Radicación: 11001-03-15-000-2025-04778-01 Accionante: Empresa de Desarrollo Urbano - EICE (EDU) 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE (E): GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Bogotá, D.C., siete (7) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-04778-01 Accionante: EMPRESA DE DESARROLLO URBANO – EICE Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL DEPARTAMENTO ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA, Y OTRO Tesis: La acción de tutela es improcedente por ausencia de relevancia constitucional cuando el debate planteado por el demandante pretende reabrir la controversia ya resuelta por el juez natural.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la providencia dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 18 de septiembre de 2025. I. SÍNTESIS DEL CASO 1.1. La Empresa de Desarrollo Urbano - EICE (EDU), por intermedio de apoderado, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados con las providencias de 3 de febrero, 19 de marzo y 24 de junio del 2025, proferidas por el Juzgado Único Administrativo del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y el Tribunal Administrativo del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, dentro del proceso ejecutivo núm. 88-001-33-33-001- 2025-00001-00/01.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-04778-01 Accionante: Empresa de Desarrollo Urbano - EICE (EDU) 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Como antecedentes del proceso ejecutivo, la EDU suscribió con la Secretaría de Planeación de la Gobernación del Departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, el contrato interadministrativo núm. C01.PCCNTR 429800 de 30 de diciembre de 2022, cuyo objeto fue “REALIZAR EL ACOMPAÑAMIENTO Y ASESORÍA TÉCNICA, NORMATIVA, JURÍDICA Y SOCIAL EN LA REVISIÓN Y AJUSTE GENERAL DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE 2003 DE LA ISLA DE SAN ANDRÉS Y SU MAR TERRITORIAL EN EL MARCO DE LA RESERVA DE BIOSFERA SEAFLOWER”.
El acta de inicio fue suscrita por las partes el 30 de diciembre de 2022 y el 26 de diciembre de 2023 se expidió el recibido a satisfacción por parte de la Gobernación de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. Por lo anterior, la EDU radicó ante la entidad contratante la factura de cobro por valor de $58.916.666. No obstante, dicha obligación no fue cancelada, razón por la cual la EDU promovió proceso ejecutivo contra el Departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, con el propósito de obtener el pago de la factura adeudada, junto con la suma de $17.766.540 correspondiente a los intereses moratorios generados. 1.3.
La demanda correspondió al Juzgado Único Administrativo del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, quien profirió auto del 3 de febrero de 2025, en el que negó el mandamiento ejecutivo, por las siguientes consideraciones: “(…) Visto los documentos presentados para constituir el título ejecutivo complejo, considera el Despacho que, se encuentran todos los documentos anexos al contrato C1-SPL-0023-22 CO1.PCCNTR.4298800 de 2022, los soportes e incluso los documentos precontractuales, los cuales podría en principio decirse que constituyen el título ejecutivo complejo, sin embargo, el Despacho no observa el contrato C1-SPL-0023-22 CO1.PCCNTR.4298800 de 2022 del cual se desprenden los demás documentos, negocio jurídico sine quanon para librar el presente mandamiento ejecutivo, toda vez que, comprende las obligaciones que fueron pactadas por las partes y de las cuales se desprende el presunto incumplimiento del cual se derivan los valores adeudados.
En consecuencia, el Despacho negará la solicitud de mandamiento ejecutivo, toda vez que no fue aportado el contrato No. C1-SPL-0023-22 CO1.PCCNTR.4298800 de 2022 suscrito entre las partes”. (Subrayas de la Sala). Radicación: 11001-03-15-000-2025-04778-01 Accionante: Empresa de Desarrollo Urbano - EICE (EDU) 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4.
La parte demandante presentó los recursos de reposición y en subsidio el de apelación contra la anterior decisión y, mediante proveído del 19 de marzo de 2025, Juzgado Único Administrativo del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, decidió no reponer y conceder el recurso de apelación. 1.5. La apelación fue resuelta en auto del 24 de junio de 2025 por el Tribunal Administrativo del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, quien confirmó la decisión de primera instancia con fundamento en que la parte ejecutante no aportó el documento electrónico del contrato que resultaba “indispensable para poder revisar tanto las obligaciones convenidas por las partes de las cuales se predica su incumplimiento y se solicita su ejecución forzada, como los elementos esenciales del contrato y sus diversas modificaciones”. 1.6.
La parte accionante sostuvo en la tutela que las decisiones judiciales debatidas incurrieron en defecto fáctico, por cuanto omitieron la valoración íntegra del acervo probatorio allegado al proceso, especialmente de aquellos documentos que acreditaban la existencia y vinculatoriedad del contrato celebrado mediante la plataforma Secop II, los cuales configuran el título ejecutivo pretendido.
Esta omisión, a su juicio, generó una negativa carente de fundamento para librar el mandamiento de pago, con repercusiones directas en su garantía fundamental al debido proceso. 1.7. Indicó que las decisiones fueron proferidas sin motivación suficiente al desconocer el carácter transaccional del contrato y la existencia de la suscripción electrónica acreditada en el expediente.
En tal sentido, arguyó que el defecto se configuró por la falta de explicitación de los fundamentos fácticos y jurídicos, lo que excluyó del debate pruebas que fueron oportunamente presentadas por la parte actora. Radicación: 11001-03-15-000-2025-04778-01 Accionante: Empresa de Desarrollo Urbano - EICE (EDU) 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.8.
Sostuvo que las decisiones objeto de debate incurrieron en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, evidenciado en el seguimiento estricto de una exigencia formal incompatible con la contratación estatal electrónica, al exigir la presentación de documentos físicos cuya exigencia no es procedente en el marco de la plataforma Secop II.
Tal actuación consagra una carga imposible para la entidad y desplaza el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las ritualidades procesales, con lo que se vulneró el acceso efectivo a la administración de justicia. 1.9. Indicó que las decisiones objeto de debate implican una violación directa de la Constitución, concretamente del artículo 29, en cuanto no se efectuó un correcto análisis y no se tuvo en cuenta parte de los documentos aportados. 1.10.
Con fundamento en lo expuesto, la parte actora formuló las siguientes pretensiones1: “PRIMERO. Amparar los derechos fundamentales al Debido Proceso y a la Administración de Justicia, los cuales en cabeza de la EMPRESA DE DESARROLLO URBANO – EDU, han sido vulnerados por el JUZGADO ÚNICO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL DEPARTAMENTO ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA y el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL DEPARTAMENTO ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA.
SEGUNDO. En consecuencia, dejar sin efecto el auto Nro. 020-25 del 03 de febrero de 2025 por medio del cual se negó librar el mandamiento de pago y Nro. 0063-25 del 19 de marzo del 2025 por medio del cual se resolvió recurso de reposición, ambos proferidos por el JUZGADO ÚNICO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL DEPARTAMENTO ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA.
Asimismo, se solicita dejar sin efecto la providencia del 24 de junio de 2025 emitida por el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL DEPARTAMENTO ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA.
TERCERO. Ordenar al JUZGADO ÚNICO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL DEPARTAMENTO ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA, librar mandamiento de pago de conformidad con las pruebas documentales aportadas, o subsidiariamente, ordenar al TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL DEPARTAMENTO ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA, resolver el recurso de apelación teniendo en cuenta la totalidad del material probatorio aportado y en 1 Se transcribe aún con posibles errores.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-04778-01 Accionante: Empresa de Desarrollo Urbano - EICE (EDU) 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consecuencia librar el mandamiento de pago en favor de la EMPRESA DE DESARROLLO URBANO – EDU”. (Resaltados del original). II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 2.1.
Mediante auto del 8 de agosto de 2025, el a quo admitió la tutela y ordenó vincular en calidad de tercero con interés al Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. 2.2. El Tribunal Administrativo del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, por intermedio de la magistrada ponente del proveído atacado, sostuvo que la decisión de negar el mandamiento ejecutivo en el proceso objeto de tutela se fundamentó en la aplicación estricta de las normas del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y de la Ley 80 de 1993, que exigen la presentación del contrato estatal como parte esencial del título ejecutivo complejo.
Sin este documento, no es posible verificar la existencia y exigibilidad de la obligación. Precisó que la falta de documentos que constituyen el título ejecutivo no puede subsanarse y que la carga de aportarlos corresponde exclusivamente a la parte actora, quien tuvo oportunidad, pero no lo hizo. Enfatizó que la exigencia del contrato no constituye un exceso ritual manifiesto, pues no se trata de una formalidad carente de justificación sino de un requisito indispensable para garantizar la seguridad jurídica y la legalidad del proceso.
Sostuvo también que la decisión adoptada no vulnera el debido proceso, sino que lo protege, al evitar decisiones que puedan afectar los intereses de la parte demandada. Agregó que la acción de tutela resulta improcedente por no cumplir el requisito de relevancia constitucional, dado que no versa sobre un debate de derechos fundamentales sino de legalidad, que además ya fue resuelto por los jueces naturales de la causa.
Por tanto, solicitó negar el amparo al no existir vulneración de derechos fundamentales. Radicación: 11001-03-15-000-2025-04778-01 Accionante: Empresa de Desarrollo Urbano - EICE (EDU) 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3. El titular del Juzgado Único Administrativo del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, hizo un resumen de las actuaciones adelantadas y explicó que el fundamento central para la negativa fue la falta de presentación del contrato, documento que integra el título ejecutivo complejo, ya que en él se establecen las obligaciones pactadas, de las cuales se derivarían los valores adeudados.
En tal sentido, el Juzgado advirtió que, aunque se presentaron documentos anexos, soportes y precontractuales, sin el contrato principal no era posible dictar el mandamiento. Concluyó que la decisión se ajusta a lo dispuesto en el artículo 422 del Código General del Proceso (CGP) y, por tanto, la acción de tutela no es procedente, puesto que no existe vulneración del debido proceso ni del acceso a la administración de justicia en el caso concreto. 2.4.
El Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina guardó silencio. III. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA Mediante decisión del 18 de septiembre de 2025, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela al no cumplirse el requisito general de relevancia constitucional. Destacó que los argumentos expuestos en la tutela coincidían con los presentados en recursos ordinarios previos, los cuales ya fueron decididos, y sostuvo que la acción de tutela no puede emplearse para reabrir debates ya resueltos en el proceso ni para sustituir al juez natural.
Asimismo, resaltó que la tutela debe ser un mecanismo excepcional que proteja derechos fundamentales ante vulneraciones evidentes y graves, criterio que no se cumplió en este caso, pues el Tribunal decidió con suficiente fundamento la negativa al mandamiento de pago, dada la Radicación: 11001-03-15-000-2025-04778-01 Accionante: Empresa de Desarrollo Urbano - EICE (EDU) 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ausencia del documento contractual electrónico indispensable para constituir el título ejecutivo.
IV. IMPUGNACIÓN La accionante impugnó la sentencia de primera instancia y sostuvo que con la solicitud de amparo no busca desconocer la autonomía o independencia judicial, ni reabrir debates ya agotados en sede contenciosa-administrativa, sino denunciar defectos fácticos y omisiones probatorias que configuran un exceso ritual manifiesto.
En este sentido, sostuvo que el fallo impugnado no analizó ni desvirtuó las causales específicas invocadas en la demanda. Además, indicó que la acción de tutela si cumple el requisito de relevancia constitucional, ya que la controversia afecta derechos fundamentales como el debido proceso y el acceso a la administración efectiva de justicia, sin pretender cuestionar la competencia ni independencia de los operadores judiciales.
Resaltó la omisión en la valoración del documental aportado a través de la plataforma SECOP II, reconocida como transaccional y elemento esencial para la constitución del título ejecutivo, hecho ignorado por el Tribunal. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1. COMPETENCIA De conformidad con lo previsto por el numeral 5º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021, y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que asigna a esta Sección el conocimiento de estas acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-04778-01 Accionante: Empresa de Desarrollo Urbano - EICE (EDU) 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
5.2. ANÁLISIS DE LA SALA 5.2.1. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El análisis de las acciones de tutela contra providencias judiciales exige una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial. 5.2.1.1.
Frente al requisito general de relevancia constitucional La Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005, al sintetizar los requisitos generales y especiales de procedencia de la tutela contra decisiones judiciales, más tarde acogidos también por esta corporación2, indicó que un asunto sometido al estudio del juez de tutela tiene relevancia constitucional cuando “se plantea una confrontación de la situación suscitada por la parte accionada con derechos de carácter constitucional fundamental, por cuanto los debates de orden exclusivamente legal son ajenos a esta acción pública”.
Más recientemente, con la sentencia SU-215 de 20223, la Corte Constitucional hizo énfasis en “la necesidad de que la acción de tutela contra providencias judiciales satisfaga el requisito de relevancia constitucional, el cual encuentra su razón de ser en el carácter subsidiario de dicha acción y en la especialidad tanto de los jueces de tutela como de los jueces ordinarios”.
Consideración a la cual agregó que: “En esta línea, el simple alegato de la vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la justicia no es suficiente para cumplir con el requisito de relevancia constitucional, pues se requiere demostrar de manera razonable una restricción desproporcionada a los derechos mencionados”. 2 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación julio 31 de 2012 (C. P. María Elizabeth García González). 3 M. P. Natalia Ángel Cabo. Radicación: 11001-03-15-000-2025-04778-01 Accionante: Empresa de Desarrollo Urbano - EICE (EDU) 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por ello, corresponde a la Sala examinar, en primer término, si en este caso se encuentra cumplido el requisito de relevancia constitucional, y para ello se detendrá en los criterios que la jurisprudencia ha desarrollado para el efecto. 5.2.1.1.1.
Los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional En la referida sentencia C–590 de 2005, la Corte Constitucional indicó que el primero de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es que la cuestión que se discute resulte de evidente relevancia constitucional.
En ese sentido, señaló que “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”.
Lo anterior implica que el juez de tutela tiene el deber de expresar claramente las razones por las cuales el asunto planteado tiene relevancia constitucional, pues si no lo hace, corre el riesgo de involucrarse en aspectos que solo corresponde resolver al juez natural y, precisamente, esta es la circunstancia que busca evitar el examen del requisito de relevancia constitucional.
Así, en la sentencia C–590 de 2005, la Corte precisó que “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra”. Radicación: 11001-03-15-000-2025-04778-01 Accionante: Empresa de Desarrollo Urbano - EICE (EDU) 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A partir de esta sentencia, el concepto de la relevancia constitucional ha sido decantado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
En la sentencia SU–573 de 20194, el alto tribunal explicó que este requisito persigue tres finalidades: (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales. (ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad.
(iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. Estas finalidades fueron también reiteradas por la Corte Constitucional en la citada sentencia SU-215 de 2022, decisión en la cual, además, expuso la clave que sirve al juez de tutela para aplicarlas, cual es “el correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico” 5. 5.2.1.1.2.
La instancia adicional La Sala analizará directamente si en este asunto se cumple con el tercero de los criterios de relevancia constitucional arriba referidos, con el cual se busca evitar que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. Frente a este elemento, la Corte Constitucional ha dicho6: “Tercero, la tutela no es una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad.
Según la jurisprudencia constitucional, ‘la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede 4 M. P. Carlos Bernal Pulido. Este criterio ha sido luego reiterado en las sentencias SU-128 de 2021 y SU-103 de 2022. 5 Dijo la Corte: “a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces;
(iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal”. 6 Cfr. la ya citada sentencia SU-573 de 2019 (M.P. Carlos Bernal Pulido).
Radicación: 11001-03-15-000-2025-04778-01 Accionante: Empresa de Desarrollo Urbano - EICE (EDU) 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reemplazar los recursos ordinarios’, pues la competencia del juez de tutela se restringe ‘a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no -se enfatiza- a problemas de carácter legal’.
En este orden de ideas, la tutela en contra de una sentencia dictada, en particular, por una Alta Corte, exige valorar, prima facie, si la decisión se fundamentó en una actuación arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de derechos fundamentales. Solo así se garantizaría ‘la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones’, en estricto respeto a la independencia de los jueces ordinarios”.
En desarrollo de la finalidad comentada, en la sentencia SU-215 de 2022, y reiterando lo expuesto en la SU-128 de 2021, la Corte estableció que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado”, pues, según explicó, solo de esa forma se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se evita que el recurso de amparo sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial.
Frente al tercer presupuesto de la relevancia constitucional, además de lo dicho por la jurisprudencia citada, cabe destacar que en el fallo C-590 de 2005, la Corte Constitucional precisó que “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra.
No se trata entonces de un mecanismo que permita al juez constitucional ordenar la anulación de decisiones que no comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho legislado y evaluar las pruebas del caso. De lo que se trata es de un mecanismo excepcional, subsidiario y residual para proteger los derechos fundamentales de quien luego de haber pasado por un proceso judicial se encuentra en condición de indefensión y que permite la aplicación uniforme y coherente -es decir segura y en condiciones de igualdad- de los derechos fundamentales a los distintos ámbitos del derecho”. [Se destaca].
Bajo este criterio, se tiene que, al menos en principio, en aquellos casos en los que el interesado controvierte a través de la acción de tutela la Radicación: 11001-03-15-000-2025-04778-01 Accionante: Empresa de Desarrollo Urbano - EICE (EDU) 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co valoración que el juez natural hizo sobre el acervo probatorio, o reprocha la convicción que generan en el fallador las pruebas allegadas al expediente, o la inconformidad en la que se sustenta el amparo radica en la interpretación de las normas de carácter legal que regulan el caso, o en el análisis de la jurisprudencia aplicable al mismo, resulta evidente que este mecanismo está siendo utilizado para reabrir el debate surtido en el proceso ordinario y como una instancia adicional, con lo cual se desconocería la autonomía e independencia del juez natural. 5.2.2.
Caso concreto En el presente asunto, los argumentos de la tutela y la impugnación giran en torno a las inconformidades de la parte actora con los proveídos que le negaron el mandamiento ejecutivo, pues considera que: (i) omitieron la valoración integral del material probatorio que demostraba la existencia y vinculatoriedad del contrato celebrado mediante la plataforma SECOP II, (ii) no expusieron de manera suficiente sus fundamentos fácticos y jurídicos, desconociendo la naturaleza contractual del título y la suscripción electrónica del acuerdo de voluntades, (iii) exigieron la presentación de documentos físicos, de manera contraria a la contratación estatal electrónica y al principio de prevalencia del derecho sustancial, y (iv) violaron de manera directa de la Constitución al desconocer el derecho fundamental al debido proceso, por no haber valorado en debida forma los documentos allegados al expediente.
A juicio de la Sala, el debate así propuesto por la parte demandante constituye simplemente la reiteración del que ya se agotó en el proceso ejecutivo sobre la posibilidad de librar el mandamiento de pago cuando el título ejecutivo está conformado por un contrato estatal que no fue aportado físicamente por el ejecutante, y que está integrado por documentos electrónicos alojados en la plataforma SECOP II.
Por lo tanto, es claro que la actora busca ventilar sus inconformidades frente a las conclusiones a las que llegó el juez natural del asunto sobre Radicación: 11001-03-15-000-2025-04778-01 Accionante: Empresa de Desarrollo Urbano - EICE (EDU) 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el caso planteado, y que el juez constitucional analice nuevamente la controversia y emita una nueva y distinta resolución sobre el particular, lo que hace evidente que solo quiere acceder a una instancia adicional, finalidad para la cual no es procedente este mecanismo excepcional de protección. A este efecto, la Sala destaca que en el proceso judicial se debate sobre las pretensiones, las excepciones y los hechos que proponen demandante y demandado, y que la decisión del juez se fundamenta precisamente en las razones de la demanda y de la contestación, las pruebas y el derecho que ellas ponen a su disposición, o, en los casos excepcionales que la ley prevé, de conformidad con las facultades oficiosas que aquél tiene.
Por lo tanto, en los eventos en los cuales el juez decide precisamente sobre la controversia que se le ha planteado, otorgándole la razón a alguna de las partes o aplicando la normativa vigente para el caso, simplemente está ejerciendo las funciones que le han sido atribuidas por la Constitución y la ley, en el ámbito de sus competencias, y cualquier desconocimiento que a tales atribuciones hiciera el juez constitucional constituiría claramente un pronunciamiento por fuera de las competencias que le corresponden, utilizando además el trámite de una acción que no ha sido diseñada con ese propósito, como lo es la tutela.
En un escenario de esta naturaleza, sería entonces el juez constitucional el que vulneraría el derecho al debido proceso constitucional, pues, sin competencia, entraría en la valoración legal y fáctica del proceso, para modificar una decisión del juez competente para conocer del caso, en el escaso término legal que le da la ley para pronunciarse, y siguiendo un procedimiento totalmente atípico para tal efecto, con el evidente riesgo de equivocarse en su decisión en un tema para el cual, valga decirlo, no tiene la formación requerida.
Bajo tales condiciones, cuando el juez de la causa se limita a pronunciarse sobre las cuestiones fácticas y de derecho que fueron objeto del debate, porque así le fueron planteadas por las partes en sus pretensiones, Radicación: 11001-03-15-000-2025-04778-01 Accionante: Empresa de Desarrollo Urbano - EICE (EDU) 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co excepciones y hechos, resuelve simplemente la controversia que le ha sido sometida, atendiendo sus facultades constitucionales y legales, y no es el juez de constitucionalidad el llamado a decirle cómo debe decidir el caso en particular, rompiendo por demás el equilibrio entre las partes que precisamente se garantiza con el proceso diseñado para dirimir la controversia.
Asunto distinto se presenta cuando la decisión que se controvierte no ha atendido el debate planteado y sorprende a las partes con la decisión que se toma, cuando ella está por fuera de los planteamientos que en los hechos y en derecho han formulado demandante y demandado, pues en este caso, la decisión puede comprometer el núcleo fundamental del debido proceso, en su faceta del derecho a la defensa, en la medida en que tal decisión no haya podido ser controvertida.
Pero es evidente que ese no es el supuesto en la decisión que aquí se examina, pues la parte actora no alega que el juez se haya desviado de los hechos o el derecho propuesto en el proceso, sino que se limita a controvertir el análisis efectuado por las autoridades de la jurisdicción, como si este mecanismo pudiera emplearse como una instancia adicional.
Aunado a lo anterior, Sala advierte que el alcance de la discusión en esta oportunidad es estrictamente económico y legal porque no involucra el desarrollo del núcleo esencial de un derecho fundamental, sino que el debate se contrae a determinar si estaba constituido el título valor complejo dentro del proceso ejecutivo núm. 88-001-33-33-001-2025- 00001-00/01.
Por lo tanto, la intervención del juez en estos asuntos se encuentra restringida7. Siendo así, es evidente que la presente acción de tutela carece de relevancia constitucional, razón por la cual resulta completamente innecesario el estudio sobre el posible cumplimiento de los restantes 7 Al respecto ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 26 de junio de 2025, Exp.
Núm. 11001-03-15-000-2025-02510-00, C.P.: Nubia Margoth Peña Garzón. Radicación: 11001-03-15-000-2025-04778-01 Accionante: Empresa de Desarrollo Urbano - EICE (EDU) 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra decisiones judiciales.
Como consecuencia de lo expuesto, la Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró la improcedencia del amparo por constatar la ausencia del requisito de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 18 de septiembre de 2025, dictada por el Consejo de Estado - Sección Cuarta, que declaró la improcedencia del amparo.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado (E) Radicación: 11001-03-15-000-2025-04778-01 Accionante: Empresa de Desarrollo Urbano - EICE (EDU) 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.