25000234200020130466201 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-42-000-2013-0466201 (2255-2021) Demandante: Consuelo Patricia Alarcón García Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. No se logró demostrar el tiempo de servicio anterior al 31 de diciembre de 1980.

Valoración probatoria. CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el siete (7) de febrero de dos mil diecinueve (2019) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La señora CONSUELO PATRICIA ALARCÓN GARCÍA instauró demanda contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: (i) Resolución RDP 005454 del 12 de julio de 2012 y (ii) RDP 013297 del 25 de octubre de 2012; por 1 Folios 32 a 33. 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2013-0466201 (2255-2021) medio de las cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la demandante, y confirmó dicha decisión al resolver el recurso de apelación. Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la parte pasiva a reconocer y pagar a la accionante la pensión gracia a partir del 28 de octubre de 2009, en cuantía equivalente al 75% del promedio salarial mensual devengado en el último año anterior a la adquisición del estatus jurídico con los correspondientes ajustes de ley, así como el retroactivo debidamente indexado de las mesadas adeudadas por dicho concepto.

Que se dé cumplimiento a la sentencia conforme a las previsiones de los artículos 192 y siguientes del CPACA y se condene en costas a la entidad demandada. Que se condene a la demandada al resarcimiento de los daños morales que le fueron ocasionados por la actitud repetitiva en la negativa de su derecho. HECHOS2 Los hechos en que se fundamentó la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la señora Consuelo Alarcón nació el 28 de octubre de 1959.

Que en su vida laboral estuvo vinculada como docente territorial al servicio de la Secretaría de Educación de Bogotá desde el año 1977 al 2012, lo cual demuestra con la certificación de tiempo de servicios expedida por la misma entidad. Que, el 9 de abril de 2012, formuló reclamación administrativa ante la UGPP tendiente a obtener el reconocimiento de la pensión gracia por haber laborado durante más de 20 años al servicio del magisterio.

Que la entidad demandada negó lo reclamado a través de las Resoluciones RDP 005454 del 12 de julio de 2012 y la RDP 013297 del 25 de octubre de 2012, al no aceptar los tiempos laborados con anterioridad a 1980 por no ser posible establecer el tipo de vinculación. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN3 La parte activa aseguró que con los actos administrativos demandados se transgreden los artículos: 2, 6, 23, 25, 29, 8 y 128 de la Constitución Política; así como las Leyes 57 de 1987, 4.ª de 1966, 114 de 1913, 37 de 1933, 91 de 1989, 4.ª de 1992, y los Decretos 1744 de 1966 y 01 de 1984. 2 Folios 34 a 36. 3 Folios 37 a 14. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2013-0466201 (2255-2021) Que la administración abusó de su competencia al negar el derecho de la accionante, pues su negativa fue infundada y desconoció las exigencias legales, y que, inspeccionada su situación, se encuentra que sí cumple con los requisitos para acceder a la pensión gracia, al laborar 20 años de servicios nacionalizados a favor del departamento de Cundinamarca y en la educación pública distrital como docente antes del 31 de diciembre de 1980.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 27 de septiembre de 20134, la cual fue notificada a la UGPP5, quien presentó memorial de contestación6 en el que manifestó que, la demandante no logró acreditar una vinculación del orden nacionalizado o territorial antes del 31 de diciembre de 1980, y que, de los perjuicios morales alegados por la docente, no existe prueba irrefutable que lo demuestre.

Propuso como excepciones las que denominó: (i) ausencia de vicios en el acto administrativo demandado, (ii) inexistencia de la obligación de conceder una pensión gracia, (iii) prescripción, (iv) indebida pretensión de reconocimiento e inexistencia de la obligación de indexar, (v) cobro de lo no debido, (vi) improcedencia de petición de daños morales, (vii) imposibilidad de condena en costas, y (viii) solicitud de reconocimiento oficioso de las excepciones.

En la audiencia inicial7 se indicó que las excepciones propuestas por la entidad demandada eran de fondo, por lo que serían resueltas con la sentencia. Adicionalmente en esta diligencia se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se declaró fracasada la etapa conciliatoria y se efectuó el decreto de pruebas conforme al artículo 180 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011.

En la audiencia de pruebas8 incorporó las allegadas al proceso, dio por agotada la etapa probatoria; prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento para ordenar la presentación de los alegatos de conclusión por escrito. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN9 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia del 7 de febrero de 2019 negó las pretensiones de la demanda. 4 Folio 65. 5 Folios 71 y 43. 6 Folios 104 a 111. 7 Folios 144 a 148. 8 Folios 211 a 214 y 391 a 393. 9 Folios 410 a 420. 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2013-0466201 (2255-2021) Para ello argumentó que, el tipo de vinculación de la demandante en el periodo anterior al 31 de diciembre de 1980 no se pudo constatar, pues no se aportaron los soportes de vinculación que tuvo como docente interina ni certificación alguna en la que se señalara la categoría. EL RECURSO DE APELACIÓN10 La parte demandante en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia al asegurar que, el oficio No. S-2017-39393 del 10 de marzo de 2017 indica que la demandante fue nombrada provisionalmente como docente temporal de tiempo completo durante los años 1988, 1989, 1990, 1991 y 1992, periodos que deben ser contabilizados para efectos de la pensión gracia, pues tal certificado está afirmando que efectivamente la docente laboró al servicio de la Secretaría Distrital de Educación, siendo esta una entidad territorial, dando lugar a que se genere la prerrogativa solicitada.

Que el tribunal acogió al pie de la letra la afirmación de la Secretaría Distrital de Educación en la que indicó que no se puede certificar el tipo de vinculación durante el periodo laborado en los años 1977, 1982, 1988, 1989, 1990, 1991 y 1992, siendo esta situación falsa y alejada de la realidad, y que la verdadera lectura que se le debe dar al documento es que la docente efectivamente prestó sus servicios desde el año 1977 hasta 1992 con nombramientos interinos y provisionales, sumando todos un tiempo total de 4 años, 4 meses y 6 días.

Que en la primera instancia se hizo una errónea interpretación de la prueba y decidió desestimar el tribunal las pretensiones por falta de prueba que acreditara el nombramiento y la posesión anterior a 1980. Así las cosas, al considerar las exigencias probatorias de la jurisdicción contenciosos administrativa y que las pruebas que refirió el a quo reposan en la Secretaría Distrital de Educación, estimó que era necesario que en la segunda instancia se ordenara a la entidad a remitir las resoluciones de nombramiento y actas de posesión. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación fue admitido el 11 de agosto de 202111.

Sobre la sobre la solicitud de práctica de pruebas en segunda instancia, en auto del 14 de diciembre de 2021 se decidió no acceder a la petición probatoria de la demandante. Posteriormente, el 11 de febrero de 202212 se corrió traslado a las partes para alegar. 10 Folio 457 a 463. 11 Ver índice 3 de SAMAI. 12 Ver índice 9 de SAMAI. 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2013-0466201 (2255-2021) ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante13 y demandada14 presentaron alegaciones finales con las que ratificaron los argumentos expuestos en la demanda, la contestación y el recurso de apelación. POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en el trámite de segunda instancia.15 CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es determinar si el demandante acreditó en debida forma el cumplimiento de las exigencias normativas para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente la relativa a haber ejercido algún período en calidad de docente territorial o nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.

Marco normativo y jurisprudencial Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un 13 Ver índice 21 de SAMAI. 14 Ver índice 20 de SAMAI. 15 Ver constancia secretarial a folio 476. 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2013-0466201 (2255-2021) Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 4. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.

La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].

Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»13. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.

De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».

Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2013-0466201 (2255-2021) gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199714 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).

De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201815 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2013-0466201 (2255-2021) referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.

Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2013-0466201 (2255-2021) financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.

Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,16 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. 10 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2013-0466201 (2255-2021) Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las mencionadas exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. La Sala considera necesario abordar inicialmente el estudio del tercer requisito relativo a la demostración de un tiempo de servicio como docente territorial o nacionalizado anterior al 31 de diciembre de 1980, pues, a partir del acervo probatorio practicado, no se encuentra acreditado que los tiempos laborados antes de la referida fecha se ejercieron en una calidad docente territorial o nacionalizada, lo cual impide satisfacer esta exigencia fundamental para acceder a la prerrogativa bajo estudio.

Al respecto, la señora Alarcón García aseguró que trabajó como docente territorial a partir del 24 de marzo de 1977, y con el fin de comprobar lo anterior, aportó el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido el 4 de octubre de 201116 y el 13 de junio de 201317, en los que se relacionan todos los tiempos en los laboró al servicio de la Secretaría de Educación de la Alcaldía Mayor de Bogotá, iniciando desde el 24 de marzo de 1977 hasta el 20 de octubre de 2012 cuando se retiró por motivos de pensión de invalidez, con diferentes nombramientos entre dicho lapso.

En los mentados certificados, aunque puede evidenciarse en el campo de “situación laboral” que el tipo de plaza de la docente fue calificada como territorial y financiada con recursos propios de la entidad, para esta Sala es claro que, la mencionada categoría alude al último nombramiento de la actora, es decir, a aquel que corresponde al periodo laborado entre el 15 de febrero de 1993 al 20 de octubre de 2012. 16 Folio 17 a 18. 17 Folio 25 a 27. 11 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2013-0466201 (2255-2021) Esta aseveración cobra sustento con el oficio S-2017-39393 emitido por la Secretaría de Educación de la Alcaldía Mayor de Bogotá el 10 de marzo de 201718, cuando esta indica que: «no es posible certificar el “tipo de vinculación”, en el periodo laborado durante los años 1977, 1982, 1988, 1989, 1990 y 1992»19; pero que por su parte, sí puede certificar la naturaleza del vínculo del nombramiento en carrera de la demandante originado por la resolución No. 254 de 1993, a partir del 15 de febrero de 1993, señalando que para el efecto esta fue territorial con fuente de recursos propios.

En congruencia con lo anterior, no es posible que, la entidad calificara como territorial las relaciones laborales sostenidas desde 1977 a 1992 en el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral cuando en un certificado posterior indicó la inviabilidad de avalar tal información, a contrario sensu, sí se logra aclarar con el oficio S-2017-39393 que la plaza refrendada en tal certificado, corresponde a la última vinculación que tuvo la accionante con la entidad antes de su retiro del servicio.

Ahora bien, lo que se aprecia en la referencia es que, en ejercicio de la libertad probatoria, la accionante solo aportó las citadas certificaciones de historia laboral, sin embargo, estos medios de convicción no resultan idóneos por ser documentos que demuestran la plaza de un periodo diferente al estudiado en este punto. 18 Folio 345 a 346. 19 Negrillas intencionales. 12 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2013-0466201 (2255-2021) Así las cosas, se considera insuficiente el contenido las piezas probatorias aportadas para determinar la calidad docente durante el lapso laborado antes de 1980 y que bien pudo la demandante demostrar mediante cualquier otro elemento irrefutable, a saber, con el acto administrativo de nombramiento que precise el tipo de plaza ocupada o la autoridad nominadora, o en su defecto, recurrir bien sea al acta de posesión, a una certificación que indique los recursos con los que se pagaron sus emolumentos para el tiempo en cuestión, o con certificaciones inequívocas del empleador en las que señale el tipo de plaza ocupada, esto en virtud de la regla fijada por esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 201820 sobre el material probatorio de la naturaleza jurídica de la vinculación. Sobre el particular, al entenderse que las manifestaciones de las entidades del Estado se presumen ajustadas a derecho, se corrobora la necesidad de que, como lo prevé la regulación procesal, sea quien alega su ilegalidad es quien debe invocar las normas violadas, el concepto de la violación, y además, desplegar una actividad probatoria suficiente y adecuada para lograr el efecto jurídico de los preceptos que fundamentan el derecho reclamado a través de un medio de control como el de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho, lo cual se traduce en la concreción del postulado adjetivo de la carga de la prueba al tenor del artículo 167 del CGP21.

En este punto, es de resaltar que la norma impone una carga procesal a las partes tendientes a que presenten los medios de convicción pertinentes, conducentes, útiles y necesarios para demostrar los hechos de la demanda o las excepciones que aleguen en la contestación, de manera que obtengan un resultado satisfactorio respecto de sus propias posturas jurídicas frente a un mismo caso.

Lo anterior siempre y cuando se efectúe dentro de las etapas establecidas para ello, lo cual no ocurrió en el presente asunto, toda vez que la demandante procura que le sean tenidos en cuenta los documentos que allegó de manera extemporánea el día 4 de julio de 202422 y que denominó como “prueba sobreviniente”, actuación que 20 «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. No obstante, según las particularidades del caso, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, distribuir, la carga al decretar las pruebas, durante su práctica o en cualquier momento del proceso antes de fallar, exigiendo probar determinado hecho a la parte que se encuentre en una situación más favorable para aportar las evidencias o esclarecer los hechos controvertidos.

La parte se considerará en mejor posición para probar en virtud de su cercanía con el material probatorio, por tener en su poder el objeto de prueba, por circunstancias técnicas especiales, por haber intervenido directamente en los hechos que dieron lugar al litigio, o por estado de indefensión o de incapacidad en la cual se encuentre la contraparte, entre otras circunstancias similares. […]» 22 Ver índice 35 en SAMAI. 13 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2013-0466201 (2255-2021) fue pretendida por fuera de la oportunidad procesal establecida por la Ley23, por lo que, en garantía del derecho de contradicción, defensa y debido proceso, tal solicitud inoportuna no puede ser valorada.

Al respecto, esta corporación en anteriores oportunidades24 se ha pronunciado sobre el tema, estableciendo que: «[…]en virtud de los principios de autorresponsabilidad y eventualidad, resulta fundamental que las partes aporten y soliciten las pruebas dentro de los precisos términos que contempla la ley, bajo la amenaza de asumir “las consecuencias de su inactividad, de su descuido, inclusive de su equivocada actividad como probadoras”36 En ese sentido, no pueden ser valorados por el despacho aquellos documentos que la demandante aportó, dado que la ley establece oportunidades procesales en cada juicio para llevar a cabo las actuaciones pertinentes como se indicó en la parte considerativa, garantizando de esta forma, los derechos constitucionales de contradicción, defensa y debido proceso de las partes que se involucran en un pleito. […]» Por otro lado, tampoco puede ajustarse el material aportado a un evento excepcional que permita una valoración probatoria aun por fuera del término, ya que, resulta imprecisa la calificación de “prueba sobreviniente” que le otorgó la accionante a los documentos suministrados, esto al encontrarse que aquellos no surgieron con ulterioridad a la situación fáctica ni propendió con estos la demandante demostrar circunstancias posteriores que fueron imposibles de aportar con anterioridad; contrario a ello, se pretendió constatar un hecho que ocurrió incluso antes de recurrir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, estando lo solicitado lejos de considerarse como sobreviniente. 23 ARTÍCULO 212.

OPORTUNIDADES PROBATORIAS. Para que sean apreciadas por el juez las pruebas deberán solicitarse, practicarse e incorporarse al proceso dentro de los términos y oportunidades señalados en este Código. En primera instancia, son oportunidades para aportar o solicitar la práctica de pruebas: la demanda y su contestación; la reforma de la misma y su respuesta; la demanda de reconvención y su contestación; las excepciones y la oposición a las mismas; y los incidentes y su respuesta, en este último evento circunscritas a la cuestión planteada.

Las partes podrán presentar los dictámenes periciales necesarios para probar su derecho, o podrán solicitar la designación de perito, en las oportunidades probatorias anteriormente señaladas. En segunda instancia, cuando se trate de apelación de sentencia, en el término de ejecutoria del auto que admite el recurso, las partes podrán pedir pruebas, que se decretarán únicamente en los siguientes casos: 1.

Cuando las partes las pidan de común acuerdo. En caso de que existan terceros diferentes al simple coadyuvante o impugnante se requerirá su anuencia. 2. Cuando fuere negado su decreto en primera instancia o no obstante haberse decretado se dejaron de practicar sin culpa de la parte que las pidió. En este último caso, solo con el fin de practicarlas o de cumplir requisitos que les falten para su perfeccionamiento. 3.

Cuando versen sobre hechos acaecidos después de transcurrida la oportunidad para pedir pruebas en primera instancia, pero solamente para demostrar o desvirtuar estos hechos. 4. Cuando se trate de pruebas que no pudieron solicitarse en la primera instancia por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 5. Cuando con ellas se trate de desvirtuar las pruebas de que tratan los numerales 3 y 4, las cuales deberán solicitarse dentro del término de ejecutoria del auto que las decreta. 24 Auto que Resuelve recurso de súplica – pruebas en segunda instancia- Proceso 76001-23-33-000-2014- 00152-01 (0343-2016). 14 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2013-0466201 (2255-2021) Sumado a lo anterior, se hace notar que en el trámite de primera instancia, de forma oficiosa el juez procuró obtener los actos administrativos de nombramiento de la docente y un certificado que indicara el tipo de vinculación para el lapso aquí examinado, esto con el fin de esclarecer la veracidad de los hechos narrados por la demandante, pero a pesar de los diferentes intentos para conseguir las pruebas necesarias la entidad requerida no allegó el acto de la nominación que la accionante afirmó tener en 1977.

El a quo solicitó estas pruebas de oficio en la audiencia inicial y reiteró su requerimiento en la audiencia de pruebas llevada a cabo el 28 de noviembre de 201625, esto en atención a la intervención de la demandante quien manifestó que la entidad oficiada no remitió las actas de posesión de las vinculaciones anteriores a 1980, por lo tanto, nuevamente el tribunal requirió las mismas pruebas en dicha oportunidad.

En virtud de lo anterior, en la continuación de la audiencia de pruebas26, se encuentra que la entidad con la intención de responder lo exigido envió los oficios S-2017-39393 ya referido y el S-2017-47565 en el que arrimó las resoluciones, actas y comunicaciones relacionadas con las vinculaciones de la educadora a partir de 1986. La documentación proporcionada fue puesta en conocimiento de las partes procesales para su respectivo pronunciamiento, y la demandante expresó que las mismas estaban completas y no formuló objeción alguna, tampoco dio a conocer en ninguna de las oportunidades garantizadas en el proceso judicial, el ejercicio de actividades encaminadas a obtener elementos probatorios útiles y suficientes para acreditar que sus afirmaciones son ciertas, dejando ver que libre y discrecionalmente dispuso no cumplir con la conducta impuesta por la ley como parte que alega tener un derecho.

En consecuencia, la inobservancia de la carga procesal antes mencionada trae resultados adversos para la parte que no la satisface, puesto que al no probar los supuestos de hecho que alega, se somete a que la decisión se profiera en su contra, ya sea con fundamento en lo demostrado por la otra parte o por la ausencia de medios de comprobación. Se concluye entonces que la reclamante no satisfizo el requisito de acreditar un lapso de labor como docente territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980, de manera que resulta inane examinar las demás exigencias para consolidar el derecho en litigio, pues finalmente este no podría concederse.

En consecuencia, habrá de confirmarse el fallo apelado que negó las pretensiones de la demanda. 25 Folio 334 a 337. 26 Folio 391 a 394. 15 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2013-0466201 (2255-2021) Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.

No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos de la demanda y del recurso de apelación presentados por la parte demandante no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses.

En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 7 de febrero de 2019 que negó las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.

TERCERO: RECONOCER personería adjetiva a la abogada Yury Tatiana Novoa Peñaloza, portadora de la tarjeta profesional 268.119 del C.S de la J. según, como apoderada sustituta del demandado en los términos y para los efectos del poder de sustitución conferido por la apoderada principal la Dra. Marcela Patricia Ceballos 16 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2013-0466201 (2255-2021) Osorio, ello conforme al respectivo memorial obrante en el índice 51 de la plataforma SAMAI48.

CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente