CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-15-000-2022-04560-00 Actor: ANA ISABEL PARRA DE ISAZA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, SALA QUINTA DE DECISIÓN Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela instaurada por la señora Ana Isabel Parra de Isaza contra la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.
I. A N T E C E D E N T E S 1. Demanda 1.1. Pretensiones El 22 de agosto de la presente anualidad1, la señora Ana Isabel Parra de Isaza interpuso acción de tutela contra la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la seguridad social, a la dignidad humana, al mínimo vital, al debido proceso y a la 1 Se advierte que, el 5 de septiembre de 2022, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente.
Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04560-00 Actor: Ana Isabel Parra de Isaza Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Quinta de Decisión Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 2 igualdad2. Formuló las siguientes pretensiones: 1. Amparar los derechos a la seguridad social, vida digna y mínimo vital de las personas de la tercera edad, derechos adquiridos y expectativas legitimas, principio de seguridad jurídica, favorabilidad laboral e inescindibilidad de la ley, debido proceso, y derecho a la igualdad procesal, de la señora Ana Isabel Parra de Isaza. 2.
Ordenar al Tribunal Administrativo de Caldas- Sala Quinta de Decisión, en amparo a los derechos enunciados, revocar la sentencia proferida el 13 de mayo de 2022, que revocó la sentencia de primera instancia por la cual se había accedido parcialmente a las pretensiones de la demanda y en consecuencia de ordene a reliquidar la pensión de asistida teniendo en cuenta el equivalente al 75% de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de retiro efectivo, es decir, desde el 16 de octubre de 1985 hasta el 15 de octubre de 1996. 3.
Las demás que este Honorable Despacho considere para proteger los derechos aquí tutelados. 1.2 Hechos De la solicitud de tutela y del expediente se extraen los siguientes hechos jurídicamente relevantes: En la demanda se narró que, mediante las Resoluciones N°. 21414 del 11 de noviembre de 2003 y 26357 del 26 de noviembre de 2004, la entonces Caja Nacional de Previsión Social le reconoció a la señora Ana Isabel Parra de Isaza la pensión de sobrevivientes, con ocasión al fallecimiento de su esposo, el señor Lázaro de Jesús Isaza Salgado, quien laboró como auxiliar en el Instituto Colombiano Agropecuario ICA de Manizales del 22 de abril de 1963 al 14 de octubre de 1986.
El 14 de noviembre de 2014, la hoy accionante solicitó ante la UGPP la revisión y ajuste de la pensión, con el fin de que se incluyeran todos los factores salariales, a lo cual se accedió parcialmente mediante Resolución N° 2276 del 21 de enero de 2 De igual forma, invocó como vulnerados los «derechos adquiridos y expectativas legítimas, así como los principios de seguridad jurídica, favorabilidad laboral e inescindibilidad de la ley.
Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04560-00 Actor: Ana Isabel Parra de Isaza Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Quinta de Decisión Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 3 2015, confirmada por la N° RDP 013078 del 6 de abril de 2015, sin que se incluyera la totalidad de factores salariales. Inconforme con lo anterior, la hoy accionante, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó a la UGPP, con el fin de que se declarara la nulidad parcial de las resoluciones en mención y, como consecuencia, que se reliquidara su pensión de sobreviviente con la inclusión de todos los factores devengados en el último año de servicios del causante, de acuerdo con lo establecido en la Ley 33 y 62 de 1985 y 71 de 1988.
En sentencia del 20 de marzo de 2019, el Juzgado Primero Administrativo de Manizales accedió parcialmente a las pretensiones incoadas por la señora Parra de Isaza, decisión que objeto de apelación ante la Sala de Decisión Quinta del Tribunal Administrativo de Caldas que, en sentencia del 13 de mayo de 2022, revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. 1.3.
Argumentos de la tutela La parte actora manifestó que el Tribunal Administrativo de Manizales incurrió en defecto sustantivo, pues, a su juicio, se le debía liquidar la pensión en concordancia con las Leyes 33 y 62 de 1985 y 71 de 1988, esto es, en cuantía equivalente al 75% del salario promedio devengado y con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios.
De otra parte, considera que se incurrió en desconocimiento del precedente fijado por el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 20103, según el cual en la liquidación de la pensión de jubilación deben incluirse todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, de conformidad con lo previsto en las Leyes 33 y 62 de 1985, sin que sea aplicable el precedente fijado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, pues, a su juicio, su aplicación 3 Ver fl. 35 exp. digital 2.
Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04560-00 Actor: Ana Isabel Parra de Isaza Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Quinta de Decisión Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 4 solamente hace referencia al régimen de transición del artículo 36 de la ley 100 de 1993. 2. Trámite impartido e intervenciones 2.1.
Mediante auto del 26 de agosto de 2022, se admitió la acción de tutela y se ordenó que se notificara a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Quinta de Decisión y, como tercero con interés, al director de la UGPP. Asimismo, se ordenó la notificación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.2.
El Tribunal Administrativo de Caldas, por conducto del magistrado ponente de la decisión atacada, manifestó que los argumentos expuestos en la tutela pretenden convertir esta acción constitucional en una tercera instancia o un nuevo debate respecto de lo que ya decidió el juez natural del asunto que respetó el debido proceso, la doble instancia y las demás garantías superiores.
Señaló que, en la providencia del 13 de mayo de 2022, se abordó el estudio del régimen de transición de la parte actora, al punto de analizar la Ley 33 de 1985 y, con fundamento en la misma se concluyó que los actos administrativos demandados se habían proferido de conformidad con la ley y la jurisprudencia vigente aplicable al caso concreto. 2.3.
La UGPP rindió el informe respectivo y solicitó que se declarara la improcedencia de la tutela de la referencia, al considerar que la decisión del Tribunal Administrativo de Caldas había sido acertada, por lo que no existía la alegada vulneración de los derechos fundamentales invocados por la parte actora. De otra parte, señaló que la parte actora no podía pretender usar la acción de tutela como una tercera instancia para revisar las decisiones adoptadas por el juez competente de la causa, después de haberse agotado un procedimiento establecido en la ley para el efecto.
Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04560-00 Actor: Ana Isabel Parra de Isaza Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Quinta de Decisión Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 5 II. CONSIDERACIONES 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, fue reglamentada mediante el Decreto 2591 de 1991, cuyo artículo 1° establece que «toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto», la cual, en principio, procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial.
De conformidad con el numeral 1 del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela no procede cuando existen otros medios de defensa judicial, salvo que se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, según reiterada jurisprudencia constitucional, el otro mecanismo de defensa judicial debe ser idóneo y eficaz para proteger el derecho que se considera vulnerado o amenazado.
De no serlo, la tutela procederá como medio principal de protección de los derechos fundamentales. Así mismo, en el evento de existir esa otra herramienta de defensa, la tutela solo será procedente si se propone como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. Problema jurídico En primer lugar, corresponde a la Sala determinar si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial.
De ser así, deberá abordarse el estudio de fondo del asunto, con el fin de establecer si se configuraron Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04560-00 Actor: Ana Isabel Parra de Isaza Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Quinta de Decisión Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 6 los defectos (sustantivo y desconocimiento del precedente) endilgados por la parte actora a la providencia del 13 de mayo de 2022, dictada por la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas. 2.
Análisis del caso 3.1. Requisitos generales de procedibilidad 3.1.1. De la relevancia constitucional: la cuestión que aquí se discute sí tiene relevancia constitucional, toda vez que la señora Ana Isabel Parra de Isaza alegó que con la providencia del 13 de mayo de 2022, el Tribunal Administrativo de Caldas, vulneró sus derechos fundamentales a la seguridad social, a la dignidad humana, al mínimo vital, al debido proceso y a la igualdad, derechos tradicionalmente relevantes en la institución de la acción de tutela, en un asunto pensional en el que se discutirá la aplicabilidad de un precedente judicial. 3.1.2.
De la inmediatez: la tutela cumple con el requisito de inmediatez, por cuanto la providencia atacada fue proferida el 13 de mayo de la presente anualidad, mientras que la demanda de tutela fue presentada el 22 de agosto siguiente, esto es, antes de seis meses, término que resulta razonable. 3.1.3. Del agotamiento de los mecanismos de defensa judicial: la Sala estima que este requisito también está acreditado, pues se agotaron los recursos disponibles en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 3.1.4.
Finalmente, las providencias cuestionadas no fueron proferidas en un proceso de tutela. Cumplidos los requisitos generales de procedibilidad, corresponde a la Sala estudiar los requisitos especiales para la prosperidad de la tutela contra providencias judiciales. Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04560-00 Actor: Ana Isabel Parra de Isaza Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Quinta de Decisión Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 7 3.2.
Requisitos específicos de procedibilidad alegados por la parte actora Preliminarmente, conviene precisar que, si bien la accionante alegó que los despachos accionados incurrieron en defecto sustantivo y desconocimiento del precedente, también lo es que para sustentar esos defectos se plantearon argumentos comunes. Por tanto, la Sala realizará un análisis conjunto del tema, a partir de los presupuestos del defecto por desconocimiento del precedente. 3.2.1.
Del desconocimiento del precedente jurisprudencial El Consejo de Estado o cualquier otra autoridad judicial idónea para generar precedentes4, al resolver un determinado asunto, establece el alcance de una norma o resuelve un problema jurídico específico y el juez, en un caso semejante que se presenta con posterioridad, afronta la situación desconociendo que en dicho pronunciamiento se definió, en principio de manera vinculante, el alcance de la disposición aplicable o se fijó una regla para resolver esa clase de problemas jurídicos.
En estos casos, entonces, la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del derecho a la igualdad y resguardar la eficacia de otros principios básicos del orden constitucional. Siguiendo de cerca la jurisprudencia constitucional y su construcción de la teoría de los precedentes5, se tiene que, para identificarlos, es preciso realizar un análisis técnico de la jurisprudencia, en virtud del cual resulta imperativo distinguir entre el decisum, la ratio decidendi y el obiter dictum.
El decisum es la parte resolutiva de la sentencia, aquello que se dictamina en el caso concreto y que, dependiendo del tipo de pretensión invocada ante el juez administrativo, tendrá fuerza erga omnes o efecto inter partes6. Por su parte, la ratio decidendi «corresponde a aquellas razones de la parte motiva de la sentencia que constituyen la regla determinante del sentido 4 Sentencia T-534 de 2017 de la Corte Constitucional. 5 Sentencia T-292 de 2006. 6 En efecto, de acuerdo con el artículo 189 CPACA.
Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04560-00 Actor: Ana Isabel Parra de Isaza Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Quinta de Decisión Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 8 de la decisión y de su contenido específico» 7 o, en su definición original, a la «formulación del principio, regla o razón general de la sentencia que constituye la base de la decisión judicial»8.
Finalmente, el obiter dictum será «lo que se dice de paso»9 en la providencia, esto es, «aquello que no está inescindiblemente ligado con la decisión»10. Teniendo en cuenta que el decisum de una sentencia puede tener efectos erga omnes o inter partes, según la naturaleza de la pretensión invocada ante el juez, se impone señalar que en aras de salvaguardar principios fundantes de nuestro ordenamiento constitucional como la igualdad, la seguridad jurídica y la confianza legítima, y de amparar derechos y garantías fundamentales como el debido proceso, la jurisprudencia constitucional ha reiterado en numerosas ocasiones la fuerza vinculante de los precedentes judiciales que han resuelto situaciones análogas anteriores11.
Lo anterior, en el sentido antes descrito, conforme al cual «únicamente se forma precedente a partir de la ratio decidendi que resuelve un caso»12. De otra parte, y en lo que tiene que ver con la definición de si la regla invocada como ratio controlante del caso a fallar realmente resulta aplicable o no, se tiene que, conforme a las consideraciones de la Corte Constitucional vertidas en la sentencia T-292 de 2006, para determinar si un precedente es relevante o no «se deben tener en cuenta factores como que: i) «En la ratio decidendi de la sentencia se encuentra una regla relacionada con el caso a resolver posteriormente, ii)La ratio debió haber servido de base para solucionar un problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional semejante, iii)Los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia anterior deben ser semejantes o plantear un punto de derecho semejante al que debe resolverse posteriormente.
En este sentido será 7 Corte Constitucional, sentencia T-292 de 2006. 8 Corte Constitucional, sentencias SU-047 de 1999 y SU- 1300 de 2001. 9 Corte Constitucional, sentencia SU-1300 de 2001. Ver también entre otras, la sentencia SU-047 de 1999. 10 Corte Constitucional, sentencia T-292 de 2006. 11 Una completa reconstrucción de esta línea jurisprudencial puede verse en la sentencia C-634 de 2011 de la Corte Constitucional. 12 Corte Constitucional, sentencia T-960 de 2001.
Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04560-00 Actor: Ana Isabel Parra de Isaza Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Quinta de Decisión Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 9 razonable que «cuando en una situación similar, se observe que los hechos determinantes no concuerdan con el supuesto de hecho, el juez esté legitimado para no considerar vinculante el precedente».
En definitiva, para examinar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, por desconocimiento del precedente judicial, se deben observar las siguientes reglas13: a. El demandante debe identificar el precedente judicial que se habría desconocido y exponer las razones por las que estima que se desconoció14. b. El juez de tutela debe confirmar la existencia del precedente judicial que se habría dejado de aplicar.
Esto es, debe identificar si de verdad existe un caso análogo ya decidido. c. Identificado el precedente judicial, el juez de tutela debe comprobar si se dejó de aplicar. d. Si, en efecto, el juez natural dejó de aplicarlo, se debe verificar si existen diferencias entre el precedente y el conflicto que decidió, o si el juez expuso las razones para apartarse del precedente judicial.
Si existen diferencias no habrá desconocimiento del precedente judicial. Aunque los casos sean similares, tampoco habrá desconocimiento del precedente si el juez identifica el criterio jurisprudencial 13 Sobre el tema, ver entre otras, la sentencia T-482 de 2011. 14 Sobre el tema, la Corte Constitucional ha dicho: «la existencia de un precedente no depende del hecho de que se haya dictado una sentencia en la cual se contenga una regla de derecho que se estime aplicable al caso.
Es necesario que se demuestre que efectivamente es aplicable al caso, para lo cual resulta indispensable que se aporten elementos de juicio –se argumente- a partir de las sentencias. Quien alega, tiene el deber de indicar que las sentencias (i) se refieren a situaciones similares y (ii) que la solución jurídica del caso (su ratio decidendi), ha de ser aplicada en el caso objeto de análisis.
También podrá demandarse la aplicación del precedente, por vía analógica» (se destaca). Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04560-00 Actor: Ana Isabel Parra de Isaza Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Quinta de Decisión Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 10 supuestamente ignorado y expone las razones para apartarse (principios de transparencia y razón suficiente15). e. El precedente judicial vinculante es aquel que se encuentra ligado a la razón central de la decisión (ratio decidendi).
La razón central de la decisión surge de la valoración que el juez hace de las normas frente a los hechos y el material probatorio en cada caso concreto16. f. Si no se acató el precedente judicial la tutela será procedente para la protección del derecho a la igualdad, la tutela judicial efectiva, el debido proceso y la garantía de la confianza legítima. 4.
Caso concreto y solución del problema jurídico En el caso particular, el reproche formulado por la señora Ana Isabel Parra de Isaza radica en que, a su juicio, el Tribunal Administrativo de Caldas incurrió en desconocimiento del precedente judicial fijado por el Consejo de Estado, en la sentencia del 4 de agosto de 201017, según el cual, de conformidad con lo previsto en las Leyes 33 y 62 de 1985, la liquidación de la pensión de jubilación debe incluir todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional.
Además, sostuvo que la autoridad judicial demandada interpretó y aplicó erróneamente la sentencia de unificación proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018, pues, a su juicio, su aplicación solamente hace referencia al régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 15 En relación con el derecho de apartamiento y los principios de transparencia y razón suficiente, ver, entre otras, las sentencias T-698 de 2004, T-794 de 2011 y T-364 de 2017 de la Corte Constitucional. 16 Para la Corte Constitucional, la ratio decidendi es «la formulación general, más allá de las particularidades irrelevantes del caso, del principio, regla o razón general que constituyen la base de la decisión judicial específica.
Es, si se quiere, el fundamento normativo directo de la parte resolutiva»». Ver, por ejemplo, la sentencia T-443 de 2010. 17 Sección Segunda del Consejo de Estado, proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado No. 25000-23-25-000-2006-07509-01, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04560-00 Actor: Ana Isabel Parra de Isaza Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Quinta de Decisión Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 11 Se precisa que, tal y como lo ha explicado esa alta Corporación, una autoridad judicial puede apartarse de la regla de decisión contenida en un caso anterior cuando cumpla dos requisitos.
El primero, que haga referencia expresa al precedente que abandona (principio de transparencia) y, el segundo, que explique de manera suficiente y razonada los motivos por los cuales considera que debe apartarse de sus propias decisiones o de las adoptadas por un juez de igual o superior jerarquía (principio de razón suficiente)18. Ahora bien, en la sentencia cuestionada, esta es, la proferida el 13 de mayo de 2022, la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, citó la sentencia del 4 de agosto de 201019 y señaló lo siguiente: De acuerdo con los hechos acreditados en el presente asunto, el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la ley 100 de 1993, no resulta aplicable a la parte demandante por cuanto el causante de la prestación a ella sustituida consolidó su derecho pensional antes de la entrada en vigencia del sistema general de seguridad social, y en esa medida el IBL de su prestación debe ser calculado conforme a las reglas de la ley 33 de 1985.
En efecto, el régimen pensional de los empleados oficiales que hubieran aportado a las correspondientes cajas de previsión del sector público, antes de la entrada en vigencia de la ley 100 de 1993, estaba regulado por la ley 33 de 1985 […]. Al respecto, la sala de consulta y servicio civil del h. consejo de estado ha manifestado en diversas oportunidades que el régimen pensional, contenido en la ley 33 de 1985, es el que adquiere el empleado oficial cuando ha prestado 20 años de servicio continuos o discontinuos y ha cumplido 55 años de edad, conforme a lo ordenado por el artículo 1° ibídem. 4.- Los factores para determinar la base de liquidación de la pensión causada en vigencia de la ley 33 de 1985 En relación con los factores para determinar la base de liquidación de la pensión de jubilación, el artículo 3 de la ley 33 de 1985, modificado por el artículo 1° de la ley 62 de 1985 estableció: 18 En cuanto al derecho de apartamiento del que gozan los jueces en virtud de la autonomía judicial, se acoge lo expuesto por esta Subsección de la Sección Tercera, en la sentencia de tutela del 14 de febrero de 2019, radicado No. 11001-03-15-000-2019-00054-00.
M. P. Marta Nubia Velásquez Rico. 19 Sección Segunda del Consejo de Estado, proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 25000-23-25- 000-2006-07509-01, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04560-00 Actor: Ana Isabel Parra de Isaza Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Quinta de Decisión Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 12 Artículo 3°.
“todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier caja de previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión”. “Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación de los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial estará constituida por los siguientes factores, cuando se trata de empleados del orden nacional: asignación básica; gastos de representación; prima técnica; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio”.
“En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes”. El H. Consejo de Estado en providencia de 28 de octubre de 2021 al referirse a la forma de liquidar pensiones causadas en vigencia en la ley 33 de 1985 expresó: “En consecuencia, el ingreso base de liquidación de la prestación, debía sujetarse a los precisos términos de lo dispuesto en la ley 33 de 1985 que fue modificado por la ley 62 de 1985, según la cual éste estaría constituido por los siguientes factores: asignación básica; gastos de representación primas de antigüedad, técnica, ascensional, y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras;; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio.
Al respecto se advierte que los factores que echa de menos en la liquidación de su pensión, esto es, las primas de alimentación, de habitación y de Navidad no están contemplados en la norma y en tal sentido, no es procedente la reliquidación en los términos reclamados en la demanda […]. De acuerdo con lo expresado por el honorable consejo de estado, la interpretación contenida en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, citada en el fallo que ahora se analiza por vía de apelación como fundamento para reconocer la reliquidación de la pensión, fue superada por la sala plena del consejo de estado en la sentencia de unificación jurisprudencial del 28 de agosto de 2018 cuando fijó como sub regla que los factores salariales a incluir en el IBL son únicamente aquellos sobre los cuales se efectuaron aportes o cotizaciones al sistema de pensiones.
Al resolver una tutela contra providencia judicial, el honorable consejo de estado estudios y el beneficio de la transitoriedad de la ley 33 de 1985, conlleva que la pensión sea reconocida en un “equivalente al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio” y sobre esta materia mencionó: Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04560-00 Actor: Ana Isabel Parra de Isaza Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Quinta de Decisión Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 13 Al respecto, esta misma Sala de decisión en sentencia del 11 de mayo de 2020, expediente contencioso 250002342000201602800 (012454- 2018)20, consideró: «[…] Régimen pensional aplicable a los empleados públicos con anterioridad a la Ley 33 de 1985 27.
Sea de indicar que antes del 1 de abril de 1994, fecha en la que entró a regir la Ley 100 de 1993 que estableció el Sistema General de Pensiones, las situaciones pensionales de los empleados públicos se gobernaban por la Ley 33 de 198521 cuya vigencia tuvo inicio el 13 de febrero de 198522. 28. Esta ley en el artículo 123 dispuso que el empleado oficial que sirva o haya servido 20 años continuos o discontinuos y llegue a la edad de 55 años, tendrá derecho a que la respectiva caja de previsión le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio. 29.
A su vez, en dicho artículo en el inciso 1º del parágrafo 2º, se determinó su régimen de transición cuando ordenó que «los empleados oficiales que a la fecha de la presente Ley hayan cumplido quince (15) años continuos o discontinuos de servicio continuarán aplicándose las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a la presente ley». 30.
Esas disposiciones anteriores, tal como lo consideró esta sección24, son las contenidas en la Ley 6ª de 194525, concretamente en el literal b) de su artículo 1726, según el cual el derecho a la pensión de jubilación 20 CP. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Actor: Maryland Carrillo Turriago, C/. Colpensiones. 21 Ley 33 de 29 de enero de 1985 «Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el sector público». 22 Ley 33 de 1985.
Artículo 25. «Esta Ley rige a partir de su sanción y deroga los artículos 27 y 28 del Decreto extraordinario 3135 de 1968 y las demás disposiciones que le sean contrarias». Esta ley «entró en vigencia a partir del día siguiente de su publicación, esto es, a partir del trece (13) de febrero de 1985 porque a partir esa fecha, (sic) satisfecho el requisito de publicidad, sus disposiciones adquirieron carácter vinculante y obligatorio» tal como la Corte Constitucional lo consideró en la sentencia C-932 de 15 de noviembre de 2006 con ponencia del magistrado Humberto Antonio Sierra Porto. 23 Ley 33 de 1985.
Artículo 1. «El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio». 24 Sentencia del 16 de diciembre de 2009, exp. 1754-2006, con ponencia de Bertha Lucía Ramírez de Páez.
Después, Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencias de 19 de abril de 2007. Radicación: 1114-03 y de 19 de noviembre de 2009. Radicación: 1028-07 al igual que en la sentencia de 16 de diciembre de 2009. Radicación: 1754-06. 25 Ley 6 de 1945. «Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial del trabajo».
Artículo 3. «La pensión mensual vitalicia de jubilación de que trata el inciso b) del artículo 17 de la Ley 6a. de 1945 será equivalente a las dos terceras partes del promedio de los salarios devengados en el último año de servicio». 26 Ley 6 de 1945. Artículo 17. «Los empleados y obreros nacionales de carácter permanente gozarán de las siguientes prestaciones: […] b) Pensión vitalicia de jubilación, cuando el empleado u obrero haya llegado o llegue a cincuenta (50) años de edad, después de veinte (20) años de servicio continuo o discontinuo, Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04560-00 Actor: Ana Isabel Parra de Isaza Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Quinta de Decisión Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 14 se adquiere con la edad de 50 años y el tiempo de servicio de 20 años continuo o discontinuo.
Tal precepto posteriormente fue modificado por el artículo 3º de la Ley 65 de 194627 que entró a regir el 19 de diciembre de 1946, solo en el sentido de que dicha prestación sería equivalente a las dos terceras partes del promedio de los salarios devengados en el último año de servicio. 31. Luego, la Ley 4ª de 196628 en su artículo 4º29 modificó el literal b) del artículo 17 de la Ley 6ª de 1945, en el sentido de que las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de entidades de derecho público se liquidarán y pagarán tomando como base el 75% del promedio mensual obtenido en el último año de servicios. 32.
Por su parte el Decreto 3135 de 196830 en el artículo 2731 ordenó que los servidores públicos tendrían derecho a una pensión de jubilación que sería liquidada en cuantía equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados en el último año de servicio. Y en igual sentido, el Decreto 1848 de 196932 en su artículo 7333 reiteró la cuantía en mención. 33.
Ahora bien, el Decreto 1045 de 197834, cuya vigencia tuvo inicio a partir del 20 de abril de 197835, determinó en el artículo 4536 que, para equivalente a las dos terceras partes del promedio de sueldos o jornales devengados, sin bajar de treinta pesos ($ 30) ni exceder de doscientos pesos ($ 200) en cada mes. […]». 27 Ley 65 de 1946 «Por la cual se modifican las disposiciones sobre cesantía y jubilación y se dictan otras».
Artículo 3. «La pensión mensual vitalicia de jubilación de que trata el inciso b) del artículo 17 de la Ley 6a. de 1945 será equivalente a las dos terceras partes del promedio de los salarios devengados en el último año de servicio». De conformidad con su artículo 10: «Esta Ley regirá desde su sanción», que lo fue el 19 de diciembre de 1946. 28 Ley 4 de 1966. «Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones».
En su artículo 14 señala que: «[ ] rige desde su sanción» y fue «Dada en Bogotá, D.E., a 23 de abril de 1966». 29 Ley 4 de 1966. Artículo 4. «A partir de la vigencia de esta ley, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios». 30 Decreto 3135 de 1968. «Por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales». 31 Decreto 3135 de 1968.
Artículo 27. «PENSIÓN DE JUBILACIÓN O VEJEZ. El empleado público o trabajador oficial que sirva veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de 55 años si es varón o 50 si es mujer, tendrá derecho a que por la respectiva entidad de previsión se le pague una pensión mensual vitalicia o de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último año de servicio. […]».
Esta norma fue derogada por el artículo 25 de la Ley 33 de 1985. 32 Decreto 1848 de 1969. «Por el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968». 33 Decreto 1848 de 1969. Artículo 73. «ARTICULO
73. CUANTÍA DE LA PENSIÓN. El valor de la pensión mensual vitalicia de jubilación será equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del promedio de los salarios y primas de toda especie percibidos en el último año de servicios por el empleado oficial que haya adquirido el status jurídico de jubilado, por reunir los requisitos señalados por la ley para tal fin». 34 Decreto 1045 de 1978. «Por el cual se fijan las reglas generales para la aplicación de las normas sobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector nacional».
Este decreto fue expedido por el presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias que le fueron conferidas por la Ley 5 de 1978. 35 Decreto 1045 de 1978. Artículo 57. «DE LA VIGENCIA. Las reglas del presente decreto se aplicarán al reconocimiento y pago de las prestaciones desde el 20 de abril de 1978, cualquiera sea la fecha en que se hayan causado.
El presente decreto rige a partir de la fecha de su expedición, surte efectos fiscales desde el 20 de abril del presente año y subroga en su totalidad el decreto-ley 777 de 1978». Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04560-00 Actor: Ana Isabel Parra de Isaza Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Quinta de Decisión Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 15 efecto del reconocimiento y pago del auxilio de cesantía y de las pensiones a que tuvieren derecho los empleados públicos y trabajadores oficiales, en el acto de liquidación se tendrán en cuenta como factores de salario los siguientes: 34.
La asignación básica mensual; los gastos de representación y la prima técnica; los dominicales y feriados; las horas extras; los auxilios de alimentación y transporte; la prima de navidad; la bonificación por servicios prestados; la prima de servicios; los viáticos que reciban los funcionarios y trabajadores en comisión cuando se hayan percibido por un término no inferior a 180 días en el último año de servicio; los incrementos salariales por antigüedad adquiridos por disposiciones legales anteriores al Decreto Ley 710 de 1978; la prima de vacaciones; el valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio; las primas y bonificaciones que hubieran sido debidamente otorgadas con anterioridad a la declaratoria de inexequibilidad del artículo 38 del Decreto 3130 de 1968. 35.
En conclusión, de conformidad con el régimen de transición establecido por la Ley 33 de 1985 en el inciso 1 del parágrafo 2 de su artículo 1, si para el 13 de febrero de 1985, fecha en la cual cobró vigencia dicha ley, el empleado oficial ha reunido los 15 años de servicios continuos o discontinuos, se tiene que es destinatario de la pensión de jubilación de conformidad con lo ordenado por el literal b) del artículo 17 de la Ley 6ª de 1945, es decir con el cumplimiento de 50 años de edad y 20 años de servicios continuos o discontinuos, en cuantía equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados en el último año de servicio, y con los factores salariales contenidos en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978.
De acuerdo con lo anterior, si al 13 de febrero de 1985, el empleado había cumplido 15 años continuos o discontinuos es destinatario de pensión en cuantía equivalente a 75% del promedio de sus salarios devengados en el último año de servicio, y con los factores salariales contenidos en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978. 5.- Caso concreto 36 Decreto 1045 de 1978.
Artículo 45. «DE LOS FACTORES DE SALARIO POR LA LIQUIDACION DE CESANTIA Y PENSIONES. Para efectos del reconocimiento y pago del auxilio de cesantía y de las pensiones a que tuvieren derecho los empleados públicos y trabajadores oficiales, en la liquidación se tendrán en cuenta los siguientes factores de salario: a. La asignación básica mensual; b. Los gastos de representación y la prima técnica; c. Los dominicales y feriados; d. Las horas extras; e. Los auxilios de alimentación y transporte; f. La prima de Navidad; g. La bonificación por servicios prestados; h. La prima de servicios; i. Los viáticos que reciban los funcionarios y trabajadores en comisión cuando se hayan percibido por un término no inferior a ciento ochenta días en el último año de servicio; j. Los incrementos salariales por antigüedad adquiridos por disposiciones legales anteriores al decreto-ley 710 de 1978; k. La prima de vacaciones; l. El valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio; m. Las primas y bonificaciones que hubieran sido debidamente otorgadas con anterioridad a la declaratoria de inexequibilidad del artículo 38 del decreto 3130 de 1968».
Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04560-00 Actor: Ana Isabel Parra de Isaza Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Quinta de Decisión Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 16 En el presente asunto, la parte actora en calidad de beneficiaria de la sustitución de la pensión reconocida por caja anal hoy UGPP a su compañero permanente mediante la resolución número 1923 del 25 de febrero de 1988, pretende la realización de la prestación teniendo en cuenta el equivalente al 75% de los factores de salario devengados en el año anterior a la fecha de retiro del servicio oficial del causante, conforme al régimen ordinario de los empleados del sector oficial según las leyes 33 de 1985, 62 de 1985 y 71 en 1988.
El juez de primera instancia condenó a la UGPP arre liquidar y pagar a favor de la señora Ana Isabel parra Isaza las doceavas partes de la prima de vacaciones por $52.987, prima semestral por $43.973, prima de Navidad por $39.273 y quinquenio por $27.745 en la proporción legal; desde el 14 de noviembre de 2011 por prescripción. Concluyó que la UGPP sólo tuvo en cuenta el sueldo básico por $73.112, incremento por antigüedad por $10.896, horas extras por $1898, bonificación por servicios por $20.229, prima de alimentación por $3.667 para un IBL que ascendió a $42.291.
La entidad demandada refirió en el recurso de apelación contra el anterior decisión, que a partir de la vigencia de la ley 33 de 1985, la liquidación de las pensiones debe efectuarse de conformidad con lo establecido en el inciso 3 del artículo 1 de la ley 62 de 1985 en el evento que se causen dentro de su vigencia, lo que significa que únicamente debe tenerse en cuenta aquellos factores expresamente enunciados en la norma […].
En la resolución RDP 002276 del 21 de enero de 2015 la entidad demandada reliquidó la pensión de la parte actora con el 75% del IBL percibida durante el último año de servicios de su cónyuge, decisión confirmada por la resolución RDP 013078 del 6 de abril de 2015 […]. En este acto administrativo se tuvieron en cuenta los siguientes factores salariales: - Sueldo básico - Incremento por antigüedad - Horas extras - Bonificación por servicios - Prima de alimentación Según certificado expedido por el ICA, el señor lázaro de Jesús Isaza Salgado laboró hasta el 14 de octubre de 1986 y devengo además de los factores que fueron reconocidos para la liquidación pensional, los siguientes emolumentos: - Prima de vacaciones - Prima semestral - Prima de Navidad - Quinquenio - Auxilio por retiro Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04560-00 Actor: Ana Isabel Parra de Isaza Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Quinta de Decisión Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 17 Ahora al aplicar en este asunto la normativa y jurisprudencia citada anteriormente, la sala de decisión considera que los factores antes mencionados (prima de vacaciones, prima semestral, prima de Navidad y quinquenio) no se encuentran incluidos en el artículo 1° de la ley 62 de 1985, pero si en el artículo 45 del decreto 1045 de 1978, norma en la cual es destinatario el causante de la prestación por haber cumplido más de 15 años de servicios al 13 de febrero de 1985, fecha en la que entró en vigencia la ley 33 de 1985.
Sin embargo, la sala advierte que sobre los factores reconocidos por el juez de primera instancia no se realizaron aportes a Cajanal, situación que se evidencia en el mencionado certificado qué obra en el folio 27 del expediente […]. La circunstancia descrita permite inferir que en relación con las pretensiones de la demanda y la sentencia del juez a quo, en el presente asunto no se da el cumplimiento de la exigencia legal consistente en que las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes.
Situación diferente se presenta cuando una pensión causada en vigencia de la ley 33 de 1985 es liquidada sin tener en cuenta factores no enlistados en la ley 62 del mismo año que modificó el anterior disposición y sobre los cuales se realizaron aportes para pensión a la respectiva caja de previsión, toda vez que en estos casos sí resultaría procedente la reliquidación pensional en tanto la ley y la jurisprudencia, siempre dejaron a salvo la siguiente expresión “o sobre los factores que realmente se haya efectuado aportes al sistema”.
En efecto el criterio de esta corporación, la pensión causada en vigencia de la ley 30 de 1985, se debe liquidar sobre lo cotizado por el empleado, toda vez que de lo contrario sí se cotiza sobre unos factores pero no se tienen en cuenta como base de liquidación, el afectado es el trabajador que se le disminuye el salario para aportes a pensiones pero no se le tiene en cuenta para el IBL de su pensión. Como en este asunto no se acreditó que se hayan efectuado aportes sobre la prima de vacaciones, la prima semestral, la prima de Navidad y el quinquenio, lo correspondiente era negar las pretensiones de la demanda y en tal sentido la sentencia apelada debe ser revocada, no por el argumento de la UGPP como se explicó en precedencia, sino por la ausencia de realización de aportes sobre los factores reclamados […].
Visto lo anterior, estima la Sala que no se incurrió en el desconocimiento del precedente alegado por la accionante, por cuanto la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas cumplió los requisitos de transparencia y razón suficiente exigidos por la Corte Constitucional en estos casos. Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04560-00 Actor: Ana Isabel Parra de Isaza Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Quinta de Decisión Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 18 En efecto, la autoridad judicial accionada explicó, de manera clara, suficiente y razonada que se presentó un cambio de tesis jurisprudencial por parte de la Sala Plena del Consejo de Estado, en providencia del 28 de agosto de 2018, expediente radicado No. 52001-23-33-000-2012-00143-01, según la cual el anterior criterio —mismo que venía aplicando el Tribunal— desconocía el principio de solidaridad en materia de seguridad social, así como la voluntad del legislador de delimitar los factores salariales que conforman la base de liquidación. Textualmente, la Sala Plena de esta Corporación señaló: 101.
A juicio de la Sala Plena, la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social.
La inclusión de todos los factores devengados por el servidor durante el último año de servicios fue una tesis que adoptó la Sección Segunda a partir del sentido y alcance de las expresiones “salario” y “factor salarial”, bajo el entendido que “constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios” con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad; sin embargo, para esta Sala, dicho criterio interpretativo traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base.
Con base en el criterio establecido por la Sala Plena de la Sección Segunda de esta Corporación, en el fallo de unificación mencionado, el Tribunal demandado concluyó acertadamente que, teniendo en cuenta que en el caso particular de la señora Parra de Isaza, quien devengaba una pensión de sobreviviente, no se demostró que el causante hubiera efectuado aportes sobre los factores correspondientes a la prima de vacaciones, la prima semestral, la prima de Navidad y el quinquenio, no era procedente acceder a la reliquidación de la pensión en los términos solicitados.
Bajo ese contexto, la Sala concluye que no se vulneraron los derechos fundamentales invocados por la señora Ana Isabel Parra de Isaza, toda vez que no se acreditó que la autoridad judicial accionada hubiere desconocido el precedente Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04560-00 Actor: Ana Isabel Parra de Isaza Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Quinta de Decisión Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 19 establecido por esta Corporación, respecto de los factores de liquidación de la pensión de jubilación, sino que, por el contrario, la decisión se fundó en el fallo de unificación proferido la Sala Plena del Consejo de Estado, en providencia del 28 de agosto de 2018, expediente radicado No. 52001-23-33-000-2012-00143-01, así como en las pruebas aportadas al expediente ordinario, de las cuales se pudo determinar que el señor Lázaro de Jesús Isaza Salgado no realizó los aportes respectivos de los factores salariales que ahora la accionante pretende se le incluyan en su pensión de sobreviviente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Negar el amparo solicitado por la señora Ana Isabel Parra de Isaza, por lo razonado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Notifíquese la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. De no ser impugnada la presente providencia, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04560-00 Actor: Ana Isabel Parra de Isaza Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Quinta de Decisión Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 20 Esta providencia fue discutida en Sala de la fecha del encabezado y firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI.
La autenticidad e integridad de su contenido pueden ser validadas escaneando el código QR que aparece a la derecha o dirigiéndose el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador. aspx.