CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D.C., Diecinueve (19) de Febrero de Dos Mil Veintiséis (2026) La Sala decide el recurso de apelación, interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia del Diecinueve (19) de agosto de Dos Mil Veintidós (2022), proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral – Sección B, que negó las pretensiones de la demanda. l.
ANTECEDENTES La demanda Pretensiones El señor Ronald Juan Lozada Mantilla, actuando a través de apoderado, acudió a la jurisdicción, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad de los siguientes actos administrativos: Resolución N° 1499 del Cuatro (04) de septiembre de Dos Mil Diecinueve (2019), expedida por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), que negó la solicitud de reconocimiento y pago de acreencias laborales y prestaciones sociales.
Resolución N° 1876 del Ocho (08) de noviembre de Dos Mil Diecinueve (2019), que resolvió el recurso de apelación, confirmando la negativa. A título de restablecimiento del derecho, pidió que, (i) se declare que entre el señor Ronald Juan Lozada Mantilla y el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), existió un vínculo contractual de naturaleza laboral a término indefinido y sin solución de continuidad, entre el Dos (02) de febrero de Dos Mil Ocho (2008) y el Treinta y Uno (31) de marzo de Dos Mil Diecinueve (2019);
(ii) que tiene derecho a que le paguen las prestaciones sociales dejadas de percibir, tales como cesantías, intereses a las cesantías, compensación en dinero por vacaciones no disfrutadas, prima de vacaciones, prima de navidad, bonificación especial por recreación, bonificación de servicios, primas de servicios legales y extralegales, aportes a la seguridad social que correspondía pagar al fondo de pensiones y todos aquellos beneficios a que tenga derecho por ley, derivados de la relación laboral que existió. (iii) pagar la indemnización moratoria, en razón a un día de salario por cada día de retraso en la consignación de las cesantías, (iv) pagar los dineros que fueron descontados por concepto de retención en la fuente sobre honorarios, el valor de la póliza de cumplimiento que respaldó el contrato civil, y todos aquellos valores descontados a lo largo del tiempo laborado.
(v) se condene a pagar indemnización por despido sin justa causa. (vi) que todas las sumas a pagar, sean debidamente indexadas y (vii) se paguen costas y agencias en derecho. Los hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda, son los siguientes: El señor Ronald Juan Lozada Mantilla, fue vinculado mediante órdenes de prestación de servicios personales, por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), entre el Primero (01) de febrero de Dos Mil Ocho (2008) y el Treinta y Uno (31) de marzo de Dos Mil Diecinueve (2019).
Durante el tiempo laborado, recibió órdenes, cumplió horarios, recibió un salario, no podía ausentarse de su trabajo sin permiso o autorización y siguió laborando entre contrato y contrato, pues era un requisito indispensable para la renovación contractual. Los actos administrativos demandados, no fueron notificados conforme los artículos 68 y 69 de la Ley 1437 de 2011.
Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política, artículos 1, 2, 3, 4, 6, 13, 25, 29, 53 y 58. Ley 43 de 1975. Decreto Ley 2277 de 1979. Ley 91 de 1989. Ley 60 de 1993. Ley 115 de 1994. Ley 446 de 1998. Ley 715 de 2001. Ley 790 de 2002. Ley 812 de 2003. Actos Legislativos No. 01 de 2001, y 01 de 2005. Al desarrollar el concepto de violación, la parte demandante sostuvo que, en el presente asunto, se desvirtúa la naturaleza temporal del contrato de prestación de servicios, debido a la perpetuidad y continuidad de los contratos celebrados, porque en ningún momento se decidió crear el cargo en la planta de personal, desconociendo las necesidades de la administración en el desarrollo de sus fines, supliendo dicho déficit con personal ajeno a ella, con un propósito defraudatorio a la figura del derecho laboral, como el reconocimiento y pago de prestaciones sociales para retribuir la labor contratada, vulnerando los mandatos constitucionales y legales descritos.
Contestación de la demanda El Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), actuando a través de apoderado judicial, se opuso a las pretensiones de la demanda, indicando inicialmente que, los tiempos relativos a los años 2008, al 30 de noviembre de 2015, fueron rechazados por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por lo que, el pronunciamiento de la entidad, se circunscribía al periodo comprendido entre el Primero (01) de diciembre de Dos Mil Quince (2015), hasta el Treinta y Uno (31) de marzo de Dos Mil Diecinueve (2019).
Relacionó que, el demandante estuvo vinculado al DANE, a través de contratos de prestación de servicios, celebrados y ejecutados bajo el amparo de las normas de la contratación estatal, en virtud de las cuales, la existencia de una relación laboral se encuentra expresamente excluida, tal como se establece en el clausulado de cada uno de los contratos suscritos entre las partes.
Adujo que, la vinculación determinó para cada contrato, una necesidad de servicios específica en tiempo y objeto, motivo por el cual, cada uno tuvo un lapso de ejecución definido, y unas obligaciones distintas. Consideró necesario tener en cuenta que, las obligaciones ejecutadas por el demandante, no correspondían a características propias de un empleo de carácter permanente, ni eran ejecutadas por servidores de planta; razón por la cual, la naturaleza de los contratos de prestación de servicios celebrados entre las partes, continúa incólume.
Señaló que, el contratista desempeñó sus obligaciones, de acuerdo con las necesidades de las investigaciones estadísticas, atendiendo las metodologías establecidas por la entidad, las cuales, definen periodos estadísticos en la recolección de información, supervisión de precios, variaciones y especificaciones de los bienes y servicios que conforman las diferentes canastas de índices, en los diferentes sectores, sin establecer horarios específicos para su ejecución y con pleno respeto de la autonomía del contratista para el cumplimiento de sus actividades.
Como excepciones propuso, las de inexistencia de los elementos configurativos de la relación laboral con el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), inexistencia de la obligación laboral y cobro de lo no debido, prescripción y excepción innominada o genérica. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral – Sección B, en sentencia del Diecinueve (19) de agosto de Dos Mil Veintidós (2022), negó las pretensiones de la demanda, y se abstuvo de condenar en costas a la parte vencida.
El A- quo concluyó que, la prestación personal del servicio y la contraprestación por el trabajo cumplido, estaban demostradas, en tanto, el demandante fue contratado por el DANE, para la recolección de datos y en los contratos, se indica la suma recibida como remuneración a título de honorarios. Frente al elemento subordinación, consideró que, de acuerdo con el objeto de cada uno de los contratos celebrados y las declaraciones recaudadas en la audiencia de pruebas, el lugar de trabajo del demandante, como recolector de datos, era de campo, al visitar distintas fuentes como ferreterías, plazas de mercados, supermercados, entidades prestadoras de salud, universidades, colegios, entre otras.
En cuanto al horario de labores, relacionó que, de acuerdo con los testimonios, el demandante debía presentarse en la entidad todos los días a las 8:00 am, para que se asignaran los lugares en los cuales iba a recolectar la información y al final del día regresar al DANE, para descargar la información recaudada, en los equipos dispuestos para tal fin.
Resaltó que, los declarantes no advirtieron alguna circunstancia específica, de la que se pudiera inferir que, la entidad le impuso un horario o le dio órdenes al demandante, y solo se limitaron a señalar que, recibían instrucciones del coordinador de campo, el cual, también estaba vinculado por contrato de prestación de servicios, por lo que, no ejercía como funcionario de planta de la entidad.
Adujo que, el objeto contractual le imponía al demandante, el cumplimiento de obligaciones tanto al interior de la entidad, como en exteriores, y las actividades que desarrollaba, necesariamente requerían de labores de coordinación, que deben existir en el cumplimiento de las actividades, mas no, la imposición como elementos de un vínculo legal y reglamentario, que determine la condición de empleo público.
Manifestó que, aun cuando la entidad le facilitaba elementos de trabajo al demandante, como chaleco, dispositivo móvil, carnet de identificación, estos eran propios de la labor que debía desempeñar. Finalmente concluyó que, aunque el demandante estuvo vinculado por más de 4 años con el DANE, no se demostraron los elementos para indicar que el vínculo era de naturaleza laboral, porque la parte demandante no aportó elementos sólidos, para establecer la existencia de una relación laboral.
Recurso de apelación. El apoderado judicial del señor Ronald Juan Lozada Mantilla, apeló la sentencia de primera instancia, considerando que, el sustento del A- quo, frente a las funciones realizadas por el demandante, eran propias de una forma de coordinación, y no estaba dado el elemento subordinación, pese a que se reconoce que, existen indicadores de esta, como, por ejemplo, los implementos que la entidad le entregaba a la demandante.
Indicó que, en criterio del tribunal, la noción de subordinación, pende únicamente, que las órdenes emanen del personal de planta, pese a que, este elemento puede advertirse de otros hechos indicadores, como son, la permanencia en el servicio, que la labor desarrollada es inherente a la entidad y que existe similitud o igualdad en las funciones de otros empleados de planta.
Enunció que, a partir del marco legal que rige al Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), es factible deducir que, las funciones de recolección y revisión de información, dirigidas a la actualización de indicadores económicos, a la construcción de la base de cuentas nacionales, a la recolección y grabación de datos de la información mensual del IPC y del índice de costos de la construcción de vivienda, ejecutadas por el demandante, a través de contratos de prestación de servicios, son inherentes a la entidad demandada.
Bajo este entendido, consideró que, lo relevante era que, la función que se llevaba a cabo por el demandante, era propia de la actividad de la entidad; sin poder obviarse el hecho indicador, ni contraponer que, las actividades se desarrollaban por fuera de la planta física, o que, las órdenes eran recibidas por alguien vinculado mediante contrato de prestación de servicios.
Finalmente, enfatizó que, los contratos se extendieron desde el Dos (02) de febrero de Dos Mil Ocho (2008), hasta el Treinta y Uno (31) de marzo de Dos Mil Diecinueve (2019), esto es, por más de 10 años, resultando insostenible la tesis que, con independencia de la actividad, una entidad pública pueda contratar por ese lapso, desconociendo garantías laborales.
Trámite del recurso Ley 2080 de 2021 Por auto del Catorce (14) de noviembre de Dos Mil Veinticinco (2025), el consejero sustanciador admitió el recurso de apelación, conforme a lo previsto en el numeral 3° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021; sin embargo, por no existir pruebas que decretar en segunda instancia, se prescindió del periodo para que las partes alegaran de conclusión. Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público no allegó concepto en esta etapa del proceso.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Subsección es competente para conocer y decidir en segunda instancia este proceso, de conformidad con lo establecido en los artículos 125, 150, 243 y 247 del CPACA. 2.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer, si entre el señor Ronald Juan Lozada y el Departamento Nacional de Estadística DANE, existió una relación laboral, o aquella obedeció a una relación contractual.
De encontrarse acreditada la relación laboral, deberá establecerse si, el demandante tiene derecho al restablecimiento del derecho, en los términos requeridos en la demanda. Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.3. Marco normativo; 2.4. Material probatorio; y 2.5 Caso concreto. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial de la existencia de una relación laboral encubierta y/o subyacente En principio, cabe precisar que, respecto de los contratos estatales de prestación de servicios, la Ley 80 de 1993, en su artículo 32 (numeral 3), dispone: «Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos general relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.» Es decir, que el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no pueden asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.
Por su parte, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de las expresiones «no puedan realizarse con personal de planta» y, «en ningún caso […] generar relación laboral ni prestaciones sociales», contenidas en el precitado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en sentencia C-154 de 1997, precisó las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el de carácter laboral, así: «Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo.» -sic- Entonces, el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.
En otras palabras, la denominada relación laboral encubierta aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales; y, para reforzar su tesis, el demandante puede valerse de los criterios de la permanencia del empleo para constatar si se está encubriendo una auténtica relación laboral.
En el mismo sentido, la Subsección B de esta Sección Segunda recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo y, (ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, esto es, la prolongación en el tiempo; sumado a que la labor sea inherente a la entidad y, en algunos casos, la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral.
Este criterio ha sido reiterado por esta Subsección en múltiples oportunidades, consolidando así una línea jurisprudencial uniforme en torno a la materia. En consecuencia, será con fundamento en dicho marco normativo y jurisprudencial que se desarrollará el análisis del presente asunto. Material probatorio Dentro del plenario, reposan los siguientes medios de convicción: Petición de agosto de 2019, radicada ante el DANE el 14 de agosto de 2019, en la que se solicita el reconocimiento del vínculo contractual laboral a término indefinido, sin solución de continuidad, entre el Seis (6) de febrero de Dos Mil Ocho (2008) y el Treinta y Uno (31) de marzo de Dos Mil Diecinueve (2019), solicitando además, el pago de prestaciones sociales, devolución del pago por retención en la fuente, pólizas de cumplimiento, el pago de aportes a seguridad social que no hayan sido sufragados, indemnización por despido sin justa causa.
Resolución N° 1499 de Cuatro (04) de septiembre de Dos Mil Diecinueve (2019), proferida por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), mediante el cual, se resolvió solicitud de reconocimiento y pago de acreencias laborales y prestaciones sociales. Recurso de apelación del Doce (12) de septiembre de Dos Mil Diecinueve (2019), contra la Resolución N° 1499 de Cuatro (04) de septiembre de Dos Mil Diecinueve (2019).
Resolución N° 1876 de Ocho (08) de noviembre de Dos Mil Diecinueve (2019), proferida por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), por medio del cual se resolvió el recurso de apelación. - Contratos de prestación de servicios entre el Primero de diciembre de dos Mil Quince (2015) y el Treinta y Uno de Marzo de Dos Mil diecinueve (2019): - Testimonios rendidos en la audiencia de pruebas en primera instancia, así: 2.5.
Caso concreto La Sala pasa a analizar si, la relación que unió al señor Ronald Juan Lozada Mantilla y al Departamento Nacional de Estadística DANE fue de tipo laboral o si por el contrario, se trató de una relación contractual. Para ello deberá acreditarse la existencia de los tres elementos que conforman la relación laboral, siendo estos: prestación personal del servicio, remuneración y subordinación. Previo a abordar cada uno de los elementos, debe aclarar la Sala que, aunque el escrito de apelación reclama la declaratoria de relación laboral, entre los años 2008 a 2019, lo cierto es que, el interregno comprendido entre el Dos (2) de febrero de Dos Mil Ocho (2008) y el Treinta (30) de noviembre de Dos Mil Quince (2015), fue rechazado por el A quo, en providencia de Treinta (30) de junio de Dos Mil Veintiuno (2021), ante la falta de agotamiento de la conciliación prejudicial, sin que se advierta que, la decisión haya sido controvertida por el demandante.
En consecuencia, la sala se abstendrá de abordar el estudio respecto dicho periodo, circunscribiéndose al comprendido entre el Primero (1) de diciembre de Dos Mil Quince (2015) y el Treinta y Uno (31) de marzo de Dos Mil Diecinueve (2019), porque un estudio sobre el tiempo inicial, podría generar una violación al debido proceso y al derecho de defensa de la entidad demandada, al no brindársele la oportunidad de pronunciarse sobre esa prestación, en la oportunidad procesal oportuna, constituyendo un desequilibrio procesal respecto de la igualdad de las partes ante el juez, como pilar fundamental de la administración de justicia. En cuanto al primer elemento de la relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, en criterio de la Sala, se encuentra acreditado, toda vez que, de los contratos aportados con la demanda, se logra evidenciar que, el actor fue contratado para desarrollar funciones de recolector de información. Adicionalmente, los testimonios recepcionados en primera instancia, son coincidentes en referenciar, la prestación del servicio por parte del demandante.
Respecto a la remuneración, se encuentra demostrado, a partir de los sucesivos contratos de prestación de servicios, que, como contraprestación de la labor desempeñada por el señor Ronald Juan Lozada Mantilla, recibió unos honorarios mensuales. En relación con el elemento subordinación, las pruebas documentales aportadas y los testimonios acopiados en el proceso, le permiten a la Sala establecer que, contrario a la conclusión del Tribunal Administrativo del Atlántico, sí se encuentra estructurado en el presente asunto, el elemento subordinación. La Sala considera que se acreditó dicho elemento, puesto que, se desvirtúan las características del contrato de prestación de servicios, ya que el demandante cumplía unas funciones que estaban encaminadas a apoyar al Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE.
Además, como recolector de datos, le correspondía cumplir con diferentes objetos señalados en los contratos, y todo el trabajo era relacionado con la misionalidad de la entidad y por la necesidad del servicio. Así, entre las obligaciones específicas del contratista se encontraban: «1.- Asistir y aprobar el curso entrenamiento y dominar los conceptos impartidos en el mismo. 2.- Verificar la ruta mensual programada por los encuestadores, con el fin de que guarden la consistencia de acuerdo a la periodicidad mensual y el histórico de programaciones, y así verificar su distribución y representatividad uniforme dentro del mes para todos los grupos de las canastas de índices. 3.- A inicio del mes realizar acompañamientos a los encuestadores, para verificar su conocimiento y aplicación en los aspectos metodológicos, sensibilización d fuentes, entre otros. 4.- Verificar en la programación que las cotizaciones mensuales observadas guarden coherencia con respecto a los envíos físicos de dicha información. 5.- Entrevistarse con el responsable de brindar la información y contrastar la información tanto anterior como actual sobre los precios especificaciones y datos de la fuente, indagando con la fuente la justificación sobre el comportamiento del movimiento de los precios o cualquier otra situación informándolo en las observaciones. 6.- Supervisar los nuevos artículos que puedan entrar en la canasta de índices, sus precios y completar o corregir las especificaciones según sea el caso. 7.- Certificar con la fuente la visita de encuestador, para esto debe tener el conocimiento del momento en que el encuestador visitó la fuente y quien lo atendió, información que pueden extraer del reporte de fuentes visitadas diligenciado por el encuestador. 8.- Efectuar la revisión de las novedades presentadas en el periodo actual y confrontarlas con las del periodo anterior, para el correspondiente análisis de consistencia. 9.- Comunicar al analista sobre las falencias encontradas en la supervisión, recolección y retroalimentar a los encuestadores asignados, con el fin de mejorar la calidad de la información en las siguientes recolecciones. 10.- Entregar diariamente y cumplir oportunamente con la programación diaria del supervisor, sin detrimento de la calidad de la información, revisándola cuidadosa y detalladamente para comprobar que este completa y guarde consistencia y veracidad y al mismo tiempo entregarla diariamente totalmente diligenciada. 11.
Cumplir diariamente con la entrega de la DMC para las cargas y descargas de la información según los lineamientos establecidos o las instrucciones enviadas por DANE central, con el fin de no afectar los procesos productivos en calidad y oportunidad. 12.- Realizar la supervisión de los mensuales observados de forma oportuna con el fin de cumplir con los porcentajes que se deben enviar a dane central. 13.- Registrar en el reporte de fuentes Visitadas en Supervisión, la fecha, nombre completo de la persona que brindan la información de forma clara, y hacer diligenciar la firma, para tener evidencia de las visitas a las fuentes. 14.- Confirmar con las fuentes las novedades que se presenten desde dane central. 15.- Verificar la existencia de los diferentes marcos que se requieran para la ampliación de muestra. 16.- Comunicar al equipo de trabajo de la Investigación, los problemas que se detecten o presenten en el proceso de supervisión para su respectivo análisis y realimentación, así como dejarlo plasmado dentro de informes mensuales con sus respectivas alternativas de solución. 17.- Dar cumplimiento al cronograma establecido. 18.- Estar al tanto de las características y evoluciones del mercado local para efectos de dar validez a las observaciones presentadas en los formularios. 19.
Estudiar permanentemente los manuales de recolección, y supervisión para la aplicación de los diferentes criterios de índices. 20.- Ubicar nuevas Fuentes cuando sea necesario, de acuerdo con los criterios establecidos realizando la respectiva actualización de directorios. 21.Comunicar al coordinador de grupo la existencia de la aparición de nuevas fuentes que se vuelven representativas para la inclusión en las canastas de índices y verificar que cumplan con los criterios establecidos para pertenecer al directorio de las fuentes de índices y verificar que sus variables se encuentren bien clasificadas. 22.- El contratista deberá estar en disposición de aceptar cualquier cambio con respecto al sistema de supervisión en cuanto a las tecnologías utilizadas. 23.- Mantener total reserva sobre la identificación de las fuentes, sus precios y artículos o productos y no divulgar la información que conozca por causa o con ocasión del contrato. 24.- Asistir puntualmente a las reuniones o re inducciones operativas que se requieran para tratar aspectos metodológicos, tecnológicos y técnicos de la investigación con el fin de mejorar o socializar procesos que en el desarrollo del operativo se requieran. 25.- Desarrollar las demás actividades relacionadas con el objeto contractual designadas por el supervisor del contrato. 26.- Cumplir diariamente con la entrega de la DMC para las cargas y descargas de la información en las instalaciones del DANE DTC. según los lineamientos establecidos o las instrucciones enviadas por DANE central, con el fin de no afectar los procesos productivos en calidad y oportunidad.» De conformidad con la información contenida en la página web del DANE, «la misión institucional es producir y difundir información estadística oficial, como bien público, con altos estándares de calidad y rigor técnico para la toma de decisiones a nivel nacional y territorial, que contribuyan a la consolidación de un Estado con justicia social, económica y ambiental.
Con el objetivo de brindar el acceso a la información derivada de las distintas operaciones estadísticas que se desarrollan con estrictos procedimientos de calidad». Asimismo, a partir de la prueba testimonial acopiada, se tiene que, las funciones desempeñadas por el demandante, no se realizaron de forma autónoma e independiente, sino que debió desarrollarse atendiendo horarios, instrucciones y órdenes que son de naturaleza subordinada, pues atienden al control de un superior (coordinadores y supervisores) para ejecutar las obligaciones contractuales, así como la asistencia y aprobación de cursos de entrenamiento, edificándose la sujeción frente al DANE, además, el demandante diligenciaba formularios frente a la recolección de datos, cumplía la programación diaria del supervisor, conforme el cronograma establecido, alimentación de dispositivos donde se registraban los datos obtenidos (dispositivos móviles de captura DMC), los cuales eran propiedad de la entidad y para la realización de las actividades utilizaban elementos con distintivos de la entidad como gorras, chalecos y maletines, y, «en tal sentido, esta contaba en todo momento con la posibilidad de disponer de su servicio, y aquella, a su vez, tenía la obligación correlativa de obedecerle, lo que evidencia el ejercicio del ius variandi».
Pese a que, los testigos Marcela Eusse Marino y Robinson Enrique Martínez Orozco, manifestaron que los recolectores no cumplían horario, no atendían instrucciones de la entidad y menos aún solicitaban permisos, esta Judicatura encuentra que, contrastada su versión con los demás testimonios y con el objeto y las obligaciones de los contratos, tal versión no se acompasa con la realidad, habida cuenta de las condiciones en que se desarrollaban las labores, en las cuales, se establecían rutas, se fijaban horarios e incluso, se utilizaban los elementos de la entidad para el desempeño de la labor, siendo preponderante, la prestación permanente y continua de los servicios del demandante, por espacio de aproximadamente 4 años.
Así las cosas, en criterio de la Sala, se encuentra acreditado el elemento subordinación y dependencia, y por lo tanto, desvirtuadas tanto la autonomía e independencia en la prestación del servicio, como la temporalidad propia de un verdadero contrato de prestación de servicios, y probados los elementos de la relación laboral en el sub examine, concluye la Sala que la entidad demandada utilizó equívocamente la figura contractual, para encubrir la naturaleza real de la labor desempeñada, por lo que, se configura en este caso, la relación laboral encubierta, en aplicación de los principios constitucionales consagrados en los artículos 13 y 53 y la abundante jurisprudencia de esta Corporación, en tanto el demandante atendió funciones inherentes al servicio público a cargo del DANE, razón suficiente para revocar la decisión de instancia, denegatoria de las pretensiones y declarar la nulidad de los actos administrativos demandados, para en su lugar, declarar la relación laboral encubierta, en el periodo comprendido, entre el Primero (1) de diciembre de Dos Mil Quince (2015) y el Treinta y Uno (31) de marzo de Dos Mil Diecinueve (2019), sin aplicación de la figura de la prescripción, en tanto no existieron interrupciones en dicho interregno y la demanda fue presentada el Seis (6) de Agosto de Dos Mil Veinte (2020).
A partir de la relación laboral dilucidada, el demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de los valores que, por concepto de prestaciones laborales legales debieron liquidarle, en virtud de la facultad que otorga el artículo 328 del CGP, la Sala precisa que el pago de los derechos económicos laborales reconocidos al actor, a los que tiene derecho con ocasión de este proceso, procede a título de restablecimiento del derecho, en tal sentido, de acuerdo con las sentencias de unificación, SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016 y SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, de esta sección y la jurisprudencia imperante en esta Sala, se hace claridad que se deben tener en cuenta las prestaciones sociales de orden legal, percibidas por los servidores públicos de planta de la entidad de igual categoría, vinculados laboralmente a dicha planta, liquidadas sobre el salario de estos, en el evento de que exista, al interior del DANE, debiendo efectuarse el pago del reajuste salarial, es decir, la diferencia entre lo percibido por concepto de honorarios y lo devengado por un empleado de planta.
En caso de no existir el empleo, la liquidación se efectuará sobre los honorarios percibidos por el demandante. En efecto, esta Sala es del criterio que, el reconocimiento de una relación laboral encubierta apareja también, el de la diferencia, entre lo que devenga un empleado de la entidad y los honorarios pagados a los contratistas, dado que, como lo estimó en fallo del 6 de marzo de 2025, en lo referente a los salarios y prestaciones objeto del restablecimiento del derecho, deben reconocerse teniendo como referencia el salario devengado por el empleado de planta que desarrollaba iguales funciones.
Esta consideración se hace a partir del principio universal de derecho de “…a trabajo igual salario igual…”, precisándose que aquellas que se ordena pagar son las prestaciones de índole legal. Esta Sala ha indicado que, pese a ejecutar las mismas funciones de los empleados de planta, los contratistas solo reciben los honorarios, por lo que resulta una consecuencia propia de la declaración de contrato realidad, la de equipararlos.
Por consiguiente, en caso de existir el cargo de planta, se reconocerá el reajuste salarial para de esta forma, materializar los mandatos constitucionales de dar prevalencia al derecho sustancial; además de disponer el reconocimiento de las prestaciones sociales, tales como cesantías, prima de servicios, prima de navidad, bonificación de recreación y bonificación de servicios prestados, en el caso de ser percibidas por el personal de planta de la entidad.
Respecto de las vacaciones, el artículo 8° del Decreto 1045 de 1978 determina que corresponde a quince (15) días hábiles de vacaciones por cada año de servicios, salvo lo que se disponga en normas o estipulaciones especiales, al comportar la condición de prestación social y de derecho como expresión de una garantía laboral del artículo 53 superior.
Por lo anterior, al declararse la existencia de la relación laboral, procede la compensación del derecho al descanso, en virtud de las previsiones del artículo 20 del Decreto Ley 1045 de 1978 y artículo 1 de la Ley 995 de 2005. La Sala resalta que, es deber de la entidad reconocer y pagar la seguridad social en pensión, durante todo el periodo en que se configuró la relación laboral; lo anterior, dado que este es un derecho imprescriptible.
Así las cosas, durante los periodos en los que se acreditó la existencia de una relación laboral —esto es, del Primero (1) de diciembre de Dos Mil Quince (2015) al Treinta y Uno (31) de marzo de Dos Mil Diecinueve (2019), si existiere diferencia entre los aportes al sistema general de pensiones realizados por el demandante como contratista y aquellos que legalmente correspondía asumir al DANE, en su condición de empleador, deberá esta última cubrir el valor faltante en el porcentaje que le correspondía legalmente como tal.
Por su parte, el demandante deberá acreditar las cotizaciones que hubiere efectuado al sistema pensional durante dichos periodos y, en caso de no haberlas realizado, o de evidenciarse una diferencia en su contra, le asistirá la obligación de completar o cancelar el porcentaje correspondiente como trabajador, conforme lo establecido en los acápites pertinentes de la jurisprudencia de unificación en materia de relaciones laborales encubiertas.
En cuanto a las solicitudes de indemnización moratoria por la no consignación de cesantías, en estos eventos no aplica, por cuanto, la obligación a cargo del DANE, surge a partir de la ejecutoria de esta sentencia, en que se declara la existencia de la relación laboral. En lo que atañe a la pretensión, dirigida a que, se ordene al Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), pagar los dineros descontados por concepto de retención en la fuente sobre honorarios y el valor de la póliza de cumplimiento, que respaldó los contratos de prestación de servicios y, en general, todos aquellos valores descontados a lo largo del tiempo laborado, la Sala considera que, tampoco está llamada a prosperar.
Sobre el particular, esta Sección, en sentencia del 13 de mayo de 2015, dentro del proceso con radicación 63001-23-33-000-2021-00028-01 (2484-2022), precisó: «no hay lugar a ordenar la devolución de los descuentos realizados al actor por concepto de retención de la fuente, pues si bien es cierto se desnaturalizó la vinculación de origen contractual, también lo es que la declaración de la existencia de dicha relación no implica per se la devolución de sumas de dinero que se generaron en virtud de la celebración contractual, pues la finalidad del restablecimiento de derecho es el reconocimiento de emolumentos salariales y prestacionales dejados de percibir con la relación laboral oculta más no la devolución de sumas pagadas con ocasión del contrato». 65.
Esta postura obedece a que, el restablecimiento del derecho, en eventos de relaciones laborales encubiertas, tiene como finalidad, reparar el desconocimiento de los derechos laborales derivados de la relación subordinada —esto es, el pago de salarios y prestaciones sociales dejados de percibir—, pero no está orientado a retrotraer los efectos económicos propios del negocio jurídico celebrado, ni a invalidar las consecuencias fiscales y contractuales que se generaron, mientras la vinculación tuvo formalmente la naturaleza de prestación de servicios. 66.
En ese orden, las retenciones en la fuente practicadas sobre los honorarios, correspondieron a obligaciones tributarias derivadas de la ejecución de los contratos estatales; y el valor de la póliza de cumplimiento, constituyó una carga propia de esa modalidad contractual, aceptada por el contratista en el marco del acuerdo de voluntades, sin que su aprobación resulte per se, ilegítima, por el solo hecho que posteriormente se declare la existencia de una relación laboral encubierta. 67.
Así las cosas, la eventual declaratoria del vínculo laboral, no comporta la devolución automática de tales sumas, razón por la cual, se negará la pretensión encaminada a obtener el reintegro de los valores descontados, por concepto de retención en la fuente, póliza de cumplimiento y demás deducciones efectuadas durante la ejecución contractual. 68.
En relación con la pretensión encaminada a que se condene al DANE, al pago de indemnización por despido sin justa causa, la Sala considera que, no está llamada a prosperar, pues si bien, se declarará la existencia de una relación laboral encubierta entre el señor Ronald Juan Lozada Mantilla y dicha entidad, durante el periodo comprendido entre el Primero (1°) de diciembre de Dos Mil Quince (2015) y el Treinta y Uno (31) de marzo de Dos Mil Diecinueve (2019); ello no implica, por sí solo, la configuración de un despido injusto que dé lugar al reconocimiento de la indemnización. 69.
Como lo ha sostenido de manera reiterada esta Judicatura, el restablecimiento del derecho en los eventos de contrato realidad, tiene como finalidad el reconocimiento de los emolumentos salariales y prestacionales dejados de percibir, con ocasión de la relación laboral oculta, lo que excluye la imposición de consecuencias adicionales, que no resulten inherentes a este objeto; en ese mismo sentido, cuando la vinculación se produjo mediante contratos de prestación de servicios y su terminación obedeció al vencimiento del término pactado, la declaratoria judicial de la relación laboral no convierte dicha expiración en un despido injustificado indemnizable, en la medida en que no media un acto de desvinculación, en los términos propios del régimen laboral. 70.
Por último, se aclara que, las sumas que resulten a favor del demandante, deberán actualizarse de acuerdo con la fórmula según la cual, el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente para la fecha en que debió hacerse el pago), así: R = Rh Índice inicial Índice final 2.2.3 Condena en costas. 71.
Revisada la conducta de la parte vencida en el proceso, no evidencia la Sala temeridad o mala fe, sino, simplemente la defensa de sus intereses, es decir, no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011; por tanto, no se impondrán costas en esta instancia. 72. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del Diecinueve (19) de agosto de Dos Mil Veintidós (2022), proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral – Sección B, que negó las pretensiones de la demanda, de conformidad con la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de la Resolución N° 1499 del Cuatro (04) de septiembre de Dos Mil Diecinueve (2019), expedida por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), que negó la solicitud de reconocimiento y pago de acreencias laborales y prestaciones sociales, al señor Ronald Juan Lozada Mantilla, y la nulidad de la Resolución N° 1876 del Ocho (08) de noviembre de Dos Mil Diecinueve (2019), que resolvió el recurso de apelación, confirmando la negativa; de acuerdo con lo expuesto en precedencia.
TERCERO: DECLARAR la existencia de una relación laboral, entre el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) y el demandante Ronald Juan Lozada Mantilla, por el interregno comprendido entre el Primero (1) de diciembre de Dos Mil Quince (2015) y el Treinta y Uno (31) de marzo de Dos Mil Diecinueve (2019), según lo expuesto.
CUARTO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), deberá pagar al señor Ronald Juan Lozada Mantilla, las prestaciones sociales de orden legal, a las cuales tiene derecho, causadas entre el Primero (1) de diciembre de Dos Mil Quince (2015) y el Treinta y Uno (31) de marzo de Dos Mil Diecinueve (2019), tomando como base para su liquidación, el salario devengado por los servidores públicos de planta de la entidad que ejerzan un empleo con iguales funciones a las que desarrolló el contratista, vinculados laboralmente a dicha planta; en caso de que exista o en caso contrario, con base en los honorarios percibidos por el demandante.
Respecto de los aportes al sistema de seguridad social, que inciden en su derecho pensional, deberá tomar el ingreso base de cotización (IBC) mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante, solo en el porcentaje que le correspondía como empleador, teniendo en cuenta las cotizaciones realizadas en el período comprendido entre el Primero (1) de diciembre de Dos Mil Quince (2015) y el Treinta y Uno (31) de marzo de Dos Mil Diecinueve (2019).
ORDENA R a la accionada el reconocimiento y pago del reajuste salarial, entre lo percibido por concepto de honorarios y lo devengado por un empleado de planta, que ejerzan un empleo con iguales funciones a las que desarrolló el contratista en caso de existir el empleo en la planta de personal de la entidad. Las sumas que resulten a favor del demandante, deberán actualizarse de acuerdo con la fórmula según la cual, el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente para la fecha en que debió hacerse el pago), así: R = Rh Índice inicial Índice final QUINTO: Sin lugar a DECRETAR la prescripción de los emolumentos económicos.
SEXTO: Negar las demás pretensiones de la demanda.
SÉPTIMO: Sin condena en costas en esta instancia.
OCTAVO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Con aclaración de voto Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA