CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., veinte (20) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 25000-23-15-000-2024-00265-01 Actora: Municipio de Vianí – Secretaría de Planeación e Infraestructura Demandado: Juzgado Cuarto Administrativo de Facatativá ACCIÓN DE TUTELA – Fallo de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por la accionante contra el fallo del 29 de abril de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “A”, por medio del cual se accedió al amparo de tutela solicitado por la parte actora.
I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud y las pretensiones El Municipio de Vianí - Cundinamarca, en ejercicio de la acción de tutela, solicitó la protección de su derecho fundamental al debido proceso, que estimó lesionado por el Juzgado Cuarto Administrativo de Facatativá, al proferir el auto de 10 de abril de 2024, por medio del cual se resolvió favorablemente el recurso de insistencia presentado por el señor Jorge Augusto Hernández Ramírez, ante la Secretaría de Planeación e Infraestructura del municipio accionante.
En el escrito de tutela, la parte actora solicita: “(…) SOLICITUD PRIMERA Radicado: 11001-03-15-000-2024-002651-01 Demandante: Municipio de Vianí Demandado: Juzgado Cuarto Administrativo de Facatativá Acción de Tutela – Fallo de Segunda Instancia 2 Respetuosamente solicitamos al Honorable Tribunal se sirva TUTELAR los derechos constitucionales fundamentales al DEBIDO PROCESO y demás derechos que se encuentren probados, de acuerdo con los supuestos fácticos y jurídicos referidos en este libelo, SOLICITUD SEGUNDA Con el debido respeto solicitamos a su señoría ORDENAR LA SUSPENSIÓN de los efectos derivados de la providencia recurrida calendada el (10) de abril de hogaño, proferida por el Juzgado cuarto Administrativo del Circuito de Facatativá dentro del radicado 2024-00039 que resolvió de fondo el recurso de insistencia incoado por el señor Jorge Augusto Hernández Ramírez, hasta que se emita decisión definitiva.
SOLCITUD TERCERA Con el acostumbrado respeto solicitamos al Honorable Tribunal se sirva ORDENAR al Juzgado cuarto Administrativo del Circuito de Facatativá, que profiera una nueva decisión dentro del Recurso de Insistencia 2024-00039, teniendo en cuenta la totalidad de las pruebas aportadas en su integridad. SOICITUD CUARTA De manera respetuosa solicitamos al Honorable Tribunal, se sirva ORDENAR las demás actuaciones que considere necesarias para garantizar los derechos conculcados, en el ejercicio predominante de la acción constitucional interpuesta.
(…)”. (sic). 2. Los hechos y las consideraciones La solicitud de amparo se fundamentó en los hechos que se resumen a continuación1: El señor Jorge Augusto Hernández Ramírez, el 26 de enero de 2024, envió correo electrónico al buzón de la Secretaría de Planeación del Municipio de Vianí – Cundinamarca (planeación@viani-cundinamarca.gov.co), indicando remitir petición de referencia JHR-DP-004-2024, sin aportar el documento.
El 4 de marzo de 2024, el señor Hernández Ramírez, presentó acción de tutela ante el Juzgado Promiscuó Municipal de Vianí, solicitando la protección de su derecho de petición. El Municipio de Vianí al ser notificado de la acción de tutela y con ello del contenido del derecho de petición, procedió a dar respuesta al requerimiento del demandante, 1 Escrito visible en el Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI Radicado: 11001-03-15-000-2024-002651-01 Demandante: Municipio de Vianí Demandado: Juzgado Cuarto Administrativo de Facatativá Acción de Tutela – Fallo de Segunda Instancia 3 a través de oficio SPI 130.08.026 de 13 de marzo de 2024 aportando parte de la información solicitada y se alegó la reserva de otra que no se suministró; por lo cual el Juzgado Promiscuó Municipal de Vianí, mediante proveído de 19 de marzo de 2024 declaró la ocurrencia de un hecho superado.
Simultáneamente, el señor Jorge Augusto Hernández Ramírez, en ejercicio del derecho de petición, el 5 de marzo de 2024, radicó ante la Secretaría de Planeación de Vaní, un nuevo escrito al que se le asignó el radicado JAHR-DP-018-2024, solicitando i) información relacionada con las actuaciones adelantadas por el municipio con ocasión de la ejecución de los contratos de obra pública N° 110.06.05.52.2023 y 110.06.06.114.2023; así como ii) un reporte técnico que contenga la ejecución total de los contratos en mención, un cronograma de actividades e los contratos de obra, el porcentaje de ejecución de cada una de las 24 unidades de vivienda, la fecha estimada de entrega de las viviendas y de las obras del conservatorio, y el porcentaje de ejecución presupuestal de los contratos.
La Secretaría de Planeación del Municipio de Vianí, a través del oficio SPI 130-08- 029 de 1 de abril de 2024, dio repuesta a los requerimientos formulados por el señor Hernández Ramírez, en el escrito JAHR-DP-018-2024 de 5 de marzo de 2024. El referido ciudadano, mediante escrito de 15 de marzo de 2024, radicó recurso de insistencia, respecto de la reserva invocada por la Secretaría de Planeación e infraestructura en el oficio SPI-130-08-026 de 13 de marzo de 2024.
El Municipio de Vianí, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley 1437 de 2011, remitió ante los jueces administrativos de Facatativá – Cundinamarca, la documentación, a fin de que se desatara el recurso de insistencia. El trámite del recurso de insistencia correspondió al Juzgado Cuarto Administrativo de Facatativá, quien lo admitió por auto de 1º de abril de 2024 y, posteriormente, con auto de 10 de abril de 2024, declaró mal denegada la solicitud de información y ordenó a la Secretaría de Planeación e Infraestructura del Municipio de Vianí, Radicado: 11001-03-15-000-2024-002651-01 Demandante: Municipio de Vianí Demandado: Juzgado Cuarto Administrativo de Facatativá Acción de Tutela – Fallo de Segunda Instancia 4 entregar al peticionario la información solicitada respecto a los contratos de obra pública N° 110.06.05.52.2023 y N° 110.06.05.114.2023. 2.1 Consideraciones de la parte actora La parte actora manifiesta que la autoridad judicial accionada, al proferir la providencia de 10 de abril de 2024, incurrió en vía de hecho por defecto fáctico, porque no tuvo en cuenta la totalidad de los documentos allegados al trámite del recurso de insistencia, con los cuales se podía advertir que la reserva de información inicialmente propuesta por el municipio con el oficio SPI 130.08.026 de 13 de marzo de 2024, desapareció con el oficio N° SPI 130-08-029 de 1 de abril de 2024, al suministrarse la documentación requerida por el peticionario, siendo inocuo dar una orden en ese sentido.
La accionante argumenta que la decisión del juzgado accionado incurrió en una vía de hecho por error inducido, por cuanto se fundamentó en los hechos narrados por el recurrente sin evaluar en su integridad las pruebas aportadas al proceso, en tanto no tuvo en cuenta que la solicitud de insistencia se formuló respecto de la petición de 5 de marzo de 2024 y la autoridad judicial demandada se pronunció con relación al requerimiento formulado el 26 enero de 2024. 3.
Trámite procesal Mediante auto de 16 de abril de 20242 se admitió la demanda, se ordenó la notificación a la autoridad accionada, es decir, al Juzgado Cuarto Administrativo de Facatativá, y se puso en conocimiento el escrito de tutela a los terceros interesados en las resultas del proceso, esto es, el señor Jorge Augusto Hernández Ramírez3. 4.
Intervenciones 4.1 El Juzgado Cuarto Administrativo de Facatativá4, describió las actuaciones surtidas al interior del trámite del recurso de insistencia e informó que la providencia de 10 de abril de 2024, mediante la cual se declaró mal denegada la solicitud de 2 Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI 3 Ibidem 4 Ibidem Radicado: 11001-03-15-000-2024-002651-01 Demandante: Municipio de Vianí Demandado: Juzgado Cuarto Administrativo de Facatativá Acción de Tutela – Fallo de Segunda Instancia 5 información, se encuentra suficientemente motivada, sin desconocer los derechos de la parte actora, por lo que se deben negar las pretensiones de la acción de tutela. 4.2 El señor Jorge Augusto Hernández Ramírez5, solicitó que se declare improcedente el amparo de tutela, al considerar que no cumple con el requisito de subsidiariedad, pues la acción constitucional no puede convertirse en una tercera instancia para subsanar yerros que pudieron ser atacados a través de los recursos ordinarios. 5.
La providencia impugnada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A, mediante sentencia de 29 de abril de 20246, accedió al amparo de tutela invocado por el Municipio de Vianí – Cundinamarca, le ordenó al juzgado accionado dejar sin efectos la providencia de 10 de abril de 2024 y proceder a recomponer la actuación emitiendo un pronunciamiento de fondo congruente con lo pedido y lo advertido de las documentales que obran en el plenario.
El Tribunal señaló que el Juzgado Cuarto Administrativo de Facatativá incurrió en vía de hecho los defectos procedimental y fáctico, porque no valoró en debida forma, las peticiones de 26 de enero y 5 de marzo de 2024, presentadas por el señor Jorge Augusto Hernández, así como las respuestas emitidas por el Municipio de Vianí, a través de los oficios SPI.130.08.026 de 13 de marzo de 2024 y SPI.130.08.029 de 1º de abril de 2024, para determinar con certeza que la solicitud de insistencia estaba dirigida a cuestionar la respuesta emitida a la petición de 5 de marzo de 2024, y no respecto del requerimiento de 26 de enero del mismo año. Concluyó que el juzgado vulneró el debido proceso de la parte actora, pues el auto de 10 de abril de 2024 presenta incongruencia, pues se limitó a valorar el contenido del oficio SPI.130.08.026 de 13 de marzo de 2024, cuya respuesta estaba dirigida a atender la petición de 26 de enero del mismo año, sin tener en cuenta que el recurso de insistencia hacía referencia a la respuesta emitida por la entidad al 5 Índice ibidem 6 Índice 11 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI Radicado: 11001-03-15-000-2024-002651-01 Demandante: Municipio de Vianí Demandado: Juzgado Cuarto Administrativo de Facatativá Acción de Tutela – Fallo de Segunda Instancia 6 requerimiento de 5 de marzo de 2024. 6.
La impugnación El señor Jorge Augusto Hernández Ramírez, impugnó la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, solicitando que se revoque el amparo de tutela, y en su lugar se declare improcedente la acción, con fundamento en lo siguiente7: Señaló que el Tribunal no tuvo en cuenta que la parte actora no agotó el recurso extraordinario de revisión contra la providencia de 10 de abril de 2024, para que se estudiaran y corrigieran los posibles errores en los que presuntamente incurrió la decisión adoptada por el Juzgado Cuarto Administrativo de Facatativá de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 5° del artículo 250 del CPACA, esto es, “Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”.
Reiteró que la tutela tiene un carácter residual y no es una tercera instancia para atacar errores que bien pudieron impetrarse a través de otros recursos dispuestos a su alcance, y sin su debido agotamiento no es procedente la tutela. Resaltó que, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, (sentencia C-605 de 2019) y del Consejo de Estado8, contra las sentencias de única instancia procede el recurso extraordinario de revisión, pues el objeto del mismo es procurar el restablecimiento de la justicia material cuando se advierte que esta ha sido afectada por situaciones o circunstancias exógenas que no pudieron plantearse en el proceso correspondiente y que revisten tal gravedad que autorizan al juez a romper el principio de la cosa juzgada.
De otro lado dijo que, las presuntas irregularidades ocurridas al interior del recurso de insistencia que pudieran originar una nulidad de lo actuado, se encuentran adecuadas, en virtud de lo dispuesto en los numerales 1, 2 y 4 del Código General del Proceso. 7 Índice 22 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI-Expediente 2022-01712-00 8 Expediente: 11001-03-26-000-2019-00071-00 (63.893) Radicado: 11001-03-15-000-2024-002651-01 Demandante: Municipio de Vianí Demandado: Juzgado Cuarto Administrativo de Facatativá Acción de Tutela – Fallo de Segunda Instancia 7 II.
CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de primera instancia en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 25 del Acuerdo Nº 080 de12 de marzo de 20199. 2. Problema Jurídico La Sala debe decidir si revoca la decisión de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “A”, que accedió al amparo de tutela invocado por el Municipio de Vianí - Cundinamarca, por cuanto, como lo alega el señor Jorge Augusto Hernández Ramírez, la solicitud de amparo deviene en improcedente al no haberse agotado el recurso extraordinario de revisión. 3.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional10 y el Consejo de Estado11 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
Al respecto, la Corte Constitucional en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, analizó la procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales en los eventos que se prueba la configuración de una vía de hecho. Dicha posición fue redefinida por la misma Corporación a través de la sentencia C-590 de 2005, 9 Reglamento interno del Consejo de Estado 10 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T-074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. 11 Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.
M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n. º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Radicado: 11001-03-15-000-2024-002651-01 Demandante: Municipio de Vianí Demandado: Juzgado Cuarto Administrativo de Facatativá Acción de Tutela – Fallo de Segunda Instancia 8 decisión en la cual se fijaron las reglas de procedibilidad de este mecanismo constitucional contra decisiones judiciales como se conocen actualmente.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia del Doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela.
Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) Se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) Se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) Se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y;
(vi) La providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes12: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) Defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) Defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) Defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) Error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) Decisión sin motivación; g) Desconocimiento del precedente judicial y h) Violación directa de la Constitución Política. 12 Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, entre otras.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-002651-01 Demandante: Municipio de Vianí Demandado: Juzgado Cuarto Administrativo de Facatativá Acción de Tutela – Fallo de Segunda Instancia 9 Es importante advertir que, si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. 4.
Caso concreto En el presente asunto el Municipio de Vianí – Secretaría de Planeación e Infraestructura, en ejercicio de la acción de tutela, solicitó la protección de su derecho fundamental al debido proceso, porque considera que el Juzgado Cuarto Administrativo de Facatativá, al proferir el auto de 10 de abril de 2024, incurrió en vía de hecho por defecto fáctico, por no valorar en debida forma los documentos allegados al trámite del recurso de insistencia, con los cuales se podía advertir que la reserva de información inicialmente propuesta por el municipio con el oficio SPI 130.08.026 de 13 de marzo de 2024, desapareció con el oficio N° SPI 130-08-029 de 1 de abril de 2024, mediante el cual se suministraron los documentos requeridos por el peticionario.
Agregó que la decisión del juzgado accionado, incurrió en vía de hecho por error inducido, por cuanto se fundamentó en los hechos narrados por el recurrente sin evaluar en su integridad las pruebas aportadas al proceso, en tanto no tuvo en cuenta que la solicitud de insistencia se formuló respecto de la petición de 5 de marzo de 2024 y la autoridad judicial demandada se pronunció con relación al requerimiento formulado el 26 enero de 2024.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 29 de abril de 2024, accedió al amparo del derecho al debido proceso de la tutelante, al considerar que el Juzgado Cuarto Administrativo de Facatativá, desconoció el principio de congruencia, pues se limitó a valorar el contenido del oficios SPI.130.08.026 de 13 de marzo de 2024, cuya respuesta estaba dirigida a atender la petición de 26 de enero del mismo año, sin tener en cuenta que el recurso de insistencia hacía referencia a la respuesta emitida por la entidad al requerimiento de 5 de marzo de 2024, mediante oficio SPI.130.08.029 de 1º de abril de 2024.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-002651-01 Demandante: Municipio de Vianí Demandado: Juzgado Cuarto Administrativo de Facatativá Acción de Tutela – Fallo de Segunda Instancia 10 Inconforme con la decisión, el señor Jorge Augusto Hernández Ramírez impugnó la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió al amparo del derecho invocado por el Municipio de Vianí – Cundinamarca – Secretaría de Planeación e Infraestructura, porque considera que la parte tutelante no cumplió con el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela, en tanto, omitió agotar el recurso extraordinario de revisión contra la providencia de 10 de abril de 2024 adoptada por el Juzgado Cuarto Administrativo de Facatativá, para estudiar y corregir las presuntas irregularidades en las que incurrió de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 5° del artículo 250 del CPACA, esto es, “Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”.
Reiteró que la tutela tiene un carácter residual y no es una tercera instancia para atacar errores que bien pudieron impetrarse a través de otros recursos dispuestos a su alcance, y sin su debido agotamiento no es procedente la tutela. Con el propósito de responder al problema jurídico, ab initio, la Sala efectuará algunas precisiones conceptuales en torno al alcance y naturaleza del recurso extraordinario de revisión. Con relación a la naturaleza y finalidad del recurso extraordinario de revisión en el ordenamiento jurídico colombiano, la Corte Constitucional en la sentencia C-520 de 2009, expuso que este recurso, previsto por el legislador en la jurisdicción ordinaria -civil, penal y laboral - y la jurisdicción contencioso-administrativa13, es una excepción al principio de cosa juzgada de las sentencias ejecutoriadas, pues busca “enmendar los errores o ilicitudes cometidos en su expedición, así como restituir el derecho del afectado a través de una nueva providencia fundada en razones de justicia material, que resulte acorde con el ordenamiento jurídico”14. 13 En efecto, la Sentencia C-520 de 2009, M.P. María Victoria Calle, indica que “la procedencia y causales del recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados en: (i) En materia civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380.
En materia laboral, en la Ley 712 de 2001, artículos 30 y 31; (iii) En el ámbito penal, en la Ley 600 de 2000, artículo 192; y (iv) En materia contencioso-administrativa, en el Código Contencioso Administrativo, Artículo 188. (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998)”. Actualmente, las causales del recurso extraordinario de revisión en materia contencioso-administrativa se encuentran consagradas de manera taxativa en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 (C.P.A.C.A). 14 Corte Constitucional, Sentencia C-520 de 2009, M.P María Victoria Calle.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-002651-01 Demandante: Municipio de Vianí Demandado: Juzgado Cuarto Administrativo de Facatativá Acción de Tutela – Fallo de Segunda Instancia 11 En este sentido, se advierte que el recurso extraordinario de revisión es un mecanismo de defensa que fue creado para deshacer las sentencias ejecutoriadas cuando se tiene conocimiento de falencias que llevaron al juez a emitir un fallo contrario al derecho15, “debido a que, por circunstancias no conocidas en el momento de adoptar la decisión, o acaecidas con posterioridad a la decisión, se revela que ésta se fundó en un error, fraude o ilicitud”16.
Este recurso, entonces, constituye una excepción necesaria al principio de cosa juzgada, en la media en que busca restablecer la justicia material al anular una sentencia ilegítima y ordenar emitir un nuevo fallo acorde con el ordenamiento jurídico. La Corte Constitucional en la sentencia C-450 de 2015, reiteró que el recurso de revisión es una herramienta para restituir los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del afectado, a través de una nueva sentencia. Sin embargo, debido a su naturaleza excepcional, el legislador limitó su ejercicio al cumplimiento de unas causales taxativas de procedencia. Al respecto, este fallo señaló: “La revisión, que no es un recurso sino una acción, pretende, como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia, un examen detallado de ciertos hechos nuevos que afectan la decisión adoptada y el sentido de justicia que de ella emana.
La acción de revisión, en la medida en que afecta la certeza brindada por la cosa juzgada, es no sólo extraordinaria, sino que además procede por las causales taxativamente señaladas por la ley, y no es posible aducir otras distintas. Y esta taxatividad es razonable, pues se trata de una figura que modifica providencias amparadas en el principio de cosa juzgada, y por ello las causales previstas para la revisión deben ser aplicadas e interpretadas en sentido restringido”17 En materia contencioso-administrativa, el artículo 248 de la Ley 1437 de 2011 regula este recurso y define su ámbito de aplicación de la siguiente manera: “El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos”.
Así mismo, el artículo 250 de la misma ley establece de forma taxativa las causales frente a las cuales resulta procedente dicho mecanismo judicial. 15 Ibidem. 16 Corte Constitucional, Sentencia SU-210 de 2017, M.P. José Antonio Cepeda. 17 Corte Constitucional, Sentencia C-450 de 2015. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Radicado: 11001-03-15-000-2024-002651-01 Demandante: Municipio de Vianí Demandado: Juzgado Cuarto Administrativo de Facatativá Acción de Tutela – Fallo de Segunda Instancia 12 Por su parte, el Consejo de Estado ha precisado que con la excepción del numeral 4°, ninguno de los numerales que posibilitan la revisión extraordinaria apuntan a reabrir el debate jurídico, ni refutan el criterio con que el juez interpretó o aplicó la ley.
Por el contrario, las causales cuestionan irregularidades procesales y probatorias que afectaron la integridad de la decisión y vulneraron los derechos de las partes. Al respecto, esta Corporación indicó lo siguiente: “las causales de los numerales 5 y 8 son de índole procesal, mientras que las causales de los numerales 1, 2, 3, 6 y 7 recaen sobre aspectos que atañen a la validez o insuficiencia de los elementos de prueba que determinaron el sentido de la decisión” 18.
De acuerdo con lo anterior, se advierte que el recurso extraordinario de revisión en materia contencioso-administrativa se instituye como un medio de defensa idóneo y eficaz cuando la vulneración del derecho al debido proceso tiene origen en un fallo judicial que se encuentra ejecutoriado. De hecho, la jurisprudencia constitucional ha reconocido la innegable semejanza entre la acción de tutela y el recurso de revisión cuando se busca proteger este derecho: “A través de ese medio [recurso extraordinario especial de revisión] se plantearía la controversia sobre el debido proceso en términos idénticos a los que constituyen el presupuesto para resolver la acción de tutela, al punto que un pronunciamiento del juez constitucional dejaría sin oficio al juez competente.
Los dos procesos, el extraordinario especial de revisión y el de tutela, tendrían identidad de causa petendi y de petitum, y resulta claro que no puede haber, sobre la misma causa, dos pronunciamientos judiciales concurrentes”19. En este orden se puede inferir que la acción de tutela tiene la potestad de desplazar al recurso extraordinario de revisión siempre que (i) el derecho fundamental cuya protección se solicita no sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso; y (ii) las causales de revisión no se encuadren dentro de los hechos denunciados por el accionante.
De esta manera, tal y como lo ha advertido la jurisprudencia Constitucional “la acción de tutela se torna improcedente cuando al interior de un proceso 18 Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia del 7 de febrero de 2017, rad. 11001-03-15-000-2013-02042- 00(REV), M. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 19 Corte Constitucional, Sentencia SU-858 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil, citada por la Sentencia SU-073 de 2020, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-002651-01 Demandante: Municipio de Vianí Demandado: Juzgado Cuarto Administrativo de Facatativá Acción de Tutela – Fallo de Segunda Instancia 13 contencioso-administrativo se alega la vulneración al debido proceso y este derecho fundamental es susceptible de ser protegido mediante el trámite del recurso extraordinario de revisión”20, por tratarse de una situación que tiene origen en un fallo judicial que se encuentra ejecutoriado.
A partir de lo anterior, es importante señalar que el artículo 278 del Código General del Proceso, clasifica las providencias dictadas por las autoridades judiciales y señala que las decisiones de los jueces pueden ser autos o sentencias. De esta manera, establece que: “Son sentencias las que deciden sobre las pretensiones de la demanda, las excepciones de mérito, cualquiera que fuere la instancia en que se pronuncien, las que deciden el incidente de liquidación de perjuicios, y las que resuelven los recursos de casación y revisión. Son autos todas las demás providencias”.
Con respecto a estos últimos, la doctrina ha precisado que, dentro de la categoría de autos, aparecen dos expresiones de la voluntad judicial, a saber: i) los autos de trámite o de sustanciación y ii) los autos interlocutorios. La distinción entre unos y otros radica en el aspecto teleológico de la providencia; es decir, si del contenido de la decisión se desprende la definición de un aspecto importante del expediente judicial (resuelve un incidente, decide una solicitud de medida cautelar, se pronuncia frente a una petición de nulidad procesal o solicitudes que hacen referencia a cuestiones procesales que afectan los derechos de las partes o la validez del procedimiento) la providencia que lo contenga sería un auto interlocutorio, mientras que aquellos que conduzcan el proceso al estado de ser decidido, asumirían el revestimiento de un auto de trámite o de sustanciación, como aquellos que abren a pruebas los expedientes declarativos o corren traslado para alegar de conclusión21.
En este orden de ideas, para el sub lite, se advierte que la providencia de 10 de abril de 2024, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Facatativá, por medio de la cual se resolvió “el recurso de insistencia presentado por el señor Jorge Augusto Hernández Ramírez ante el Municipio de Vianí – Cundinamarca, respecto a la respuesta dada a la petición presentada el 5 de marzo de 2024”, es un auto de 20 Corte Constitucional, Sentencia SU-263 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio. 21 LÓPEZ BLANCO, H. “Instituciones de Procedimiento Civil Colombiano”, Tomo I Parte General, Bogotá, Dupré Editores, 2005, pág. 611.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-002651-01 Demandante: Municipio de Vianí Demandado: Juzgado Cuarto Administrativo de Facatativá Acción de Tutela – Fallo de Segunda Instancia 14 naturaleza interlocutoria que resuelve una situación particular, en virtud de lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley 1437 de 2011, tal y como lo advirtió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el fallo de tutela impugnado, por lo que no constituye una sentencia ejecutoriada, proferida en el marco de un proceso judicial que siguió todas las etapas procesales definidas para los medios de control judicial establecidos por el legislador para la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
De esta manera, se colige que el auto de 10 de abril de 2024 no constituye una sentencia ejecutoriada que pueda ser objeto de análisis y valoración en sede de recurso extraordinario de revisión como lo pretende el impugnante, pues vale la pena recordar que dicho mecanismo judicial procede contra fallos judiciales que se encuentran ejecutoriados, cuya condición no cumple la referida providencia. Bajo este contexto, es pertinente señalar que, dado el carácter residual y subsidiario de la acción de tutela, su procedibilidad se encuentra condicionada a que “el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”22, por lo que, en principio, le corresponde al interesado agotar todos los medios judiciales ordinarios y extraordinarios que tenga al alcance para procurar la defensa de sus derechos fundamentales, como requisito previo para acudir al mecanismo de amparo constitucional.
Así pues, tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales, le corresponde al juez constitucional verificar de forma exhaustiva que la parte accionante agotó “(…) todos los medios –ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial a su alcance (…)”23, de manera que, solo es posible erigir la tutela como mecanismo principal, cuando se acredite la consumación de un perjuicio irremediable, se verifique la falta de idoneidad o eficacia de los recursos ordinarios de defensa, o se evidencia la ausencia de instrumentos jurídicos de defensa judicial.
El carácter subsidiario de la acción de tutela contra providencias judiciales ha sido objeto de valoración por parte de la Corte Constitucional desde sus primeros pronunciamientos. Así, en la sentencia C-543 de 1992 se sostuvo que “tan sólo 22 Artículo 86 de la Constitución Política. 23 Sentencia C- 590 de 2005 (MP Jaime Córdoba Triviño).
Radicado: 11001-03-15-000-2024-002651-01 Demandante: Municipio de Vianí Demandado: Juzgado Cuarto Administrativo de Facatativá Acción de Tutela – Fallo de Segunda Instancia 15 resulta procedente instaurar la acción en subsidio o a falta de instrumento constitucional o legal diferente, susceptible de ser alegado ante los jueces, esto es, cuando el afectado no disponga de otro medio judicial para su defensa, a no ser que busque evitar un perjuicio irremediable (…)”24.
Con fundamento en lo anterior, la Sala considera que el Municipio de Vianí – Cundinamarca, no contaba con otros recursos ordinarios ni extraordinarios de defensa judicial a su alcance para cuestionar la decisión adoptada por el Juzgado Cuarto Administrativo de Facatativá, por lo que la acción de tutela se constituía en un mecanismo viable y procedente para estudiar la vulneración del derecho al debido proceso alegado por la accionante en la demanda de tutela, de acuerdo con los criterios de procedibilidad previstos en el artículo 86 de la Carta política, el Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia Constitucional.
En este sentido, no le asiste razón al señor Jorge Augusto Hernández Ramírez en su escrito de impugnación, al señalar que la tutela promovida por la referida entidad territorial es improcedente por no haber agotado el recurso extraordinario de revisión contra el auto de 10 de abril de 2024, toda vez que no era un instrumento jurídico idóneo al cual pudiera acudir para la defensa de sus intereses.
Ahora bien, aunque el señor Jorge Augusto Hernández Ramírez en el escrito de impugnación, no cuestiona los argumentos desarrollados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el fallo de 29 de abril de 2024, que le permitieron acceder al amparo de tutela a favor del Municipio de Vianí – Cundinamarca, la Sala considera pertinente resaltar que dicha providencia efectuó una valoración razonable y coherente de las circunstancias fácticas y jurídicas que dieron origen al recurso de insistencia promovido por el señor Hernández Ramírez, pues al examinar los documentos allegados al expediente de tutela, logró inferir, adecuadamente, que la decisión adoptada por el Juzgado Cuarto Administrativo de Facatativá, en el auto de 10 de abril de 2024, vulneró el derecho al debido proceso de la entidad territorial tutelante, por desconocimiento del principio de congruencia, en tanto se limitó a valorar el contenido del oficios SPI.130.08.026 de 13 de marzo de 2024, cuya 24 Sentencia C-543 de 1993 (MP José Gregorio Hernández Galindo).
Radicado: 11001-03-15-000-2024-002651-01 Demandante: Municipio de Vianí Demandado: Juzgado Cuarto Administrativo de Facatativá Acción de Tutela – Fallo de Segunda Instancia 16 respuesta estaba dirigida a atender la petición de 26 de enero del mismo año, sin tener en cuenta que el recurso de insistencia hacía referencia a la respuesta emitida por la entidad al requerimiento de 5 de marzo de 2024, otorgada mediante oficio SPI.130.08.029 de 1º de abril de 2024.
Así las cosas, la Sala considera que la providencia proferida por el Tribunal administrativo de Cundinamarca no revela alguna situación irregular de orden procesal o sustancial, que imponga a esta colegiatura adoptar una decisión en contrario a lo decidido en dicha oportunidad. lll. DECISIÓN En atención a las consideraciones anteriormente expuestas, la Sala confirmará la sentencia de 29 de abril de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “A”, que accedió al amparo de tutela invocado por el Municipio de Vianí – Cundinamarca – Secretaría de Planeación e Infraestructura, contra el Juzgado Cuarto Administrativo de Facatativá. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia de 29 de abril de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “A”, que accedió al amparo de tutela invocado por el Municipio de Vianí – Cundinamarca – Secretaría de Planeación e Infraestructura, contra el Juzgado Cuarto Administrativo de Facatativá, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión. Radicado: 11001-03-15-000-2024-002651-01 Demandante: Municipio de Vianí Demandado: Juzgado Cuarto Administrativo de Facatativá Acción de Tutela – Fallo de Segunda Instancia 17 SEGUNDO. - Remítase a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Envíese copia de esta providencia al despacho de origen.
Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) JORGE ÉDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Ausente con permiso)