CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Bogotá D.C., ocho (8) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Recurso extraordinario de unificación de Jurisprudencia Radicación: 76001-33-33-021-2022-00271-01 (2403-2025) Demandante: Sandra María Mazuera Escobar Demandado: Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca1 Temas: Estudio de admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia ______________________________________________________________ Asunto El despacho decide sobre la admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado por la demandante contra la sentencia de segunda instancia proferida el 9 de julio de 2025 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 1.
Antecedentes 1.1. Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 1.1.1. La demanda 1. Sandra María Mazuera Escobar presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, en orden a que se declarara la nulidad del Oficio 320-254092022 del 18 de abril de 2022, por medio del cual se negó el reconocimiento de una relación laboral, así como el pago de las sumas por concepto de prestaciones sociales. 2.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó lo siguiente: «SEGUNDO: […] Reconocer que entre CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL VALLE DEL CAUCA – CVC- y SANDRA MARIA MAZUERA ESCOBAR, existió un contrato de trabajo realidad, cuyos extremos temporales fueron: julio 1 de 1997 a mayo 6 de 2001 y de abril 10 de 2013 al 11 de junio de 2021, sin solución de continuidad.
TERCERO: Reconocer y pagar las sumas que, por concepto de prestaciones sociales, incluida la licencia de maternidad, devengan los funcionarios vinculados a LA CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL VALLE DEL CAUCA – CVCmediante 1 En adelante CVC. 2 En adelante CPACA. 2 Radicado: 76001-33-33-021-2022-00271-01 (2403-2025) Demandante: Sandra María Mazuera Escobar “vinculación legal y reglamentaria”, correspondiente a los períodos laborados tomando como base para la liquidación el valor pactado en los contratos CUARTO: Reconocer y pagar los aportes a seguridad social por lo que se deberán realizar las correspondientes cotizaciones, lo anterior conforme lo establece la ley.
QUINTO: Reconocer y pagar las sumas que por intereses moratorios correspondan.
SEXTO: Reconocer y pagar las sumas que por beneficios extra legales y/o convencionales que tuviera derecho si a estos hubiere lugar.
QUINTO: Reconocer y pagar a favor de, SANDRA MARIA MAZUERA ESCOBAR, nivelación salarial con un cargo o funciones equivalentes establecidas dentro de la entidad, si a ello hubiere lugar.
SEXTO: Igualmente se declare que la demandante, tiene pleno derecho a que la demandada, cancele o devuelva las sumas de dinero por retención en la fuente, y demás sumas descontadas a la convocante.
SEPTIMO: Que se condene a la demandada a título indemnizatorio pagar los salarios y prestaciones dejadas de cancelar mientras persista la desvinculación.
OCTAVO: Condenar en costas si a ello hubiere lugar por las omisiones de la demandada». 1.1.2. Trámite del proceso 3. El Juzgado 21 Administrativo de Oralidad del Circuito de Cali profirió sentencia de primera instancia el 22 de enero del 20253 en la cual negó las pretensiones de la demanda. 4. La decisión anterior fue apelada el 4 de febrero de 2025 4 por la parte demandante, la cual fue concedida mediante auto del 17 de marzo de 20255. 5.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en sentencia del 9 de julio de 20256, confirmó la sentencia recurrida, indicando que si bien la demandante había probado los elementos de la prestación personal del servició y la remuneración, lo cierto era que no se había acreditado el elemento de la subordinación. Al respecto, se precisó lo siguiente: «Aunque los objetos contractuales señalan que la labor principal era brindar apoyo al Grupo de Talento Humano, cada uno de ellos tuvo actividades específicas, concretas, diferentes y por un tiempo limitado; algunos para atender estilos y hábitos laborales saludables; otros para adelantar actividades de mejoramiento de clima organizacional; otros para implementar planes de gestión (MIPG); y tal vez, los más prolongados en el tiempo, fueron los que se utilizaron para llevar a cabo los concursos internos con el fin de otorgar encargos y que según el testimonio de la señora Norelba también sirvieron para atender otros concursos como la elección del mejor equipo y del mejor empleado. 3 Visible a índice 41 de Samai, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento en primera instancia. 4 Visible a índice 45 de Samai, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento en primera instancia. 5 Visible a índice 46 de Samai, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento primera instancia. 6 Visible a índice 12 de Samai tribunales. 3 Radicado: 76001-33-33-021-2022-00271-01 (2403-2025) Demandante: Sandra María Mazuera Escobar Esta disparidad en los objetos contractuales analizada en conjunto con los certificados de necesidad permite concluir que las actividades contratadas no eran permanentes, sino que, cada año la necesidad cambiaba y el apoyo requerido estaba enfocado a programas especiales respecto de los cuales no había personal de planta suficiente ni con funciones asignadas en la materia. […] No se puede asegurar que la demandante cumpliera un horario de trabajo igual que los empleados de planta. […] Esta situación se puede corroborar en uno de los correos aportados por la misma demandante en los que asegura que “en la tarde de ayer estuve en la oficina y me comuniqué con varias dependencias y hoy en horas de la tarde hablaré con otras para que amablemente nos hagan llegar copia de las evidencias (…)”, esta expresión permite ver que, no era lo habitual que ella permaneciera en las instalaciones de la entidad como lo haría un empleado de planta.
Esos mismos correos acreditan que, entre la señora Norelba Álvarez Gutiérrez y la señora Sandra María Mazuera hubo una gestión de coordinación de las actividades contractuales. No se leen directrices o instrucciones claras que impongan órdenes, cantidad de trabajo a entregar y deber de cumplir con reglamentos internos, más allá de la lógica de aplicar los procedimientos en las actividades para los cuales fue contratada bajo las reglas del debido proceso, como es el caso del correo en el cual la supervisora del contrato pone de presente que no cumplió con las directrices que ella misma trazó para adelantar el proceso de selección convocado, sin que ello denote subordinación». 1.2.
Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 6. La demandante interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en el que señaló que se había inobservado y contrariado lo siguiente: 6.1. Sentencia del 25 de agosto de 2016, proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del proceso 23001-23-33-000-2013-00260- 01(0088-15)7. 6.2.
Sentencia del 9 de septiembre de 2021, proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del proceso 05001-23-33-000-2013-01143- 01 (1317-2016)8. 6.3. Sentencia SU221 del 13 de junio de 2024, proferida por la Corte Constitucional en el expediente T-9.651.9819. 6.4. Circular de la ANDJE 03 de 2023. 7 También identificada así: CE-SUJ2-005-16. 8 También identificada así: SUJ-025-CE-S2-2021. 9 También identificada así: SU-221 de 2024. 4 Radicado: 76001-33-33-021-2022-00271-01 (2403-2025) Demandante: Sandra María Mazuera Escobar 7.
El recurso extraordinario fue concedido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 15 de agosto de 202510. 2. Consideraciones 2.1. Examen de los requisitos de admisión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en el caso concreto 8. Sería del caso verificar el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad del recurso previstos en los artículos 257 a 262 del CPACA, de no ser porque se advierte que se configura una de las causales de rechazo establecidas en el artículo 265 ibidem. 9.
Al respecto, se observa que Sandra María Mazuera Escobar interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia de segunda instancia, proferida el 9 de julio de 2025 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, pues consideró que aquella inobservó y contrarió: i) la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016 dentro del proceso 23001-23-33-000-2013- 00260-01(0088-15), proferida por el Consejo de Estado; y ii) la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021 dentro del proceso 05001-23-33-000-2013- 01143-01 (1317-2016), proferida por el Consejo de Estado; iii) la sentencia de unificación del 13 de junio de 2024, proferida por la Corte Constitucional; y iv) circular de la ANDJE 03 de 2023. 10.
Así las cosas, para la procedencia del recurso, es necesario verificar que las presuntamente contrariadas tengan la condición de sentencias de unificación proferidas por el Consejo de Estado11, en los términos establecidos por el legislador. 11. En ese sentido, el CPACA12 incorporó la figura de las sentencias de unificación jurisprudencial en el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa, conforme a lo dispuesto en los artículos 270 y 271. 12.
De acuerdo con el artículo 270 del CPACA, modificado por el artículo 78 de la Ley 2080 de 2021, se entiende por sentencia de unificación aquella que profiere el Consejo de Estado con el propósito de garantizar la interpretación uniforme del derecho, en los siguientes términos: «Artículo 270. Sentencias de unificación jurisprudencial. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas 10 Visible a índice 21 de Samai tribunales. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B auto del 3 de mayo de 2024, expediente 52001-33-33- 007- 2016-00002-01 (1532-2024). 12 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 5 Radicado: 76001-33-33-021-2022-00271-01 (2403-2025) Demandante: Sandra María Mazuera Escobar mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009». 13.
De lo anterior se desprende que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede únicamente frente a providencias que reúnan los criterios previstos en el artículo 270 del CPACA, tal como lo indicó la Corte Constitucional en la sentencia C-179 de 201613. En consecuencia, dicho recurso solo puede fundarse en sentencias de unificación proferidas por el Consejo de Estado14, pero no en aquellas dictadas por la Corte Constitucional, ni en documentos diferentes como circulares de otras entidades.
Esta restricción se encuentra expresamente establecida en el artículo 258 del CPACA en tanto prevé que «[h]abrá lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado». 14. Sobre el particular esta Sección se ha señalado lo siguiente15: «[S]e advierte que las sentencias de la Corte Constitucional no son susceptibles del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia pues la única causal objetiva de procedencia de este medio de impugnación es la consignada en el artículo 258 de la Ley 1437 de 2011, que consiste en que «la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado».
Por tal motivo resulta inadmisible que para identificar la regla de unificación que estima vulnerada el recurrente, éste aluda única y exclusivamente a sentencias proferidas por otra corporación». 15. En virtud de lo anterior, la sentencia de unificación del 13 de junio de 2024, emitida por la Corte Constitucional, así como la circular de la ANDJE 03 de 2023, no cumplen con lo previsto en el artículo 258 del CPACA. 16.
Ahora, en cuanto a las sentencias CE-SUJ2-005-16 y SUJ-025-CE-S2-2021, se debe señalar que estas corresponden a sentencias de unificación dictadas por esta Corporación, en las cuales se han establecido como reglas jurisprudenciales las siguientes: Sentencia de unificación Criterios unificados Sentencia del 25 de agosto de 2016, proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del En esta providencia se unificó la jurisprudencia, así: «1.º Unifícase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el contrato 13 La Corte Constitucional estudió una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 257 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, «por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo».
En dicha sentencia estableció: «6.6.2. Las sentencias de unificación encuentran su fuente en lo previsto en el artículo 270 del CPACA, de acuerdo con el cual: “Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009» 14 Al respecto, ver: Op. cit.
Radicado 68001-33-33-005-2019-00219-01 (2426-2022). M.P. Juan Camilo Morales Trujillo. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 27 de octubre de 2020, expediente 15001-23- 33- 000-2003-00605-01(0288-15). 6 Radicado: 76001-33-33-021-2022-00271-01 (2403-2025) Demandante: Sandra María Mazuera Escobar proceso 23001-23-33-000-2013- 00260-01(0088-15) realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, en el sentido de que (i) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, (ii) sin embargo, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión, (iii) lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal;
(iv) las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control; (v) tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho;
(vi) el estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral; y (vii) el juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva. 2.° Unifícase la jurisprudencia en lo referente a que en las controversias relacionadas con el contrato realidad, (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro- contratista corresponderá a los honorarios pactados, por las razones indicadas en la motivación».
Sentencia del 9 de septiembre de 2021, proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del En esta providencia se unificaron unos criterios aplicables a las relaciones laborales encubiertas, los cuales se plasmaron en las siguientes reglas: 7 Radicado: 76001-33-33-021-2022-00271-01 (2403-2025) Demandante: Sandra María Mazuera Escobar proceso 05001-23-33-000-2013- 01143-01 (1317-2016) «(i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal». 17. De conformidad con lo anterior, se encuentra que no hay lugar a tramitar el recurso extraordinario de unificación de la referencia por las razones que a continuación se pasan a exponer: 17.1.
Aunque la recurrente identificó las sentencias de unificación que, a su juicio, fueron desconocidas por el tribunal administrativo al resolver la segunda instancia, no se configura unidad de materia entre el caso concreto y las reglas jurisprudenciales invocadas. Lo anterior, por cuanto, si bien la segunda regla de la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 establece un periodo de treinta 30 días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, lo cierto es que la verdadera razón por la que no se accedió a las pretensiones fue la falta de acreditación del elemento de subordinación entre la demandante y Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, aspecto que resultó determinante para la decisión y sobre el cual las sentencias de unificación citadas no fijaron reglas. 17.2.
Aun cuando las sentencias de unificación invocadas abordan temas relacionados con el reconocimiento de relaciones laborales, la realidad es que no existe unidad de materia entre las sentencias de unificación invocadas por la recurrente y su caso particular ya que los elementos de la relación laboral deben ser evaluados y comprobados en cada caso concreto.
Es decir, la mera presencia de los elementos mencionados no implica que las sentencias de unificación 8 Radicado: 76001-33-33-021-2022-00271-01 (2403-2025) Demandante: Sandra María Mazuera Escobar relacionadas en el recurso hayan unificado el asunto específico que se debate en este proceso. 17.3. En realidad, la inconformidad de la recurrente se circunscribe a la valoración probatoria realizada por el Tribunal del Valle del Cauca sobre la subordinación, aspecto que no fue objeto de unificación en las sentencias presuntamente desconocidas por el a quo. 18.
En consecuencia, al no existir unidad de materia entre las sentencias de unificación invocadas por el recurrente y el caso concreto, no es posible aplicar aquellas al presente asunto. Esta situación ha sido claramente establecida por el legislador como causal de rechazo del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. 19.
Se encuentra que lo pretendido por el recurrente es reabrir el debate jurídico en esta etapa procesal, en tanto no se comparte la decisión del juez natural de negar el reconocimiento de la relación laboral; es decir, busca configurar una nueva instancia para efectuar un estudio respecto de los aspectos que resultan desfavorables a las pretensiones de la demanda, en específico reabrir el debate sobre la existencia del elemento de la subordinación, lo cual no es objeto de unificación por ninguna de las providencias que se señalan en el recurso extraordinario. 20.
Así las cosas, en virtud de lo previsto en el artículo 265 del CPACA, se rechazará de plano el presente recurso extraordinario de unificación por resultar improcedente, en consecuencia, se ordenará por intermedio de la secretaría la devolución del expediente al tribunal de origen. 21. En cuanto a la condena en costas, se destaca que de conformidad con el artículo 265 ibidem «se condenará en costas al recurrente, cuando no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial o cuando sea evidente que esta no- es aplicable al caso».
No obstante, no hay lugar a ellas comoquiera que no aparecen causadas en el proceso. En mérito de lo expuesto, el despacho
RESUELVE
Primero. Rechazar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por Sandra María Mazuera Escobar contra la sentencia de segunda instancia, proferida el 9 de julio de 2025 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia. Segundo. No condenar en costas al recurrente al no aparecer causadas en el proceso. 9 Radicado: 76001-33-33-021-2022-00271-01 (2403-2025) Demandante: Sandra María Mazuera Escobar Tercero. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA.
Cuarto. Ejecutoriada la presente providencia, por secretaría devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo. Quinto. Dejar las constancias de rigor en la plataforma Samai. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. LEBA