Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 08001-23-33-000-2019-00206-01 (2671-2023) Demandante: Esther Julia Martínez Robles Demandado: La Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional Tema: Marco normativo aplicable a los miembros de la fuerza pública en materia prestacional.
Beneficiarios de la pensión de sobrevivientes. Derecho a la igualdad y a la no discriminación en razón del vínculo natural o jurídico del cual deriva la familia. Aplicación retrospectiva de la Constitución de 1991. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el cuatro (4) de febrero de dos mil veinte (2021) por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por medio de la cual se negaron las pretensiones.
ANTECEDENTES La señora Esther Julia Martínez Robles instauró demanda contra la Nación- Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad de la Resolución No. 8356 del 22 de julio de 1991, por medio de la cual se reconoció la pensión mensual por muerte, las cesantías y la indemnización por muerte a favor de los menores Ramón Alfonso Obispo Martínez y Shirley Alexandra Obispo Castellanos; del Oficio No. 4980/GRUSO-UNPEN 24319 del 25 de abril de 2005, mediante el cual se negó el reconocimiento de la pensión de sobreviviente a la demanda; del Oficio No. 225076/ARPRE-GRUPE del 7 de agosto de 2013, por medio del cual se negó el reconocimiento de la pensión de sobreviviente a la demandante.
Radicado: 08001-23-33-000-2019-00206-01 (2671-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente vitalicia de acuerdo con las disposiciones legales y el pago de las mesadas causadas, teniendo en cuenta la prescripción cuatrienal de las mismas, desde el 8 de septiembre de 1990, fecha en la que falleció el señor Ramón Alfonso Obispo Hernández.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que constituyó una familia, por vínculo natural, con el señor Ramón Alfonso Obispo Hernández, quien falleció el 8 de septiembre de 1990, estando en servicio activo, luego de haber laborado por 27 años para la Policía Nacional. Que el vínculo familiar permaneció por un término superior a 22 años, hasta el día que este falleció y fruto de ese vínculo nació Ramón Alfonso Obispo Martínez.
Que al momento de expedir la Resolución No. 8356 del 22 de julio de 1991, la demandada desconoció la vigencia de la Ley 54 de 1990, sobre las uniones maritales de hecho. Que el actuar de la Policía Nacional fue discriminatorio porque, con la expedición de la Resolución No. 8356 del 22 de julio de 1991, desconoció que ostentaba la calidad de compañera permanente del señor Ramón Alfonso Obispo Hernández.
Que mediante Oficio No. 4980/GRUSO-UNPEN 24319 del 25 de abril de 2005, se resolvió de forma negativa la petición que elevó. Que presentó una nueva petición y la entidad le negó el derecho, de nuevo, mediante Oficio No. 225076/ARPRE-GRUPE del 7 de agosto de 2013, aduciendo que ya había dado respuesta a una petición que contenía similares pretensiones, a la cual se acogía en su totalidad.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Se indicaron como normas violadas los artículos 1°, 2°, 3°, 4°, 6°, 13, 42, 48, 53, 58, 150, 218 y 219 de la Constitución Política; las Leyes 12 de 1975, 54 de 1990, 797 de 2003 y 923 de 2004; los Decretos 2062 de 1994 y 4433 de 2004; y la Sentencia C-121 de 2010 de la Corte Constitucional. En el concepto de violación señaló que los actos demandados vulneraron las normas constitucionales ya referenciadas, por cuanto desconocieron el carácter de la seguridad social y la protección especial a la familia, cualquiera que sea su origen.
Que con el causante procreó un hijo y configuraron la convivencia bajo un mismo techo, donde hubo socorro y ayuda mutua, cualidades propias de la unión marital de hecho. Que para la fecha en la que ocurrió la muerte del señor Ramón Alfonso Obispo Hernández estaba vigente el Decreto 1212 de 1990, que en el artículo 172 reguló Radicado: 08001-23-33-000-2019-00206-01 (2671-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 las prestaciones por muerte en retiro, excluyendo a los compañeros permanentes del orden de beneficiarios de las prestaciones por muerte en actividad de un oficial o suboficial.
Que solo con la Ley 923 de 2004 se eliminó la restricción discriminatoria y se incluyó a los compañeros permanentes dentro de los beneficiarios de las prestaciones por muerte de un oficial o suboficial. Que la Corte Suprema de Justicia determinó que la Ley 54 de 1990 tiene efectos retrospectivos, por lo que es aplicable al caso concreto, atendiendo a criterios de justicia retributiva y de equidad.
TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA Luego de requerirse a las partes con el fin que se aportara copia de los actos administrativos demandados, la demanda se admitió en auto del 19 de mayo de 20211. La Policía Nacional se opuso a las pretensiones indicando que las mismas carecen de fundamentos legales y respaldo probatorio. Que los actos demandados se expidieron conforme a lo estipulado en el artículo 173 del Decreto 1212 de 1990.
Que los menores Ramón Alfonso Obispo Martínez y Shirley Alexandra Obispo Castellanos fueron los únicos que reclamaron y probaron la calidad de beneficiarios del causante, motivo por el cual se les reconoció la pensión de sobrevivientes, las cesantías definitivas y la indemnización por muerte. Que la demandante no puede pretender hacer valer su condición después de 30 años, máxime cuando en la hoja de servicio del causante figuraba que este era soltero2.
El 5 de noviembre de 2021 se celebró audiencia inicial, en la que se fijó el litigio y se decretaron las pruebas3. Una vez se corrió traslado para alegar de conclusión, se dictó sentencia, que fue apelada en el plazo oportuno por la parte demandante. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia del cuatro (4) de febrero de dos mil veinte (2021), negó las pretensiones tras considerar que la norma que rige la prestación por muerte en actividad (pensión de sobrevivientes) es la que se encontraba en vigor para tal fecha, por lo que en atención a que el deceso del señor Ramón Alfonso Obispo Hernández sucedió el 8 de septiembre de 1990, la disposición aplicable era el Decreto 1212 de 1990.
Que como la norma que regulaba la situación pensional no contemplaba a la compañera permanente dentro del orden de beneficiarios de la pensión, la actora no tiene derecho al reconocimiento pensional. 1 Véase el archivo “011. 2019-00206 ADMITE DEMANDA”, a índice 2 de SAMAI. 2 Véase el archivo “ponal CONTESTACION 2019-00206”, a índice 2 de SAMAI. 3 Véase el archivo “017. 2019-00206 Acta Audiencia inicial”, a índice 2 de SAMAI.
Radicado: 08001-23-33-000-2019-00206-01 (2671-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Que, si bien la demandante fundamenta su pretensión en la retrospectividad de la Ley 100 de 1993, ello no es posible porque la postura adoptada por el Consejo de Estado es diáfana al considerar que tal normativa no aplica a las situaciones jurídicas de quienes hubieran fallecido con anterioridad a su vigencia. Que es dable acogerse a los mandatos del régimen general de seguridad social cuando este resulte menos restrictivo que el especial, lo cierto es que la favorabilidad únicamente es viable respecto de la disposición que rija para el momento en el que se cause la pensión. Que en circunstancias como esta donde el derecho se generó el 8 de septiembre de 1990, cuando no estaba en vigor la Ley 100 de 1993, es imposible aplicar retrospectivamente el contenido de esta.
Que se extiende dicho criterio jurisprudencial frente a la Ley 923 y el Decreto 4433, ambos de 2004, en el entendido que son normas expedidas muchos años después de la muerte del señor Ramón Obispo, las que tampoco son susceptibles de tenerse en cuenta, dadas las restricciones al principio de favorabilidad con base en la retrospectividad de la ley4.
RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante interpuso recurso de apelación en el que manifestó que el Tribunal se apartó de precedentes constitucionales que se encuentran reglados y que han sido reconocidos en diferentes pronunciamientos jurisprudenciales de las altas cortes. Que desconoció su calidad de compañera permanente y, por ende, su calidad de beneficiaria de la pensión de sobreviviente del señor Ramón Alfonso Obispo Hernández.
Que la primera instancia, al momento de fundamentar su decisión, se apartó de precedentes constitucionales al basar la misma en una normativa excluyente, como lo es el Decreto 1212 de 1990. Que no tuvo presentes otros preceptos que se invocaron en el descorrer del proceso. Que el Tribunal no se preocupó por advertir la fundamentación jurídica sobre la cual descansaban las pretensiones, pues eran preceptos que iban encaminados a que se analizara la postura que tiene la jurisprudencia constitucional frente a la figura de la “compañera permanente” y su reconocimiento en cuanto a derechos prestacionales.
Que los compañeros permanentes de oficiales y suboficiales de la Policía Nacional que a partir del 7 de julio de 1991 tuvieren derecho al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, a pesar de que los artículos 134 del Decreto 613 de 1977, 175 del Decreto 2062 de 1984, 172 del Decreto 096 de 1989 y 173 del Decreto 1212 de 4 Véase el archivo “027.
SENTENCIA F-2019-00206-00 pensión sobrevivientes CASUR”, a índice 2 de SAMAI. Radicado: 08001-23-33-000-2019-00206-01 (2671-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 1990 los excluyeran, podrían solicitar el reconocimiento de dicha pensión y reclamar las mesadas que se causaran.
Que las pruebas aportadas demostraron que sí ostentó la calidad de compañera permanente del señor Ramón Alfonso Obispo Hernández y que, por lo tanto, sí tiene derecho al goce de la pensión de sobreviviente otorgada por el Estado. Que jamás se fundamentó la demanda en la retrospectividad de la Ley 100 de 1993 y que, por lo mismo, se advierte que hubo violación a una norma sustancial, esto es, la no aplicación bajo el principio de retrospectividad de la Ley 54 de 1990; así como que el Tribunal no se esforzó por ventilar la condición beneficiosa que le asistía en materia pensional5.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto del 2 de junio de 2023 se admitió el recurso de apelación y se dispuso que, una vez ejecutoriado, el expediente pasaría al despacho para dictar sentencia sin necesidad de traslados, y se advirtió que el Ministerio Público podría conceptuar hasta antes que el proceso ingresara para fallo6. Se resolverá previas las siguientes, CONSIDERACIONES DE LA SALA De conformidad con el recurso de apelación interpuesto, el problema jurídico que deberá resolver la Sala consiste en determinar si a la demandante le asiste o no razón jurídica para reclamar la pensión de sobrevivientes, aduciendo su calidad de compañera permanente, teniendo en cuenta que la normativa vigente para la época del deceso del señor Ramón Alfonso Obispo Hernández ─Decreto 1212 de 1990─, únicamente contemplaba dicho beneficio prestacional para la cónyuge sobreviviente del causante y otros, mas no para la compañera o compañero permanente.
Marco normativo aplicable a los miembros de la fuerza pública en materia prestacional En vigencia de la Constitución Política de 1886, el Congreso de la República revistió al presidente de la República, en múltiples oportunidades, de facultades extraordinarias relacionadas con la ordenación de materias atinentes a las fuerzas militares y de policía. Sobre el último grupo se expidieron, concretamente, los Decretos 465 de 1961, 3072 de 1968, 2338 de 1971, 613 de 1977, 2063 de 1984, 97 de 1989, 1212 de 1990 y 1213 de 1990, los cuales regularon la carrera profesional de los miembros de la Policía Nacional, así como sus prestaciones sociales.
Atendiendo a las circunstancias temporales del caso, se tiene que el Congreso profirió la Ley 66 de 1989, por medio de la cual se revistió al presidente de la República de facultades extraordinarias para, entre otras, reformar los estatutos de 5 Véase el archivo “029. RECURSO DE APELACION PARTE DTE”, a índice 2 de SAMAI. 6 Véase a índice 4 de SAMAI.
Radicado: 08001-23-33-000-2019-00206-01 (2671-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 carrera de los oficiales, suboficiales y agentes de las fuerzas militares y de la Policía Nacional, en virtud del numeral 12, del artículo 76 de la Constitución Política de 1886. Bajo ese revestimiento de facultades extraordinarias para legislar, se expidió el Decreto 1212 de 1990 que, en su Título VI, reguló las prestaciones sociales de sus destinatarios ya fuere en actividad, por retiro, por incapacidad sicofísica, por muerte en actividad, por muerte en retiro, por separación y para el caso de los desaparecidos y prisioneros.
Particularmente, el Capítulo IV de ese título consagró las siguientes prestaciones cuando se presentase la muerte en actividad de algún agente de la Policía Nacional: i) Muerte simplemente en actividad: se determinó que sus beneficiarios tendrían derecho al pago de una compensación equivalente a dos años de los haberes correspondientes, tomando como base las partidas señaladas en el artículo 140 de dicha norma; al pago de cesantías por el tiempo de servicio del causante; y si el agente hubiere cumplido quince o más años de servicio, tendrían derecho al pago de una pensión mensual que se liquidaría y cubriría en la misma forma de la asignación de retiro, de acuerdo con el grado y tiempo de servicio del causante. ii) Muerte en actos del servicio: se especificó que sus beneficiarios tendrían derecho al pago de una compensación, por una sola vez, equivalente a tres años de los haberes correspondientes al grado del causante, tomando como base las partidas señaladas en el artículo 140 de esa norma; al pago doble de las cesantías por el tiempo servido por el causante; y si el agente hubiere cumplido doce años o más de servicio, tendrían derecho al pago de una pensión mensual que se liquidaría y cubriría en la misma forma de la asignación de retiro, de acuerdo con el grado y tiempo de servicio del causante. iii) Muerte en actos especiales del servicio: se determinó que sus beneficiarios tendrían derecho al pago de una compensación, por una sola vez, equivalente a cuatro años de los haberes correspondientes al grado conferido al causante, tomando como base las partidas señaladas en el artículo 140 de dicha norma; al pago doble de las cesantías por el tiempo servido por el causante; si el agente hubiere cumplido doce o más años de servicio, tendrían derecho al pago de una pensión mensual que se liquidaría y cubriría en la misma forma de la asignación de retiro, de acuerdo con el grado y tiempo de servicio del causante; y si el agente no hubiere cumplido doce años de servicio, sus beneficiarios tendrían derecho al pago de una pensión mensual equivalente al 50% de las partidas de que trata el artículo 140 de esa norma, con excepción de los hermanos. Por su parte, el artículo 173 del Decreto 1212 de 1990 consagró el orden de beneficiarios de las prestaciones sociales por causa de muerte de un agente de la Policía Nacional, así: i) la mitad al cónyuge sobreviviente y la otra mitad a los hijos del causante, en concurrencia estos últimos en las proporciones de ley; ii) si no Radicado: 08001-23-33-000-2019-00206-01 (2671-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 hubiere cónyuge sobreviviente, las prestaciones corresponderían íntegramente a los hijos en las proporciones de ley; iii) a falta de hijos, las prestaciones se dividirían en proporción del 50% para el cónyuge y 50% para los padres, en partes iguales; y iv) si no hubiere cónyuge sobreviviente ni hijos, las prestaciones se dividirían entre los padres, conforme con las reglas que allí se establecieron.
Ahora bien, dentro de un sistema integral de protección del derecho a la seguridad social, la inclusión del riesgo por muerte se configura en uno de sus pilares fundamentales, en cuanto la ausencia definitiva de la persona que atendía el sostenimiento del grupo familiar deja en situación de desamparo a los integrantes del mismo. Con la finalidad de atender dicha contingencia, se consagró la pensión de sobreviviente, la cual busca suplir la ausencia repentina del apoyo económico que brindaba un afiliado o pensionado al grupo familiar y, así, evitar que su deceso se traduzca en un cambio sustancial de las condiciones mínimas de subsistencia de las personas beneficiarias de dicha prestación. De ese modo, refiriéndose a la sustitución pensional, la Corte Constitucional indicó que esta tiene como finalidad “[…] evitar que las personas allegadas al trabajador y beneficiarias del producto de su actividad laboral queden por el simple hecho de su fallecimiento en el desamparo o la desprotección”7 y, por lo tanto, con dicha institución pretende impedirse que quienes dependían de la persona que murió, se vean obligados a soportar individualmente las cargas materiales y espirituales de su fallecimiento8.
Por consiguiente, como el objeto de la pensión de sobrevivencia es atender la contingencia derivada del deceso del trabajador, se estima que la figura tampoco es ajena al régimen prestacional aplicable a los miembros de la fuerza pública, específicamente, a los de la Policía Nacional, pues, como puede advertirse, la normativa que ha regulado las prestaciones sociales de los miembros de dicha institución consagró las diversas prestaciones en favor de los beneficiarios de los agentes muertos en actividad.
En punto a esta situación, advierte la Sala que el beneficio prestacional de sobrevivencia, en los términos del artículo 173 del Decreto 1212 de 1990, solo exige para su otorgamiento que se demuestre la calidad del parentesco con el causante de la pensión ─a excepción del supuesto de los hermanos menores de edad del agente, quienes debían demostrar la dependencia económica─, para lo cual cobra relevancia probatoria la presentación del registro civil de matrimonio ─en el caso que el beneficiario fuese el cónyuge─ o del registro civil de nacimiento ─en el caso que los beneficiarios fuesen los hijos o los padres─.
De la declaratoria de exequibilidad y la aplicación retrospectiva de la Constitución Política de 1991: el caso de los compañeros permanentes La Corte Constitucional, al examinar las normas que excluían al compañero 7 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-190 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 8 Ibid. Radicado: 08001-23-33-000-2019-00206-01 (2671-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 permanente del orden de beneficiarios de la pensión de sobrevivientes de los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional frente a los derechos que sobre la misma prestación tenían el o la cónyuge sobreviviente, consideró que el ordenamiento superior otorgaba especial protección a la institución familiar y que estaba prohibida la discriminación en razón del vínculo natural o jurídico del cual se derivaba la familia9.
Bajo dicho entendido, destacó la igualdad imperante entre cónyuges y compañeros permanentes bajo la Constitución de 1991, motivo por el cual no era procedente excluir a los últimos del derecho a la pensión de sobrevivientes, pues debía tenerse en cuenta la necesidad de interpretar la normativa conforme con los postulados del ordenamiento superior y, por lo tanto, las solicitudes de aquel grupo poblacional en relación con la mentada prestación, debían atenderse a la luz de la cláusula de no discriminación en razón del origen familiar.
Al respecto, la Corte concluyó, aludiendo a la Sentencia C-1126 de 2004, que: “[…] la providencia estableció que las normas parcialmente demandadas eran incompatibles con los arts. 5, 13 y 42 de la Constitución, por cuanto excluían al compañero o compañera permanente del derecho a la pensión de sobreviviente. También decidió que la sentencia tendría efectos retroactivos a partir del 7 de julio de 1991, cuando entró a regir la Constitución, con el objeto de restablecer los derechos conculcados a los compañeros y compañeras permanentes de los servidores públicos de las entidades sobre las que trataba la Ley 611 de 1977 “a quienes se les negó el derecho a que se les reconociera la pensión de sobrevivientes o no la solicitaron porque los decretos aquí examinados no consagraban tal derecho a su favor.” Sin embargo, en la sentencia se aclaró que, si bien se declaraba que los compañeros (as) permanentes también tenían derecho a la pensión de sobreviviente desde la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, la sentencia solamente tendría efectos patrimoniales a partir del momento de su notificación. De esta manera, en la sentencia se dispuso que los compañeros (as) permanentes a los que la sentencia les reconocía el derecho a gozar de una pensión de sobreviviente podían exigir a las autoridades correspondientes el pago de las mesadas que se causaran a partir de la notificación de la providencia”10.
En virtud de la anterior providencia, los compañeros permanentes solo tendrían derecho a la pensión de sobrevivientes para las situaciones que se presentaron con posterioridad al 7 de julio de 1991, fecha en que entró en vigencia la Constitución Política actual y con derecho a las mesadas a partir de la notificación de la aludida sentencia. No obstante, en atención a situaciones similares que se presentaron en vigencia de la Constitución Política de 1886, la Corte Constitucional efectuó un análisis de las normas que excluían a los compañeros permanentes como beneficiarios de la sustitución pensional y de sobrevivencia ocurrida con anterioridad a la Constitución de 1991, para lo cual precisó, in extenso, que: “[…] 47.2.- Para atender la situación jurídica del grupo poblacional de 9 CORTE CONSTITUCIONAL.
Sentencia C-121 de 2010. M.P. Juan Carlos Henao Pérez. 10 Ibid. Radicado: 08001-23-33-000-2019-00206-01 (2671-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 compañeros permanentes cuyas parejas fallecieron en vigencia de la Constitución del 86, el Tribunal Constitucional ha dado aplicación retrospectiva a la norma superior de 1991, por cuanto tratándose de situaciones jurídicas que iniciaron su configuración antes del 7 de julio de 1991, este es el dispositivo jurídico que procede.
En efecto, esta Corporación ha dictado cuatro precedentes constitucionales en los cuales, en atención a una ratio decidendi análoga a la identificada en las sentencias C-1126 de 2004 y C-121 de 2010, ha empleado retrospectivamente la Carta del 91 para enjuiciar las peticiones de sustitución pensional impetradas por este género de compañeros permanentes (Infra 49).
En estas providencias, la Corte Constitucional efectuó de forma implícita una aplicación retrospectiva de la Carta del 91, en cuanto empleó los elementos que permiten la configuración de la misma. Así, al analizar la praxis judicial de este Tribunal en sede de revisión, se advierte que en las decisiones señaladas la Corporación determinó que las peticiones de este grupo de personas debían (i) resolverse de conformidad con la cláusula de no discriminación en razón del origen familiar consagrada en la norma fundamental del 91, en la medida que (ii) los efectos de la prestación pensional, habiéndose iniciado estando en vigor la Carta del 86, continuaban generando consecuencias jurídicas en vigencia de la Constitución del 91.
Lo anterior, como se observa, se ajusta a la jurisprudencia del Tribunal sobre la aplicación de la Constitución en el tiempo, en tanto, se itera, “la Corte Constitucional ha señalado que las disposiciones de la Constitución Política de 1991 se aplican retrospectivamente a aquellas situaciones jurídicas que estaban en curso al momento de entrada en vigencia de la nueva Carta” (Supra 28;
Infra 64). […] De allí que si el propósito del constituyente del 91 fue eliminar las manifiestas injusticias e inequidades con que el ordenamiento jurídico sancionaba las relaciones entre compañeros permanentes, mal podría esta Corte acoger una interpretación que condujera a profundizar la discriminación que la Carta del 91 quiso superar.
Estas personas serían objeto de una doble segregación, la primera, aquella que profiere la ley que los excluyó del beneficio prestacional que hoy se discute, y de otra, la interpretación según la cual la norma superior ahora vigente no les aplica. […] 48.- Puestas así las cosas, la Sala concluye que la situación jurídica de aquellos compañeros permanentes cuyas parejas fallecieron en vigencia de la Carta de 1886 es similar en términos materiales a la posición normativa en que se encuentran las personas beneficiarias de pensionados que murieron en vigencia de la norma fundamental del 91, debiendo preferirse en el caso de los primeros una aplicación retrospectiva de la Constitución del 91 por parte del operador jurídico”11 (cursivas originales, negrillas de la Sala).
De acuerdo con lo anterior, es claro que la Corte Constitucional decidió amparar, en cuanto al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, los derechos de los compañeros permanentes cuyas parejas fallecieron cuando aún se encontraba vigente la Constitución de 1886, en virtud de la aplicación retrospectiva de la Constitución de 1991 y acorde con la cláusula de no discriminación en razón al origen familiar.
En igual sentido, esta Corporación ha sostenido que: 11 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-110 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Radicado: 08001-23-33-000-2019-00206-01 (2671-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 “[…] las cláusulas de retroactividad incluidas en las sentencias C-1126 de 2004 y C-121 de 2010 no implican una desprotección de los compañeros permanentes cuya prestación pensional inició su configuración en vigencia de la Carta Política de 1886, por virtud a la aplicación retrospectiva de la Constitución de 1991 para aquellos compañeros permanentes cuyas parejas fallecieron en vigencia de la Carta Política de 1886, pues al marginárseles se viola la prohibición constitucional de no discriminación por razón del origen familiar y la igualdad de trato y protección que el orden superior confiere a las familias constituidas por vínculos naturales”12.
En conclusión, la tendencia actual en el derecho colombiano insiste en el reconocimiento pleno de los derechos de los compañeros permanentes en materia prestacional, concretamente, en lo que corresponde a la legitimación para el derecho a la sustitución pensional, pues, se insiste, de conformidad con los artículos 13, 42 y 48 de la Constitución Política, los derechos a la seguridad social comprenden de la misma manera tanto al cónyuge como al compañero o compañera permanente.
Resolución al caso en concreto Con base en las anotaciones que anteceden, se tiene que si bien las disposiciones aplicables son aquellas que estaban vigentes al momento del fallecimiento del causante ─Decreto 1212 de 1990─, lo cierto es que sí puede otorgársele la pensión de sobrevivientes a los compañeros permanentes de los agentes de Policía que fallecieron bajo la vigencia de la Constitución de 1886, aplicando, retrospectivamente, la Constitución de 1991.
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que son los factores como el auxilio o apoyo mutuo, la convivencia efectiva, la comprensión y la vida en común al momento de la muerte, los que legitiman el derecho reclamado13; razón por la cual, una vez definido el interés legítimo que le asiste a la señora Esther Julia Martínez Robles como compañera permanente que afirma ser, la Sala examinará si le asiste el derecho a las prestaciones por muerte en actividad, siempre y cuando acredite el cumplimiento de los anteriores requisitos.
Para el efecto, fueron recibidos los testimonios de las señoras Teresa de Jesús Martínez Robles y Dennis María Torres Robles, quienes afirmaron que la demandante y el causante convivieron por un término de 22 años, aproximadamente, hasta la fecha en que este falleció; que fruto de su relación, nació Ramón Alfonso Obispo Martínez; que les constaba que el policía le brindaba apoyo económico, que cuando el causante estaba de permiso o de vacaciones, era visto en el hogar que compartía con la demandante; y que cuando fue trasladado a la ciudad de Bogotá, tuvo una hija.
En principio, se puede afirmar que estas pruebas son coincidentes en señalar que la señora Esther Julia Martínez Robles y el señor Ramón Alfonso Obispo Hernández convivieron durante varios años y que tuvieron un hijo; sin embargo, los testimonios 12 CONSEJO DE ESTADO. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 16 de julio de 2015. Exp. 4044-13.
C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 13 CONSEJO DE ESTADO. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 1° de diciembre de 2016. Exp. 0399-16. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicado: 08001-23-33-000-2019-00206-01 (2671-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 no ofrecieron mayores detalles del modo en que se desarrolló la convivencia de la pareja, no se presentaron elementos que permitieran acreditar la existencia de este vínculo que da fe de una convivencia clara e inequívoca entre la demandante y el causante; pues de sus declaraciones se destaca que si bien el señor Ramón Alfonso Obispo Hernández, en las oportunidades que visitaba la ciudad de Barranquilla luego de su traslado a la ciudad de Bogotá, se hospedaba en la casa de la señora Esther Julia Martínez Robles, ello no brinda certeza de la convivencia efectiva que como pareja debía subsistir entre ellos, es por ello que tampoco quedó evidenciado el interés natural de crear una comunidad dirigida a compartir la vida de forma permanente y estable.
Además de lo anterior, en el expediente existen otras pruebas de las que tampoco se puede deducir la convivencia efectiva entre la demandante y el causante como pasa a verse: Una de ellas tiene que ver con la copia del registro civil de defunción del causante, en el que se da fe que falleció el 8 de septiembre de 1990, en la ciudad de Bogotá. Y en la Resolución No. 8356 del 22 de julio de 1991 ─acto demandado─, se consignó que el policía fallecido tuvo otra hija, esto es, la señora Shirley Alexandra Obispo Castellanos que nació el 23 de abril de 1983 y concurrió a reclamar, en sede administrativa, las prestaciones por muerte en actividad de su padre, para lo cual la representó su madre.
En virtud de lo anterior, no se encuentra debidamente acreditada la convivencia de la demandante respecto del causante, ni las condiciones de socorro y ayuda mutua entre compañeros, pues al analizar las pruebas documentales y testimoniales recaudadas bajo las reglas de la sana crítica, no existe la suficiente certeza de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que eventualmente se desarrolló la convivencia. En otras palabras: no es posible, de manera clara e inequívoca, establecer que la relación entre la demandante y el causante tuvo la vocación de estabilidad y permanencia, pues no obran en el plenario otros medios de prueba que refuercen lo dicho por las testigos y que brinden la certeza acerca de la convivencia efectiva entre estos, al menos, durante los últimos años.
En tal sentido, como en el presente caso el referido requisito de convivencia no fue acreditado, no es posible acceder a las pretensiones de la demandante y, en consecuencia, se deberá confirmar la sentencia de primera instancia, pero por las razones acá expuestas. De la condena en costas en segunda instancia Es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A, de la Sección Segunda del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
Radicado: 08001-23-33-000-2019-00206-01 (2671-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.
Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A ha adoptado una postura, en la que en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ellas, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2°, del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, se observa que, en los argumentos de la parte vencida, no se presenta una carencia de fundamentación que dé lugar a la condena en costas en esta instancia. Contrario a ello, en sus escritos, la parte manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley, FALLA Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida el cuatro (4) de febrero de dos mil veinte (2021) por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por medio de la cual se negaron las pretensiones, por las razones acá expuestas.
Segundo. Sin condena en costas en esta instancia. Tercero. Devolver el expediente al tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente