Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Número único de radicación: 880012333000201700086-01 Demandante: Tour Vacation Hoteles AZUL S.A.S. Demandada: Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina - CORALINA1 Asunto: Integración normativa en materia sancionatoria ambiental respecto al contenido del acto de formulación de cargos.
Reiteración jurisprudencial. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida en primera instancia, el 24 de enero de 2019 por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. La presente sentencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.
ANTECEDENTES La demanda2 1. Tour Vacation Hoteles Azul S.A.S.3, en adelante la parte demandante, presentó demanda contra la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en adelante la parte 1 Cfr. índice 15 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado “[…] ED_C02_01 OTROS- CUADERNO 02 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 15 […]”. 2 Cfr. índice 15 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Archivo denominado: “[…] ED_C01_01 OTROS- CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 15 […]”. 3 Por intermedio de apoderado 2 Núm. único de radicación: 880012333000201700086-01 Demandante: TOUR VACATION HOTELES AZUL S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandada, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20114.
Pretensiones 2. La parte demandante formuló las siguientes pretensiones5: “[…]"
PRIMERO: Declarar la nulidad de las resoluciones 092 del 28 de febrero de 2017 y la resolución No. 330 del 19 de mayo de 2017.
SEGUNDO. Declarar que el procedimiento administrativo se adelantó con violación ostensible del debido proceso incluyendo los informes técnicos, por Io cual, no es viable determinar la responsabilidad de la sociedad TOUR VACATION HOTELES AZUL SAS por las conductas e infracciones que se le imputan. […]
CUARTO: DECLARAR que la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina -Coralina, causó daños materiales a la sociedad TOUR VACATION HOTELES AZUL, como consecuencia de la divulgación dolosa de la sanción en medios de comunicación. […] PRETENSIÓN SUBSIDIARIA PRIMERA. En el evento en que el Honorable Tribunal Contencioso Administrativo considere que la resolución 092 de 2017 y la resolución 330 del 19 de mayo de 2017, no deban ser anuladas en su totalidad, respetuosamente solicito que se declare la nulidad del articulo SEGUNDO de la resolución 092 del 28 de febrero de 2017, por medio del cual se dispuso SANCIONAR a la compañía TOUR VACATION HOTELES AZUL S.A.S. identificada con NIT 900.304.940-9, propietaria del HOTEL BLUE COVE, identificada con Matrícula 00031066 con multa por valor de SEISCIENTOS SESENTA Y OCHO MILLONES NOVENTA Y CUATRO MIL QUINIENTOS SESENTA Y SIETE PESOS ($668,094,567.00).
SEGUNDA. Que como consecuencia de la anterior declaración y en ejercicio de las facultades establecidas en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, se proceda a modificar el monto de la multa dando aplicación a los principios de proporcionalidad y dosificación punitiva establecidos en la Constitución, el artículo 44 de la Ley 1437 de 2011, la Ley 1333 de 2009, el Decreto 3678 de 2010 y el Manual Conceptual y Procedimental - Metodológico para el cálculo de multas por infracción ambiental del Ministerio del medio ambiente (sic), Vivienda y Desarrollo Territorial hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible […]”. 3.
A título de restablecimiento del derecho solicitó6: “[…]
TERCERO. Que a título de restablecimiento del derecho, se DECLARE que como consecuencia de la nulidad de las resoluciones 092 del 28 de febrero de 2017 4 “[…] Por el cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 5 Cfr. índice 15 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…] ED_C01_01 OTROS- CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 15 […]”. 6 Cfr. índice 15 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Archivo denominado: “[…] ED_C01_01 OTROS- CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 15 […]”. 3 Núm. único de radicación: 880012333000201700086-01 Demandante: TOUR VACATION HOTELES AZUL S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y de la resolución 330 del 19 de mayo de 2017, la sociedad TOUR VACATION HOTELES AZUL SAS, no adeuda ninguna suma de dinero por concepto de las multas contenidas en la resolución 092 del 28 de febrero de 2017. […]
QUINTO: Que a título de restablecimiento del derecho, se CONDENE a la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina Coralina a pagar a la sociedad TOUR VACATION HOTELES AZUL SAS NIT 900304940-9, la suma de DOS MIL MILLONES DE PESOS ($2.000.000.000.oo) por concepto del daño a la imagen de la compañía en detrimento del valor comercial de la empresa y la disminución de los ingresos proyectados durante el año […]”.
Presupuestos fácticos 4. La parte demandante expuso, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 4.1. El 30 de septiembre de 2014 la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina – CORALINA recibió denuncia sobre la presunta tala de individuos arbóreos, sin el permiso requerido, en el predio donde funciona el Hotel Blue Cove, situado en la Avenida Circunvalar de la Isla de San Andrés, propiedad de Tour Vacation Hoteles Azul S.A.S. 4.2.
La Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina – CORALINA realizó inspección ocular en la que evidenció la tala de 8 individuos arbóreos, por lo que ordenó iniciar investigación preliminar. 5. La autoridad ambiental expidió el auto núm. 605 de 19 de noviembre de 2015, mediante el cual inició el proceso administrativo sancionatorio y formuló cargos contra la sociedad Tour Vacation Hoteles Azul S.A.S. 6.
La Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina – CORALINA, luego de tramitar el proceso administrativo sancionatorio ambiental identificado con número PM-RAA-02-004- 2016, expidió la Resolución núm. 092 de 28 de febrero de 2017, mediante la cual impuso sanción a la parte demandante, 7.
La sociedad Tour Vacation Hoteles Azul S.A.S. presentó recurso de reposición contra el precitado acto, el cual fue resuelto mediante la Resolución núm. 330 de 19 de mayo de 2017, en el sentido de confirmar en todas sus partes el acto recurrido. 4 Núm. único de radicación: 880012333000201700086-01 Demandante: TOUR VACATION HOTELES AZUL S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Normas violadas7 8.
La parte demandante invocó como vulneradas las siguientes normas: • Artículo 29 de la Constitución Política. • Artículo 40 de la Ley 1333 de 21 de julio de 20098 • Artículo 4 y 5 del Decreto 3676 de 2010. • Ley 872 de 30 de diciembre de 20039. • Artículos 228 y 238 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201210. • Artículos 3, en especial los numerales 1, 9, 11, 12, 13, 47, 48 y 50 de la Ley 1437 de 2011.
Concepto de violación 9. La parte demandante formuló los siguientes cargos y explicó su concepto de violación, así: Primer cargo: Infracción de las normas en que deberían fundarse 10. La parte demandante fundamentó este cargo, así: 11. No se tuvo en consideración la Ley 872 de 2003 para la producción de informes técnicos que determinaron la iniciación del proceso administrativo sancionatorio y la imposición de la sanción. 12.
Se vulneraron los artículos 47, 48 y 50 de la Ley 1437 de 2011, que regulan el procedimiento sancionatorio general. 13. Desconoció el principio de proporcionalidad previsto en la Ley 1333 de 2009 y lo regulado en el Decreto 3676 de 2010, por cuanto la metodología para la imposición de infracciones fue inaplicada o aplicada de manera general y formal. 7 Cfr. índice 15 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Archivo denominado: “[…] ED_C01_01 OTROS- CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 15 […]”. 8 “[…] Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones […]”. Norma vigente al momento de presentación de la demanda y de la sentencia proferida, en primera instancia. Sin la modificación introducida por la Ley 2387 de 25 de julio de 2024 “Por medio del cual se modifica el procedimiento sancionatorio ambiental, Ley 1333 de 2009, con el propósito de otorgar herramientas efectivas para prevenir y sancionar a los infractores y se dictan otras disposiciones […]”. 9 “[…] Por la cual se crea el sistema de gestión de la calidad en la Rama Ejecutiva del Poder Público y en otras entidades prestadoras de servicios […]”. 10 “[…] Por medio del cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones […]”. 5 Núm. único de radicación: 880012333000201700086-01 Demandante: TOUR VACATION HOTELES AZUL S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14.
No se probó la magnitud del daño ni se usaron instrumentos científicos de verificación con los respectivos certificados de calibración. 15. Cuestionó la calidad profesional de los funcionarios de la Corporación que realizaron visita ocular al predio, advirtiendo que no coinciden con los funcionarios que elaboraron el Informe Técnico núm. 389 de 23 de octubre de 2014, en el que se sustentó la medida sancionatoria. 16.
El precitado Informe Técnico carece de soporte científico arribando a una conclusión in genere y sin distingo de las indagaciones preliminares frente a cualquier denuncia que conlleve poda o tala de árboles. 17. A través de la Resolución núm. 942 de 27 de octubre de 2014 le fue impuesta a la parte actora medida de reforestación de los individuos arbóreos talados sin indicarse el lugar de adquisición, lo que, a juicio de la parte demandante, impone una carga de imposible cumplimiento.
Segundo cargo: Expedición irregular 18. La Resolución núm. 092 de 28 de febrero de 2017 fue expedida de forma irregular, por cuanto el auto en el que se formularon cargos dentro del proceso sancionatorio ambiental en el que se expidió la precitada resolución, no indicó las posibles sanciones que podrían ser impuestas a Tour Vacation Hoteles Azul S.A.S., por lo que transgredió el inciso 2 del artículo 47 de la Ley 1437 de 2011.
Tercer cargo. Expedición con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa 19. El acto acusado desconoció el principio de publicidad contenido en los capítulos IV y V de la Ley 1437 de 2011, además fueron negadas las pruebas con las que se pretendía ejercer la defensa, dándose aplicación errónea de la confesión ficta. Cuarto cargo: Falsa motivación 20.
La Resolución núm. 092 de 28 de febrero de 2017 contiene extensas transcripciones normativas con las que se pretende cumplir con el requisito de motivación del acto. 6 Núm. único de radicación: 880012333000201700086-01 Demandante: TOUR VACATION HOTELES AZUL S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21.
La enunciación de los daños se hace de manera genérica citando otro proceso administrativo sancionatorio y presentando una matriz ambiental que no corresponde al lugar donde se ubica el Hotel Blue Cove. 22. Concluyó que el acto reproduce de manera general conceptos de daño ambiental para todas las actuaciones que adelanta la autoridad ambiental, vulnerando los principios de seguridad jurídica, imparcialidad y debido proceso.
Contestación de la demanda 23. La parte demandada11 contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas, así12: 24. Los actos acusados gozan de presunción de legalidad y para su expedición se siguió lo previsto en los artículos 17 a 31 de la Ley 1333 de 2009, respetando el debido proceso de la sociedad sancionada. 25.
Las notificaciones en el trámite del proceso administrativo sancionatorio se hicieron en debida forma, de acuerdo con la información suministrada por la apoderada judicial de la sociedad, quien autorizó la notificación electrónica. 26. No cumplió con la totalidad de las medidas de mitigación ordenadas en la Resolución 942 de 27 de octubre de 2014, por lo que no es procedente entender que los hechos en que se sustentaron los actos acusados sean inexistentes. 27.
Tour Vacation Hoteles Azul S.A.S. causó un daño ambiental consistente en la pérdida de cobertura vegetal como consecuencia de la tala de árboles, lo que generó un desequilibrio en el ecosistema sin que se lograra desvirtuar la presunción de que trata el parágrafo 1.º del artículo 5 de la Ley 1333 de 2009. 28. Formuló las excepciones de “legalidad del acto administrativo”, “cumplimiento de un deber legal”, “inexistencia de violación del debido proceso alegada por el actor”, “vulneración de normas ambientales”, “resarcimiento del medio ambiente”, “inexistencia del daño pretendido”, “garantías de derechos fundamentales”, “certeza en los criterios de evaluación al momento de imponer la sanción”, “falta de agotamiento de la vía administrativa respecto de los fundamentos de hecho y las 11 Por intermedio de apoderado 12 Cfr. índice 15 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Archivo denominado “[…] ED_C02_01 OTROS- CUADERNO 02 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 15 […]”. 7 Núm. único de radicación: 880012333000201700086-01 Demandante: TOUR VACATION HOTELES AZUL S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pretensiones formuladas en la demanda”, “reconocimiento del daño ambiental”, “incumplimiento de las medidas compensatorias del medio ambiente”, “vulneración del derecho del medio ambiente” y “excepción genérica”.
Alegatos de conclusión 29. El Magistrado sustanciador, vencido el término probatorio y mediante el auto proferido el 3 de agosto de 201813, resolvió correr traslado común a las partes por el término de diez (10) días para que alegaran de conclusión y le informó al Agente del Ministerio Público que, antes del vencimiento del término para alegar de conclusión, podía solicitar el traslado especial previsto en el mencionado artículo. 30.
La parte demandante reiteró los argumentos expuestos en la demanda. Adicionalmente, señaló que los dictámenes allegados al expediente conservan plena validez al no haber sido objetados. Respecto de la dosimetría de la sanción, sostuvo que el único elemento que tuvo en consideración la Corporación fue la capacidad socioeconómica de la empresa Tour Vacation Hoteles Azul S.A.S., ignorando la ausencia del daño y la falta de certeza científica de su ocurrencia. 31.
La parte demandada reiteró los argumentos señalados en la contestación de la demanda. Adicionalmente, cuestionó la objetividad e imparcialidad del dictamen pericial. Concepto del Ministerio Público 32. El Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad procesal. Sentencia proferida, en primera instancia14 33. El Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, mediante sentencia proferida el 24 de enero de 2019, resolvió: “[…]
PRIMERO: DECLÁRASE la nulidad de las Resoluciones 092 del 27 de octubre de 2014 (sic) y 330 del 19 de mayo de 2017, proferidas por la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina - Coralina, conforme a los motivos que reposan en esta providencia.
SEGUNDO: NIÉGUENSE las demás pretensiones de la demanda. 13 Cfr. índice 15 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado “[…] ED_C02_01 OTROS- CUADERNO 02 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 15 […]”. 14 Cfr. índice 15 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado “[…] ED_C02_01 OTROS- CUADERNO 02 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 15 […]”. 8 Núm. único de radicación: 880012333000201700086-01 Demandante: TOUR VACATION HOTELES AZUL S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: SIN condena en costas.
CUARTO: Acéptese el impedimento elevado por la Honorable Magistrada Noemí Carreño Corpus […]”. Consideraciones del Tribunal 34. El Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina consideró lo siguiente: 35. En relación con la formulación de cargos realizada mediante auto 605 de 19 de noviembre de 2015, señaló que la Ley 1437 integra elementos y principios normativos complementarios a los provistos en la Ley 1333, específicamente, en referencia a la protección del derecho de defensa y contradicción del sujeto sancionable, por lo que concluyó que le asiste razón a la sociedad demandante, toda vez que el pliego de cargos omitió aplicar el artículo 47 de la Ley 1437, al no indicar de forma precisa y clara las sanciones o medidas procedentes de cara a la infracción ambiental. 36.
Al respecto, consideró que “[…] esta omisión, impide al presunto infractor tener la información suficiente para planificar su defensa jurídica y examinar si pueden existir visos de proporcionalidad y razonabilidad en las consideraciones iniciales que haga la autoridad ambiental, situación que viola el debido proceso y ostenta la relevancia suficiente que controvierte la legalidad de los actos administrativos demandados […]”15. 37.
Respecto al restablecimiento del derecho, consideró que el Informe Contable no permite concluir la efectiva materialización de un perjuicio adicional a aquel contenido en el monto mismo de la sanción impuesta a la sociedad demandante por parte de la autoridad ambiental. Asimismo, no se demostró el nexo causal entre la multa y la supuesta disminución de la imagen comercial de la empresa, toda vez que quedó demostrado en el proceso que la cadena hotelera demandante ofrece un turismo de bajo costo y no uno que busque en el hotel un atractivo de ecoturismo, por lo que la noticia de la sanción ambiental no tenía el potencial de afectar la disminución del número de clientes que visitan el hotel. 15 Cfr. índice 15 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Archivo denominado “[…] ED_C02_01 OTROS- CUADERNO 02 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 15 […]”. 9 Núm. único de radicación: 880012333000201700086-01 Demandante: TOUR VACATION HOTELES AZUL S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38. El Tribunal consideró que se tuvo en cuenta el resultado de distintos motores de búsqueda virtuales sin tener en cuenta otras variables que podrían explicar la desviación en la intención de selección hotelera.
Tampoco se demostró con la prueba pericial que la noticia sancionatoria tuviera la connotación que pretende darle la parte demandante. Recurso de apelación16 39. La parte demandada interpuso y sustentó oportunamente, recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, con base en los siguientes argumentos: 40.
El Tribunal no tuvo en cuenta que la Ley 1333 es una norma especial que reguló de manera integral el procedimiento sancionatorio ambiental y, solamente, ante vacíos debe remitirse a otras normas. En el mismo sentido, el procedimiento administrativo sancionatorio regulado en la Ley 1437, se aplica únicamente en casos en que el procedimiento no esté regulado en leyes especiales. 41.
El artículo 24 de la Ley 1333 regula la formulación de cargos y los requisitos que debe contener, por lo que no existe vacío que deba llenarse remitiéndose a la normativa prevista en la Ley 1437, debiendo darse prevalencia a la norma especial sobre la general. 42. Concluyó que los actos acusados fueron expedidos de conformidad con la normativa aplicable, esto es la Ley 1333, por ser norma especial y, adicionalmente, se garantizó el debido proceso a la sociedad sancionada y se expidió en ejercicio de las funcione propias de la autoridad ambiental con el objeto de proteger el medio ambiente.
Actuación en segunda instancia 43. El Despacho sustanciador, mediante auto de 17 de julio de 201917, admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida, en primera instancia, el 24 de enero de 2019 por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. 16 Cfr. índice 15 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Archivo denominado: “[…] ED_C03_01 OTROS - CUADERNO 03 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 15 […]”. 17 Cfr. índice 15 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…] ED_C05_01 OTROS- CUADERNO 05 APELACIÓN SENTENCIA.(.pdf) NroActua 15 […]”. 10 Núm. único de radicación: 880012333000201700086-01 Demandante: TOUR VACATION HOTELES AZUL S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Alegatos de conclusión en segunda instancia 44.
Atendiendo a que no se solicitaron pruebas, en segunda instancia, mediante auto de 23 de agosto de 2019, se corrió traslado por el término de diez (10) días para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera su concepto. Parte demandante18 45. La parte demandante guardó silencio en esta oportunidad procesal. Parte demandada 46.
La parte demandada reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Concepto del Ministerio Público 47. El Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad procesal. II. CONSIDERACIONES 48. La Sala procederá al estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) competencia i) los actos acusados; ii) el problema jurídico; iii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la integración normativa en el procedimiento sancionatorio ambiental; y, iv) el análisis del caso concreto.
Competencia 49. Vistos los artículos 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sobre la competencia del Consejo de Estado en segunda instancia, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en segunda instancia. 50.
Agotados los procedimientos inherentes al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho sin que se observe vicio o causal de nulidad que 18 Cfr. folios 10 a 19 del cuaderno de apelación de sentencia. 11 Núm. único de radicación: 880012333000201700086-01 Demandante: TOUR VACATION HOTELES AZUL S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co puedan invalidar lo actuado, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada. 51.
La Sala procederá a examinar y a pronunciarse sobre los argumentos expuestos por la parte demandada en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida el 24 de enero de 2019 por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, de conformidad con los artículos 320 y 328 de la Ley 1564 de 2012. Actos acusados 52.
Los actos acusados son los siguientes: 53. Resolución núm. 092 de 28 de febrero de 2017 “[…] Por medio de la cual se resuelve un proceso administrativo sancionatorio ambiental PM-RAA-02-004-2016 […]”, expedida por el Director General de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina – CORALINA, que resolvió: “[…]
ARTICULO PRIMERO. Declarar probado los cargos formulados mediante auto No. 605 del 19 de noviembre de 2015 y en consecuencia declarar responsable a la compañía Tour Vacation Hoteles Azul S.A.S identificada con NIT 900.304.940-9 representado legalmente por CAMILO MARINO HILDEBRAND identificado con cedula de ciudadanía […], propietario del hotel BLUE COVE, identificado con matrícula 00031066, por el incumplimiento de normas protectoras de los recursos naturales y el ambiente, de conformidad con Io expuesto en la parte motiva de este proveído.
ARTICULO SEGUNDO: SANCIONAR a la compañía TOUR VACATION HOTELES AZUL S.A.S, identificada con Nit 900.304.940-9 representada legalmente por CAMILO MARINO HILDEBRAND identificado con cédula de ciudadanía […] propietario del hotel BLUE COVE, identificado con matrícula 00031066 con multa por valor de SEISCIENTOS SESENTA Y OCHO MILLONES NOVENTA Y CUATRO MIL QUINIENTOS SESENTA Y SIETE PESOS ($668.094.567) […]". 54.
Resolución núm. 330 de 19 de mayo de 2017 “[…] Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición dentro del procedimiento administrativo sancionatorio radicado bajo el No. 004 de 2016 […]”, expedida por el Director General (e) de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina – CORALINA, que resolvió: “[…]
ARTICULO PRIMERO: No reponer la Resolución No. 092 del 28 de febrero de 2017, de conformidad con la parte motiva del presente proveído. 12 Núm. único de radicación: 880012333000201700086-01 Demandante: TOUR VACATION HOTELES AZUL S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ARTICULO SEGUNDO: Confirmar en todas sus partes Io dispuesto en la Resolución No.092 del 28 de febrero de 2017 dadas las razones expuestas en la parte motiva de este proveído […]”.
Problema jurídico 55. Corresponde a la Sala, con fundamento en los argumentos del recurso de apelación, interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 24 de enero de 2019 por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, determinar: 56. Si los actos acusados que resolvieron un proceso sancionatorio ambiental, fueron expedidos de manera irregular, al omitir establecer en el acto de formulación de cargos, de forma precisa y clara, las sanciones o medidas procedentes en caso de incurrir en la infracción ambiental. 57.
En consecuencia, se determinará si hay lugar a confirmar, modificar o revocar la sentencia proferida, en primera instancia. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la integración normativa en el procedimiento sancionatorio ambiental 58. Visto el artículo 2419 de la Ley 1333 de 2009, que dispone lo siguiente: “[…] Artículo 24.
Formulación de cargos. Cuando exista mérito para continuar con la investigación, la autoridad ambiental competente, mediante acto administrativo debidamente motivado, procederá a formular cargos contra el presunto infractor de la normatividad ambiental o causante del daño ambiental. En el pliego de cargos deben estar expresamente consagradas las acciones u omisiones que constituyen la infracción e individualizadas las normas ambientales que se estiman violadas o el daño causado.
El acto administrativo que contenga el pliego de cargos deberá ser notificado al presunto infractor en forma personal o mediante edicto. Si la autoridad ambiental no cuenta con un medio eficaz para efectuar la notificación personal dentro de los cinco (5) días siguientes a la formulación del pliego de cargos, procederá de acuerdo con el procedimiento consagrado en el artículo 44 del Código Contencioso Administrativo.
El edicto permanecerá fijado en la Secretaría Legal o la dependencia que haga sus veces en la respectiva entidad por el término de cinco (5) días calendario. Si el presunto infractor se presentare a notificarse personalmente dentro del término de fijación del edicto, se le entregará copia simple del acto administrativo, se dejará constancia de dicha situación en el expediente y el edicto se mantendrá fijado hasta el vencimiento del término anterior.
Este último aspecto deberá ser cumplido para todos los efectos en que se efectúe notificación por edicto dentro del proceso sancionatorio ambiental. 19 Artículo modificado por el artículo 16 de la Ley 2387 de 25 de julio de 2024 “[…] Por medio del cual se modifica el procedimiento sancionatorio ambiental, Ley 1333 de 2009, con el propósito de otorgar herramientas efectivas para prevenir y sancionar a los infractores y se dictan otras disposiciones […]”.
Se transcribe la norma sin la modificación introducida por la Ley 2387, toda vez que era la norma vigente al momento en que se expidieron los actos acusados. 13 Núm. único de radicación: 880012333000201700086-01 Demandante: TOUR VACATION HOTELES AZUL S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para todos los efectos, el recurso de reposición dentro del procedimiento sancionatorio ambiental se concederá en el efecto devolutivo […]”. 59.
Visto el artículo 47 de la Ley 1437 que dispone lo siguiente: “[…] Artículo 47. Procedimiento administrativo sancionatorio. Los procedimientos administrativos de carácter sancionatorio no regulados por leyes especiales o por el Código Disciplinario Único se sujetarán a las disposiciones de esta Parte Primera del Código. Los preceptos de este Código se aplicarán también en lo no previsto por dichas leyes.
Las actuaciones administrativas de naturaleza sancionatoria podrán iniciarse de oficio o por solicitud de cualquier persona. Cuando como resultado de averiguaciones preliminares, la autoridad establezca que existen méritos para adelantar un procedimiento sancionatorio, así lo comunicará al interesado. Concluidas las averiguaciones preliminares, si fuere del caso, formulará cargos mediante acto administrativo en el que señalará, con precisión y claridad, los hechos que lo originan, las personas naturales o jurídicas objeto de la investigación, las disposiciones presuntamente vulneradas y las sanciones o medidas que serían procedentes.
Este acto administrativo deberá ser notificado personalmente a los investigados. Contra esta decisión no procede recurso. Los investigados podrán, dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de la formulación de cargos, presentar los descargos y solicitar o aportar las pruebas que pretendan hacer valer. Serán rechazadas de manera motivada, las inconducentes, las impertinentes y las superfluas y no se atenderán las practicadas ilegalmente.
Parágrafo. Las actuaciones administrativas contractuales sancionatorias, incluyendo los recursos, se regirán por lo dispuesto en las normas especiales sobre la materia […]”. (Destacado fuera de texto). 60. La Sección Primera de esta Corporación ha considerado, sobre la integración normativa entre la Ley 1333 de 2009 y la Ley 1437 de 2011 en los procesos sancionatorios ambientales, lo siguiente20: “[…] De otra parte, también se evidencian reparos de la actora en lo que hace al pliego de cargos, por cuanto allí no se indicó la sanción procedente; punto sobre el cual reclama la anotada integración. En efecto, al revisar lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 1333 de 2009, lo que encuentra la Sala es que el Legislador previó que, cuando la autoridad ambiental determine que existe mérito para continuar con la investigación, esto es, luego de verificar los hechos u omisiones que dieron lugar a la apertura de la misma y a la determinación de la conducta objeto de reproche, a través de acto administrativo motivado, debe formular cargos en contra del presunto infractor o causante del daño ambiental: “Artículo 24.
Formulación de cargos. Cuando exista mérito para continuar con la investigación, la autoridad ambiental competente, mediante acto administrativo debidamente motivado, procederá a formular cargos contra 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 12 de septiembre de 2024, CP. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación: 190012333003201500138-01. 14 Núm. único de radicación: 880012333000201700086-01 Demandante: TOUR VACATION HOTELES AZUL S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el presunto infractor de la normatividad ambiental o causante del daño ambiental.
En el pliego de cargos deben estar expresamente consagradas las acciones u omisiones que constituyen la infracción e individualizadas las normas ambientales que se estiman violadas o el daño causado. El acto administrativo que contenga el pliego de cargos deberá ser notificado al presunto infractor en forma personal o mediante edicto.
Si la autoridad ambiental no cuenta con un medio eficaz para efectuar la notificación personal dentro de los cinco (5) días siguientes a la formulación del pliego de cargos, procederá de acuerdo con el procedimiento consagrado en el artículo 44 del Código Contencioso Administrativo. El edicto permanecerá fijado en la Secretaría Legal o la dependencia que haga sus veces en la respectiva entidad por el término de cinco (5) días calendario.
Si el presunto infractor se presentare a notificarse personalmente dentro del término de fijación del edicto, se le entregará copia simple del acto administrativo, se dejará constancia de dicha situación en el expediente y el edicto se mantendrá fijado hasta el vencimiento del término anterior. Este último aspecto deberá ser cumplido para todos los efectos en que se efectúe notificación por edicto dentro del proceso sancionatorio ambiental.
Para todos los efectos, el recurso de reposición dentro del procedimiento sancionatorio ambiental se concederá en el efecto devolutivo”. De lo anterior se desprende que, a efectos de formular cargos, es necesario que exista “mérito” para ello, lo cual indica que el presupuesto exigido por la norma es que se encuentren verificados los hechos u omisiones que dieron lugar a esa actuación administrativa y que ellos queden plasmados debidamente en el respectivo acto, lo cual se traduce, nuevamente, en el deber de motivar la decisión, dando cuenta además las normas ambientales trasgredidas.
Nótese que la normativa no alude a la necesidad de incluir las sanciones en que podría incurrir de advertirse que se ha infringido el orden jurídico en la materia. […] En esa línea, también resulta procedente advertir que en los procedimientos sancionatorios ambientales es pertinente la aplicación de lo definido en el CPACA, puntualmente la indicación de las sanciones viables ante la atribución de una infracción definida también en el pliego de cargos, habida cuenta de que se trata de un vacío de la Ley 1333 de 2009, que sí se haya regulado en la Ley 1437 de 2011 y que por demás, tiene una carga axiológica constitucional relevante, en tanto que permite al investigado tener certeza del orden sancionatorio concreto del que puede ser destinatario y en esa medida, enfilar su defensa sobre argumentos sólidos, sobre todo en materia de dosificación y proporcionalidad.
Esa óptica también fue fijada por esta Sección en el mencionado auto del 17 de noviembre de 201721, en los términos que se anuncian a continuación: “[…] Tal y como lo indicó el Tribunal Administrativo de Córdoba, la aplicación del artículo 47 del CPACA permite proteger las garantías del debido proceso administrativo ante el vacío de la Ley 1333, en particular aquellas referidas: […] (vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción […] 23, el cual no se encuentra plenamente protegido al no establecerse, con precisión y claridad, las sanciones o medidas que serían procedentes dentro del catálogo previsto en el artículo 40 de la Ley 1333 puesto que, como lo señaló la primera instancia, esto impide al presunto infractor […] tener la información suficiente para planificar su defensa jurídica y examinar si 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 17 de noviembre 2017, CP.
Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación: 230012333000201400188-01. 15 Núm. único de radicación: 880012333000201700086-01 Demandante: TOUR VACATION HOTELES AZUL S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co puede existir visos de proporcionalidad y razonabilidad en las consideraciones iniciales que hagan la autoridad ambiental […].
La interpretación prohijada por la Sala lo único que hace es aplicar una regla de reenvío que se encuentra en el CPACA que tiene como único objetivo completar los vacíos existentes en la Ley 1333, sin quebrantar de modo alguno la naturaleza especial del procedimiento sancionatorio ambiental, como lo sugiere el actor […]”. (Destacado fuera de texto).
Acervo probatorio 61. La Sala advierte que los argumentos contenidos en el recurso de apelación, presentado por la parte demandada, giran en torno a un punto de derecho, relacionado con la aplicación de una norma especial sobre una general, en consecuencia, la Sala se abstendrá de realizar un análisis de las pruebas allegadas al proceso.
Análisis del caso en concreto 62. De conformidad con el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales indicados supra, la Sala procede a resolver el caso sub examine. De la omisión en señalar en el acto de formulación de cargos las sanciones o medidas procedentes como consecuencia de la infracción ambiental 63. La parte demandada en el recurso de apelación presentado contra la sentencia proferida, en primera instancia, señaló que el Tribunal no debió aplicar el artículo 47 de la Ley 1437, por ser una norma general y, por el contrario, a su juicio, debió aplicarse el artículo 24 de la Ley 1333, que es la norma especial que regula la formulación de cargos en el procedimiento sancionatorio ambiental. 64.
El Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina en la sentencia proferida, en primera instancia, consideró que debía aplicarse la Ley 1437 en materia del contenido del auto de formulación de cargos, toda vez que esa normativa integra elementos y principios que complementan la Ley 1333, concretamente, precisó que la remisión al artículo 47 de la Ley 1437 garantizaba el derecho de defensa y contradicción del sujeto sancionable, en el entendido que le permite “[…] tener información suficiente para planificar su defensa jurídica y examinar si pueden existir visos de proporcionalidad y razonabilidad en las consideraciones iniciales que haga la autoridad ambiental […]”. 16 Núm. único de radicación: 880012333000201700086-01 Demandante: TOUR VACATION HOTELES AZUL S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 65.
La Sala destaca que el auto núm. 605 de 19 de noviembre de 2015, expedido por la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina – CORALINA, entre otras cosas, resolvió lo siguiente22: “[…]
ARTÍCULO PRIMERO: Iniciar procedimiento sancionatorio en contra de la SOCIEDAD TOUR VACATION HOTELES AZUL SAS identificada con el NIT No- 900304940-9, quien a su vez es propietaria del establecimiento de comercio denominado HOTEL BLUE COVE, representada legalmente por la señora CECILIA CRUZ QUINTERO y/o quien haga sus veces al momento de la notificación por presunta infracción de normas protectoras de los recursos naturales renovables y el ambiente, dada las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
ARTÍCULO SEGUNDO: formular el siguiente cargo al encartado: Realizar, autorizar, facilitar y/o permitir, la tala de ocho (08) individuos arbóreos de distintas especies que se encontraban ubicados en predio del Hotel Blue Cove, situado en la AV. Circunvalar de la Isla, sin la respective autorización de la autoridad ambiental, violando con esto las siguientes disposiciones: Artículo 2.2.1.1.7.1, sección 7, capitulo 1, titulo 2, parte 2, libro 2 del Decreto 1076 de 2015, que consagra que toda persona natural o jurídica que pretenda realizar aprovechamiento de bosques naturales o productos de la flora silvestre ubicados en terrenos de dominio público o privado, deberá presentar a la Corporación competente una solicitud.
Artículo 2.2.1.1.9.4, sección 9, capitulo 1, titulo 2, parte 2, libro 2 del Decreto 1076 de 2015 que establece que cuando se requiera talar, trasplantar o reubicar arboles aislados localizados en centros urbanos para la realización, remodelación o ampliación de obras públicas o privadas de infraestructura, construcciones, instalaciones y similares, se solicitara autorización ante la Corporación respectiva, ante las autoridades ambientales de los grandes centros urbanos o ante las autoridades municipales, según el caso, las cuales tramitarán la solicitud, previa visita realizada por un funcionario competente, quien verificará la necesidad de tala o reubicación aducida por el interesado, para Io cual emitirá concepto técnico […]”. 66.
La Sala considera que la jurisprudencia de esta Sección ha sido pacífica en precisar que en los procedimientos sancionatorios ambientales es pertinente aplicar la Ley 1437, que es norma general, en aquellos aspectos en los que la Ley 1333, que es norma especial, tenga vacíos que deban ser llenados con las reglas que regulan el procedimiento administrativo sancionatorio establecido en la Ley 1437, como sucede en el caso sub examine, en donde la Ley 1333 guardó silencio sobre la necesidad de incluir las sanciones en que podría incurrirse si se comprueba que se ha infringido el orden jurídico en materia ambiental. 22 Cfr. Índice 15 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Archivo denominado: “[…] ED_C04_01 OTROS - CUADERNO 04 PRUEBAS Y ANEXOS-CUADERNO DE PRUEBAS PARTE DEMANDANTE.(.pdf) NroActua 15 […]”. 17 Núm. único de radicación: 880012333000201700086-01 Demandante: TOUR VACATION HOTELES AZUL S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 67.
La Sala considera que en el caso concreto, el Tribunal aplicó la regla de remisión normativa prevista en el inciso primero del artículo 47 de la Ley 1437, toda vez que existe un vacío en el procedimiento regulado en la Ley 1333, en referencia al contenido del acto de formulación de cargos, el cual, debe ser llenado con la remisión al artículo 47 de la Ley 1437, con el propósito de que el acto mediante el cual se formulen cargos señale, con precisión y claridad, las sanciones o medidas que serían procedentes. 68.
Por las razones expuestas anteriormente, el cargo no está llamado a prosperar. Conclusión de la Sala 69. La Sala considera que, en el caso sub examine, hay lugar a confirmar la sentencia apelada, en razón a que los actos acusados que resolvieron un proceso sancionatorio ambiental, fueron expedidos de manera irregular, por haber omitido establecer en el acto de formulación de cargos, de forma precisa y clara, las sanciones o medidas procedentes en caso de incurrir en la infracción ambiental, tal como lo ha reiterado la jurisprudencia de esta Sección. Condena en costas 70.
Visto el numeral 8 del artículo 365 de la Ley 1564 de 2012, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, sobre condena en costas, y atendiendo criterio objetivo valorativo de las mismas y que en el expediente no aparecen causadas ni probadas; la Sala considera que no se configuran los presupuestos previstos en la norma, por lo que no condenará en costas a la parte demandada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida, en primera instancia, por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina el 24 de enero de 2019, en primera instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 18 Núm. único de radicación: 880012333000201700086-01 Demandante: TOUR VACATION HOTELES AZUL S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en esta instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.