Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-25-000-2025-00072-00 (0409-2025) Demandante: Assad José Fraija Massy Demandada: E.S.E. Hospital Pedro León Álvarez Díaz de la Mesa Temas: Causal quinta de revisión. Distinción entre decisión desfavorable y falta de congruencia. Improcedencia del recurso extraordinario para reabrir el debate probatorio y sustancial.

DECLARA INFUNDADO. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide el recurso extraordinario de revisión que interpuso1 el señor Assad José Fraija Massy en contra la sentencia del treinta y uno (31) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B2, para lo cual invocó la causal 5 del artículo 250 del CPACA.

La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que el 17 de agosto de 2020 solicitó a la E.S.E. Hospital Pedro León Álvarez Díaz de la Mesa el pago de las prestaciones sociales y acreencias laborales causadas entre el 15 de mayo de 2014 y el 31 de diciembre de 2019, lapso en el que se desempeñó como médico especialista en cirugía; solicitud que le fue negada mediante Oficio CD-GE-082 del 18 de agosto de 2020.

Que ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declarara la nulidad del anterior acto y mediante sentencia del 13 de marzo de 2024, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Girardot accedió parcialmente las pretensiones, al declarar la nulidad parcial del acto y la existencia de la relación laboral con la E.S.E. desde el 3 de junio de 2014 hasta el 31 de diciembre de 2019.

Esta decisión que fue revocada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, al desatar el recurso de apelación interpuesto por la parte accionada. 1 La presentación del recurso se efectuó el 12 de febrero de 2025, de acuerdo con la anotación efectuada por la Secretaría de la Sección Segunda de esta Corporación que reposa en el índice 00001 de SAMAI. 2 Decisión que revocó la sentencia proferida el 13 de marzo de 2024 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Girardot dentro del trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicado: 11001-03-25-000-2025-00072-00 (0409-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN En providencia del 31 de octubre de 20243, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, revocó la sentencia de primera instancia al considerar que no configuraron los elementos esenciales de una relación laboral y, en su lugar, negó las pretensiones.

Para sustentar su decisión expuso los siguientes argumentos: Que el demandante desempeñó la labor como médico especialista en cirugía general y como contraprestación de sus servicios le fue pagada de forma mensual la remuneración pactada. Afirmó que, en el último contrato suscrito, el cual se ejecutó entre el 1° y 31 de diciembre de 2019, se pactó una remuneración de $16.800.000, pese a que para dicho año el promedio devengado por un médico especialista oscilaba entre los siete y nueve millones de pesos mensuales.

Por lo anterior, consideró que dicho pago correspondió a honorarios profesionales derivados de la actividad contratada, y no como a la contraprestación propia de una relación laboral. Que prestó personalmente sus servicios como cirujano general en el Hospital Pedro León Álvarez Díaz de La Mesa, cumpliendo turnos de 24 horas durante los cuales atendía consulta externa, realizaba cirugías programadas y de urgencia, y hacía seguimiento a pacientes hospitalizados.

Tales funciones, propias de su especialidad, no podían ser delegadas, lo que evidencia que la actividad contratada se limitaba al ejercicio directo de la cirugía general. Que si bien, según lo declarado por los testigos, las citadas actividades fueron ejecutadas en diferentes áreas asistenciales, no se demostró que estas se cumplieran por orden de una autoridad o superior jerárquico.

Aunque se indicó que estaba a cargo de la subgerencia científica la definición de turnos, ello no permite concluir de forma fehaciente que existiera una imposición de horario por parte de la entidad. Que el hecho de que la entidad hospitalaria suministre los implementos y espacios físicos para que el contratista preste sus servicios como cirujano general, no implica, por sí misma, la existencia de subordinación, ya que dicha circunstancia no configura una relación de jerarquía. Sobre el elemento de la subordinación, expresó que de los contratos de prestación de servicios y testimonios rendidos se encontraba probado que el horario para la prestación de las actividades encomendadas era concertado por lo médicos, y no era impuesto unilateralmente por la entidad hospitalaria aun cuando la definición de turnos se encontraba a cargo de la subgerencia científica. 3 Véase archivo denominado «30RECIBEMEMORIAL_C2Tribunalrar(.rar) NroActua 22», obrante en el índice 00022 de SAMAI.

Radicado: 11001-03-25-000-2025-00072-00 (0409-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN El señor Assad José Fraija Massy interpuso recurso extraordinario de revisión al considerar que la sentencia está incursa en la causal 5.° de la citada legislación. Para sustentar el recurso, se expusieron las siguientes razones: Considera que existió falta de motivación y congruencia en la decisión adoptada en relación con los hechos, las pretensiones y las pruebas.

Que no se ajustó a la doctrina, la jurisprudencia ni al ordenamiento jurídico, vulnerando así los principios del debido proceso y de la sana crítica. Considera que, aunque en primera instancia se reconocieron parcialmente las pretensiones, el Tribunal desconoció lo probado al afirmar que el demandante contaba con autonomía en el desarrollo de sus funciones, sin realizar un análisis exhaustivo de las pruebas, ni de los testimonios rendidos dentro del proceso, en especial los de los señores Luis Carlos Ruíz, Henry Flórez y Laura Susana González.

A su juicio, tales medios demostraban la existencia de turnos asignados, el lugar de prestación del servicio y otras condiciones que impedían el ejercicio autónomo de sus labores. Que el fallo carecía de sustento probatorio, pues las agendas evidenciaban que la entidad demandada contaba con cinco médicos especialistas en cirugía —tres de planta y dos vinculados mediante contratos de prestación de servicios—, quienes cumplían turnos de 24 horas durante un día a la semana, en las mismas condiciones que el demandante.

Expresó que no existía discrecionalidad en la programación de turnos, dado que incluso llegó a cubrir jornadas de 48 y 72 horas, fines de semana o días festivos, además de cubrir vacaciones e incapacidades de los médicos de planta. En cuanto al pago recibido, se indicó que en cada contrato —cuyas duraciones variaban— se estableció una remuneración proporcional al tiempo pactado.

No obstante, a partir de una operación matemática puede inferirse que el demandante percibía un pago mensual constante. Afirmó que recibió una remuneración mensual por el cumplimiento de los turnos, la cual no correspondía a honorarios, sino al valor pactado en los contratos celebrados, y al cumplir más horas de trabajo que el personal de planta, su remuneración resultó mayor.

Que no existían diferencias entre las funciones y horarios de los cirujanos contratados por OPS y los de planta, e incluso el demandante laboraba más horas. Agregó que había solo tres cirujanos de planta, número insuficiente para cubrir la demanda permanente, y que al demandante se le controlaba la asistencia mediante registro de ingreso y salida.

Radicado: 11001-03-25-000-2025-00072-00 (0409-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Afirmó que no se efectuó un análisis integral de las pruebas adoptándose una postura subjetiva al atribuir, sin justificación, que el demandante podía cumplir sus turnos con autonomía y discrecionalidad.

Que se le exigía acatar dichas instrucciones y se le realizaba seguimiento durante sus turnos. Además, los contratos designaban a la subdirección científica como supervisora, lo que confirmaba su rol jerárquico. Las funciones contractuales incluían el cumplimiento de protocolos, metas de atención, participación en comités y capacitaciones, así como otras tareas asignadas por esa dependencia, evidenciando la existencia de subordinación. Que en lo relativo a la subordinación, no todas las actividades por él desarrolladas se encontraban descritas en los contratos, pero sus funciones eran análogas a las de un empleado público en el cargo de médico especialista.

Que se desconocieron las pruebas y los principios constitucionales del debido proceso, de no discriminación en la aplicación de la ley y de la primacía de la realidad sobre las formalidades, y que, además, se configuró un defecto sustantivo en la aplicación de la ley al desconocer el precedente judicial existente sobre los contratos realidad.

Concluyó que existía precedente judicial horizontal, porque los tribunales de lo Contencioso Administrativo habían reconocido los derechos laborales de los trabajadores del sector salud; así como precedente vertical, puesto que el Consejo de Estado también ha reconocido los derechos laborales de los médicos especialistas vinculados mediante contratos de prestación de servicios4.

Contestación al recurso extraordinario de revisión5 La parte demandada sostuvo que la nulidad planteada resultaba fuera de contexto y denotaba un «afán económico», pues no existió una subordinación, sino una relación de coordinación propia de la ejecución contractual, ya que las tareas, turnos y seguimiento se ajustaban a la disponibilidad del profesional.

Argumentó que el manejo de agendas no implica jerarquía y que del material probatorio no se desprendía la existencia de una relación laboral y que el uso de los elementos y la logística del hospital debe entenderse, como un plus, pues, de no existir, el médico tendría que suministrar por su cuenta todos los insumos e incluso el espacio adecuado para desarrollar su labor, lo que desvirtuaría la naturaleza del servicio de salud prestado en un hospital estatal y contravendría los principios establecidos en la Constitución Política de Colombia.

Manifestó que no existe la falta de motivación alegada, pues el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sede de segunda instancia, valoró en su 4 Destacó, la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda de esta Coporación del 25 de enero de 2024, exp. 25000-23-42-000-2019-01711-01. C.P. Jorge Edison Portocarrero Banguera,, 5 Véase índice 00019 de SAMAI.

Radicado: 11001-03-25-000-2025-00072-00 (0409-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 integridad el material probatorio obrante en el expediente. Lo que realmente plantea el recurrente es su desacuerdo con la decisión adoptada, al considerar que, por no acoger sus pretensiones, se configuró dicha causal.

Concepto del Ministerio Público La Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado rindió el concepto6, en el que solicitó declarar fundado el recurso al señalar que las funciones asignadas y/o desarrolladas por el señor Assad José Fraija se enmarcaban el núcleo operativo y misional de la entidad hospitalaria y en su condición de médico especialista en cirugía general, acreditó el cumplimiento de los elementos constitutivos de una relación laboral.

Que la decisión resulta contraria a los parámetros normativos y jurisprudenciales del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, entre ellas, la Sentencia del 9 de septiembre de 2021, exp. 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016) y C-094 de 2003. Afirmó que la coordinación implicaba que el contratista se sometiera a condiciones necesarias para garantizar la eficiencia de la labor encomendada, como el cumplimiento de horarios, la recepción de instrucciones, la entrega de informes o la atención a lineamientos generales de la entidad contratante.

Que el material probatorio demostraba que el actor estaba sujeto a turnos y directrices impartidas por la subgerencia científica del hospital, en funciones propias del núcleo operativo y misional de la entidad, lo que evidenciaba una relación de subordinación. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Corresponde a la Sala determinar si procede la revisión de la sentencia proferida el 31 de octubre de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, considerando la causal invocada por el recurrente.

Para ello, la Sala abordará los siguientes aspectos: i) Generalidades del recurso extraordinario de revisión, ii) Causal de revisión invocada, y iii) Caso concreto. Generalidades del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión es un mecanismo procesal de control de las decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada7.

En términos de artículo 248 del CPACA: 6 Véase índice 00018 de SAMAI 7 El artículo 248 del CPACA señala: «El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos».

Radicado: 11001-03-25-000-2025-00072-00 (0409-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 «Artículo 248. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos».

El objetivo principal de esta vía extraordinaria es invalidar los efectos de una sentencia ya ejecutoriada8. De acuerdo con las causales establecidas en el artículo 250 del CPACA, busca restaurar el principio de justicia material y la supremacía de las garantías procesales cuando se constate que la decisión estuvo afectada por alguno de los siguientes eventos: i) Aparición de circunstancias desconocidas al momento de dictar el fallo, las cuales, de haber sido conocidas, habrían llevado a una sentencia diferente9. ii) Descubrimiento de hechos delictivos o fraudulentos que fueron determinantes en la adopción de la sentencia que se pretende anular10. iii) Existencia de nulidades originadas en la sentencia que puso fin al proceso y que no podían ser objeto de recurso de apelación. iv) Contradicciones de la sentencia con otra anterior que constituya cosa juzgada11.

Si bien la revisión constituye una vía que afecta el principio de la inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas y, por ende, es una excepción al principio de la cosa juzgada, ello no implica que sea un mecanismo que habilite una tercera instancia para discutir los problemas jurídicos debatidos en sede ordinaria, para plantear nuevas interpretaciones del litigio, para corregir los yerros probatorios que cometieron las partes o para subsanar aquellas situaciones que pudieron evitarse durante la gestión del proceso que dio origen a la sentencia objeto de revisión. En efecto, para que el juez pueda entrar a examinar la controversia materia del recurso, es necesario que la causal invocada por el recurrente se encuentre debidamente acreditada, pues como lo ha establecido la Sala Plena de esta Corporación este mecanismo extraordinario procede por especiales circunstancias consagradas taxativamente en la ley12. 8 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 15 de marzo de 2018. Exp. 11001-03-25-000-2014-00862-00 (2668-2014). C.P. William Hernández Gómez. 9 Como la aparición de documentos esenciales que no pudieron ser aportados por fuerza mayor o caso fortuito, la existencia de un tercero con mejor derecho que el beneficiado con la sentencia cuestionada o la desaparición, al momento del reconocimiento, de las razones que justificaban que se hubiera decretado la prestación periódica. 10 Como el hallazgo de documentos falsos o adulterados, peritajes fraudulentos, o la ocultación de documentos relevantes por alguna de las partes.

Esto incluye también la posible influencia de cohecho o violencia en la emisión del fallo. 11 De acuerdo con la clasificación presentada en Garzón Martínez, Juan Carlos (2021). Proceso contencioso administrativo. Fase escrita – Fase oral. 2° Edición. Grupo editorial Ibañez (2° Ed. pp. 612-613) 12 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sala Veintitrés Especial de Decisión. Sentencia del 1 de octubre de 2019. C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. Radicado: 11001-03-25-000-2025-00072-00 (0409-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Causal quinta de revisión El numeral 5 del artículo 250 del CPACA dispone que es causal de revisión el hecho de que exista «[…] nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación […]».

De allí que, para que resulte procedente la causal en mención, debe existir una sentencia ejecutoriada que ponga fin al proceso. Además, contra esta decisión no puede proceder recurso de apelación, pues de ser así este sería el medio idóneo para poner de presente cualquier vicio en que hubiera incurrido la providencia. Es preciso que la nulidad se desprenda de la sentencia objeto del recurso extraordinario, es decir, que el vicio debe estructurarse en el momento procesal en que se profiere la decisión judicial pues, de generarse por una situación ocurrida con anterioridad que no fue oportunamente alegada, procedería su saneamiento.

No obstante, la jurisprudencia de esta Corporación ha aceptado como nulidad originada en la sentencia la que, a pesar de presentarse en un momento previo a la emisión del fallo, no pudo ser advertida por el afectado, quien tiene la carga procesal de demostrar esta circunstancia13. La causal de nulidad contemplada en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA se configura cuando (i) ocurre alguna de las causales expresamente previstas en el artículo 133 del Código General del Proceso (CGP) 14, que establece ocho motivos específicos de nulidad de las sentencias, o (ii) cuando se presentan irregularidades insaneables que vulneran de manera sustancial el derecho al debido proceso15, al punto de que, de no haberse producido, la decisión judicial habría sido distinta;

A modo enunciativo, la jurisprudencia ha señalado que esto ocurre en situaciones como: «(i) es inhibitorio; (ii) se profiere sin motivación alguna; (iii) transgrede el principio de la non reformatio in pejus; (iv) condena a un tercero que no ha sido vinculado como parte al proceso; (v) se pronuncia sobre aspectos que no le corresponden, esto es, sin competencia o jurisdicción, según el caso;

(vi) se profiere en un proceso que había terminado por desistimiento, transacción o perención; (v) no cuenta con el número de votos requerido para su aprobación 13 Al respecto pueden consultarse las sentencias proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 3 de diciembre de 2019 (Sala Tercera Especial de Decisión; radicación 11001-03-15-000-2018-01235-00) y el 3 de diciembre de 2019 (Sala Séptima Especial de Decisión; radicación: 11001-03-15-000-2012-00643-00). 14 Consejo de Estado.

Sala Veintiséis Especial de Decisión. Sentencia del 3 de febrero de 2015. Exp. 11001- 03-15-000-1998-00157-01. C.P. Olga Mélida Valle de De La Hoz; Sala Veintiséis Especial de Decisión. Sentencia del 3 de febrero de 2015. Exp. 11001-03-15-000-2011-01639-00. C.P. Olga Mélida Valle de De La Hoz; y Sala Veintidós Especial de Decisión. Sentencia del 2 de febrero de 2016.

Exp. 11001-03-15-000-2015- 02342-00. C.P. Alberto Yepes Barreiro 15 La Sala Plena del Consejo de Estado, en diversas providencias, incluyendo la sentencia del 31 de mayo de 2011 (expediente 11001-03-15-000-2008-00294-00), ha señalado otros casos en los que se configura la nulidad en la sentencia, a saber: «[…] i) falta de jurisdicción o competencia, ii) cuando se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia firme, iii) cuando sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, iv) cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, v) cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta, vi) cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, vii) o cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en estos casos, antes de la oportunidad debida, viii) cuando la sentencia aparece firmada con mayor o menor número de magistrados, o adoptada con un número de votos diverso al previsto en la ley, ix) cuando la providencia carece completamente de motivación».

Radicado: 11001-03-25-000-2025-00072-00 (0409-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 y (vi) desconoce el principio de congruencia bien sea por una condena extra, ultra o infra petita»16. Con todo, la concreción y extensión jurisprudencial de esta causal de revisión a otros eventos insanables que implican la violación de derechos constitucionales y procesales atiende, tal y como lo ha establecido este máximo órgano, a la misma finalidad del recurso extraordinario de revisión: por un lado, permitir que decisiones manifiestamente injustas sean examinadas, y por el otro, garantizar el principio de seguridad jurídica al limitar la procedencia de la causal a situaciones excepcionales en las que la anomalía sea de tal relevancia constitucional que sin ella el fallo se hubiera proferido en otro sentido17.

Principio de congruencia Sobre la congruencia de la sentencia, el artículo 281 del CGP, prevé: «ARTÍCULO 281. CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.

No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. […]». Al respecto, la Sección Segunda de esta Corporación, en sentencia del 9 de julio de 202018, señaló que el principio de congruencia es entendido como el deber legal que tienen los funcionarios judiciales de resolver un asunto puesto en su conocimiento con fundamento en las pretensiones, las pruebas aportadas, las normas aplicables y lo alegado por las partes, sin incurrir en fallos ultrapetita, extrapetita o minuspetita19, como regla general.

Dicho principio tiene dos connotaciones, a saber, externa, cuando la decisión está en armonía con lo pedido y alegado por las partes e interna, cuando existe coherencia en lo dispuesto en la parte resolutiva y lo argüido en la parte motiva de la providencia20. Al respecto, es importante destacar que, en caso de existir incongruencia en cualquiera de ellas, para que pueda generar la invalidez de la 16 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Diecinueve Especial de Decisión. Sentencia del 16 de marzo de 2022. Exp. 11001-03-15-000-2021-00921-00. C.P. William Hernández Gómez. 17 En este mismo sentido se puede consultar: Consejo de Estado. Sala Diecinueve Especial de Decisión. Sentencia del 18 de agosto de 2020. Exp.11001-03-15-000-2017-02369-00.

C.P. William Hernández Gómez. 18 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 9 de julio de 2020. Exp. 11001-03-25-000-2015-00391-00. C.P. William Hernández Gómez. Cfr. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 25 de enero de 2018. Exp. 25000-23-41-000- 2013-00911-01.

C.P. María Elizabeth García González. 19 Ibid. La Sección Segunda reitera lo dicho en las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Revisión. Sentencia del 7 de abril de 2015. Exp. 11001- 03-15-000-2013-00358-00 (REV). M.P. Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.

Sentencia de 16 de agosto de 2002. Exp. 76001-23-24-000-1997-04345-01 (12668-1997). C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié donde se indicó: «[…] Cuando en una providencia judicial, no se respeta el principio de la congruencia, se incurre en lo que la doctrina ha llamado fallo “ultrapetita” que consiste en reconocer un mayor derecho que el invocado por el demandante, “extrapetita”: cuando se reconoce un derecho que no ha sido reclamado o cuando se reconoce un derecho reclamado o se acoge la pretensión pero por una causa diferente o deducida de hechos no alegados, y “minuspetita”: cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones». 20 Ibid.

Radicado: 11001-03-25-000-2025-00072-00 (0409-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 sentencia, esta debe ser de tal magnitud que no proceda solución diferente a su nulidad. Sobre la motivación de las decisiones judiciales Sobre la motivación de la sentencia, el artículo 187 del CPACA21, prevé: «Artículo 187.Contenido de la sentencia. La sentencia tiene que ser motivada.

En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen […]». El deber legal de motivar las providencias judiciales es una reafirmación del principio de legalidad, entendido como el sometimiento del Estado al Derecho.

De allí que no basta con decidir los litigios a cargo de la Jurisdicción, sino que es preciso explicitar las razones fácticas y jurídicas que fundamentan las decisiones, en los términos del artículo 187 antecitado, es decir, con brevedad y precisión, para garantizar los derechos de los usuarios del servicio público de administración de justicia. En cuanto a la nulidad de la sentencia con ocasión de la ausencia de motivación, esta Corporación ha considerado: «En relación con la nulidad originada en la sentencia por ausencia de motivación, también la jurisprudencia de esta Corporación ha diferenciado la falta absoluta de motivación de la deficiente o errada y, señala que únicamente la carencia total de pronunciamiento del juez sobre las razones de hecho o de derecho que le permiten arribar a una decisión, es motivo de revisión bajo la causal sexta; que es improcedente con fundamento en dicha causal alegar situaciones relacionadas con deficiencias en la motivación, con la estimación errada de los hechos por parte del juez, con las pruebas o las normas jurídicas aplicadas, con la falta de consideración de alguna de las pruebas etc, porque de admitir tales reclamaciones se desconocería, abiertamente, el carácter extraordinario del recurso, convirtiéndolo en otra instancia» (énfasis fuera de texto)22.

En síntesis, para que prospere el cargo de nulidad por falta de motivación solo es admisible que, efectivamente, la judicatura no haya especificado ninguna razón para el fallo. No obstante, también la Jurisprudencia ha reconocido la configuración de la causal de nulidad cuando la decisión «[…] se fundamenta en circunstancias manifiestamente erróneas, incompletas o de actitudes dolosas»23.

Por lo que resulta más acertado referirse a la causal de nulidad por «carente o errónea motivación», como lo ha hecho el Consejo de Estado en recientes oportunidades24. En cualquier 21 En sentido similar puede consultarse el artículo 280 del CGP. 22 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 20 de octubre de 2009.

Exp. 11001-03-15-000-2003-00133-00 (REV). C.P. Enrique Gil Botero. Si bien en la providencia se hace referencia a la causal «sexta», esta corresponde al artículo 188 del derogado Decreto 1 de 1984 o Código Contencioso Administrativo, norma vigente para resolver el caso en cuestión. 23 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 26 de agosto de 2021.

Exp. 11001-03- 25-000-2017-00852-00 (4598-17). C.P. William Hernández Gómez. 24 Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 2 de agosto de 2023. Exp. 1101-03-26- 000-2019-00092-00 (64134). Radicado: 11001-03-25-000-2025-00072-00 (0409-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 caso, esto no supone una nueva oportunidad para controvertir la apreciación de los hechos, las pruebas y las razones expuestas por el fallador.

Según lo expuesto, se procede a resolver la controversia a la luz de dichos parámetros. Caso concreto De acuerdo con los argumentos del recurso, la Sala advierte que el recurrente atribuye al Tribunal Administrativo de Cundinamarca la vulneración del derecho al debido proceso por haber inaplicado los principios constitucionales y legales que gobiernan las relaciones laborales, en especial el artículo 53 de la Constitución Política —que consagra la primacía de la realidad sobre las formalidades—, así como por haber efectuado una inadecuada valoración del acervo probatorio, al desconocer el alcance de las pruebas documentales y testimoniales que, a su juicio, demostraban la existencia de subordinación. Además, sostiene que la sentencia impugnada carece de motivación y congruencia, y que se apartó del precedente judicial aplicable a los contratos realidad.

La Sala abordará el estudio de la causal en el siguiente orden: (i) en primer término, el supuesto desconocimiento de los principios y normas constitucionales; (ii) posteriormente, el reproche dirigido a la valoración del material probatorio; (iii) enseguida, el alegado desconocimiento del precedente judicial; y (iv) finalmente, los cargos relacionados con la falta de motivación y de congruencia en la sentencia recurrida.

En cuanto al primero de los aspectos, la Sala advierte que la argumentación no encuadra ninguno de los supuestos legales y jurisprudenciales que podrían viciar la sentencia recurrida, en realidad, lo que se pretende es reabrir el debate jurídico y probatorio resuelto, como si se tratara de una tercera instancia, desconociendo la naturaleza excepcional de este recurso.

Ello se advierte con mayor claridad si se tiene en cuenta que, una vez desvirtuados por el Tribunal los elementos de subordinación, prestación personal del servicio y remuneración, el recurrente pasa a cuestionar la valoración probatoria precisando que no contaba con autonomía en el desarrollo de sus funciones, por ser de estricto cumplimiento; y al encontrarse bajo supervisión del subdirector científico debía acatar las ordenes impartidas durante el tiempo de vinculación para desvirtuar la subordinación y sostener que las funciones desempeñadas eran permanentes y, en consecuencia, debía reconocerse la existencia de una relación laboral.

Sin embargo, las decisiones sobre el alcance de la normatividad aplicable y la valoración de los medios probatorios pertenecen a la función jurisdiccional propia del juez de instancia. Esta Corporación ha reiterado que el recurso extraordinario de revisión tiene por objeto revertir decisiones que atenten contra la justicia material, pero no está Radicado: 11001-03-25-000-2025-00072-00 (0409-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 concebido para controvertir la labor interpretativa del juez ni para corregir errores derivados de la valoración probatoria.

En este sentido, la Subsección, mediante sentencia del 27 de agosto de 2020 (Exp. 1638-16), precisó que: «[…] el recurso extraordinario de revisión no puede servir para cuestionar la actividad interpretativa del juez o para corregir errores in iudicando, pues este fue concebido para discutir y ventilar hechos procesales específicos que incidieron indebidamente en la decisión mediante la cual se resolvió el litigio […] En otras palabras, el recurso busca revertir decisiones que fueron ganadas injustamente, esto es, por medios ilícitos o irregulares, pero no para tratar de enmendar lo que, en términos legales y jurisprudenciales, se conocen como errores judiciales, es decir, los casos de inadecuada valoración de las pruebas (error de hecho), falta de aplicación de la norma correspondiente o su indebida aplicación (error de derecho)»25.

En segundo lugar, y en relación con el alegado desconocimiento del precedente judicial, debe recordarse que el recurso extraordinario de revisión no está previsto para controvertir pronunciamientos judiciales por tal motivo. Así lo ha considerado esta Corporación: «El recurso extraordinario de revisión no procede para revisar una sentencia por el desconocimiento del precedente judicial, pues esta no es una causal prevista por el legislador para el efecto. […] Téngase en cuenta que la misma Corte ha aceptado el estudio de la acción de tutela contra providencias judiciales impugnadas por el desconocimiento del precedente y, por ende, por la violación del derecho a la igualdad, al considerar que el recurso extraordinario de revisión no es el mecanismo judicial idóneo para atacar dicho vicio o defecto de la sentencia, ya que no fue previsto por el legislador como una causal de dicho recurso. […]»26 (negrillas de la Sala).

Así las cosas, toda vez que el recurso extraordinario no está previsto frente al posible desconocimiento del precedente o de algún criterio judicial, la Sala se releva de analizar los planteamientos esbozados frente a este aspecto por el recurrente. En tercer término, respecto de la supuesta incongruencia, afirmar el recurrente que las pruebas obrantes en el proceso acreditaban la existencia de una verdadera relación laboral con el Hospital de la Mesa Pedro León Álvarez Díaz, entre el 13 de junio de 2014 y el 31 de diciembre de 2019, mientras que el Tribunal concluyó que únicamente existió una relación contractual.

Al analizar lo solicitado en la demanda ordinaria, el problema jurídico sometido a decisión y lo resuelto en la sentencia impugnada, se advierte que no existe la incongruencia alegada. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 27 de agosto de 2020. Exp. 11001-03-25-000-2016-00288-00 (1638-2016).

C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Trece Especial de Decisión, sentencia de 7 de abril de 2015, exp. núm. 11001-03-15-000-2013-02724-00 (REV). Reiterada en las siguientes providencias dictadas por esta Corporación: i) Sala Segunda Especial de Decisión, sentencia del 4 de agosto de 2020, C.P: César Palomino Cortés, exp: 2016-03553- 00(REV) y ii) Sala Catorce Especial de Decisión, sentencia del 7 de noviembre de 2019, C.P: Alberto Montaña Plata, exp: 2018-03604-00(REV).

También se puede consultar el fallo proferido el 7 de octubre de 2014, por la Sala Quince Especial de Decisión, C.P: Luis Rafael Vergara Quintero, exp: 2009-00445-00(REV) Radicado: 11001-03-25-000-2025-00072-00 (0409-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 En la demanda de nulidad y restablecimiento, el actor solicitó que se declarara la nulidad del acto CD-GE-082 del 18 de agosto de 2020, mediante el cual la entidad negó reconocimiento de la relación laboral junto con el pago de las acreencias laborales y prestaciones sociales27.

Igualmente, pidió que se declarara que entre él y la entidad demandada existió una relación laboral, y que como consecuencia se ordenara el pago de todas las acreencias y prestaciones sociales que dejó de percibir. El problema jurídico que resolvió el Tribunal se centró en determinar si, con base en las pruebas allegadas al proceso, se configuraban los presupuestos para declarar la existencia de la relación laboral y si por lo anterior, se desvirtuaban los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes28.

Luego de analizar la normativa que rige los contratos de prestación de servicios, la posición jurisprudencial sobre la desnaturalización de aquel ha desarrollado la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, identificó los hechos probados, en los cuales relacionó y valoró las certificaciones aportadas para concluir que no se configuraban los elementos de la relación laboral, razón por la cual mantuvo la validez del acto demandado y negó el reconocimiento de las prestaciones reclamadas.

Así: «[…] Así pues, la subordinación o dependencia exige al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y le impone reglamentos, los cuales deben mantenerse durante el vínculo. Luego, el numeral 2.º del artículo 195 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 2.º del Decreto 1876 de 1994, establece que el objeto de las Empresas Sociales del Estado es la prestación de los servicios de salud.

En este caso, en atención a lo dispuesto en los contratos de prestación de servicios y los testimonios rendidos, se encuentra probado que la labor que desempeñó el señor Assad José Fraija Massy en el Hospital Pedro León Álvarez Díaz de La Mesa era de cirujano general, cumplió con el cronograma de turnos, dentro de los cuales atendió consulta externa, realizó cirugías programadas, cirugías de urgencias, interconsultas y seguimiento de pacientes hospitalizados, de acuerdo a la programación que disponía la institución de salud, pero, como lo señalaron los testigos, la jornada o el horario para las prestación de las actividades encomendadas era concertado por los médicos, no impuesto unilateralmente por la entidad hospitalaria, aun cuando se señaló que la definición de turnos se encontraba a cargo de la subgerencia científica.

De este modo no se demostró que se haya configurado una relación laboral que soporte la declaratoria de nulidad del acto administrativo cuestionado y, en consecuencia, se revocará la decisión recurrida y en su lugar se negarán las pretensiones de la demanda». Con base en lo anterior, el Tribunal revocó la decisión de primera instancia al considerar que, si bien el demandante suscribió múltiples contratos de prestación 27 Véase «02 demanda» del archivo «31RECIBEMEMORIAL_c1primeraparterar(.rar) NroActua 22», índice 00022 de SAMAI. «PRIMERA: Declarar la nulidad del acto administrativo Número CD-GE-082- de fecha 18 de Agosto de 2020,[…] por medio del cual se NEGÓ el pago de las acreencias laborales y prestaciones sociales […] ». 28 Folio 9, archivo denominado «30RECIBEMEMORIAL_C2Tribunalrar(.rar) NroActua 22» índice 00022 de SAMAI. «I.PROBLEMA JURÍDICO De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso, la controversia en el presente asunto se contrae en determinar si se configuran los presupuestos para declarar la existencia de una relación laboral entre el señor Assad José Fraija Massy y el Hospital Pedro León Álvarez Díaz de La Mesa, y si por ello se desvirtúan los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes».

Radicado: 11001-03-25-000-2025-00072-00 (0409-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 de servicios en los que debía cumplir cronogramas y atender consultas, cirugías o urgencias conforme a la programación de la entidad, las pruebas allegadas no demostraron la configuración de los elementos esenciales de una relación laboral, en particular, el de la subordinación. Concluyó que las jornadas eran concertadas y no impuestas unilateralmente, que las funciones desempeñadas se desarrollaron dentro del marco de los objetos contractuales, que los pagos efectuados correspondían a honorarios y que la actividad contratada se limitó al ejercicio de sus funciones propias de la experticia como médico cirujano general.

El análisis sobre la existencia o no de los elementos constitutivos de una relación laboral —en particular, el de la subordinación— corresponde al ámbito propio del juicio de instancia, dentro del cual el juez goza de autonomía para apreciar las pruebas y determinar su alcance. Que el Tribunal haya concluido que, en realidad, lo que existió fue una relación contractual no configura una falta de congruencia con lo solicitado en la demanda, sino simplemente un desacuerdo de la parte recurrente con la decisión adoptada.

De esta manera, la Sala considera que la sentencia resolvió exactamente sobre el objeto de la demanda —si existía o no relación laboral— y motivó su negativa en la insuficiencia probatoria para acreditar la subordinación y demás elementos del contrato realidad, razón por la cual revocó la decisión de primera instancia. Finalmente, en cuanto a la alegada falta de motivación, esta Sala encuentra una clara contradicción entre los cargos de nulidad de la sentencia que propone el recurrente.

Por un lado, sostiene la supuesta ausencia absoluta de motivación, pero, al mismo tiempo, alega la vulneración del principio de congruencia al afirmar que el fallo no tuvo relación con los hechos, pretensiones y las pruebas recaudadas en el proceso. Sin embargo, si se entiende la coherencia externa como la correspondencia lógica entre lo pedido y alegado por las partes y lo resuelto en la decisión judicial, entonces al afirmar que se incurrió en dicho vicio, se reconoce implícitamente que la sentencia estuvo al menos, bajo esa línea argumentativa motivada respecto de las pretensiones principales.

Por tanto, no es válido sostener que la providencia carece por completo de fundamento. En otras palabras, alegar una contradicción entre los motivos de la demanda y la decisión judicial supone aceptar la existencia de una parte motiva, lo cual es incompatible con afirmar que hubo ausencia absoluta de motivación. Además, la sentencia cuestionada contiene una exposición razonada de los fundamentos fácticos y jurídicos en los que se sustenta la decisión, pues analiza el marco legal aplicable y la jurisprudencia sobre la forma de vinculación de personal con las entidades públicas; expone de forma clara las razones por las cuales se consideró que el actor no cumplía con los requisitos del contrato realidad, analizando la concurrencia los elementos constitutivos de la relación laboral.

Radicado: 11001-03-25-000-2025-00072-00 (0409-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 En ese sentido, la providencia no solo cumple con el deber constitucional y legal de motivación, sino que brinda al demandante elementos suficientes para comprender las razones del fallo, lo que descarta la configuración de una nulidad por ausencia de motivación. En definitiva, lo que realmente plantea el recurrente no es la existencia de un vicio que configure causal de nulidad, sino su desacuerdo con la valoración probatoria y las conclusiones del Tribunal, lo cual no es materia del recurso extraordinario de revisión. Es necesario reiterar que el recurso extraordinario de revisión no constituye una tercera instancia para reabrir el debate probatorio, replantear argumentos o mejorar la defensa frente a un fallo desfavorable.

Su finalidad exclusiva es examinar si en la sentencia atacada se configuraron causales específicas, expresas y taxativas, sin que sea posible cuestionar la valoración probatoria efectuada por el juez natural. Por lo tanto, pretender que mediante este recurso se reevalúen los hechos, se introduzcan nuevos elementos probatorios o se replanteen discusiones ya resueltas desnaturaliza su esencia y lo convierte en un mecanismo impropio para sustituir la función de las instancias ordinarias.

En suma, no se acredita la causal invocada, pues la sentencia impugnada respetó el marco del debate procesal, resolvió las pretensiones elevadas y fundamentó de manera razonada la desestimación de la relación laboral. Por tanto, el recurso extraordinario de revisión no puede prosperar Condena en costas Con la Ley 2080 de 2021 se modificó el artículo 255 del CPACA respecto de la condena en costas en el recurso extraordinario de revisión, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 255.

Vencido el período probatorio se dictará sentencia. […] Si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente». En este caso, aunque el recurso fue declarado infundado, la entidad demandada intervino en el proceso y constituyó apoderado judicial29, actuación que por sí sola, constituye una prueba suficiente para fijar, en su favor, agencias en derecho, ya que demuestra que designó un representante para estar al tanto del proceso y ejercer la defensa de sus intereses.

Para la fijación de agencias en derecho, el Despacho conductor del proceso dictará un auto posterior, teniendo en cuenta la competencia asignada en el numeral 3 del artículo 366 del Código General del Proceso, una vez quede en firme la sentencia.  29 Véase índices 00019 y 00020 de SAMAI. Radicado: 11001-03-25-000-2025-00072-00 (0409-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Assad José Fraija Massy en contra la sentencia del treinta y uno (31) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión. Segundo. CONDENAR en costas al señor Assad José Fraija Massy en favor de E.S.E. Hospital Pedro León Álvarez Díaz de la Mesa, las cuales se liquidarán por Secretaría. Tercero. Para la fijación de las agencias de derecho, por Secretaría INGRESAR el expediente al despacho del magistrado ponente para lo de su competencia. Cuarto. ENTENDER terminada la gestión del abogado Luis Enrique Castro Ruiz, en los términos del artículo 76 del CGP.

Quinto. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al despacho de origen y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el sistema informático SAMAI. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente