso. [Subraya la Sala]. 27 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación 11001-03-06-000-2023-00341- 00 del 4 de octubre de 2023. 28 1 Cfr. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación 201611001-03-06-000- 2022 00276-00 del 7 de febrero de 2023. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00461-00 En su tenor literal, el parágrafo transcrito parte de la existencia de un conflicto de competencias entre las autoridades administrativas (defensores de familia, comisarios de familia o (a falta de los anteriores), los inspectores de policía, ahora inspectores de convivencia y paz)29 que en el Código de la Infancia y la Adolescencia están llamadas a conocer de los procesos administrativos de restablecimiento de derechos a partir del momento en que les sea puesto en conocimiento la presunta vulneración o amenaza de los derechos de un niño, niña o adolescente, y establece las siguientes medidas, mientras el conflicto se resuelve: - Dispone, como ejercicio de competencia a prevención, que la primera autoridad que conoció del proceso debe seguir conociendo mientras se resuelve el conflicto. - Asigna al juez de familia la competencia para resolver el conflicto de competencias administrativas. - Confiere plena validez a la actuación y a la decisión, cuando el juez de familia encuentre que la autoridad administrativa que llevó a cabo el procedimiento no era la competente. - Establece un plazo perentorio (15 días) para que el juez decida, so pena de incurrir en causal de mala conducta.
Ahora bien, las normas del procedimiento administrativo general contenidas en el CPACA se aplican para suplir los vacíos30 del procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos, regulado en ley especial (Código de la Infancia y la Adolescencia). De conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 3 del artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, artículo modificado por el artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, se confirió a los jueces de familia la función de dirimir los conflictos de competencia que puedan presentarse en el trámite regulado por dicha norma, por lo que, al existir una norma especial de aplicación prevalente, no hay un vacío que se deba suplir.
En consecuencia, la Sala ha sostenido que los conflictos de competencia que se susciten entre las autoridades administrativas que legalmente pueden realizar estos procedimientos (defensores y comisarios de familia, e inspectores de policía, hoy de convivencia y paz) desde el «conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos» hasta la definición de la situación jurídica (fallo), «declarando en situación de vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña o adolescente», regulado en los artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, modificados, respectivamente, por los artículos 3º y 4º de la Ley 1878 de 2018,son competencia del juez de familia. 29 En concordancia con el CGP, artículo 21, numeral 16. 30 Confrontar con el artículo 2 de la Ley 1437 de 2011.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00461-00 En efecto, asignar al juez de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se susciten entre las autoridades administrativas, en la etapa inicial del PARD, permite cumplir una garantía propia del debido proceso, consistente en que se decide el asunto por la autoridad legalmente habilitada para conocer y decidir una determinada actuación (con la intervención de una autoridad judicial), a la vez que se propicia la aproximación material y formal al motivo del conflicto y su pronta solución. Reitera la Sala que la Ley 1878, en el parágrafo 3 del artículo 3, al igual que el numeral 16 del artículo 21 del CGP, consagran esa intervención del juez de familia, en la actuación administrativa de protección y restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, solamente cuando el conflicto se plantea entre las autoridades administrativas de familia reguladas en el Código de la Infancia y la Adolescencia31, en la etapa inicial del PARD.
Una situación diferente se presenta, en la etapa de «seguimiento», como lo ha explicado la Sala en diferentes oportunidades, al señalar que: «la Ley 1878 de 2018 reforzó la concurrencia de las autoridades de familia y de los coordinadores de los centros zonales del ICBF en el trámite del seguimiento, y estableció formalidades y términos para su desarrollo, [mas] no contempló una disposición especial en materia de conflictos de competencias.
En consecuencia, en presencia de dichos conflictos [en la etapa de seguimiento], [le] corresponde a la Sala dirimirlos, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 [modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021]»32. 2. Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, prevé que mientras se resuelve el conflicto de competencia se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva33. 31 Téngase presente que el Código General del Proceso también incluye los asuntos de familia que conocen los notarios, pero estos no son autoridades de familia en el Código de la Infancia y la Adolescencia. Cfr. Arts. 79 a 98 de la Ley 1098 de 2006. 32 Al respecto, ver, entre otras, la Decisión de la Sala de Consulta y Servicio Civil del 7 de diciembre de 2022, Exp. 1100100600020220023400; la del 5 de octubre de 2022, Exp. 11001-03 06-000-2022- 00207-00 y la del 25 de enero de 2023, Exp. 11001-03-06-000-2022-00258-00. 33 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00461-00 3. El caso concreto34 3.1. Aspectos previos: La Sala considera oportuno hacer las siguientes precisiones: 1. La Comisaría de Familia del Líbano (Tolima) inició un proceso de violencia intrafamiliar en favor de la señora Y.P.M.G. 2. Dentro de dicho proceso de violencia intrafamiliar, la Comisaría de Familia del Líbano (Tolima) adoptó, como consecuencia del decreto de la medida de protección en favor de la madre del niño, la custodia y cuidado del menor de edad con su progenitora.
Se insiste, todo en el marco del proceso de violencia intrafamiliar. 3. Por su parte, la Comisaría Séptima de Familia de Cali (Valle del Cauca) abrió el PARD en favor del menor de edad M.C.M. por violencia intrafamiliar y dispuso, como medida provisional, el cuidado y custodia del niño con su progenitor. En este sentido, este es el único PARD abierto.
Frente a los anteriores hechos, la Sala evidencia que sobre el proceso de violencia intrafamiliar adelantado por la Comisaría de Familia del Líbano (Tolima), un juez, vía recurso de apelación lo definió, en el sentido de confirmar la medida de protección en favor de la señora Y.P.M.G. Sin embargo, respecto del PARD adelantado en favor del niño M.C.M. se plantea el conflicto positivo de competencias.
Ahora bien, hecha la anterior precisión, y revisados los antecedentes del caso, así como los documentos que obran en el expediente y los planteamientos realizados por las autoridades involucradas, la Sala declarará su falta de competencia para resolver el presente conflicto suscitado entre la Comisaría Séptima de Familia de Cali (Valle del Cauca) y la Comisaría de Familia del Líbano (Tolima), para conocer del proceso administrativo de restablecimiento de derechos que se adelanta en favor del menor de edad M.C.M., por las siguientes razones: La Comisaría Séptima de Familia de Cali (Valle del Cauca) dio apertura al PARD a favor del niño M.C.M., de 3 años, en atención a una situación de presunta violencia intrafamiliar y ordenó su ubicación en medio familiar a cargo del progenitor. 34 En relación con conflictos de competencias administrativas entre comisarías de distintos departamentos, respecto de asuntos que se encuentran en etapa inicial del PARD, en los cuales se evidenció violencia intrafamiliar contra menores de edad, se puede consultar: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisiones del 4 de septiembre de 2024, Rad. 2024-476 y del 27 de noviembre de 2024, Rad. 2024-627, del 15 de octubre de 2025, Exp. 2025-390.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00461-00 Posteriormente, la Comisaría de Familia del Líbano (Tolima) consideró que, dentro del trámite de violencia intrafamiliar adelantado en favor de la madre del niño, de acuerdo con el artículo 97 de la Ley 1098 de 2006, era la competente para continuar con el PARD, por ser el lugar donde se encuentra el menor de edad M.C.M., por lo que procedió a solicitar a la Comisaría Séptima de Familia de Cali (Valle del Cauca) que le remitiera el asunto.
Como se observa, más allá de la calificación jurídica que pueda darse a las actuaciones adelantadas por cada una de las autoridades —sea judicial o administrativa—, se trata de una situación en la que un menor de edad se encuentra en riesgo dentro de su entorno familiar, lo que justificó la intervención inmediata de las autoridades administrativas.
En tal sentido, fue la Comisaría Séptima de Familia de Cali (Valle del Cauca) la que adoptó una medida provisional de protección y dio apertura al proceso administrativo de restablecimiento de derechos a favor del niño M.C.M., con el fin de salvaguardar su integridad personal y garantizar la protección integral prevista en la Ley 1098 de 2006.
Así entonces, en relación con los conflictos de competencias originados entre una comisarías de familia para conocer de la etapa inicial del PARD, la Sala de Consulta y Servicio Civil reitera la posición unificada en la decisión del 15 de octubre de 2025 mediante la cual precisó que resulta aplicable la norma especial prevista en el parágrafo 3.º del artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, artículo modificado por el artículo 3.º de la Ley 1878 de 2018, en concordancia con el numeral 16 del artículo 21 del Código General del Proceso.
Estas disposiciones le asignaron, específicamente, a los jueces de familia la función de dirimir los conflictos de competencia generados entre autoridades administrativas (comisarías de familia, defensorías de familia e inspecciones de policía – hoy inspecciones de convivencia y paz), respecto de los procesos administrativos de restablecimiento de derechos adelantados en favor de los niños, niñas y adolescentes que se encuentren en la etapa inicial, esto es, sin una declaratoria de vulneración de derechos que indique el inicio de la etapa de seguimiento.
De igual forma, la Sala se ha referido en diversas ocasiones a la competencia que tienen los jueces de familia para resolver los conflictos de competencia, generados en la etapa inicial del PARD entre las autoridades administrativas, en vigencia de la Ley 1878 de 2018, incluso en eventos de violencia intrafamiliar en contra de un menor de edad, en los siguientes términos: [l]os conflictos de competencia que se susciten desde el «conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos», hasta la definición de la situación jurídica «declarando en situación de vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña o adolescente», regulado en los artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, son competencia del juez de familia, si las actuaciones Radicación: 11001-03-06-000-2025-00461-00 se surten con posterioridad al 9 de enero de 2018, fecha de entrada en vigencia de la Ley 1878 de 2018. […].35.
En el caso específico, el PARD se encuentra en la etapa inicial, pues no se ha adelantado la audiencia mediante la cual se define la situación jurídica, y no han transcurrido los 6 meses desde el conocimiento de los hechos, término de las autoridades administrativas para adelantar la primera parte del trámite. En efecto, los hechos fueron puestos en conocimiento de la autoridad administrativa el 27 de junio de 2025, fecha en la que la Comisaría Séptima de Familia de Cali (Valle del Cauca) dio apertura al PARD y adoptó como medida provisional de protección el cuidado y custodia del menor de edad con el progenitor36.
Posteriormente, el 24 de julio del mismo año, la Comisaría Séptima de Familia de Cali, aclaró y adicionó el numeral quinto del auto de apertura de investigación para fijar visitas en favor de su madre Y.P.M.G.37 y, el 15 de septiembre de 2025 se suscitó el conflicto positivo. PARD de M.C.M Actuación Fecha Autoridad Apertura del PARD 27 de junio de 2025 Comisaría Séptima de Familia de Cali (Valle del Cauca) Modificación del auto de apertura del PARD 24 de julio de 2025 Comisaría Séptima de Familia de Cali (Valle del Cauca) Presentación del conflicto positivo de competencias 15 de septiembre de 2025 Sala de Consulta y Servicio Civil Así entonces, al encontrarse el conflicto de competencias en la etapa inicial del PARD, con hechos ocurridos en vigencia de la Ley 1878 de 2018, la autoridad competente para dirimir el presente asunto es el juez de familia y no la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
En ese orden, la Sala observa que, siendo el juez de familia quien debe conocer del presunto conflicto de competencias, resulta procedente determinar, 35 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación núm. 11001030600020210003100 del 20 de abril de 2021 y decisión del 25 de enero de 2023, radicación núm. 11001-03-06-000-2022-00258 00.
Reiteración en decisiones del 4 de septiembre de 2024, Exp. 11001-03-06-000-2024-00476-00 y de 27 de noviembre de 2024, Exp. 11001-03-06-000-2024- 00627-00. 36 EXP-CONFLICTO POR COMPETENCIA NNA M.C.M.pdf 37 EXP-VIF-25-06-2025 Y.P.M.-C.C.C. T2.pdf (pag.65) Radicación: 11001-03-06-000-2025-00461-00 específicamente, a cuál de todos ellos le correspondería conocer del mencionado asunto.
Para el efecto, siguiendo el criterio de competencia establecido en el artículo 97 de la Ley 1098 de 200638 para determinar la autoridad administrativa que deba conocer del PARD, el cual está definido por el lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente, la Sala estima, bajo una interpretación finalista y armónica, que el juez de familia competente para conocer de un conflicto de competencias entre las autoridades administrativas en asuntos de familia es aquel que tenga la jurisdicción en el «lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente».
Tal interpretación resulta viable en casos como el presente, pues está fundamentada en una disposición especial que prevalece en defensa del interés de los niños, niñas y adolescentes, cuyos derechos han sido amenazados o vulnerados, bajo el entendido de que el juez de familia del lugar donde esté ubicado el menor de edad operará con celeridad por la proximidad que tiene con este, y dentro del marco de las Leyes 1098 de 2006 y 1878 de 2018, lo cual es una garantía para el debido proceso.
Sobre esa base, teniendo en cuenta que el menor de edad M.C.M. se encuentra actualmente con la madre, en el municipio del Líbano (Tolima)39, la competencia para dirimir el presente conflicto recaería en el juez promiscuo de familia40 del circuito del mencionado municipio, que por reparto corresponda de la mencionada localidad. Así las cosas, la Sala, al no tener competencia para resolver de fondo el conflicto, remitirá el expediente a los Juzgados Promiscuos de Familia del Circuito del Líbano (Tolima) – Reparto.
Advierte la Sala que, en caso de que el menor de edad cambie de sitio de residencia, la competencia del juez de familia para dirimir el conflicto de competencias se traslada al juez de familia del nuevo sitio de residencia del niño, niña o adolescente, en virtud del factor territorial establecido en el artículo 97 de la Ley 1098 de 2006 tal como quedó explicado.
Por eso, la Sala recuerda a las autoridades involucradas que deben actuar bajo el principio de coordinación (artículo 209 constitucional y artículo 3.º de la Ley 1437 de 2011). 4. Exhorto 38 Artículo 97 del Código de la Infancia y la Adolescencia. «COMPETENCIA TERRITORIAL. Será competente la autoridad del lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente; pero cuando se encuentre fuera del país, será competente la autoridad del lugar en donde haya tenido su última residencia dentro del territorio nacional».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00461-00 Con todo, la Sala exhortará al Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito del Líbano (Tolima), que por reparto deba dirimir el conflicto, con el fin de que actúe con la mayor celeridad, evitando que esa decisión se dilate y se torne más gravosa la situación del menor de edad. Adicionalmente, la Sala exhortará a la Defensoría del Pueblo – Delegada para los Derechos de la Niñez, la Juventud y la Familia y a la Procuraduría General de la Nación – Delegada para la Infancia, la Adolescencia y la Familia, para que acompañen el trámite del proceso y ejerzan vigilancia sobre el cumplimiento efectivo de las medidas de protección adoptadas en favor del menor de edad M.C.M., con el fin de garantizar la observancia de los principios de interés superior, protección integral y prevalencia de los derechos de los niños, niñas y adolescentes.
La Sala reitera que cualquier decisión o actuación administrativa o judicial que las autoridades adopten o desarrollen en relación con los niños, niñas o adolescentes debe tener como referente y finalidad principal su interés superior y la necesidad de restablecer, proteger y garantizar sus derechos, que, por disposición constitucional (artículo 44) y mandato internacional (Convención de los Derechos del Niño, entre otras), son prevalentes sobre los intereses y derechos de otras personas.
En mérito de todo lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR LA FALTA DE COMPETENCIA de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para decidir de fondo sobre el conflicto positivo de competencias suscitado entre la Comisaría Séptima de Familia de Cali (Valle del Cauca) y la Comisaría de Familia del Líbano (Tolima), para continuar con el proceso administrativo de restablecimiento de derechos adelantado a favor del menor de edad M.C.M.
SEGUNDO. REMITIR el expediente de la referencia al Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito del Líbano (Tolima) -Reparto-, para que dirima el conflicto de competencias administrativas de la referencia.
TERCERO. EXHORTAR al Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito del Líbano, que por reparto deba dirimir el conflicto, para que actúe con la mayor celeridad, evitando que esa decisión se dilate y se torne más gravosa la situación del menor de edad.
CUARTO. EXHOTAR a la Defensoría del Pueblo – Delegada para los Derechos de la Niñez, la Juventud y la Familia, y a la Procuraduría General de la Nación – Radicación: 11001-03-06-000-2025-00461-00 Delegada para la Infancia, la Adolescencia y la Familia, para que acompañen el caso y ejerzan vigilancia sobre el cumplimiento efectivo de las medidas de protección adoptadas en favor del menor de edad.
QUINTO. COMUNICAR a la Comisaría de Familia del Líbano (Tolima); a la Comisaría Séptima de Familia de Cali (Valle del Cauca); al Juzgado Promiscuo de Familia del Líbano (Tolima); a los señores C.C.C.R.,Y.P. M.G. padres del menor de edad M.C.M.; al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF); al Centro Zonal del Líbano (Tolima); a la doctora Zaida Janeth Sierra Medina, apoderada de la señora Y.P.M.G.; a la Personería Municipal del Líbano (Tolima) y al doctor Juan Pablo Amaya Anaya apoderado del señor C.C.C.R.
SEXTO. RECONOCER PERSONERÍA al doctor Juan Pablo Amaya Anaya, identificado con cédula Núm. 1.006.034.334 de Cali y con tarjeta profesional núm.433.899 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado del señor C.C.C.R., para los efectos del poder otorgado.
SÉPTIMO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
OCTAVO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE JOHN JAIRO MORALES ALZATE MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidente de la Sala Consejera de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ Consejera de Estado Consejero de Estado OSCAR ALBERTO REYES REY Secretario de la Sala (E) CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.