Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2017-04068-02 (0929-2022) Demandante: María del Carmen Vallejo Vallejo Demandados: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial1 Temas: Prima especial de servicios artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por las partes demandante y demandada contra la sentencia proferida el 30 de julio de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. María del Carmen Vallejo Vallejo presentó demanda2 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo3, en orden a que se declarara la nulidad de la Resolución 3130 del 7 de diciembre del 2015, por medio de la cual la DEAJ de Pasto le negó la petición de reconocimiento y pago del salario en un 30% con las respectivas prestaciones sociales; asimismo, 1 En adelante DEAJ. 2 Folios 61 a 65.
La demanda fue presentada el 22 de agosto del 2017. 3 En lo que sigue CPACA. 2 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04068-02 (0929-2022) Demandante: María del Carmen Vallejo Vallejo la Resolución 3325 del 9 de marzo del 2017 mediante la cual la DEAJ confirmó la anterior decisión. 2. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó i) el reconocimiento y pago de a) la prima especial de servicios del 30% prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como adicional al 100% del salario básico; b) los factores salariales y prestacionales teniendo en cuenta el 100% del salario básico mensual más el 30% de la prima especial de servicios; y c) la incidencia sobre los demás factores legales [pensión]; desde el 1° de enero de 1993 hasta el 30 de mayo de 1999 [mes a mes] en el desempeño como juez de la república, sumas debidamente indexadas con intereses y sanciones a las que haya lugar; ii) el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 187 a 189 y 192 del CPACA; iii) la condena en costas de conformidad con el artículo 188 ibidem. 1.1.2.
Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. María del Carmen Vallejo Vallejo se desempeñó como juez municipal y promiscuo municipal desde el 1° de enero de 1993 hasta el 30 de mayo de 1999. Actualmente, se desempeña como juez 33 penal municipal de control de garantías. 3.2. Durante el tiempo laborado la DEAJ no le pagó el 100% del sueldo «ni calculó partiendo del mismo, el 30% por concepto de prima especial […] para sumarla al ingreso por salario mensual». 3.3.
El 11 de noviembre del 2015, solicitó ante la DEAJ el reconocimiento y pago de la diferencia de los salarios y prestaciones sociales teniendo en cuenta la prima especial de servicios del 30% como incremento al salario básico que constituye factor salarial. 3.4. Mediante la Resolución 2130 del 7 de diciembre del 2015, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Pasto negó la petición. La decisión fue confirmada por la DEAJ a través de la Resolución 3325 del 9 de marzo del 2017. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales se señalaron los artículos 2, 4, 13, 25, 29, 53, 83, 136, 150 y 209 de la Constitución Política; 2 y 14 de la Ley 4ª de 1992; y 152 de la Ley 270 de 1992; y los decretos 53 y 57 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995, 36 de 1996, 76 y 246 de 1997, 64 de 1998 y 44 de 1999. 3 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04068-02 (0929-2022) Demandante: María del Carmen Vallejo Vallejo 5.
En cuanto al concepto de violación, expuso que la prima especial de servicios creada mediante el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 constituye factor salarial y es un adicional al salario básico; de tal manera que la forma en que la DEAJ liquidó su salario [70% como básico y 30% como prima especial] desmejoró sus derechos laborales por cuanto lo fraccionó y no pagó dicha prima como un adicional o un plus.
No operó la caducidad ni la prescripción. 1.2. Contestación de la demanda 6. La DEAJ se opuso a las pretensiones de la demanda, por las razones que se expresan a continuación4: 6.1. De conformidad con la sentencia del 2 de septiembre del 2019, «los jueces de la república tienen derecho al reconocimiento y pago de las diferencias causadas por concepto de la reliquidación de las prestaciones sociales y laborales con base en el 100% del salario básico mensual; y el 30% adicional sobre el 100% del salario básico por concepto de prima especial de servicios creada por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, sin carácter salarial». 6.2.
Proceden las excepciones de imposibilidad presupuestal, integración de litis consorcio necesario; y prescripción de los derechos causados con anterioridad al 11 de noviembre del 2012 habida cuenta que la demandante presentó la reclamación del 11 de noviembre del 2015. 1.3. La sentencia apelada 7. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, profirió sentencia el 30 de julio de 2021, mediante la cual accedió de forma parcial a las pretensiones de la demanda5.
En tal sentido, ordenó lo siguiente: «PRIMERO: Estarse a lo resuelto por el Consejo de Estado, Sección Segunda, en la sentencia de unificación jurisprudencial proferida el día 02 de septiembre de 2019, por las razones expuestas.
SEGUNDO: DECLARAR probada PARCIALMENTE la excepción de prescripción de lo reclamado con antelación al 01 de diciembre de 2014 (sic), por las razones expuestas.
TERCERO: DECLARAR la nulidad de las Resoluciones No. 3130 del 7 de diciembre de 2015 y No. 3325 del 09 de marzo de 2017, en cuanto negaron el reconocimiento, 4 Folios 64 a 69. 5 Folios 135 a 142. 4 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04068-02 (0929-2022) Demandante: María del Carmen Vallejo Vallejo liquidación y pago de las diferencias salariales derivadas de su calidad de beneficiaria de la prima especial de servicios a la señora María del Carmen Vallejo Vallejo, conforme con lo expuesto en la parte motiva.
CUARTO: CONDENAR a la NACIÓN - RAMA JUDICIAL a RECONOCER Y PAGAR en favor de la señora María del Carmen Vallejo Vallejo retroactivamente la diferencia existente entre lo recibido y lo que debió percibir por concepto de: ingresos mensuales correspondientes al 30% de la base del salario básico. El 30% de acuerdo a la prima especial de servicios.
Las prestaciones sociales liquidadas sobre la base de todo el salario básico, es decir teniendo en cuenta el 30% del salario básico que no fue tenido en cuenta al momento de su liquidación. De acuerdo con la prescripción parcial aquí decretada y hasta tanto funja o haya fungido en alguno de los cargos enlistados en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 frente a la Rama Judicial.
Sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional para cada anualidad, y debiéndose descontar lo pagado efectivamente por estos mismos conceptos. Debiendo descontar lo pagado efectivamente por estos mismos conceptos, (sic) conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
QUINTO: NEGAR las demás pretensiones conforme con lo expuesto en la parte motiva.
SÉPTIMO: (sic) Sin lugar a condena en costas conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
OCTAVO: (sic) La Nación- RAMA JUDICIAL dará cumplimiento al presente fallo en el término estipulado en los artículos 187, 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
NOVENO: (sic) En firme la presente decisión, procédase por Secretaría a la devolución a la parte demandante de los remanentes de los gastos ordinarios del proceso a que hubiere lugar, y al archivo del expediente.
DÉCIMO: (sic) Se reconoce al abogado Jhon F. Cortes Salazar identificado con la de la J como apoderado de la entidad demandada Nación Rama Judicial en los términos del poder conferido» 8. Para tal efecto se pronunció en los siguientes términos: 8.1. La prima especial de servicios del 30% prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 es un adicional al 100% del salario básico y su reconocimiento no podrá superar el tope máximo de remuneración fijado por el gobierno nacional. 8.2.
Si bien la demandante reclamó el derecho en el periodo comprendido desde el 1° de enero de 1993 hasta el 30 de mayo de 1999 y el acto demandado negó la 5 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04068-02 (0929-2022) Demandante: María del Carmen Vallejo Vallejo petición en ese lapso; el reconocimiento se extenderá al tiempo probado en el proceso, de conformidad con el hecho segundo y la certificación laboral aportada por la entidad y al no haber vulneración del debido proceso. 8.3.
La demandante tiene derecho a la prima referida al desempeñar el cargo de juez de la república del 1° de enero de 1993 en adelante ya que la DEAJ no la liquidó de forma como correspondía al disminuir el salario. Sin embargo, los derechos causados antes del 1° de noviembre del 2012 se encuentran prescritos porque presentó la reclamación ante la entidad el 1° de noviembre del 2015. 1.4.
Los recursos de apelación 9. La demandante presentó recurso de apelación al considerar que no operó el fenómeno jurídico de la prescripción en el lapso comprendido entre el 1° de enero de 1993 hasta el 30 de mayo de 1999 [periodo demandado] debido a que el derecho se hizo exigible a partir de la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril del 2014 [jurisprudencia vigente al momento de expedición del régimen aplicable en esa data], por medio de la cual el Consejo de Estado anuló algunos decretos salariales.
El pronunciamiento sobre el derecho reclamado debe hacerse solo sobre esa época6. 10. La DEAJ solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se negaran las pretensiones de la demanda con fundamento en que no cuenta con respaldo presupuestal para pagar los mayores valores que se generarían para conciliar el reconocimiento de la prima especial derivada de los efectos de la sentencia del 2 de septiembre del 2019, por medio de la cual, la Sección Segunda del Consejo de Estado explicó que dicho emolumento es un adicional al salario básico.
Para tal reconocimiento, la entidad deberá contar con el decreto que emita el gobierno nacional7. 1.5. Pronunciamiento en segunda instancia 11. La demandante presentó alegatos de conclusión, en los que reiteró su solicitud de acceder a las pretensiones de la demanda7. 12. La DEAJ pese a haber sido notificado en debida forma, se pronunció por fuera del término otorgado8. 6 Folios 145 a 150. 7 Índice 30 del aplicativo Samai. 8 Folio 192.
Constancia del 30 de junio de 2023. Índice 33 del aplicativo Samai. 6 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04068-02 (0929-2022) Demandante: María del Carmen Vallejo Vallejo 1.6. El Ministerio Público 13. El procurador delegado ante el Consejo de Estado no se pronunció en esta oportunidad9. 2.
Consideraciones 2.1. El problema jurídico 14. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, lo que delimita la competencia del juez en segunda instancia10, se circunscriben a establecer si ¿el derecho a la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 por el periodo comprendido entre el 1° de enero de 1993 y el 30 de mayo de 1999, en el que María del Carmen Vallejo Vallejo se desempeñó como juez de la república, se encuentra prescrito?; y ¿la imposibilidad presupuestal alegada por la DEAJ es una causa válida para negar el reconocimiento de la prima especial, de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992? 2.2.
Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. La prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 para los servidores de la Rama Judicial 15. El literal e) numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política le asignó al Congreso de la República la función de expedir las leyes y, por medio de ellas, señalar los objetivos y criterios a los que debe sujetarse el gobierno al fijar, entre otros, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del congreso nacional y de la fuerza pública. 9 Ibidem. 10 Pues así lo dispone el artículo 328 del CGP, que señala: «Artículo 328.
Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 7 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04068-02 (0929-2022) Demandante: María del Carmen Vallejo Vallejo 16.
En ejercicio de la señalada atribución constitucional, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, mediante la cual, en su artículo 14, indicó lo siguiente: «El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial11 para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad». [Se resalta]. 17. Por su parte, mediante el Decreto 53 de 1993, el gobierno nacional fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores de la Fiscalía General de la Nación, en el cual previó que las personas vinculadas antes del 28 de febrero de 1993, podrían optar por una sola vez por el régimen salarial y prestacional establecido en ese decreto (artículo 2), con la excepción12 establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, que excluyó el beneficio de la prima especial. 18.
Igualmente, en su artículo 6 señaló: «[e]l treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los siguientes servidores públicos se considera como prima especial de servicios sin carácter salarial. Jefe Unidad de Fiscalía ante Tribunal Nacional, Jefe Unidad de Fiscalía ante Tribunal de Distrito, Fiscal ante Tribunal Nacional, Jefe Unidad Regional de Fiscalía, Fiscal ante Tribunal de Distrito, Fiscal Regional, Jefe Unidad Seccional de Fiscalía, Fiscal Seccional, Secretario General, Directores Nacionales, Directores Regionales, Directores Seccionales, Jefes de Oficina, Jefes de División». 19.
Con posterioridad, el Congreso de la República expidió la Ley 332 de 1996, 11 Aparte subrayado declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-279- 96 de 24 de junio de 1996, magistrado ponente Hugo Palacios Mejía. «El legislador conserva una cierta libertad para establecer, qué componentes constituyen, o no salario; así como la de definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución. El considerar que los pagos por primas técnicas y especiales no sean factor salarial, no lesiona los derechos de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el Estado colombiano tiene en relación con el derecho al trabajo, ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido ante la comunidad internacional». 12 Artículo 14 de la Ley 4ª de 1992: «excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993». 8 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04068-02 (0929-2022) Demandante: María del Carmen Vallejo Vallejo mediante la cual señaló que la prima especial prevista para los funcionarios mencionados en la norma y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí establecida [la relativa a la opción de acogerse a la escala salarial de esta entidad], haría parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación. 20.
La anterior norma fue aclarada por la Ley 476 de 1998, en el sentido de establecer que la excepción prevista en la Ley 332 de 1996, que hace alusión a la Ley 4ª de 1992 no se refiere a los fiscales de la Fiscalía General de la Nación que se acogieron a la escala salarial establecida en el Decreto 53 de 1993, ni a quienes se vincularan con posterioridad a dicho decreto.
En consecuencia, para estos servidores, la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 6 del Decreto 53 de 1993 y los decretos posteriores que lo subrogaron o lo adicionaron, tendría carácter salarial para efectos de la determinación del salario base de liquidación de la pensión de jubilación. 21. Así las cosas, surgieron 2 interpretaciones: la primera, según la cual la prima creada por el Congreso de la República con la Ley 4ª de 1992, correspondía al 30% del valor de la asignación básica, y que este era adicional al 100% de esa asignación, lo que resultaba en un 130% [esto, sumada la prima con el salario básico]; la segunda, consideraba que correspondía tomar el 70% como asignación mensual básica y el 30% restante era el que correspondía a la prima especial de servicios recientemente creada, lo que sumado daría el 100% de los ingresos laborales de los servidores; es decir, descontaba del 100% el 30% denominado como prima. 22.
Ahora bien, en sentencia del 2 de abril de 200913, la Sección Segunda del Consejo de Estado precisó que «la noción de “prima" como concepto genérico emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implican un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un "plus" en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio». [Se resalta]. 23.
Es decir que el concepto de prima ha sido reconocido con anterioridad por esta corporación como un valor adicional al ingreso de los servidores, ya sea de naturaleza prestacional o salarial, por lo que representa un incremento en los ingresos derivados de la relación laboral y nunca un factor de descuento en 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 11001-03-25-000-2007-00098-00 (1831-07), MP.
Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 9 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04068-02 (0929-2022) Demandante: María del Carmen Vallejo Vallejo detrimento de los trabajadores. 24. En sentencia del 29 de abril de 201414, el Consejo de Estado declaró la nulidad de algunas normas que reglamentaban la prima especial, pues consideró que «[d]e acuerdo con los criterios establecidos en la ley marco, esto es la Ley 4ª de 1992, es claro que el Gobierno Nacional contravino los criterios fijados por el legislador con la expedición de los decretos demandados, pues como se pudo observar, el literal a) del artículo 2° de la mencionada Ley estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.
Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad». [Se resalta]. 25. Asimismo, la sala de conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 15 de diciembre de 202015, frente al reconocimiento de la prima especial para aquellos fiscales que se acogieron al régimen salarial del Decreto 53 de 1993 y a quienes se vincularon con posterioridad, indicó lo siguiente: «1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación mensual de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. 2. La prima especial constituye factor salarial sólo para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación. 3.
A partir de la entrada en vigor de la Ley 476 de 1998 los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún 14 Radicado 11001-03-25-000-2007-00081-00 (1583-2007) Declaró la nulidad del Artículo 9 del Decreto 51 de 1993; 9 y 10 del Decreto 54 de 1993; 6 del Decreto 57 de 1993; 9 del Decreto 104 de 1994; 6 del Decreto 106 de 1994; 9 y 10 del Decreto 107 de 1994; 10 y 11 del Decreto 26 de 1995; 7 del Decreto 43 de 1995; 9 del Decreto 47 de 1995; 9 del Decreto 34 de 1996; 10, 12 y 14 del Decreto 35 de 1996; 6 del Decreto 36 de 1996; 9 del Decreto 47 de 1997; 9, 11 y 13 del Decreto 56 de 1997; 6 del Decreto 76 de 1997; 6 del Decreto 64 de 1998; 9 del Decreto 65 de 1998; 9, 11 y 13 del Decreto 67 de 1998; 9, 11 y 13 del Decreto 37 de 1999; 9 del Decreto 43 de 1999; 6 del Decreto 44 de 1999; 9, 11 y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9 del Decreto 2739 de 2000; 7 del Decreto 2740 de 2000; 9 del Decreto 1474 de 2001; 7 del Decreto 1475 de 2001; 9, 11 y 13 del Decreto 1482 de 2001; 7 del Decreto 2720 de 2001; 9 del Decreto 2724 de 2001; 9, 11 y 13 del Decreto 2730 de 2001; 6 del Decreto 673 de 2002; 9 del Decreto 682 de 2002; 8, 10 y 12 del Decreto 683 de 2002; 8, 10 y 12 del Decreto 3548 de 2003; 9 del Decreto 3568 de 2003; 6 del Decreto 3569 de 2003; 8, 10 y 12 del Decreto 4169 de 2004; 9 del Decreto 4171 de 2004; 6 del Decreto 4172 de 2004; 8, 10 y 12 del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6 del Decreto 936 de 2005; 9 del Decreto 388 de 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8, 10 y 12 del Decreto 392 de 2006; 9 del Decreto 617 de 2007; 6 del Decreto 618 de 2007; 8, 10 y 12 del Decreto 621 de 2007; y los Arts. 8, 9, y 11 del Decreto 3048 de 2007. 15 Radicado 73001-23-33-000-2017-00568-01 (5472-2018), conjuez ponente Jorge Iván Rincón Córdoba. 10 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04068-02 (0929-2022) Demandante: María del Carmen Vallejo Vallejo caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 4.
Los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho desde 1998 a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 5.
Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá́ en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí́ se reconocerá́ hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969». 26. A tales conclusiones llegó la sala de conjueces, luego de considerar que «[a]nte la existencia de un imperativo legal y el reconocimiento de un derecho por vía reglamentaria que posteriormente es suprimido, el operador debe aplicar el principio de progresividad y no regresividad de los derechos sociales, en este caso concreto, aquellos derivados de una relación de derecho administrativo laboral […] [N]o sólo las leyes 4ª de 1992 y 476 de 1998 consagran el derecho, sino que el mismo fue previsto por el Gobierno Nacional anualmente hasta el año 2002.
Ante esta realidad resulta indiscutible la necesidad de no disminuir el nivel de protección conseguido, aspecto que no sólo es un mandato reconocido en el artículo 53 de la Constitución sino además en instrumentos internacionales como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales». De acuerdo con lo anterior, la prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 corresponde a un valor adicional al salario básico. 27.
Finalmente, la sala de conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante sentencia del 21 de septiembre de 202216, declaró la nulidad de los decretos anuales que establecían el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, dictados en los años 1993 a 2017, al considerar que el 30% del salario básico mensual de los servidores de esa entidad «no puede ser considerado como prima especial de servicios, como lo disponen las normas sub judice […], no puede ser imputada como parte del salario, sino sumada, agregada, adicionada a éste». [Se resalta]. 16 Radicado 11001-03-25-000-2018-01101-00 (3974-2018), declaró la nulidad de los artículos 6 y 16 del Decreto 53 de 1993, 7 y 18 del Decreto 108 de 1994, 7 y 17 del Decreto 49 de 1995, 7 y 17 del Decreto 108 de 1996, 7 y 17 del Decreto 52 de 1997, 7 y 18 del Decreto 50 de 1998, 7 y 17 del Decreto 38 de 1999, 8 y 17 del Decreto 2743 de 2000, 8 y 17 del Decreto 2729 de 2001, 7 y 16 del Decreto 685 de 2002, 15 del Decreto 3549 de 2003, 15 del Decreto 4180 de 2004, 15 del Decreto 943 de 2005, 15 del Decreto 396 de 2006, 15 del Decreto 625 de 2007, 15 del Decreto 665 de 2008, 16 del Decreto 730 de 2009, 16 del Decreto 1395 de 2010, 15 del Decreto 1047 de 2011, 15 del Decreto 875 de 2012, 15 del Decreto 1035 de 2013, 15 del Decreto 205 de 2014, 16 del Decreto 1087 de 2015, 16 del Decreto 219 de 2016 y 17 del Decreto 989 de 2017. 11 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04068-02 (0929-2022) Demandante: María del Carmen Vallejo Vallejo 2.2.2.
La prescripción del derecho a la prima especial de servicios y la imprescriptibilidad de los aportes a seguridad social en pensión 28. La prescripción de los derechos laborales se encuentra prevista en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 según el cual la exigibilidad de los derechos de origen laboral se extingue en un plazo de 3 años contados desde el momento en el que el derecho reclamado se hace exigible, plazo que puede interrumpirse por uno igual a partir de la reclamación efectuada por el trabajador.
La citada disposición fue reiterada a través del artículo 102 del Decreto 1848 de 1969. 29. En la sentencia del 2 de septiembre de 200917, el Consejo de Estado determinó que en materia de la prima especial de servicio consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 la prescripción debe computarse de manera retroactiva desde la fecha de interposición de la reclamación administrativa y en los términos del citado Decreto 3135 de 1968, es decir, teniendo en cuenta la fecha de exigibilidad del derecho. 30.
Para establecer lo anterior la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado consideró que la exigibilidad de los derechos salariales surgidos a partir del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 se predica del «momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993». 31.
Lo anterior obedece a que los salarios de los servidores judiciales beneficiarios de la citada prestación se actualizan anualmente con los decretos salariales expedidos por el gobierno nacional que establece la escala salarial que regirá para la respectiva anualidad, de modo que no es la fecha de ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que declaró la nulidad de los decretos salariales la que determina el punto de partida para el cómputo de la prescripción. 32.
Ahora bien, en materia de prescripción no ocurre lo mismo respecto de los aportes pensionales, pues tales cotizaciones constituyen un deber de tracto sucesivo del empleador que se relaciona de manera directa tanto con el derecho fundamental a la seguridad social previsto en el artículo 48 superior18 como con los principios laborales de irrenunciabilidad, in dubio pro operario, igualdad, progresividad y no regresividad y con la sostenibilidad fiscal del sistema de seguridad social en pensiones. 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18) MP.
Carmen Anaya De Castellanos (Conjuez) 18 ARTICULO 48. La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. 12 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04068-02 (0929-2022) Demandante: María del Carmen Vallejo Vallejo 33.
En tal sentido, esta corporación ha considerado inadmisible que el paso del tiempo o la superación del plazo establecido para que opere la prescripción convalide el incumplimiento del deber de efectuar los aportes parafiscales de la seguridad social, pues ello podría generar inseguridad sobre la cobertura del riesgo de vejez del trabajador. 34.
Así, en palabras de esta Sección en sentencia de unificación CE-SUJ2-0519 «no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales». La anterior regla obedece a que los aportes pensionales se relacionan en mayor media con el deber del empleador de cumplir con sus obligaciones frente al sistema parafiscal. 2.3.
Caso en concreto 2.3.1. Hechos probados 35. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 35.1. María del Carmen Vallejo Vallejo se desempeñó como juez quinto promiscuo municipal desde el 8 de mayo de 2013 hasta «la fecha», de conformidad con lo señalado en la Resolución 4142 del 7 de junio de 201620. 35.2. El 19 de febrero del 201521 solicitó a la DEAJ de Manizales el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales teniendo en cuenta la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como factor salarial, desde el 8 de mayo de 2013 en adelante. 35.3.
La DEAJ de Manizales expidió la Resolución DESAJMZR 15-320 del 9 de marzo de 201522, por medio de la cual negó la petición con fundamento en que la administración liquidó y pagó los valores de la prima especial, de conformidad con lo previsto en la Ley 4ª de 1992 y cumple una función de pagadora, por lo que obedece a los lineamientos trazados por el nivel central. 35.4.
La decisión fue confirmada por la DEAJ a través de la Resolución 4142 del 7 de junio de 201623 con fundamento en que i) la prima especial de servicios no 19 Sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-2015) 20 Folio 35. 21 Folios 43 a 46. 22 Folios 31 a 33. 23 Folios 34 a 42. 13 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04068-02 (0929-2022) Demandante: María del Carmen Vallejo Vallejo constituye factor salarial de conformidad con las normas vigentes; ii) la sentencia del 22 de julio del 2014 por medio de la cual el Consejo de Estado anuló los decretos salariales proferidos desde 1993 hasta el 2007 «no es un título constitutivo de gasto» y la entidad no puede reconocer derechos sin contar con disponibilidad presupuestal. 2.3.
Caso en concreto 2.3.1. Hechos probados 36. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 36.1. María del Carmen Vallejo Vallejo ingresó a la entidad desde el «21 de marzo de 1987» (sic) hasta el 30 de mayo de 1999 como juez promiscuo municipal, penal municipal y penal del circuito, según la constancia del 9 de agosto del 201624, expedida la coordinadora del área de talento humano de la Dirección Seccional de Pasto. 36.2.
De conformidad con las certificaciones expedidas por el jefe de recursos humanos de la DEAJ y la coordinadora del área de talento humano de la Dirección Seccional de Pasto del 925 y 10 de agosto de 201626, respectivamente, para los años 1993 a 1999 María del Carmen Vallejo Vallejo percibió los siguientes emolumentos: 24 Folio 5. 25 Folios 13 a 20. 26 Folios 6 a
12. AÑO CONCEPTO VALOR 1993 Salario $ 721.154 Prima especial $ 216.000 Total $ 937.154 1994 Salario $ 654.447 Prima especial $ 218.149 Gastos de representación $ 261.779 Total $ 1.134. 375 1995 Salario $ 772.248 Prima especial $ 308.899 Gastos de representación $ 257.416 Total $ 1.338.563 1996 Salario $ 888.086 Prima especial $ 335.234 Gastos de representación $ 296.028 Total $ 1.519.348 1997 Salario $ 959.132 14 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04068-02 (0929-2022) Demandante: María del Carmen Vallejo Vallejo 36.3.
El 11 de noviembre del 201527 solicitó a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Pasto el reconocimiento y pago de la prima especial del 30% como adicional al 100% del salario y sobre ese valor [130%] la reliquidación de las prestaciones sociales, desde el 1° de enero de 1993 hasta el 30 de mayo de 1999. 36.4.
La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Pasto expidió la Resolución 3130 del 7 de diciembre del 201528, por medio de la cual negó la petición con fundamento en que: i) la administración liquidó y pagó los valores de la prima especial sin carácter salarial, de conformidad con el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y los decretos salariales anuales y no le es dable darles otro alcance; ii) no puede reconocer el derecho con base en lo decido por el Consejo de Estado en la sentencia del 29 de abril del 2014 porque esa decisión no creó derechos individuales. 36.5.
La decisión fue confirmada por la DEAJ a través de la Resolución 3325 del 9 de marzo del 201729 con fundamento en que referida sentencia «no es un título constitutivo de gasto». 2.3.2. Análisis sustancial del caso concreto 37. A efectos de abordar el problema jurídico planteado, se advierte que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria declaró la nulidad de los actos acusados y, a título de restablecimiento del derecho, condenó a la DEAJ a reconocer y pagar a la demandante el reajuste del 30% del salario básico mensual y las prestaciones sociales sobre ese porcentaje causados desde el «1° de diciembre del 2014» hasta que se desempeñe en uno de los cargos 27 Folios 25 a 28. 28 Folios 29 al 31. 29 Folios 42 al
59. AÑO CONCEPTO VALOR Prima especial $ 383.653 Gastos de representación $ 319.711 Total $ 1.662.496 1998 Salario $ 1.190.651 Prima especial $ 476.260 Gastos de representación $ 396.882 Total $ 2.063.793 1999 Salario $ 1.345.436 Prima especial $ 538.174 Gastos de representación $ 448.478 Total $ 2.232.088 15 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04068-02 (0929-2022) Demandante: María del Carmen Vallejo Vallejo enlistados en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. 38.
En contra de esta decisión la demandante presentó recurso de apelación en el que cuestionó la declaratoria de prescripción respecto del pago de la prima especial del 30% causada desde el 1° de enero de 1993 hasta el 30 de mayo de 1999 [periodo realmente reclamado]. Por su parte, la DEAJ consideró que la falta de respaldo presupuestal fundamentaba la negativa del derecho. 39.
En ese orden, corresponde establecer si los periodos alegados por la demandante se encuentran afectados por el fenómeno de prescripción; adicionalmente, si la falta de presupuesto de la DEAJ tiene la entidad suficiente para negar el reconocimiento del derecho alegado. 40. Ahora bien, de acuerdo con las pretensiones de la demanda, el periodo reclamado por María del Carmen Vallejo Vallejo data del 1° de enero de 1993 al 30 de mayo de 1999; no obstante, el tribunal consideró que el reconocimiento del derecho se extendía hasta la actualidad en virtud de lo probado en el proceso debido a que a pesar de que lo pretendido sí obedeció a ese periodo, en todo caso, «de conformidad con el hecho segundo de la demanda y la certificación laboral que aportó la DEAJ, se evidenció que la demandante seguía desempeñando el cargo de juez de la república». 41.
Adicionalmente, concluyó que los periodos causados con anterioridad al 1° de noviembre del 2012 se encontraban prescritos porque la demandante presentó la reclamación ante la entidad el 1° de noviembre del 2015. Consideración de la que diciente la demandante debido a que la prescripción del derecho a la prima especial se hacía exigible a partir de la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril del 2014, por medio de la cual el Consejo de Estado anuló algunos decretos salariales anuales; por lo tanto, se debía aplicar esa tesis por ser la jurisprudencia vigente al momento de expedición del régimen salarial en el periodo reclamado. 42.
En consecuencia, corresponde analizar si la demandante puede beneficiarse de las diferencias en la prima reclamada, o si, ese derecho se vio afectado por el fenómeno de la prescripción extintiva. 43. Así, tal como se explicó en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, la exigibilidad del derecho a la prima especial de servicios debía entenderse desde la fecha de entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992 [norma que la creó] y el Decreto 57 de 1993.
Aunado a que, dicho emolumento fue actualizado anualmente por medio de los decretos salariales fijados por el gobierno nacional. 16 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04068-02 (0929-2022) Demandante: María del Carmen Vallejo Vallejo 44. Así las cosas, de conformidad con lo anterior, el derecho a la prima especial es exigible desde la entrada en vigor de las normas señaladas, momento a partir del cual era posible ejercer las acciones para su reconocimiento.
En consecuencia, la sentencia del 29 de abril de 2014 que declaró la nulidad de los decretos salariales no constituye el punto de partida para el conteo del término prescriptivo, por cuanto dicha decisión fue de carácter declarativo y no constitutivo del derecho. 45. Adicionalmente, de acuerdo con lo previsto en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969 «[l]as acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible» lo que impone considerar de un lado, la fecha de la norma que creó el emolumento reclamado; y del otro, y con mayor importancia, implica analizar las fechas en las que se prestó el servicio, de manera que se pueda predicar la existencia de un derecho. 46.
En este caso, María del Carmen Vallejo Vallejo reclamó el reconocimiento de la prima especial y la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de la remuneración básica desde el 1° de enero de 1993 hasta el 30 de mayo de 1999 a través de la petición que presentó ante la entidad el 11 de noviembre de 2015; en consecuencia, los derechos reclamados se encuentran prescritos, pues no puede pasarse por alto que la prestación del servicio que dio lugar al beneficio de la prima, terminó el 30 de mayo de 1999, de forma que tenía que reclamar, por lo menos, antes del 30 de mayo de 2002, y lo cierto es que durante ese periodo [el de la prestación del servicio] conocía las normas que le otorgaban el derecho ahora solicitado, con independencia de la interpretación que sobre él se hacía. 47.
Por lo tanto, la prescripción trienal respecto de la prima especial de servicios se debe contabilizar a partir del momento en el cual se presentó la reclamación ante la autoridad administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta 3 años atrás y no a partir de la ejecutoria de la sentencia del 2 de septiembre del 2014 como erradamente lo señaló la demandante.
Y, comoquiera que para la fecha en que reclamó ya habían transcurrido más de 3 años desde que se retiró del servicio, los derechos reclamados se encuentran prescritos. 48. Con todo, en el presente caso, se evidencia una incongruencia en la sentencia debido a que tal como se expuso, el periodo sobre el cual se reclama el derecho corresponde al comprendido entre el 1° de enero de 1993 y el 30 de mayo de 1999 los cuales se encuentran afectados por el fenómeno de la prescripción, por cuanto la demandante presentó la reclamación el 11 de noviembre del 2015; pero, contrario a lo señalado por el tribunal, en este caso no se acreditó que la demandante siguiera desempeñando el empleo; lo que impone modificar la sentencia apelada para 17 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04068-02 (0929-2022) Demandante: María del Carmen Vallejo Vallejo precisar que comoquiera que la reclamación se presentó el 11 de noviembre del 2015, los periodos reclamados se encuentran afectados por la prescripción total del derecho. 49.
Con todo, tal y como se expuso en el marco normativo de esta decisión el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales. 50. En tal sentido, la entidad demandada deberá realizar los pagos de aportes a pensión a favor del demandante sobre el 100% de su salario, sin fraccionamiento alguno por la inclusión errada de la prima de servicios como parte de aquel, más el 30% que corresponde a la prima especial de servicios, pues esta constituye factor salarial para el pago de los aludidos aportes que por su naturaleza son imprescriptibles.
El pago deberá realizarse por todo el tiempo en que ejerció el cargo que lo hizo beneficiario tal reconocimiento, pero los aportes por concepto de prima especial de servicios a partir del 28 de diciembre de 1996 en virtud de la entrada en vigencia de la Ley 332 de ese año, que así lo dispuso. 51. Esto quiere decir, que para la liquidación de los aportes a seguridad social en pensión, (i) del 7 de enero de 1993 hasta la entrada en vigor de la Ley 332 de 1996, debe efectuarse teniendo como base el 100% de remuneración básica mensual;
(ii) desde la entrada en vigor de la anterior norma esto es desde el 28 de diciembre de 1996 al 30 de mayo de 1999, con base en la anterior asignación más el 30% correspondiente a la prima especial. 52. Finalmente, en cuanto al argumento de la DEAJ para negarle el derecho a la demandante con sustento en la imposibilidad económica y presupuestal para reconocer las diferencias reclamadas, la Sala destaca que, en los términos señalados por la Corte Constitucional30, esta situación no es una justificación que valide el incumplimiento de las obligaciones laborales y prestacionales por parte de las entidades públicas, en consecuencia, carece de sustento legal y jurisprudencial para afectar el derecho en favor de la demandante; por lo tanto, le corresponde a la administración reconocer y pagar los derechos causados a pesar de las dificultades financieras que se pudieran presentar, para lo cual deberá «cre[ar] una partida presupuestal, si no existiere, o […] reali[zar] las operaciones necesarias para obtener los fondos, bajo el entendido de que los créditos laborales vinculados al mínimo vital, gozan de prelación constitucional». 30 Ver sentencias SU-995 de 1999 y SU-484 de 2008. 18 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04068-02 (0929-2022) Demandante: María del Carmen Vallejo Vallejo 3.
Conclusión 53. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que i) María del Carmen Vallejo Vallejo reclamó el derecho a la prima especial de servicios desde el 1° de enero de 1993 al 30 de mayo de 1999, periodo sobre el cual operó la prescripción extintiva del derecho; sin embargo, los aportes a seguridad social deberán ser reconocidos por la entidad respecto de esa data; y ii) la imposibilidad económica y presupuestal no exime a la entidad del reconocimiento y pago del derecho laboral causado. 54.
En consecuencia, la Sala modificará los ordinales 2° y 4° de la sentencia proferida el 30 de julio del 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso – Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Modificar el ordinal 2° de la sentencia proferida el 30 de julio de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, el cual quedará así:
SEGUNDO: DECLARAR probada la excepción de prescripción total del derecho reclamado, por las razones expuestas. Segundo. Modificar el ordinal 4° de la sentencia proferida el 30 de julio de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, el cual quedará de la siguiente manera: Cuarto. Ordenar a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial efectuar el pago de los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensión (i) del 7 de enero de 1993 hasta el 28 de diciembre de 1996 [entrada en vigor de la Ley 332 de 1996] que debe efectuarse teniendo como base el 100% de remuneración básica mensual; y (ii) desde la entrada en vigor de la anterior norma hasta el 30 de mayo de 1999, con base en la anterior asignación más el 30% correspondiente a la prima especial.
Tercero. Reconocer personería jurídica al abogado Fernando Antonio Torres Gómez identificado con cédula de ciudadanía 6.771.636 y T.P. 61.603 del C.S.J. como apoderado de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, de 19 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04068-02 (0929-2022) Demandante: María del Carmen Vallejo Vallejo conformidad con el poder que obra en el índice 35 del aplicativo Samai.
Cuarto. Confirmar en lo demás la sentencia proferida el 30 de julio de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por María del Carmen Vallejo Vallejo contra la nación, rama judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por las razones expuestas en esta decisión. Quinto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma samai del Consejo de Estado.
Sexto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Aclara voto Cfr. Rad. AV. 05001-23-33-000-2020- 00472-01 (1251-2024) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. FNM