Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá, D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01232-00 Accionante: Orgenis Celada Cardozo y Otros CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de Tutela Expediente: 11001-03-15-000-2024-01232-00 Accionante: Orgenis Celada Cardozo y otros1 Accionado: Municipio de Neiva – Secretaría de Gobierno - Inspección Primera de Policía de Control Urbano de Neiva y Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Neiva SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta en nombre propio por Orgenis Celada Cardozo, Camilo Ernesto Herrera Celada, Carlos Alberto Losada Celada, quienes presentaron acción de tutela contra el Municipio de Neiva – Secretaría de Gobierno - Inspección Primera de Policía con delegación de Control Urbano de Neiva y el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Neiva.
I. SÍNTESIS DEL CASO Orgenis Celada Cardozo, Camilo Ernesto Herrera Celada, Carlos Alberto Losada Celada, en nombre propio, interpusieron acción de tutela en contra del Municipio de Neiva – Secretaría de Gobierno - Inspección Primera de Policía con delegación de Control Urbano de Neiva y Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Neiva, con el fin de que se le amparen los derechos fundamentales al debido proceso, a la propiedad y vivienda digna, para lo cual formularon las siguientes pretensiones: «[…]
PRIMERO: Sírvase señor Juez TUTELAR los derechos fundamentales a una vivienda digna, vida digna, a la integridad personal, debido proceso y a la propiedad de ORGENIS CELADA CARDOZO, CARLOS ALBERTO LOSADA CELADA, (menor AQL) y CAMILO ERNESTO HERRERA CELADA.
SEGUNDO: ORDENAR al MUNICIPIO DE NEIVA – SECRETARÍA DE GOBIERNO - INSPECCIÓN PRIMERA DE POLICÍA CON DELEGACIÓN DE CONTROL URBANO DE NEIVA y a la RAMA JUDICIAL - JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE NEIVA (H.) dejar sin efecto las Resoluciones No. 004 del 05 de noviembre de 2021 y 011 del 27 de enero de 2022 mediante las cuales se me ordenó demoler lo construido en el predio ubicado 1 Camilo Ernesto Herrera Celada y Carlos Alberto Losada Celada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá, D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01232-00 Accionante: Orgenis Celada Cardozo y Otros en la calle 2 No. 7-56 del Barrio Estadio de la ciudad de Neiva así como todas las actuaciones surtidas en el proceso policivo sub examine desde que la Inspección Primera de Policía con Delegación de Control Urbano de Neiva avocó conocimiento de la querella, así como también la sentencia de primera instancia proferida el día 18 de diciembre de 2023.
TERCERO: ORDENAR al MUNICIPIO DE NEIVA – SECRETARÍA DE GOBIERNO - INSPECCIÓN PRIMERA DE POLICÍA CON DELEGACIÓN DE CONTROL URBANO DE NEIVA rehacer las actuaciones surtidas desde el auto mediante el cual avocó conocimiento de la querella instaurada por el señor Oscar Javier Andrade Losada, a efectos de corregir las actuaciones y vincular a los afectados, y la subsanación de errores sustanciales y procedimentales dentro del proceso policivo, de conformidad con las normas de procedimiento previstas en el artículo 223 de la Ley 1801 de 2016 y las reglas jurisprudenciales relativas a la protección constitucional procesal y sustancial reforzada de los sujetos de especial protección constitucional que participan en estos procesos.[…] » Contó la accionante que tiene 72 años, que es propietaria del 75% del inmueble ubicado en la calle 2 núm. 7-56 del barrio estadio de Neiva, en el cual habita en compañía de sus dos hijos, Camilo Ernesto Herrera Celada y Carlos Alberto Losada Celada, quienes se encuentran diagnosticados con esquizofrenia2, y de su nieta menor de edad AQL, los cuales dependen completamente de la accionante.
Asegura que, esa vivienda es el único lugar con el que cuenta para vivir en compañía de su núcleo familiar. Señala que el señor Oscar Javier Andrade Losada, en calidad de copropietario del inmueble, presentó ante la Inspección Primera de Policía Delegada para el Control Urbanístico (en adelante inspección) querella contra la accionante por la construcción que desarrollaba sin previo estudio de suelo y sin el permiso de la curaduría urbana en el predio de su copropiedad.
Por lo que, la inspección dio apertura al proceso verbal abreviado de policía, por incurrir en comportamientos que afectan la integridad urbanística. Indica que la inspección, por auto del 25 de febrero de 2019, ordenó la suspensión de la construcción por posibles comportamientos contrarios a la integridad urbanística. Refiere que la inspección expidió la resolución núm. 004-2021 del 5 de noviembre de 2021, por medio de la cual fue declarada como infractora por incurrir en comportamientos contrarios a la integridad urbanística conforme el artículo 135, literal A, numeral 4 de la Ley 1801 de 2016 e impuso la medida correctiva de demolición de la construcción. 2 Allega historia clínica que da cuenta de lo afirmado por la accionante Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá, D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01232-00 Accionante: Orgenis Celada Cardozo y Otros Insiste que, dentro del anterior trámite, la inspección desconoció los derechos de los demás propietarios del inmueble, esto es, de los señores Oscar Javier y Carlos Ernesto Andrade Losada, quienes son propietarios de un 12.5% cada uno. Asegura que, informó a la inspección que se encontraba adelantando los trámites para obtener la licencia de construcción, pero que no le había sido posible por cuanto los copropietarios, los señores Oscar Javier y Carlos Andrés Andrade Losada, no dieron autorización para obtenerla, por ello, le solicitó a la inspección la vinculación de los copropietarios al proceso policivo para que dieran su autorización. La inspección despacho desfavorablemente la petición, así: “Ahora bien, frente a la petición de vinculación CARLOS ERNESTO ANDRADE LOSADA y OSCAR JAVIER ANDRADE LOSADA como investigados dentro del presente proceso encuentra el Inspector una petición temerosa y fuera de toda proporción realizada por la parte querellada, puesto que argumentar que el no otorgamiento de la licencia de construcción por la obstrucción de los señores Andrade Losada, uno de ellos siendo el querellante dentro del presente proceso, reviste de toda lógica, puesto que los mentados señores, cuentan con derechos reales de dominio sobre el predio ubicado en la calle 2 Nro. 7-76 de la (sic) esta ciudad y son libres disponer de su parte proporcional de la manera libre y voluntaria, de igual forma se tiene probado que ninguno de éstos, ha adelantado construcciones sobre dicho predio, que es el objeto del presente sumario, es de aclarar que dentro de las atribuciones de los inspectores de policía, no se encuentra la discusión sobre el otorgamiento de derechos reales o de dominio de bienes inmuebles, por consiguiente, no es de recibo dicha petición de vinculación”.
Alega que, por auto del 30 de noviembre de 2022, la inspección ordenó ejecutar las medidas correctivas ordenadas en la resolución núm. 004- 2021 del expediente 012-2019 sobre el predio ubicado en la calle 2 No. 7-56 de Neiva. Reprocha que dentro del proceso policivo nunca se realizó visita al predio a verificar qué personas y en qué condiciones habitan el inmueble, con el fin de determinar la proporcionalidad de la medida impuesta.
Manifiesta que el señor Oscar Javier Andrade Losada, por intermedio de apoderado judicial, promovió acción de cumplimiento en contra del Municipio de Neiva – Inspección Primera de Policía con Delegación de Control Urbano de Neiva, con el fin de obtener el cumplimiento de las resoluciones núm. 004 del 05 de noviembre de 2021, que ordenó la demolición del predio ubicado en la calle 2 No. 7-56 del Barrio Estadio de la ciudad de Neiva y 011 del 27 de enero de 2022, expedida por el alcalde municipal, mediante la cual confirmó la decisión. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá, D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01232-00 Accionante: Orgenis Celada Cardozo y Otros Aduce que dentro del anterior proceso, el 18 de diciembre de 2023, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Neiva, profirió sentencia de primera instancia, ordenando “al MUNICIPIO DE NEIVA – INSPECCIÓN PRIMERA DE POLICÍA CON DELEGACIÓN DE CONTROL URBANO DE NEIVA, dentro del término de diez (10) días siguientes a la ejecutoria de la presente decisión, dé cumplimiento a la orden dispuesta en el numeral quinto de la parte resolutiva de la Resolución No. 004 del 5 de noviembre de 2021, proferida por la Inspección Primera de Policía con Delegación de Control Urbano de Neiva, dentro del proceso verbal abreviado de policía con radicación No. 012-19 y confirmada a través de la Resolución No. 0011 del 27 de enero de 2022, expedida por el Alcalde Municipal de Neiva”, sin vincular a los otros dos propietarios del inmueble, decisión que fue apelada por la señora Orgenis Celada Cardozo.
Menciona que el 8 de febrero de 2024, el Tribunal Administrativo del Huila confirmó la sentencia del 18 de diciembre de 2023 proferida por el Juzgado Octavo Administrativo de Neiva. Relata que, “el 26 de febrero se llevó a cabo la diligencia de demolición en la vivienda ubicada en la Calle 2 No. 7 – 56 del Barrio Estadio de Neiva, en donde se hicieron presentes el Inspector Primero de Policía Con Delegación de Control Urbano, uniformados de la Policía Metropolitana de Neiva, apoderados de las partes del proceso policivo, la querellada, señora Orgenis Celada Cardozo, así como también sus familiares, conocidos y vecinos, quienes hicieron una cadena humana para evitar la demolición del predio, quedando suspendida dicha diligencia y encontrándose pendiente para continuar con la misma.” Cuenta que, en la actualidad adelanta proceso verbal - divisorio, el cual cursa en el Juzgado Tercero Civil Municipal de Neiva contra Oscar Javier Andrade Losada y Carlos Ernesto Andrade Losada, radicado bajo el núm. 41 001 4003 003 2023 00091 00, el cual fue admitido y se encuentra en etapa de notificación de los demandados.
Precisa que, el 8 de marzo de 2024 el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Neiva, requirió al alcalde, para que dé cumplimiento a la sentencia proferida el 18 de diciembre de 2023 por ese despacho. II. TRÁMITE DE LA TUTELA 2.1. El Tribunal Administrativo del Huila, declaró la falta de competencia al considerar que, al dirigirse la presente acción de tutela contra la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Octavo Administrativo de Neiva, el día 18 de diciembre de 2023, dentro de la acción de cumplimiento radicada bajo el núm. 410013333008-2023-00334-00; teniendo en cuenta que, el Tribunal conoció y decidió la apelación, dicha decisión hace parte del proceso y como consecuencia, ordenó la remisión a esta Corporación. 2.2.
El despacho admitió la presente acción de tutela, ordenó notificar a los accionados y vinculó al Tribunal Administrativo del Huila y a los Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá, D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01232-00 Accionante: Orgenis Celada Cardozo y Otros señores Oscar Javier Andrade Losada y Carlos Ernesto Andrade Losada.
Fue negada la medida provisional, se requirió a los accionantes para que allegaran en el término de dos (2) días, el documento idóneo que acreditara la representación legal o la custodia otorgada por autoridad competente de la menor de edad AQL. Asimismo, para que, en el mismo término concedido aportaran los correos electrónicos o las direcciones de residencia de los señores Oscar Javier Andrade Losada y Carlos Ernesto Andrade Losada, vinculados en este trámite. 2.3.
Atendido el requerimiento, el despacho tuvo como accionantes dentro del presente trámite constitucional a Orgenis Celada Cardozo, Camilo Ernesto Herrera Celada, Carlos Alberto Losada Celada; se ordenó la notificación al señor Carlos Ernesto Andrade Losada, en la calle 2 nro. 7 - 42 del barrio Estadio Urdaneta de la ciudad de Neiva, para que rindiera informe de la presente tutela y allegara los documentos que pretenda hacer valer como pruebas. 2.4.
Posteriormente la accionante allegó a este despacho petición, en la que pretendía se tuviera como prueba una conversación telefónica sostenida entre una hija de la accionante y el señor Oscar Javier Andrade Losada, y se solicitara al juzgado quinto civil municipal de Neiva, el expediente del proceso de sucesión intestada con radicado 41 001 400 3005 2018 00156 00, a través del cual se declaró como dueña del 75% del predio objeto de demolición. Pruebas que fueron negadas por el despacho por considerarlas impertinentes.
Dentro de la oportunidad legal, los accionados y vinculados se pronunciaron, así: 2.5. El Municipio de Neiva Huila, a través del jefe de la oficina jurídica del Municipio, informó que requirió a la Directora de Justicia del ente territorial para que, de conformidad con sus funciones presentara ante este Cuerpo Colegiado informe sobre los hechos y pretensiones expuestos en esta acción de tutela.
No allegó informe. 2.6. La Inspección Primera de Policía de Control Urbano de Neiva, señaló el inspector de policía que: “ (…) la obra civil de construcción que dio inicio al expediente se encontraba siendo desarrollada en el aproximado 50% del lote habitado previamente por los aquí accionantes, donde la señora Orgenis Celada a la postre fue asignada como propietaria del 75% en proindiviso de dicho lote, tal como se menciona en el Hecho Segundo (sic); con esto, se nota que tanto la demolición de obra civil en BAHAREQUE allí mencionada y la posterior construcción sin licencia se desarrollaba en una proporción inferior al 75% asignado por vía judicial, esto al momento de la determinación administrativa de declarar a la señora Orgenis Celada como infractora.
Es importante precisar que la Medidas Correctivas determinadas en Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá, D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01232-00 Accionante: Orgenis Celada Cardozo y Otros la Resolución No.004-21 son de Multa Especial y de Demolición, debiendo ser objeto de una ponderación de principios propios de la ley 1801 de 2016, el espíritu de la norma en su carácter preventivo y restaurador del marco normativo, en pro de la consecución de una ambiente y estado social SEGURO y de CONVIVENCIA (pacífica), Así mismo, NO equipara las Medidas Correctivas tanto GENERALES y ESPECIALES como SANCIONES, entendiéndose aquellas como obligaciones por parte del ciudadano que se encuentre en el territorio nacional colombiano como posible infractor de la ley 1801 de 2016; de igual forma, es menester indelegable que la determinación y aplicación de dicho ordenamiento Nacional de Seguridad y Convivencia Ley 1801 de 2016.
Para el caso que nos compete en cualquier caso en general, permite al ciudadano restablecer el orden, librándose de las medidas correctivas y recae en este, un término perentorio que sirve para restablecer el orden, con lo cual en el Expediente 012-19 se observa que se requiere en el proceso una intervención en favor del hoy accionante en el sentido de que su voluntad quedó doblegada para revertir el estado infractor en que incluso hoy se encuentra y obtener la licencia urbanística de construcción, toda vez que dicha doblegación de la voluntad dependía TOTALMENTE del querellante del proceso policivo, situación que es muy frecuente en esta clase de infracciones.
Pese a lo anterior, el expediente igualmente observa las acciones adelantadas por la determinada infractora que propendieron por restablecer el orden urbanístico, siendo negado por parte de la autoridad encargada de otorgar los permisos de construcción y negándose indefinidamente en el tiempo su solicitud de ser otorgada una licencia urbanística de construcción al predio que determinó como causante de la infracción urbanística.
(…)” Para lo cual allega las siguientes ilustraciones: Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá, D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01232-00 Accionante: Orgenis Celada Cardozo y Otros 2.7. El Tribunal Administrativo del Huila, solicitó declarar improcedente la presente acción constitucional, al considerar que no se ha vulnerado ninguno de los derechos fundamentales reclamados por los accionantes, debido a que, en el trámite de la acción de cumplimiento el Tribunal limitó su decisión a las impugnaciones presentadas en contra del fallo del 18 de diciembre de 2023.
Por lo anterior, asegura que, la acción de tutela carece de relevancia constitucional e inmediatez. 2.8. El Juzgado Octavo Administrativo de Neiva – Huila, la titular del despacho contó que, tramitó la acción de cumplimiento bajo el radicado 41001-33-33-008-2023- 00334-00 iniciada por el señor Oscar Javier Andrade Losada contra el Municipio de Neiva y la Inspección de Policía con Delegación de Control Urbano de Neiva cuyo objeto era obtener el cumplimiento de la resolución núm. 004 del 5 de noviembre del 2021, expedida por el Inspector 1 de Policía con delegación de control urbano de Neiva, confirmada mediante resolución núm. 011 del 27 de enero de 2022, expedida por el alcalde municipal de Neiva, mediante las cuales se le ordenó a la señora Orgenis Celada Cardozo demoler la obra construida sobre el predio ubicado en la calle 2 número 7-56 del barrio Estadio de la ciudad de Neiva, por no contar con la licencia de construcción. Refirió que, la acción de cumplimiento se tramitó bajo los lineamientos de la Ley 393 de 1997, y en aras de garantizar el debido proceso de la Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá, D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01232-00 Accionante: Orgenis Celada Cardozo y Otros accionante, mediante auto admisorio del 17 de noviembre de 2023 ordenó notificar a la misma como tercera interesada en las resultas del proceso, para que, si a bien lo tenía, ejerciera su derecho de defensa y contradicción, ante lo cual la señora Orgenis Celada Cardozo guardó silencio.
El 18 de diciembre de 2023, se profirió el respectivo fallo, en el cual se ordenó al Municipio de Neiva dar cumplimiento a la resolución. Decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Huila, el 8 de febrero de 2024. 2.9. Oscar Javier Andrade Losada y Carlos Ernesto Andrade Losada, conjuntamente a través de apoderado judicial, solicitaron no acceder a las pretensiones.
Aseguran que la accionante cuenta con los recursos económicos para su sostenimiento mensual y garantizar su mínimo vital, debido a que no solo cuenta con la pensión de jubilación por haberse desempeñado como docente, sino también con la de sustitución por su esposo fallecido, pues los tres pisos del inmueble los construyó con sus propios recursos económicos.
Señalan que la accionante, construyó el inmueble desconociendo los derechos de propiedad de los copropietarios, razón por la cual, el señor Oscar Javier Andrade Losada, copropietario del 12.5% del inmueble, solicitó iniciar proceso administrativo policivo por comportamientos contrarios a la integridad urbanística. Afirman que, la inspección de policía realizó una visita técnica a la vivienda ubicada en la Calle 2 nro. 7 -76 actualmente calle 2 nro. 7-56, para establecer las condiciones de las personas que habitan el inmueble, con el fin de determinar que la medida correctiva impuesta, es decir, la demolición del inmueble no afectaba los derechos fundamentales de los habitantes.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. Competencia De conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 en concordancia con lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 1º del Decreto 333 de 2021, el cual modificó el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015 y el artículo 25 del Acuerdo nro. 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las secciones, esta Sala es competente para conocer del presente asunto.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá, D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01232-00 Accionante: Orgenis Celada Cardozo y Otros 3.2. Hechos Relevantes 3.2.1. En enero de 2019, el señor Oscar Javier Andrade Losada informó a la inspección de policía sobre el desarrollo de una obra en el inmueble de propiedad de la accionante, el cual no cuenta con el estudio de suelo y el permiso de la curaduría urbana. 3.2.2.
El 25 de febrero de 2019, la inspección primera de policía ordenó como medida provisional la suspensión de la construcción y ordenó imponer los sellos respectivos. 3.2.3. El 18 de mayo de 2020, el señor Andrade Losada, en calidad de querellante informó a la inspección de policía que la accionante no había atendido la orden de suspensión de obra impuesta, pues continuo con la obra y para ello aportó un registro fotográfico. 3.2.4.
El 5 de noviembre de 2021, agotadas las etapas del proceso policivo, el inspector de policía mediante resolución núm. 004 de 2021, declaró a la accionante responsable de la comisión del comportamiento contrario a la integridad urbanística tipificado en el literal A, numeral 4 del articulo 135 de la Ley 1801 de 2016, como consecuencia, ordenó la demolición de la obra de lo construido, es decir, 215.06 metros cuadrados e impuso una sanción pecuniaria, equivalente a la suma de setenta y cuatro millones seiscientos sesenta y dos mil pesos ($74.662.000) M/CTE y concedió el término de 45 días a la Alcaldía Municipal de Neiva, para realizar la demolición. Decisión que fue recurrida por el apoderado de la accionante. 3.2.5.
El 20 de diciembre de 2021, el inspector de policía, decidió no reponer y concedió la apelación. 3.2.6. El 27 de enero de 2022, por resolución núm. 0011, se decidió el recurso de apelación, confirmando la decisión del 5 de noviembre de 2021. 3.2.7. El 30 de noviembre de 2022, la inspección de policía ordenó realizar a costa de la querellante la demolición de la obra, fijando como fecha el 28 de febrero de 2023. 3.2.8.
El 24 de febrero de 2023, la señora Orgenis Celada Cardozo, instauró demanda de nulidad contra el Municipio de Neiva, por el cual pretendía se declare la nulidad de todos los actos proferidos dentro del proceso policivo, incluso el auto admisorio de la querella. 3.2.9. El 2 de marzo de 2023, el juzgado décimo administrativo de Neiva, adecuó el medio de control a nulidad y restablecimiento del derecho y como consecuencia, rechazó la demanda por haberse configurado el fenómeno jurídico de la caducidad.
Decisión que fue recurrida. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá, D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01232-00 Accionante: Orgenis Celada Cardozo y Otros 3.2.10. El 5 de septiembre de 2023, el Tribunal Administrativo del Huila, confirmó la decisión. 3.2.11. El 7 de noviembre de 2023, el señor Oscar Javier demandó en acción de cumplimiento al Municipio de Neiva – Huila, con el fin de que, el ente territorial cumplieses lo ordenado en la Resolución 004 de 2021, en lo que refiere a la demolición de la obra, debido a que, la misma no se realizó en la fecha fijada en el auto del 30 de noviembre de 2022.
Proceso que fue tramitado en el Juzgado Octavo Administrativo de Neiva y radicado bajo el núm. 410013333008-2023-00334-00. 3.2.12. El 17 de noviembre de 2023, el Juzgado admitió la acción y vinculó como tercera interesada a la accionante para que ejerciera su derecho de defensa y contradicción, para lo cual le fue concedido el término de 3 días.
Guardando silencio. 3.2.13. El 18 de diciembre de 2023, el juzgado octavo administrativo, mediante sentencia ordenó al municipio de Neiva – Huila y a la inspección Primera de policía de Neiva, dar cumplimiento a lo ordenado en la Resolución 004 del 5 de noviembre de 2021, proferido en el proceso policivo con radicado núm. 012-19. Decisión que fue impugnada por el ente territorial. 3.2.14.
La accionante presentó acción de tutela con radicado bajo el núm. 4100140-030-01-2024-00032-00 contra la inspección primera de policía, con la que pretende se deje sin efectos las resoluciones 004 de 2021 y 011 del 27 de enero de 2022, mediante las cuales se ordenó la demolición, decisión confirmada en la última resolución, así como todas las actuaciones adelantadas en el proceso policivo. 3.2.15.
El 2 de febrero de 2024, el juzgado primero civil municipal de Neiva, declaró improcedente el amparo solicitado, por no cumplir el requisito de subsidiariedad, ya que las “controversias de tipo administrativo pues además existe la vía de la jurisdicción contencioso administrativo en la cual se pueden discutir los actos administrativos expuestos en esta acción y solicitar además las medidas cautelares correspondientes”.
Decisión que fue impugnada. 3.2.16. El 8 de febrero de 2024, el Tribunal Administrativo del Huila, confirmó la decisión de primera instancia dictada en la acción de cumplimiento. 3.2.17. El 23 de febrero de 2024, el juzgado segundo civil del circuito de Neiva, confirmó la decisión del 2 de febrero de 2024, proferida por el juzgado primero civil municipal de Neiva. 3.2.18.
El 26 de febrero de 2024, el apoderado del señor Oscar Javier Andrade Losada presentó incidente de desacato contra el Municipio de Neiva, por no atacar la orden impartida por ese despacho mediante Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá, D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01232-00 Accionante: Orgenis Celada Cardozo y Otros sentencia del 18 de diciembre de 2023, confirmada por el Tribunal, por medio de la cual, se le ordenó al ente territorial ejecutar la orden prevista en el numeral tercero de la resolución núm. 004 de 2021, tendiente a la demolición de la obra. 3.2.19.
El 8 de marzo de 2024, el juzgado requirió al inspector primero de policía, previo a decidir sobre la admisión del incidente de desacato, para que informara sobre las actuaciones adelantadas tendientes al cumplimiento de la sentencia. 3.2.20. El Juzgado3 decretó como medida cautelar la suspensión del cumplimiento de la sentencia de primera instancia calendada 18 de diciembre de 2023, proferida por ese despacho y confirmada por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante fallo del 8 de febrero de 2024, dentro del presente proceso, así como del trámite incidental, hasta que la presente acción de tutela quede en firme. 3.3.
Análisis de la Sala La accionante pretende que a través de este mecanismo constitucional “dejar sin efecto las resoluciones núm. 004 del 05 de noviembre de 2021 y 011 del 27 de enero de 2022, mediante las cuales se me ordenó demoler lo construido en el predio ubicado en la calle 2 No. 7-56 del Barrio Estadio de la ciudad de Neiva, así como todas las actuaciones surtidas en el proceso policivo sub examine desde que la Inspección Primera de Policía con Delegación de Control Urbano de Neiva avocó conocimiento de la querella, así como también la sentencia de primera instancia proferida el día 18 de diciembre de 2023”.
Procederá la Sala a estudiar (i) si se cumplen con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, ya que los accionantes pretenden que se deje sin efecto la providencia del 18 de diciembre de 2023, proferida por el Juzgado Octavo Administrativo de Neiva dentro de la acción de cumplimiento radicada con núm. 410013333008-2023-00334-00, adelantada por el señor Oscar Javier Andrade Losada contra el Municipio de Neiva – Huila y luego (ii) se estudiará la procedencia de la acción de tutela contra el proceso policivo radicado bajo el núm. 012-19, que culminó con la orden de demolición de la obra realizada por la accionante sin contar con los permisos y licencia de construcción. 3Indicó el juzgado que: “ para acreditar el cumplimiento de la sentencia proferida dentro del presente proceso, se observa que en efecto, la misma, hasta la fecha no ha sido aún cumplida, informando tanto el Alcalde Municipal de Neiva2, como el Inspector Primero de Policía con Delegación de Funciones de Control Urbano de Neiva3, en las respuestas dadas a dicho requerimiento previo, una serie de situaciones que les ha impedido cumplir el fallo, tales como las condiciones sociales y familiares de la señora ORGENIS CELADA CARDOZO y su familia, residentes en el inmueble a demoler, dentro de la cual se encuentras personas discapacitadas y menores de edad, el cerco humano que ha hecho la comunidad vecina de dicha familia para impedir el actuar de las autoridades.
(…)” Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá, D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01232-00 Accionante: Orgenis Celada Cardozo y Otros 3.3.1. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El análisis de las acciones de tutela contra providencias judiciales exige una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.
En ese orden, la Sala analizará si se cumplen los requisitos generales fijados por la jurisprudencia constitucional para la procedencia de la acción de tutela iniciada por los actores contra el Juzgado Octavo Administrativo de Neiva, con ocasión de la sentencia del 18 de diciembre de 20234, que accedieron a las pretensiones de la demanda dentro del medio de control de acción de cumplimiento promovido por Oscar Javier Andrade Losada contra el Municipio de Neiva, proceso que se identificó con la radicación 410013333008-2023-00334-00.
En el caso particular los accionantes alegan que la providencia judicial dictada en la referida acción de cumplimiento vulnera sus derechos al debido proceso, a la vivienda digna, vida digna, a la propiedad, al haber accedido a las prensiones de la demanda y como consecuencia, le ordenó a los demandados dar cumplimiento a la orden dispuesta en el numeral quinto de la parte resolutiva de la resolución núm. 004 del 5 de noviembre de 2021, proferida por la Inspección Primera de Policía con Delegación de Control Urbano de Neiva, dentro del proceso verbal abreviado de policía con radicación No. 012-19 y confirmada a través de la resolución núm. 0011 del 27 de enero de 2022, expedida por el Alcalde Municipal de Neiva, es decir, se ejecute la decisión de demolición de la construcción. 3.3.1.1.
Los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional La Corte Constitucional en la sentencia C–590 de 2005, indicó que el primero de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es que la cuestión que se discute resulte de evidente relevancia constitucional.
En ese sentido, señaló que «el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una 4 “(…)
PRIMERO: DECLARAR que el MUNICIPIO DE NEIVA - INSPECCION PRIMERA DE POLICIA CON DELEGACION DE CONTROL URBANO DE NEIVA, ha incumplido la orden dispuesta en el numeral quinto de la parte resolutiva de la Resolución No. 004 del 5 de noviembre de 2021, proferida por la Inspección Primera de Policía con Delegación de Control Urbano de Neiva, dentro del proceso verbal abreviado de policía con radicación No. 012- 19 y confirmada a través de la Resolución No. 0011 del 27 de enero de 2022, expedida por el Alcalde Municipal de Neiva SEGUNDO: ORDENAR al MUNICIPIO DE NEIVA - INSPECCION PRIMERA DE POLICIA CON DELEGACION DE CONTROL URBANO DE NEIVA, dentro del término de diez (10) días siguientes a la ejecutoria de la presente decisión, dé cumplimiento a la orden dispuesta en el numeral quinto de la parte resolutiva de la Resolución No. 004 del 5 de noviembre de 2021, proferida por la Inspección Primera de Policía con Delegación de Control Urbano de Neiva, dentro del proceso verbal abreviado de policía con radicación No. 012-19 y confirmada a través de la Resolución No. 0011 del 27 de enero de 2022, expedida por el Alcalde Municipal de Neiva, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta decisión. (…)” Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá, D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01232-00 Accionante: Orgenis Celada Cardozo y Otros clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes»11. Lo anterior implica que el juez de tutela tiene el deber de expresar claramente las razones por las cuales el asunto planteado tiene relevancia constitucional; de otro modo, si no lo hace, estaría involucrándose en aspectos que le corresponde resolver al juez natural y, precisamente, esta es la circunstancia que busca evitar el examen del requisito de relevancia constitucional12.
A partir de esta sentencia, el concepto de la relevancia constitucional ha sido decantado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y en sentencia SU–573 de 2019 el alto tribunal constitucional explicó que este requisito persigue tres finalidades13: i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales. ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad. iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Por consiguiente, para que un asunto revista trascendencia constitucional deben estar reunidos los tres elementos que conforman el requisito de la relevancia14. De manera que, si no se logra acreditar alguno de ellos, la acción de tutela será improcedente por no superar la relevancia constitucional. En el caso concreto, al revisar el escrito de tutela, la Sala advierte que no se cumple con el requisito de relevancia constitucional, como pasa a explicarse.
En un primer aspecto, encuentra la Sala que no se cumple con la primera finalidad del requisito de la relevancia constitucional, había cuenta que, los accionantes no explican las razones por las cuales consideran que la decisión judicial afecta el núcleo esencial de los derechos fundamentales que aduce como vulnerados, pues solo se limitan a solicitar se deje sin efecto la sentencia del 18 de diciembre de 2023 proferida por el juzgado octavo administrativo de Neiva dentro de la acción de cumplimiento promovida por el señor Oscar Javier Andrade Losada contra el Municipio de Neiva.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá, D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01232-00 Accionante: Orgenis Celada Cardozo y Otros En segundo lugar, encuentra la Sala que la presente tampoco cumple con la tercera finalidad de la relevancia constitucional, es decir, impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Frente a este último criterio de la relevancia, además de lo dicho por la jurisprudencia antes citada, cabe destacar que, en el fallo C-590 de 2005, la Corte Constitucional precisó que “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra.
No se trata entonces de un mecanismo que permita al juez constitucional ordenar la anulación de decisiones que no comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho legislado y evaluar las pruebas del caso. De lo que se trata es de un mecanismo excepcional, subsidiario y residual para proteger los derechos fundamentales de quien luego de haber pasado por un proceso judicial se encuentra en condición de indefensión y que permite la aplicación uniforme y coherente -es decir segura y en condiciones de igualdad- de los derechos fundamentales a los distintos ámbitos del derecho”. [Se destaca].
Bajo este criterio, se tiene que, al menos en principio, en aquellos casos en los que el interesado controvierte a través de la acción de tutela la valoración que el juez natural hizo sobre el acervo probatorio, o reprocha la convicción que generan en el fallador las pruebas allegadas al expediente, o la inconformidad en la que se sustenta el amparo radica en la interpretación de las normas de carácter legal que regulan el caso, o en el análisis de la jurisprudencia aplicable al mismo, resulta evidente que este mecanismo está siendo utilizado para reabrir el debate surtido en el proceso ordinario y como una instancia adicional, con lo cual se desconocería la autonomía e independencia del juez natural.
En el presente caso, los accionantes pretenden convertir este mecanismo constitucional en una tercera instancia, en razón a que, lo discutido en sede de tutela, fue alegado en la apelación5 presentada por la apoderada 5https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=41001333300820230033400 4100133, índice 27 de SAMAI “(…)
4. IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO POR VULNERAR DERECHOS DE TERCEROS Y EL DEBIDO PROCESO La orden de policía emitida Por la Inspección de Policía Primera de Control Urbano, se evidencio una gran irregularidad del debido proceso, que lía consecuentemente la decisión del Juzgado Octavo Administrativo de Neiva, en la Acción de Cumplimiento;
La Inspección al Igual que el Juzgado, no integró el contradictorio en debida forma, afectando los derechos económicos de terceros, en este caso los de CARLOS ERNESTO ANDRADE LOSADA y OSCAR JAVIER ANDRADE LOSADA, copropietarios del inmueble a demoler; ahora bien dicha nulidad constitucional que vicia gravemente el procedimiento policía y administrativo del Juzgado, no puede ser subsanado, puesto que una decisión judicial de este carácter con consecuencias económicas, no pueden afectar derechos a terceros convocados a proceso, por lo tanto deberá declararse por la segunda instancia improcedente la Acción de Cumplimiento.
Se encuentra prohibido en la normativa de la Acción de Cumplimiento, que dichas acciones no proceden contra decisiones administrativas que impliquen una erogación de gastos; en el presente caso, cumplir la orden emitida por la Inspección de Policía Primera de Control Urbano, implica castigar presupuestalmente el rubro que tenga destinada la Secretaría de Hacienda para cumplir a cabalidad la orden de demoler una edificación de tres pisos, que tendría un costo aproximado de $120.000.000 m/cte, inicialmente con cargo al Municipio de Neiva, y que indistintamente por ser un bien proindiviso no podía identificar el fallo, que parte se le demuele Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá, D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01232-00 Accionante: Orgenis Celada Cardozo y Otros de la accionante, Orgenis Celada Cardozo, quien insiste que la acción de cumplimiento esta viciada al no haber vinculado a los copropietarios señores Carlos Ernesto Andrade Losada y Oscar Javier Andrade Losada, así como el proceso policivo por la misma razón. Por lo dicho, la Sala declarara improcedente la presente acción contra la providencia proferida por el juzgado octavo administrativo de Neiva, el 18 de diciembre de 2023. 3.3.2.
Requisitos generales de la acción de tutela contra actos administrativos de carácter particular y concreto en proceso policivo por infracción urbanística. El artículo 86 de la Constitución Política dispone que la acción de tutela es de naturaleza residual y subsidiaria y, en consecuencia, su procedencia se encuentra condicionada a que “(…) el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, [o] ii) cuando existiendo un medio de defensa judicial ordinario este resulta no ser idóneo para la protección de los derechos fundamentales del accionante o iii) cuando, a pesar de que existe otro mecanismo judicial de defensa, la acción de tutela se interpone como mecanismo transitorio para evitar la consumación de un perjuicio irremediable.”6 3.3.2.1.
La subsidiariedad de la acción de tutela. El artículo 86 de la Constitución Política dispone que la acción de tutela tiene carácter subsidiario respecto de los medios ordinarios de defensa judicial. El principio de subsidiariedad está orientado a la defensa judicial de los derechos fundamentales que puedan resultar vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, e incluso de los particulares.
Su utilización es excepcional y su interposición solo es jurídicamente viable cuando, una vez examinado el sistema de acciones judiciales, no se encuentre un medio ordinario idóneo y eficaz para la protección de los derechos y, por lo tanto, no haya mecanismo judicial más que la acción de tutela, para lograr una protección oportuna y para evitar una afectación grave e irreversible de las garantías constitucionales.
Ahora bien, se encuentra probado que la parte activa presentó demanda bajo el medio de control de nulidad, radicado bajo el núm. 41-001-33- 33-010-2023-00031-00, el Juzgado Décimo Administrativo de Neiva, mediante providencia del 2 de marzo de 2023, adecuó el medio de control a nulidad y restablecimiento del derecho y como consecuencia, rechazó el mismo por haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad.
Decisión confirmada por el Tribunal Administrativo del Huila. al señor CARLOS ERNESTO ANDRADE LOSADA, y que parte se le demuele a OSCAR JAVIER ANDRADE LOSADA y a la propiedad de la señor ORGENIS CELADA; tema que no fue objeto de análisis de la primera instancia, y lo que acarraría una vía de hecho, y traería consecuencias judiciales por un decisión del despacho.
(…)” 6 Sentencia T-847 de 2014, M.P Luis Ernesto Vargas Silva. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá, D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01232-00 Accionante: Orgenis Celada Cardozo y Otros Precisado lo anterior, para la Sala en el caso sub-examine se encuentra superado el requisito de la subsidiariedad, como pasa a explicarse, para luego descender al caso concreto y estudiar si en el trámite del proceso policivo adelantado contra la señora Orgenis Celada Cardozo, en el cual fue declarada responsable de la comisión de comportamiento contrario a la integridad urbanística, conducta tipificada en el numeral 4, literal A del articulo 135 de la Ley 1801 de 2016, por realizar una construcción sin contar con los permisos y la respectiva licencia de construcción, en el inmueble ubicado en la calle 2#7-56, barrio el estadio de Neiva – Huila, del cual es copropietaria del 75%, se les vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, vivienda y vida digna.
En cuanto los accionantes: se encuentra probado que: (i) La señora Orgenis Celada Cardozo, en la actualidad tiene 72 años de edad7. (ii) Los señores Camilo Ernesto Herrera Celada8y Carlos Alberto Losada Celada9, también son considerados como sujetos de especial protección constitucional, dado que, fueron diagnosticados con esquizofrenia, como se advierte de los anexos allegados con el escrito de tutela.
Sobre el particular, la Corte Constitucional ha establecido que aún ante la presencia de un mecanismo ordinario de defensa, como lo sería, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el amparo constitucional es procedente cuando “(…) el accionante es un sujeto de especial protección constitucional (personas de la tercera edad, personas discapacitadas, mujeres cabeza de familia, población desplazada, niños y niñas), y por lo tanto su situación requiere de particular consideración por parte del juez de tutela10”.
En el caso particular, quien invoca la protección de sus garantías es un adulto mayor y sus dos hijos mayores de edad, quienes también se encuentran en un estado de vulnerabilidad como consecuencia de la enfermedad psiquiátrica que padecen y conforme la jurisprudencia de la Corte Constitucional son considerados sujetos especialmente protegidos. 7 Orgenis Celada Cardozo, nació el 10 de enero de 1952.
Tomado del expediente digital ubicado en el índice 2 de SAMAI. 8 Dictaminó el médico psiquiatra de la clínica central de especialistas, en cuanto al accionante Camilo Ernesto Herrera Celada. Diagnóstico: esquizofrenia simple. “CONCLUSION: por su enfermedad, con las características anotadas, la cual es de carácter permanente, este paciente nunca será productivo, nunca tendrá normales relaciones interpersonales, siempre deberá tomar medicación permanente, nunca tendrá planes ni metas definitivas ni coherentes, nunca será autónomo, no podra laborar ni estudiar y siempre deberá estar bajo el cuidado de un tutor o persona responsable.” Tomado del expediente digital ubicado en el índice 2 de SAMAI. 9 Diagnosticado por el médico psiquiatra de la clínica Belo horizonte S.A. Diagnóstico: esquizofrenia - paranoide “ANALISIS: Paciente masculino, con síntomas psicóticos presentes y trastorno del comportamiento, consumo activo, cuidador es adulto mayor, se da orden de hospitalización, se le explica a la mamá apayasarse con la policía y la línea de emergencia local.” Tomado del expediente digital ubicado en el índice 2 de SAMAI. 10 Corte Constitucional, sentencias T- 282 de 2008, M.P Mauricio González Cuervo;
T- 252 de 2017. M.P (e) Iván Humberto Escrucería Mayolo; T-431 de 2019. M.P Alejandro Linares Cantillo, entre otras. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá, D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01232-00 Accionante: Orgenis Celada Cardozo y Otros Precisado lo anterior, la Sala encuentra que la Corte Constitucional al estudiar el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela presentada por un adulto mayor determinó que: “por la disminución de sus capacidades físicas, la reducción de las expectativas de vida y la mayor afectación en sus condiciones de salud, estas personas constituyen uno de los grupos de especial protección constitucional y, por este motivo, resulta para ellos desproporcionado ser sometidos a esperar que en un proceso ordinario se resuelvan sus pretensiones”11 (destaca la sala).
La Corte ha reiterado que, cuando la acción de tutela es presentada por un sujeto de protección especial hay lugar a flexibilizar el requisito de subsidiariedad12, criterio que también es aplicado cuando se trata de personas en situación de discapacidad o de debilidad manifiesta por razones de salud13, situación especial que se presenta pues dos de los accionados, son personas en situación de debilidad manifiesta en razón a su salud, y dependen de su cuidadora quien, a su vez, es un adulto mayor.
Por lo que, en estos casos, ha referido la Corte Constitucional que, el juez constitucional está llamado a evaluar con especial atención las circunstancias objeto de controversia. En razón a lo antes expuesto, la Sala procederá a estudiar y revisar el proceso policivo adelantado mediante el cual fue declarada la accionante como responsable de la comisión de comportamientos contrarios a la integridad urbanística, conducta tipificada en el literal A, numeral 4 del artículo 135 de la Ley 1801 de 2016, con el fin de establecer si procede amparar los derechos fundamentales invocados. 3.4.
El proceso policivo por infracción urbanística El artículo 2.2.6.1.1.1 del Decreto 1077 de 2015 dispone que la licencia urbanística es el “acto administrativo de carácter particular y concreto, expedido por el curador urbano o la autoridad municipal o distrital competente, por medio del cual se autoriza específicamente a adelantar obras” de urbanización y de construcción, entre otras14.
La licencia urbanística garantiza el cumplimiento de las normas urbanísticas, especialmente, las adoptadas en los Planes de Ordenamiento Territoriales (POT), en los instrumentos que lo complementen y en los Planes Especiales de Manejo y Protección (PEMP)15. Las licencias urbanísticas pueden ser de urbanización, parcelación, subdivisión, intervención y ocupación del espacio público y construcción. 11 Sentencias T-1316/01 y T-310/10 12 T-012 de 2023.
M.P. 13 Sentencias T-253 de 2020. M.P. Gloria Stella Ortiz; T-163 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-328 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-456 de 2004. M.P. Jaime Araujo Rentería; T-789 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; y T-136 de 2001. M.P. (e) Rodrigo Uprimny Yepes, entre otras. 14 Decreto 1077 de 2015, art. 2.2.6.1.1.1. 15 Corte Constitucional, sentencia T-002 de 2019.
Ver también, sentencia T-282-20. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá, D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01232-00 Accionante: Orgenis Celada Cardozo y Otros Por su parte, el artículo 135 del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana16 dispone que, en ejercicio de la función policial de control urbanístico, las autoridades policivas están facultadas para adelantar procesos administrativos encaminados a investigar la comisión de infracciones urbanísticas e imponer medidas correctivas o sanciones a los infractores que sean razonables, necesarias y proporcionadas17.
Seguidamente los parágrafos 2 y 5 del anterior artículo ordenan que:
PARÁGRAFO 2. Cuando se realice actuación urbanística sin previa licencia en predios aptos para estos menesteres, sin perjuicio de la medida de multa y de la suspensión temporal de la obra, se concederá un término de sesenta (60) días para que el infractor solicite el reconocimiento de la construcción ante la autoridad competente del distrito o municipio; si pasado este término no presenta licencia de reconocimiento, no podrá reanudar la obra y se duplicará el valor de la multa impuesta.
PARÁGRAFO 5. Cuando el infractor incumple la orden de demolición, mantenimiento o reconstrucción, una vez agotados todos los medios de ejecución posibles, la administración realizará la actuación urbanística omitida a costa del infractor. Igualmente, el artículo 173 de la misma codificación, establece que son medidas correctivas, entre otras, la demolición de una construcción, la expulsión del domicilio, la suspensión de una obra y el desalojo18. 3.5.
El Régimen de las Licencias de Construcción y las Sanciones Urbanísticas El artículo 103 de la Ley 388 de 1997, modificado por el artículo primero de la Ley 810 de 2003, establece que “Toda actuación de construcción, ampliación, modificación, adecuación y demolición de edificaciones, de urbanización y parcelación, que contravenga los planes de ordenamiento territorial y las normas urbanísticas que los desarrollan y complementan incluyendo los planes parciales, dará lugar a la imposición de sanciones urbanísticas a los responsables, incluyendo la demolición de las obras, según sea el caso, sin perjuicio de la eventual responsabilidad civil y penal de los infractores.
Para efectos de la aplicación de las sanciones estas infracciones se considerarán graves o leves, según se afecte el interés tutelado por dichas normas (…)”. 16 Ley 1801 de 2016. 17 Ley 1801 de 2018. “ARTÍCULO 8o. PRINCIPIOS. Son principios fundamentales del Código (…) 12. Proporcionalidad y razonabilidad. La adopción de medios de Policía y medidas correctivas debe ser proporcional y razonable atendiendo las circunstancias de cada caso y la finalidad de la norma.
Por lo tanto, se debe procurar que la afectación de derechos y libertades no sea superior al beneficio perseguido y evitar todo exceso innecesario. 13. Necesidad. Las autoridades de Policía solo podrán adoptar los medios y medidas rigurosamente necesarias e idóneas para la preservación y restablecimiento del orden público cuando la aplicación de otros mecanismos de protección, restauración, educación o de prevención resulte ineficaz para alcanzar el fin propuesto”.
Ver también, Corte Constitucional, sentencias T-596 de 2011, T-327 de 2018 y T- 236 de 2019. 18 Ley 1801 de 2016, art. 173. La Sala resalta, sin embargo, que conforme al artículo 104 de la Ley 388 de 1997 la demolición y la suspensión de la construcción también son sanciones urbanísticas. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá, D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01232-00 Accionante: Orgenis Celada Cardozo y Otros Por su parte, el artículo 104 de la Ley 388 de 1997, modificado por el artículo segundo de la Ley 810 de 2003 sostiene que: “Las infracciones urbanísticas darán lugar a la aplicación de las sanciones a los responsables que a continuación se determina, por parte de los alcaldes municipales y distritales, el gobernador del departamento de San Andrés y Providencia o el funcionario que reciba la delegación, quienes las graduarán de acuerdo con la gravedad y magnitud de la infracción y la reiteración o reincidencia en la falta, si tales conductas se presentaren: (…) 5.
La demolición total o parcial de las obras desarrolladas sin licencia, o de la parte de las mismas no autorizada o ejecutada en contravención a la licencia, a costa del interesado, pudiéndose cobrar por jurisdicción coactiva si es del caso, cuando sea evidente que el infractor no se puede adecuar a la norma.” Así las cosas, con el otorgamiento de la licencia de construcción se pretende garantizar el adecuado y racional uso del suelo.
La carencia de dicha licencia para iniciar una obra, lleva a que se incurra en una infracción urbanística que conlleva a la imposición de una sanción, como lo es, la demolición de la obra, puesto que se entiende que la construcción no cumple con los requisitos de razonabilidad y seguridad del uso del suelo. 3.6. Derecho fundamental al debido proceso administrativo en procesos policivos por infracción urbanística.
El debido proceso es un pilar esencial de las sociedades democráticas. El artículo 29 de la Constitución reconoce su existencia como derecho fundamental al establecer que “el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”. El derecho fundamental al debido proceso administrativo19 es aquel que otorga a las personas la facultad de exigir que todas las actuaciones administrativas20 se lleven a cabo con estricta sujeción al conjunto de etapas, requisitos, condiciones y garantías iusfundamentales21 previamente establecidas en la Constitución, la ley y los reglamentos22.
Según la jurisprudencia constitucional, la protección y garantía del debido proceso en las actuaciones administrativas persigue tres finalidades: (i) asegurar el “ordenado funcionamiento de la administración”23 y el cumplimiento de los principios de la función pública, (ii) garantizar la validez y corrección de las actuaciones de las autoridades públicas y (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados24. 19 Corte Constitucional, sentencia C-980 de 2010.
Ver también, sentencias T-796 de 2006, T-051 de 2016 y C-165 de 2019. 20 Corte Constitucional, sentencia T-103 de 2006. 21 Corte Constitucional, sentencia C-034 de 2021. Ver también, sentencia T-595 de 2020. 22 Corte Constitucional, sentencia C-980 de 2010. Ver también, sentencias T-514 de 2001, T-604 de 2013 y C-162 de 2021. 23 Id. 24 Corte Constitucional, sentencia SU-213 de 2021.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá, D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01232-00 Accionante: Orgenis Celada Cardozo y Otros El ámbito de protección del derecho fundamental al debido proceso administrativo está compuesto por un conjunto de garantías fundamentales25 que protegen al individuo incurso en cualquier tipo de actuación administrativa26.
Dentro de estas garantías se encuentran, entre otras, (i) el principio de legalidad27, (ii) el derecho de defensa y contradicción, (iii) el deber de motivación, (iv) la publicidad de las actuaciones y decisiones adoptadas en esos procedimientos, (v) el derecho a impugnar las decisiones28 y, por último, (vi) el plazo razonable29. La Corte Constitucional30 ha indicado que los actos administrativos que impongan sanciones urbanísticas que impacten los derechos fundamentales de los habitantes del inmueble y que sean sujetos especiales de protección constitucional, están sujetos a una carga específica de motivación de la sanción impuesta31.
En virtud de esta carga, las autoridades policivas tienen la obligación de considerar no sólo la legalidad de las medidas correctivas de demolición, sino también los efectos que estas medidas pueden tener en los derechos fundamentales de quienes habitan el inmueble. En este sentido, deben (i) identificar la norma urbanística infringida, (ii) exponer las razones fácticas y jurídicas que dan cuenta de la infracción urbanística y (iii) conforme al numeral 12 del artículo 8 del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana32, examinar la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas correctivas o sanciones frente a posibles afectaciones e interferencias en el goce de otros derechos fundamentales, como, por ejemplo, la vivienda digna33.
Dicho lo anterior, revisado el proceso policivo, advierte la Sala que, no existe vulneración alguna de los derechos reclamados por los accionantes, pues contrario a lo expuesto en el escrito de tutela, es claro que se presentó una infracción urbanística, se surtió el procedimiento 25 Corte Constitucional, sentencia C-034 de 2014. Ver también, sentencias C-316 de 2008, C-600 de 2019, C-029 de 2021, C-162 de 2021, T-177 de 2021 y T-398 de 2021.
El contenido y alcance de las garantías iusfundamentales en el marco de procesos administrativos no es idéntico al que estas tienen en los procesos judiciales. La Corte Constitucional ha aclarado que la interpretación de las garantías que componen el debido proceso administrativo debe ser llevada a cabo bajo estándares más flexibles y menos exigentes, con el objeto de asegurar la eficiencia, eficacia, celeridad y economía por parte de la Administración. Al respecto, ver Corte Constitucional sentencia C-600 de 2019.
“Sin embargo, no puede asegurarse que todas las garantías del debido proceso se apliquen con la misma rigurosidad en las actuaciones judiciales o administrativas, pues cada ámbito cuenta con peculiaridades que le son propias. Por ejemplo, en la sentencia C-316 de 2008 se consideró que ‘los estándares aplicables a los procedimientos administrativos pueden ser menos exigentes que los aplicables al proceso penal.
Por esta razón, la Corte ha encontrado ajustado a la Carta que algunas de las medidas administrativas - como multas u otras medidas correctivas - impuestas por la autoridad administrativa tengan lugar después de un procedimiento que es menos exigente que el proceso penal’”. 26 Corte Constitucional, sentencias C-341 de 2014 y C-403 de 2016. 27 Corte Constitucional, sentencia T-232 de 2018. 28 Corte Constitucional, sentencias T-044 de 2018 y SU-016 de 2021. 29 Corte Constitucional, sentencias SU-213 de 2021 y T-177 de 2021. 30 Corte Constitucional, sentencia T-327 de 2018. 31 Corte Constitucional, sentencias C-734 de 2000, T-991 de 2012 y SU-062 de 2019. 32 Ley 1801 de 2018.
“ARTÍCULO 8o. PRINCIPIOS. Son principios fundamentales del Código (…) 12. Proporcionalidad y razonabilidad. La adopción de medios de Policía y medidas correctivas debe ser proporcional y razonable atendiendo las circunstancias de cada caso y la finalidad de la norma. Por lo tanto, se debe procurar que la afectación de derechos y libertades no sea superior al beneficio perseguido y evitar todo exceso innecesario”. 33 Corte Constitucional, sentencias T-269 de 2002, T-210 de 2010, T-986A de 2012 y T-327 de 2018.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá, D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01232-00 Accionante: Orgenis Celada Cardozo y Otros estipulado en la norma legal aplicable y ante la autoridad competente, como se pasa a explicar. Al examinar cada una de las actuaciones adelantadas por el inspector de policía se advierte que, en el año 2019 se impuso sellos de suspensión de obra como medida provisional por no contar con la licencia de construcción respectiva.
Medida que fue desatendida, como lo registró e informó el 19 de marzo de 2019 el querellante, Oscar Javier Andrade Lozada a la inspección de policía. El 28 de abril de 2021, mediante oficio DAP-483, el director de planeación, presentó informe sobre la visita de inspección técnica realizada en el predio ubicado en la calle 2 núm. 7-76 del barrio estadio Urdaneta, del cual la accionante es propietaria del 75% concluyó el técnico que: También se encontró que antes de imponer las sanciones contempladas en los artículos 181 y 194 de la Ley 1801 de 2016, se le concedió el termino de 60 días a la accionante para que tramitara y obtuviera la licencia de construcción en la modalidad de reconocimiento de obra.
Sin que la accionante allegara la licencia. También está probado que, el inspector en desarrollo de la audiencia celebrada el 9 de agosto de 2021, con fundamento en el parágrafo 2 del articulo 135 de la Ley 1801 de 2016, concedió el término de 60 días a la accionante, para que allegara la licencia de construcción bajo la Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá, D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01232-00 Accionante: Orgenis Celada Cardozo y Otros modalidad de reconocimiento de obra, sin que la accionante exhibiera la misma, razón por la cual se continuo con el proceso policivo de infracción que culminó con la imposición de la sanción de demolición de conformidad con lo establecido en el artículo 194 de la ley 1801 de 2016.
Conforme a lo anterior concluye la Sala que no hay vulneración al debido proceso administrativo, pues la accionante hizo parte del proceso, estuvieron representados por un abogado, allegaron pruebas; el proceso fue adelantado por la autoridad competente y se tramitó en un tiempo razonable; los accionantes hicieron uso de los recursos que la ley les concede, es decir ejercieron su derecho de defensa y contradicción. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: Declarar improcedente, el amparo deprecado por Orgenis Celda Cardozo, Camilo Ernesto Herrera Celada, Carlos Alberto Losada Celada, respecto de la providencia proferida el 18 de diciembre de 2023 por el Juzgado Octavo Administrativo de Neiva dentro de la acción de cumplimiento radicada bajo el núm. 410013333008-2023-00334-00 presentada por Oscar Javier Andrade Losada contra el Municipio de Neiva- Huila, por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional, conforme a las consideraciones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Negar, el amparo solicitado por Orgenis Celda Cardozo, Camilo Ernesto Herrera Celada, Carlos Alberto Losada Celada, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Notificar a las partes por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: De no ser impugnada, REMITIR el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991 Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá, D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01232-00 Accionante: Orgenis Celada Cardozo y Otros GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZON Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.