Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., veintisiete (27) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 17001-23-33-000-2015-00163-01 (2199-2017) Demandante: Beatriz Valencia Aguirre Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Vinculación de docente normalista de naturaleza Nacional.
Condena en costas. REVOCA SENTENCIA PARCIALMENTE Y CONFIRMA EN LO DEMÁS. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el veinticuatro (24) de marzo de dos mil diecisiete (2017) por el Tribunal Administrativo de la Caldas, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora BEATRIZ VALENCIA AGUIRRE instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones, (i) 001361 del 17 de febrero de 1999;
(ii) 7690 del 07 de julio de 1999; y (iii) 3882 del 10 de octubre del 2000, por medio de las cuales se negó el reconocimiento de la pensión gracia y se desataron desfavorablemente los recursos de reposición y apelación en contra del primer acto 1 Folios 3 a 4, C1. 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 17001-23-33-002-2015-00163-01 (2199-2017) administrativo enunciado.
Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la UGPP a reconocer y pagar a la accionante la pensión gracia en cuantía equivalente al 75% del promedio salarial mensual devengado en el año anterior a la constitución del estatus pensional. Asimismo, que se cancelen los reajustes sobre la prestación Que la autoridad demandada sea condenada en costas y dé cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 y siguientes del CPACA.
HECHOS 2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera. Que la señora Beatriz Valencia Aguirre nació el 15 de mayo de 1948 y cumplió los 50 años de edad en 1998. Que en su vida laboral estuvo vinculada al magisterio desde 10 de diciembre de 1994. Que la parte actora solicitó ante Cajanal EICE (hoy la UGPP), el reconocimiento y pago de la pensión gracia, a lo cual dicha entidad expidió la Resolución 001361 del 17 de febrero de 1999 con la que negó la prestación. Que la accionante presentó recurso de reposición y en subsidio apelación contra el anterior acto administrativo, los cuales fueron resueltos a través de las Resoluciones 7690 del 07 de julio de 1999; y 3882 del 10 de octubre del 2000, siendo confirmada la decisión inicial.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 15 de mayo de 20153 y notificada a la UGPP4, quien presentó memorial de contestación5, para lo cual manifestó que, la entidad demandada se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso que la actora no cumple con los requisitos exigidos para ser beneficiario de la prestación solicitada.
En razón a que el servicio prestado como docente fue de carácter nacional el cual no puede ser computable para adquirir la pensión gracia. Propuso como excepciones que las denominó, (i) inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido (ii) prescripción de mesadas y (iii) la genérica. 2 Folios 3 a 5, C1. 3 Folios 69 a 170, C1. 4 Folios 74 a 75, C1. 5 Folios 121 a 127, C1. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 17001-23-33-002-2015-00163-01 (2199-2017) En la audiencia inicial6 el tribunal señalo que las excepciones propuestas no pueden ser consideradas como previas, por tanto, serán resueltas en la sentencia. Tampoco encontró probada alguna excepción previa que deba ser resuelta de oficio.
Adicionalmente, en esta diligencia se fijó el litigio en establecer en el sentido de determinar si la actora tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia, teniendo en cuenta el 75% de todos los factores salariales que devengó durante el último año en adquirió el status de pensionada. Finalmente se señaló que no existía ánimo conciliatorio, se efectuó el decreto de pruebas y atendiendo la facultad contenida en el artículo 213 de la Ley 1437 de 2011 ordenó pruebas de oficio.
En la audiencia de pruebas7 se incorporaron los documentos aportados y se ordenó realizar un requerimiento para allegar los que hacían falta. El día 15 de marzo se continuó con esta diligencia,8 considerándose que había terminado con el recaudo de dichos medios de convicción, por lo que se dispuso presentar alegatos de conformidad al artículo 181 del CPACA, de lo cual hizo uso la parte demandada y el accionante guardó silencio9.
De igual manera, el Ministerio Público conceptuó de fondo señalando que no habría duda de que le asiste el derecho a la reclamante del reconocimiento de la pensión gracia, pero considera que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se encuentra caducado, por lo tanto, solicitó que se declare la excepción.10 SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN11 El Tribunal Administrativo Caldas mediante sentencia del 24 de marzo de 2017 negó las pretensiones de la demanda, argumentando que encontró probado que la demandante laboró como docente en el cargo de profesora de enseñanza secundaria Normal Nacional de Señoritas, para el cual fue nombrada mediante Resolución 9068 de 12 de noviembre de 1974 emanada del Ministerio de Educación Nacional, desde el 10 de diciembre de 1974, y posesionada a través de acta de posesión 0889 de la Gobernación de Caldas, vinculación que según la entidad que la emitió y la jurisprudencia es de orden nacional, contrario a lo que consta en el certificado de historia laboral el cual indicada que era de carácter nacionalizado Advirtió que dentro del cartulario no obra otro acto administrativo de nombramiento que permita computar tiempos servicios, por ello, al no haber laborado como docente territorial o nacionalizada por 20 años de servicios, no procedía reconocer la pensión gracia. 6 Folios 205 a 207, C1. 7 Folios 145 a 146, C1. 8 Folio 158, C1. 9 Folios 166 a 268, C1. 10 Folios 160 a 165. 11 Folios 180 a 185. 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 17001-23-33-002-2015-00163-01 (2199-2017) Por último, condenó en costas a la demandante.
EL RECURSO DE APELACIÓN12 La parte demandante en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, y para ello estudió cada uno de los requisitos legales tendientes a adquirir la pensión gracia, ante lo cual concluyó que cumple con la totalidad de estos. Sostuvo que el tribunal de origen desconoció el carácter de normalista de la demandante desligando la interpretación del artículo 16 de la Lay 116 de 1928 de su carácter ontológico, toda vez que la norma extendió el beneficio de la pensión gracia a los docentes normalistas sin importar que el nombramiento hubiera sido de carácter territorial o nacional.
Que si bien la condena en costas es el resultado de la derrota en el proceso o recurso que se haya propuesto, según el artículo 365 del CGP, lo cierto es que al momento de liquidarlas, debe tenerse en cuenta que de conformidad con el artículo 366 del mismo estatuto, tanto las costas como las agencias en derecho corresponde a los gastos en los que la parte beneficiaria de la condena incurrió en el proceso, siempre que exista prueba de su existencia, la cual no reposa en el expediente.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La UGPP presentó escrito de alegatos de conclusión13 en el cual reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y solicitó confirmar la decisión de primera instancia. La parte demandante y el Ministerio Público se abstuvieron de intervenir en el trámite de segunda instancia. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es determinar si la demandante cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una vinculación con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, y acreditar algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980.
Igualmente se deberá determinar si procedía la condena en costas de primera instancia a cargo de la parte activa. Marco normativo y jurisprudencial 12 Folios 190 a 195, C1. 13 Folios 286 a 288, C1. 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 17001-23-33-002-2015-00163-01 (2199-2017) En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló que, «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados. «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»14. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de 14 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07. 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 17001-23-33-002-2015-00163-01 (2199-2017) establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos inicialmente previstos para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».
Ahora bien, sobre el derecho bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos. «ARTÍCULO 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Por otro lado, la jurisprudencia de esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 17001-23-33-002-2015-00163-01 (2199-2017) reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199715 señaló, «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201816 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 16 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP. 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 17001-23-33-002-2015-00163-01 (2199-2017) v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse en primer lugar la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una delegación mediante la cual dichas autoridades posesionan a los educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 202217 la Sección Segunda también fijó como regla 17 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP. 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 17001-23-33-002-2015-00163-01 (2199-2017) jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial, tal como sucede con el asunto bajo examen en esta oportunidad.
En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos. i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero en ningún caso acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias normativas señaladas previamente para consolidar el derecho a la pensión gracia. No obstante, en el asunto bajo estudio deberá enfocarse dicho análisis en el entendido de que los motivos de inconformidad del apelante único (los cuales circunscriben por congruencia la competencia de decisión 10 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 17001-23-33-002-2015-00163-01 (2199-2017) en esta instancia), se centran y limitan a determinar si la vinculación de la demandante con anterioridad al 31 de mayo de 1980 y a la vez la única en el cargo de profesora de Enseñanza Secundaria Normal Nacional de Señoritas, corresponde a una relación legal y reglamentaria de naturaleza jurídica nacional, lo que le impediría que dicho periodo que va desde el 10 de diciembre de 197418 hasta el 19 de marzo de 201319 pueda ser tenido como válido para el reconocimiento de la pensión gracia. Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que la señora Beatriz Valencia Aguirre nació el 15 de mayo de 194820, de modo que cumplió los 50 años el 15 de mayo de 1998.
Respecto al segundo y tercer requisito atinente a la vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada (el cual es punto de debate en esta instancia), se precisa que estos se estudiarán de manera conjunta en esta oportunidad. En primer lugar, respecto a la naturaleza de la vinculación, se tiene que al expediente no fue allegado el acto administrativo de nombramiento de la demandante, muy a pesar de que fue requerido ante el Ministerio Educación Nacional21, al departamento de Caldas22 y al municipio de Manizales23.
Al plenario fue aportada el acta de posesión 0889 donde consta que la señora Valencia Aguirre fue nombrada en el cargo de profesora de enseñanza en la Normal Nacional de Señoritas de Manizales, esto en virtud de la Resolución 9068 de 12 de noviembre de 1974 emanada del Ministerio de Educación Nacional, es decir, que la Nación es quien funge como nominador, en uso de sus facultades legales; lo que nos obliga a concluir que la vinculación fue de naturaleza nacional.
Sobre el particular, la Ley 91 de 1989, en el artículo 1º, dejó claro que un docente nacional es el que es nombrado por el Gobierno nacional, a saber. “Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional” Para una mayor ilustración se trae el acta de posesión 0889. 18 Folio 9 del C1.
Folio 4 y 7 C3. 19 Folio 22. Certificado del delegado operativo de la educación contratada. 20 De conformidad con Fotocopia de la Cedula de Ciudadanía. 21 Folio 1, C4. Respuesta del MEN. 22 Folio 1, C3. Respuesta de la Gobernación de Caldas. 23 Folios 3 al 8, C3. Respuesta del Municipio de Manizales, se debe precisar que en el oficio SE-UAF-3093, se señala que se hace llegar copia del acto administrativo de nombramiento de la señora Beatriz valencia Aguirre, lo cual no fue adjuntado.
Sin embargo, si se hizo allegar copia del acta de posesión No. 0889. 11 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 17001-23-33-002-2015-00163-01 (2199-2017) De igual manera en el expediente se encuentra el formato único para la expedición de historia laboral del Fondo de prestaciones Sociales del Magisterio, donde se advierte que el régimen de pensión de la reclamante es el nacionalizado, lo cual contrasta por lo señalado por la misma Ley 91 de 1989 que en su artículo 1°, establece lo siguiente.
“Artículo 1°: Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: (…) Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.” 12 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 17001-23-33-002-2015-00163-01 (2199-2017) Se dice que discrepa de la ley, en razón a que, la parte activa en lugar de ser nombrada por una entidad territorial fue nombrada por el Ministerio de Educación Nacional antes del 1° de enero 1976.
Por tanto, carece de veracidad lo consignado en la certificación aludida. Por último, la parte activa muestra su inconformidad con el tribunal de primera instancia, sosteniendo que la interpretación ontológica que se le debe hacer al artículo 16 de la Ley 116 de 1928, le extiende el beneficio de la pensión gracia a los docentes normalistas sin importar que el nombramiento hubiera sido de carácter territorial o nacional.
Al respecto, olvida la accionante que, si bien el derecho de la pensión gracia fue extendido a los normalistas en virtud del artículo 16 de la Ley 116 de 1928, el ordenamiento jurídico continuó exigiendo que los nombramientos de los mismos serían territoriales o nacionalizados. Acerca del espíritu del artículo 6 de la Ley 116 de 1928, la Sección Segunda de esta Corporación en reciente sentencia de 23 de marzo de 2023,24 reiteró la línea jurisprudencial sostenida en las providencias del 6 de abril de 200625 y del 29 de junio de 201726, desde la exposición de motivos en los anales del Congreso de la República y, de la misma concluyó lo siguiente. «1.
Amplió el beneficio de la pensión gracia a los docentes de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública. 2. El cómputo tendría en cuenta los tiempos de servicio ejercidos en diversas épocas tanto en la educación primaria como en la normalista. 3.Los servicios ejercidos en las escuelas normalistas, tendrían validez siempre y cuando se cumplan las exigencias contempladas en el marco normativo de la pensión gracia, es decir, que se hayan prestado bajo una vinculación territorial o nacionalizada, pero nunca contraviniendo lo dispuesto en el artículo 4º, numeral 3º de la Ley 114 de 1913, es decir que el docente no reciba recompensa o pensión de la Nación, esto debe entenderse, de que la vinculación en la escuela normal no sea nacional.» Como resultado todo lo anterior, se puede concluir que si bien no se cuenta con el acto de nombramiento de la docente Beatriz Valencia Aguirre (Resolución 9068 de noviembre 12 de 1974 emanada del Ministerio de Educación Nacional), de los demás elementos probatorios se encuentra demostrado de manera inequívoca que la reclamante fue vinculada al cargo de profesora de secundaria en la Normal 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 23 de marzo de 2023.
Rad. (2449-2017). 25 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicado: 15001 -23-31-000-2001- 02963-01 (1009-2005) 26 Consejo de Estado. Sección Segunda. Radicado 17001 -23-33-000-2015- 00452-01 (4570-2016). 13 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 17001-23-33-002-2015-00163-01 (2199-2017) Nacional de Señoritas a partir del 10 de diciembre de 197427 hasta el 19 de marzo de 2013,28 ello bajo un vínculo de naturaleza jurídica nacional.
Por lo tanto, al evidenciar que la única relación legal y reglamentaria de la demandante desde el 10 de diciembre de 1974, no resulta computable para adquirir una pensión gracia, se concluye que no satisfizo el requisito de acreditar un lapso de labor como docente territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980 ni tampoco los 20 años de servicios exigidos por el ordenamiento jurídico para el reconocimiento de la pensión gracia. Bajo tal contexto, en el entendido de que la señora Beatriz Valencia Aguirre no cumplió esta exigencia que es esencial para consolidar el derecho pretendido, resulta inane verificar los demás requisitos señalados previamente, pues ante este primer análisis se corrobora la necesidad de negar el reconocimiento de la prestación reclamada.
Con base en lo expuesto previamente, se estima que resultó acertado el estudio efectuado por el tribunal de origen en el fallo apelado para negar el reconocimiento de la prestación solicitada por la actora, de suerte que habrá de confirmarse dicha providencia. Respecto a la inconformidad de la condena en costa en primera instancia, esta Subsección, en sentencia del 7 de abril de dos mil dieciséis (2016)29, acerca de la condena en costas en vigencia del CPACA concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.
Objetivo en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
Conforme a las anteriores reglas, y en atención a que el Consejo de Estado ya ha venido analizando la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, en el presente asunto se procederá a examinar dicha situación a la luz de la normativa vigente. 27 Folio 9 del C1. Folio 4 y 7 C3. 28 Folio 22. Certificado del delegado operativo de la educación contratada. 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado 13001-23-33-000-013-00022-01(1291-2014), Demandante: José Francisco Guerrero Bardi 14 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 17001-23-33-002-2015-00163-01 (2199-2017) De la revisión de la demanda y de la oposición a la misma en primera instancia, no se observa que sea manifiesta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas en primera instancia. Contrario a ello, ambas partes en sus escritos de demanda, contestación, apelación y alegatos, manifestaron razones en defensa jurídica de sus intereses.
Por tal razón, al no encontrarse acreditado dicho presupuesto normativo, se revocará la condena en costas en primera instancia, pero se confirmará el fallo apelado en todo lo demás. Respecto de la queja de apelante acerca del monto de la condena, debe recordársele que la liquidación de las expensas y el monto de las agencias en derecho solo podrán controvertirse mediante los recursos de reposición y apelación contra el auto que apruebe la liquidación de costas, de conformidad al numeral 5 del artículo 366 del CGP.
Condena en costas de segunda instancia Con base en la misma argumentación expuesta previamente, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta oportunidad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR EL ORDINAL TERCERO de la sentencia del veinticuatro (24) de marzo de dos mil diecisiete (2017) proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas que condenó en costas de primera instancia a la accionante, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Beatriz Valencia Aguirre contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la providencia apelada en lo que respecta a la negación de las pretensiones de la demanda.
TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante, según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.
CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE 15 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 17001-23-33-002-2015-00163-01 (2199-2017) La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ