CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., trece (13) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Radicación: 47001233100020120007301 (63901) Demandante: MARTA JOSEFINA FERNÁNDEZ GONZÁLEZ Y OTROS Demandado: NACIÓN - RAMA JUDICIAL Tema: Error jurisdiccional.
Principio iura novit curia. Precedente Judicial. Inexistencia del error alegado. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 30 de enero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que negó las pretensiones de la demanda. I. SÍNTESIS DEL CASO El 2 de mayo de 2002, el Concejo de Santa Marta expidió el Acuerdo 005 de 2002, mediante el cual concedió facultades al alcalde para determinar la estructura administrativa, modificar la planta de personal, establecer un nuevo plan de cargos del Departamento Administrativo de Salud Distrital de Santa Marta (en adelante DASD) y poner en marcha la Empresa Social del Estado DISTRIMAR (en adelante “E.S.E DISTRIMAR”).
Con fundamento en dichas facultades, el alcalde expidió el Decreto 170 del 7 de junio de 2002, que modificó la planta de personal del DASD y suprimió los cargos ocupados por Marta Josefina Fernández González, José María Benavides de Vega, Neide Astrid Sierra Mozo, Missleé Castañeda Melo y Margarita Barros. En cumplimiento del mencionado acto administrativo, el director del DASD expidió la Resolución 583 del 17 de junio de 2002, mediante la cual incorporó la nueva planta de personal de dicha entidad.
Por ello, el 11 de octubre de 2002, las referidas personas presentaron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Distrito de Santa Marta pretendiendo la nulidad parcial del Acuerdo 005 de 2002, del Decreto 170 de 2002 y de la Resolución 583 de 2002. El proceso correspondió por reparto al Juzgado 7º Administrativo de Santa Marta, quien mediante sentencia del 14 de enero de 2008 accedió a las pretensiones de la demanda, pues consideró que el Concejo de Santa Marta y el alcalde habían actuado sin competencia para expedir el Acuerdo 005 de 2002 y el Decreto 170 de la misma anualidad.
No obstante, mediante proveído del 21 de abril de 2010, el Tribunal Administrativo del Magdalena revocó la sentencia de primera instancia, y en su lugar, negó las súplicas de la demanda. Los demandantes consideran que la sentencia proferida el 21 de abril de 2010 por el Tribunal Administrativo del Magdalena incurrió en un error jurisdiccional por cuanto: i) fue proferida en contravía del principio iura novit curia, ii) se apartó del contenido de la Ley 443 de 1998, de los Decretos 1572 y 2504 de la misma anualidad y de la Ley 1285 de 2009 y, iii) desconoció el precedente judicial contenido en las sentencias C-994 de 2003 y del 7 de octubre de 2010, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado.
II.
ANTECEDENTES 1. Demanda El 7 de febrero de 2012, Marta Josefina Fernández González, José María Benavides de Vega, Neide Astrid Sierra Mozo, Missleé Castañeda Melo y Margarita Barros, mediante apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa, presentaron demanda en contra de la Nación – Rama Judicial, por los perjuicios ocasionados por el error jurisdiccional en que incurrió el Tribunal Administrativo del Magdalena en la providencia del 21 de abril de 2010.
Como pretensiones de su demanda, el extremo activo solicita condenar a la entidad demandada a pagar a cada uno de los demandantes, por perjuicios morales, 1000 SMLMV; por daño a la vida de relación, 1000 SMLMV; y por lucro cesante, “[…] los salarios y prestaciones sociales de toda tipología dejados de percibir desde la separación del cargo hasta la efectiva vinculación”.
En apoyo a las pretensiones, la parte demandante afirma que el 2 de mayo de 2002, el Concejo de Santa Marta expidió el Acuerdo 005 de 2002, por medio del cual concedió facultades al alcalde para determinar la estructura administrativa, modificar la planta de personal, establecer un nuevo plan de cargos del DASD y poner en marcha la E.S.E. DISTRIMAR.
Manifiesta que con fundamento en dichas facultades, el alcalde expidió el Decreto 170 de 2002, que modificó la planta de personal del DASD de Santa Marta y suprimió los cargos ocupados por Marta Josefina Fernández González, José María Benavides de Vega, Neide Astrid Sierra Mozo, Missleé Castañeda Melo y Margarita Barros. Señala que el 11 de octubre de 2002, las referidas personas presentaron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Distrito de Santa Marta pretendiendo la nulidad parcial del Acuerdo 005 de 2002, del Decreto 170 de 2002 y de la Resolución 583 de 2002.
Indica que el proceso correspondió por reparto al Juzgado 7º Administrativo de Santa Marta y se tramitó con el número de radicado 2002-01057. Manifiesta que mediante sentencia del 14 de enero de 2008, el Juzgado 7º Administrativo de Santa Marta accedió a las pretensiones de la demanda, pues consideró que el Concejo de Santa Marta y el alcalde habían actuado sin competencia para expedir el Acuerdo 005 de 2002 y el Decreto 170 de la misma anualidad.
Advierte que el 13 de marzo de 2008 dicha decisión fue apelada por el Distrito de Santa Marta al considerar que el alcalde sí podía ser facultado para ejercer temporalmente funciones que le correspondían al Concejo, toda vez que se trataba de una facultad general que no comprendía limitación ni prohibición alguna. Finalmente, aduce que mediante proveído del 21 de abril de 2010, el Tribunal Administrativo del Magdalena revocó la sentencia de primera instancia y en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.
Los demandantes consideran que la sentencia proferida el 21 de abril de 2010 por el Tribunal Administrativo del Magdalena incurrió en un error jurisdiccional por cuanto: i) fue proferida en contravía del principio iura novit curia, ii) se apartó del contenido de la Ley 443 de 1998, de los Decretos 1572 y 2504 de la misma anualidad y de la Ley 1285 de 2009, y iii) desconoció el precedente judicial contenido en las sentencias C-994 de 2003 y del 7 de octubre de 2010, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Textualmente exponen en la demanda: “[…] El Tribunal, obligado conforme al principio iura novit curia, debió hacer obrar en el proceso, como hecho violador, la omisión de requisitos previos a la reestructuración administrativa […]. El Tribunal Administrativo del Magdalena, en el multicitado proceso contencioso impropio de nulidad, inobservó, no solo el anotado principio iura novit curia, sino al propio ordenamiento positivo que gobierna la materia en el particular, esto es, la Ley 443 de 1998 y los Decretos 1572 y 2504 de la misma anualidad.
El Tribunal no se avino a proteger los derechos fundamentales de los prementados trabajadores, sino a sus espaldas llevó adelante la reestructuración cuestionada, quebrantándoles a los actores sus prerrogativas, yendo en vía contraria al precedente, hoy obligatorio Ley 1285 de 2009 […]. Contrario a lo expuesto en la ley y en el obligado precedente ratio decidendi, Sent.
C-994 de 2003 y C. de Edo. Sala Adm. Sent. De la Secc. 2ª de 7 de octubre de 2010, el Tribunal Administrativo del Magdalena en el fallo aquí censurado del 21 de abril de 2010, se concretó al mero ritualismo esquemático y estático sin importarle la conculcación de la Carta y de los derechos ius fundamentales de los trabajadores. Evidentemente, al no utilizar la dogmática moderna de articular todo el circuito de normas pertinentes, se contrajo sólo a determinar la juridicidad de las facultades conferidas al alcalde de Santa Marta con relación a la reestructuración de marras y se vuelve a iterar, dejó al margen los mentados derechos, con lo cual se mira solo la ley y no los derechos ni la Carta Fundamental […].
Por lo expuesto, se damnifica a mis poderdantes con el fallo que no respeta a plenitud sus prerrogativas ni la ley y menos el precedente sentado por el Consejo de Estado, se hace tolda aparte, sin explicarse, como es lo obligado en estos eventos, traer a colación las cargas dogmáticas y de transparencia que justifiquen el alejamiento de la jurisprudencia de la Corporación cimera de la jurisdicción administrativa”. 2.
Contestación El 28 de febrero de 2013, el Tribunal Administrativo del Magdalena admitió la demanda y ordenó su notificación a la demandada y al Ministerio Público. 2.1. La Rama Judicial manifestó que actuó conforme a derecho e indicó que la parte actora no acreditó el daño antijurídico alegado en el libelo introductorio, por lo cual se evidenciaba una falta de diligencia en la defensa de sus intereses. 3.
Alegatos de conclusión en primera instancia El 15 de septiembre de 2015, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 3.1. La parte demandante y la Rama Judicial reiteraron lo expuesto en la demanda y en la contestación de ésta, respectivamente. 3.2. El Ministerio Público guardó silencio. 4.
Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 30 de enero de 2019, el Tribunal Administrativo del Magdalena negó las pretensiones de la demanda, al considerar que el extremo activo no determinó si el error jurisdiccional era de orden fáctico o normativo. Asimismo, argumentó que no hubo violación del principio iura novit curia, por cuanto dicho instituto no aplicaba en las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que la jurisdicción de lo contencioso administrativo era de naturaleza rogada.
Al efecto, sostuvo que: “[…] [D]ebe resaltarse que el extremo demandante en la presente acción de reparación directa no enmarcó el concepto de violación a la configuración de uno de los presupuestos de configuración de la responsabilidad del Estado por error judicial, es decir, no clarificó si estimaba que en el sub-lite existe un error jurisdiccional de orden fáctico o normativo […].
Debe recalcar este Cuerpo Colegiado que el ‘iura novit curia’, en principio no es aplicable en los asuntos surtidos en sede judicial a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cual debe aunarse al hecho de que, tampoco le está permitido al funcionario judicial, efectuar un análisis sobre aspectos que no hubieren sido objeto de acusaciones normativas, habida consideración que tratándose de este tipo de asuntos, cuando se debate la validez de actos administrativos, el estudio de legalidad debe limitarse a las razones expuestas por el actor en el libelo genitor, en virtud del carácter rogado de la jurisdicción en la materia referida. […] [E]l respeto por aquellos que fueren beneficiarios del ‘Retén Social’, no fueron puntos argüidos como un cargo de nulidad, […] no se logra vislumbrar siquiera sumariamente que, en efecto, alguno de los aquí demandantes, fueran beneficiarios de especialísimas circunstancias que los ubicaran como sujetos de especial protección constitucional para efectos de incluir en el prementado ‘Retén Social’ […].
No aflora violación de ninguna clase a los presupuestos constitucionales invocados, empero, lo que debe resaltarse es que, en caso de que el fallador de segunda instancia, hubiere dado aplicación del principio constitucional prementado en la forma deseada por el libelista, se habría configurado una abierta vulneración a los derechos constitucionales del extremo encausado a la defensa y debido proceso, en virtud de que se le hubiere privado de la posibilidad de controvertir dichas alegaciones, en sede jurisdiccional a través de las etapas procesales correspondientes”. 5.
Recurso de apelación El 18 de marzo de 2019, la parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido el 19 de marzo de 2019 y admitido el 5 de agosto de 2019. 5.1. La parte demandante reiteró que la sentencia del 30 de enero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena incurrió en un error jurisdiccional, por cuanto desconoció el principio iura novit curia, la Ley 443 de 1998, los Decretos 1572 y 2504 de la misma anualidad, la Ley 1285 de 2009 y el precedente judicial.
En este sentido manifestó que: “[…] El fallo aquí dictado en el presente sub lite y que ahora se impugna, si bien hace un estudio profundo de diversos temas, en especial del error judicial, en donde avoca el universo de modalidades que lo exorna, también lo atinente a la juridicidad de todo el plexo que encarnó la actividad administrativa del Distrito de Santa Marta […] incurre en el yerro de inobservar los derechos del hombre que no pueden ser conculcados […] la susodicha ‘rogativa de la jurisdicción administrativas’ no la habilita para no estudiar oficiosamente, dada la eventualidad de presentarse tensión con derecho especialmente fundamentales, lo referente a evitar que no se conculquen los derechos fundamentales, lo que apareja consecuente e inconcusamente que inclusive de cara al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se debe estudiar oficiosamente lo pertinente, todo en aras de evitar una infracción de tales prerrogativas.
Por tanto, se deben decretar pruebas de oficio y acudir, de ser el caso, al iura novit curia. […]. Con todo se hace primordial enhestar que incluso en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el fin del proceso, no pasa sino de contraerse a la búsqueda de la verdad y a la realización del derecho de manera integral. De esta se impone forzosamente hacer uso del multicitado principio de iura novit curia […].
Como los demandantes expusieron en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, amén de las que creyeron normativas legales conculcadas, Ley 443 de 1998 y los Decretos 1572 y 2504 de la misma añada, la infracción de su derecho fundamental al trabajo y seguridad social, que desde todo ángulo han debido priorizarse en la señalada reestructuración administrativa. […]”. 6.
Alegatos de conclusión en segunda instancia El 23 de septiembre de 2019, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 6.1. La parte demandante reiteró lo expuesto en la demanda y en el recurso de apelación. 6.2. La Rama Judicial y el Ministerio Público guardaron silencio.
III. CONSIDERACIONES 1. Competencia El Consejo de Estado es competente para desatar el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia del 30 de enero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 73 de la Ley 270 de 1996. 2. Acción procedente La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, según lo dispone el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo.
En este caso la acción procedente es la de reparación directa, porque se reclama la reparación de un daño proveniente de un hecho imputable a la administración de justicia. 3. Vigencia de la acción Con el propósito de otorgar seguridad jurídica, de evitar la parálisis del tráfico jurídico dejando situaciones indefinidas en el tiempo, el legislador, apuntando a la protección del interés general, estableció unos plazos para poder ejercer oportunamente cada uno de los medios de control judicial.
Estos plazos resultan ser razonables, perentorios, preclusivos, improrrogables, irrenunciables y de orden público, por lo que su vencimiento, sin que el interesado hubiese elevado la solicitud judicial, implica la extinción del derecho de accionar, así como la consolidación de las situaciones que se encontraban pendientes de solución. El establecimiento de dichas oportunidades legales pretende, además, la racionalización de la utilización del aparato judicial, lograr mayor eficiencia procesal, controlar la libertad del ejercicio del derecho de acción, ofrecer estabilidad del derecho de manera que las situaciones controversiales que requieran solución por los órganos judiciales adquieran firmeza, estabilidad y con ello seguridad, solidificando y concretando el concepto de derechos adquiridos.
Este fenómeno procesal, de carácter bifronte, en tanto se entiende como límite y garantía a la vez, se constituye en un valioso instrumento que busca la salvaguarda y estabilidad de las relaciones jurídicas, en la medida en que su ocurrencia impide que estas puedan ser discutidas indefinidamente. La caducidad, en la primera de sus manifestaciones, es un mecanismo de certidumbre y seguridad jurídica, pues con su advenimiento de pleno derecho y mediante su reconocimiento judicial obligatorio cuando el operador la halle configurada, se consolidan los derechos de los actores jurídicos que discuten alguna situación; sin embargo, en el anverso, la caducidad se entiende también como una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, resultando como una sanción ipso iure que opera por la falta de actividad oportuna en la puesta en marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o requerir algún reconocimiento o protección de la justicia, cuya consecuencia, por demandar más allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la facultad potestativa de accionar.
El artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, señala que la acción de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa.
La Sección Tercera de esta Corporación ha indicado, de manera reiterada, que cuando el daño alegado proviene de un error judicial el término de caducidad empieza a contabilizarse a partir del día siguiente al de la ejecutoria de la providencia judicial que contiene el aludido yerro. En el caso sub examine se estima que el derecho de accionar se ejerció en tiempo, dentro del término de dos (2) años para el vencimiento de la acción, teniendo en cuenta: i) que la sentencia del 21 de abril de 2010, quedó ejecutoriada el 10 de mayo de 2010, según da cuenta copia simple del edicto del 6 de mayo de 2010, suscrito por la Secretaría del Tribunal Administrativo del Magdalena; ii) que el 29 de junio de 2011 se presentó solicitud de conciliación extrajudicial, la cual se declaró fallida el 20 de octubre del 2011; y iii) que la demanda se presentó el 7 de febrero de 2011. 4.
Legitimación en la causa 4.1. Marta Josefina Fernández González, José María Benavides de Vega, Neide Astrid Sierra Mozo, Missleé Castañeda Melo y Margarita Barros, están legitimados en la causa por activa, ya que fungieron como demandantes en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho tramitado con el número de radicado 2002-01057, que culminó con el proveído del 21 de abril de 2010, el cual se acusa de contener un error judicial. 4.2.
La Nación está legitimada en la causa por pasiva y se encuentra debidamente representada por la Rama Judicial, ya que el Tribunal Administrativo del Magdalena, profirió la providencia del 21 de abril de 2010, la cual es objeto de reproche. 5. Problema Jurídico Corresponde a la Sala determinar si la providencia acusada incurrió en un error jurisdiccional por presuntamente desconocer el principio iura novit curia, la normativa legal aplicable y el precedente judicial. 6.
Solución del problema jurídico Antes de resolver el problema jurídico es menester hacer unas consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado y el régimen de responsabilidad del Estado por error jurisdiccional. 6.1. Consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado El artículo 90 de la Constitución Política de 1991 consagró dos condiciones para declarar la responsabilidad extracontractual del Estado: i) la existencia de un daño antijurídico y ii) la imputación de éste al Estado.
El daño antijurídico es la lesión injustificada a un interés protegido por el ordenamiento. En otras palabras, es toda afectación que no está amparada por la ley o el derecho, que contraría el orden legal o que está desprovista de una causa que la justifique, resultando que se produce sin derecho al contrastar con las normas del ordenamiento y, contra derecho, al lesionar una situación reconocida o protegida, violando de manera directa el principio alterum non laedere, en tanto resulta contrario al ordenamiento jurídico dañar a otro sin repararlo por el desvalor patrimonial que sufre.
La imputación no es otra cosa que la atribución fáctica y jurídica que del daño antijurídico se hace al Estado, de acuerdo con los criterios que se elaboren para ello, como por ejemplo la falla del servicio, el desequilibrio de las cargas públicas, la concreción de un riesgo excepcional, o cualquiera otro que permita hacer la atribución en el caso concreto.
Es decir, verificada la ocurrencia de un daño antijurídico y su imputación al Estado, surge el deber de indemnizarlo plenamente, con el fin de hacer efectivo el principio neminem laedere. 6.2. Régimen de responsabilidad del Estado por error jurisdiccional En desarrollo del artículo 90 constitucional, el legislador instituyó la responsabilidad del Estado por la actuación o funcionamiento de sus órganos jurisdiccionales o de sus funcionarios mediante la Ley 270 de 1996, regulación que en su artículo 65 dispuso lo siguiente: “Artículo 65.
De la responsabilidad del Estado. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de sus agentes judiciales. La mencionada normatividad estableció que el Estado sería patrimonialmente responsable por razón o con ocasión de la actuación judicial en los siguientes eventos: i) defectuoso funcionamiento de la administración de justicia; ii) error jurisdiccional y iii) privación injusta de la libertad.
En cuanto a la modalidad de responsabilidad por la actuación judicial, derivada del error judicial, el artículo 66 de la Ley 270 de 1996 lo definió como aquel “cometido por una autoridad investida de facultad jurisdiccional, en su carácter de tal, en el curso de un proceso, materializado a través de una providencia contraria a la ley.” En otras palabras, esta fuente de responsabilidad se refiere a aquellos yerros emanados de una autoridad jurisdiccional o de particulares investidos transitoriamente de la función de impartir justicia en un proceso determinado, que se materializan en una providencia judicial contraria a derecho, mediante la cual se interpreta, se declara o se hace efectivo un interés o derecho subjetivo y que causa un daño antijurídico al destinatario de la decisión, pues de haberse dictado conforme al ordenamiento jurídico, el resultado hubiera sido adecuado y no habría causado la afectación patrimonial que se pretende resarcir en el juicio de responsabilidad.
El error judicial entonces, puede entenderse como “todo acto judicial ejecutado por el juez en el proceso, que resulta objetivamente contradictorio con los hechos de la causa o con el derecho y la equidad, desviando la solución del resultado justo al que naturalmente debió llegar.”. Es por ello que la decisión que se reputa errada puede considerarse como un verdadero “acto ilícito contrario a la ley, sea por acción u omisión, en el curso del proceso sometido a su jurisdicción.” Por otra parte, el legislador en el artículo 67 de la ley 270 de 1996 dispuso una serie de requisitos para la procedencia de esta fuente de responsabilidad, a saber: (i) que el afectado haya interpuesto los recursos de ley contra la providencia que se reputa contener el error y;
(ii) que dicha decisión judicial haya cobrado firmeza. Lo anterior se traduce en que la persona que persiga la responsabilidad del Estado con fundamento en ese título de atribución, para poder reclamar la responsabilidad producto de una decisión judicial errónea, debe haber presentado oportunamente los recursos ordinarios procedentes para controvertir la providencia a la que se le atribuye el error y debe haber certeza de que la manifestación judicial acusada es inmodificable por haber cobrado firmeza, pues, en caso de no haberse controvertido aquella, el daño se entenderá como debido a la culpa exclusiva de la propia víctima que ahora busca el resarcimiento de los efectos patrimoniales nocivos que la disposición del juez le pudo haber causado o, podría considerarse que el daño que pudo haber producido es apenas eventual.
Así las cosas, la ley prevé que cuando tales decisiones implican resultados sin razón legalmente válida, la misma no esté soportada en pruebas debidamente recaudadas, se aleje de los cánones procesales, sea el resultado o se dicte bajo el amparo de una violación al debido proceso o signifique una vía de hecho y que aquella no pueda además ser corregida por los medios y recursos ordinarios idóneos en el proceso, se califiquen de error judicial y se ordene la indemnización de los perjuicios que tal equívoco causó, cuando adicionalmente se encuentren acreditados en el proceso todos los demás elementos de la responsabilidad patrimonial del Estado.
Empero, tal error no se refiere a cualquier desacierto contenido en una providencia judicial, pues este debe surgir de una conducta carente de fundamento objetivo, debe significar la vulneración de derechos o intereses subjetivos y ser contraria al ordenamiento jurídico. Es por ello que el error jurisdiccional contenido en la providencia debe ser determinante para el proceso y para los intereses de las partes y nunca podrá convertirse en una instancia adicional del proceso, por lo que el juez deberá verificar si la decisión controvertida se encuentra jurídicamente motivada y probatoriamente sustentada, para luego, en virtud de lo preceptuado en el artículo 90 constitucional y en la Ley 270 de 1996, determinar si el Estado está obligado a responder patrimonialmente por el daño antijurídico que la decisión de uno de sus jueces causó, previa comprobación de los demás elementos estructurales de la responsabilidad patrimonial del Estado.
No se trata pues, el juicio que busca declarar la existencia de responsabilidad de los administradores de justicia por las decisiones erróneas que estos dicten en desarrollo de sus atribuciones judiciales, de una tercera instancia del juicio en el cual se dictó la decisión lesiva, ni de evitar que la misma cobre firmeza, destruir su fuerza obligatoria para sus destinatarios, así como tampoco de levantar el estado de cosa juzgada sobre el proceso en la cual se produjo, ni de sustituir la decisión errónea por una más acertada, pues en el sistema legal colombiano para ello existen otros mecanismos judiciales apropiados.
En cambio, se trata, como se deduce del texto legal que define la figura, de verificar si la providencia reputada de contener el error produjo consecuencias patrimoniales adversas para los destinatarios de esa decisión judicial y que no les corresponde asumir, así como hacer la imputación de tales daños a la administración de justicia bajo cuyo amparo y en ejercicio de las potestades estatales se dictó la decisión errada.
De igual manera, y de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, este error puede ser de carácter fáctico o sustantivo, esto es, puede enmarcarse en una equivocación entre la realidad procesal y la decisión judicial, o residir en la aplicación distorsionada del derecho. Es así que se puede presentar, entre otros casos, cuando la autoridad, en ejercicio de funciones jurisdiccionales: i) no valoró un hecho debidamente probado, que era fundamental para adoptar una decisión de fondo; ii) consideró que un hecho era fundamental, cuando realmente no lo era; iii) no decretó una prueba conducente para determinar un hecho relevante y solucionar el caso concreto; iv) adoptó la decisión judicial con fundamento en un hecho que era falso; v) aplicó una norma que no era aplicable al caso concreto; vi) dejo de aplicar una norma que era necesaria para solucionar la litis; vii) aplicó una norma inexistente o derogada o; viii) actuó sin competencia. Asimismo, y en punto del régimen de responsabilidad aplicable a los casos de error jurisdiccional, es dable aclarar que este es un título de atribución de responsabilidad de carácter subjetivo que impone la carga a la parte demandante de indicar en que consiste el aludido yerro y demostrar, además del error jurisdiccional, el daño y la imputación fáctica y jurídica frente al Estado, ante lo cual, la parte demandada, para eximir su responsabilidad, podrá demostrar la inexistencia del error jurisdiccional, una causa extraña que rompa la imputación o la ausencia de cualquiera de los elementos que componen el juicio de responsabilidad patrimonial. 7.
Caso concreto En el recurso de apelación presentado contra la sentencia del 30 de enero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que negó las pretensiones de la demanda, el extremo activo manifestó que el a quo desconoció el principio iura novit curia, la Ley 443 de 1998, los Decretos 1572 y 2504 de la misma anualidad, la Ley 1285 de 2009 y el precedente judicial.
En este sentido, y comoquiera que sólo la parte demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia del 30 de enero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena de conformidad con lo dispuesto en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, se resolverá el asunto sub lite en aquello que se reprocha como desfavorable en el recurso.
Por ello, a continuación, se analizará si la Rama Judicial es patrimonialmente responsable por los perjuicios ocasionados por el error jurisdiccional en que, según afirma el extremo activo, incurrió el Tribunal Administrativo del Magdalena en la sentencia del 21 de abril de 2010. Bajo esta óptica, la Sala establecerá cuáles son los hechos probados, para posteriormente analizar si los elementos que estructuran la responsabilidad del Estado se encuentran acreditados. 7.1.
Hechos Probados 7.1.1. Consta que el 2 de mayo de 2002, el Concejo de Santa Marta expidió el Acuerdo 005 de 2002, por medio del cual concedió facultades al alcalde para determinar la estructura administrativa, modificar la planta de personal, establecer un nuevo plan de cargos del DASD y poner en marcha la E.S.E DISTRIMAR según da cuenta copia simple de dicho Acuerdo. 7.1.2.
Acreditado está que el 7 de junio de 2002, el alcalde expidió el Decreto 170 de 2002, que modificó la planta de personal del DASD de Santa Marta, según da cuenta copia simple de dicho Decreto. 7.1.3. Se encuentra acreditado que a partir del 15 de junio de 2002, la Alcaldía Distrital de Santa Marta suprimió los cargos que ocupaban Marta Josefina Fernández González, José María Benavides de Vega, Neide Astrid Sierra Mozo, Missleé Castañeda Melo y Margarita Barros en el DASD, según da cuenta copia simple del Decreto No. 170 del 2002. 7.1.4.
Se probó que el 17 de junio de 2002, el director del DASD expidió la Resolución 583 de 2002, mediante la cual incorporó la nueva planta de personal de dicha entidad, según da cuenta copia simple de dicha Resolución. 7.1.5. Está probado que el 11 de octubre de 2002, Marta Josefina Fernández González, José María Benavides de Vega, Neide Astrid Sierra Mozo, Missleé Castañeda Melo, Margarita Barros y otros, presentaron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Distrito de Santa Marta pretendiendo la nulidad parcial del Acuerdo 005 de 2002, del Decreto 170 de 2002 y de la Resolución 583 de 2002.
Además, que el proceso correspondió por reparto al Juzgado 7º Administrativo de Santa Marta y se tramitó con el número de radicado 2002-01057, según da cuenta copia simple de la demanda. 7.1.6. Se acreditó que mediante sentencia del 14 de enero de 2008, el Juzgado 7º Administrativo de Santa Marta accedió a las pretensiones de los demandantes, según da cuenta copia simple de dicha providencia. 7.1.7.
Está probado que mediante sentencia del 21 de abril de 2010, el Tribunal Administrativo del Magdalena revocó la sentencia del 14 de enero de 2008 y, en su lugar, negó las súplicas de la demanda, según da cuenta copia simple de dicha providencia. El fundamento de dicha providencia fue el siguiente: “[…] En conclusión, más allá del debate acerca de si en materia de delegación la Ley 489 de 1998 es o no aplicable al nivel territorial, está claro que al expedir el Acuerdo 005 de 2002 el Concejo Distrital de Santa Marta actuó de conformidad con la Constitución Política, pues corresponde a los Concejos Municipales y Distritales determinar la estructura de la administración municipal, facultad que al no ser de su resorte exclusivo pueden delegar en los alcaldes, pues, se repite, no se trata del ejercicio de una competencia que por disposición constitucional y legal se haya atribuido de manera exclusiva a las corporaciones edilicias […].
En cuanto respecta a la supuesta falsa motivación y desviación de poder que el demandante le endilga al citado decreto, encuentra esta Sala que las razones expuestas en la demanda, sobre un presunto aumento en los gastos de funcionamiento en la mencionada entidad, así como un pretendido desmonte de la carrera administrativa, resultan ser ambiguas y carentes de soporte probatorio, de manera que no hay lugar a efectuar pronunciamiento alguno en relación con este aspecto.
Con todo, obra en el expediente (fs. 253 y sis) copia auténtica del convenio de eficiencia No 000261 para la modernización de las redes de prestación de servicios de salud, suscrito entre el Distrito de Santa Marta y el entonces Ministerio de Salud, donde consta el compromiso adquirido por el ente territorial de tramitar ante el Concejo durante la vigencia de 2002, el acuerdo con el cual se le autorizara para acceder a los créditos condonables que otorga la Nación a fin de continuar con el programa de modernización de dichas redes, lo cual da cuenta de que los actos impugnados no fueron expedidos inapropiadamente y sin fundamento alguno, sino con base en una política de Estado, orientada a ‘mejorar la oportuna accesibilidad’ de los mismos y ‘racionalizar el uso de recursos humanos, tecnológicos y financieros’, objetivos estos que están en consonancia con lo dispuesto en la Ley 617 de 2000 sobre saneamiento y fortalecimiento fiscal de los entes territoriales, sin que tampoco pueda olvidarse, que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 287 de la Constitución Política, las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, ‘dentro de los límites de la Constitución y de la ley’ […]” 7.1.8.
Está probado que el 10 de mayo de 2010, quedó ejecutoriada la sentencia proferida el 21 de abril de 2010 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, según da cuenta copia simple del edicto del 21 de abril de 2010, suscrito por la Secretaría del Tribunal Administrativo del Magdalena. 7.2. Ausencia de error jurisdiccional En el caso sub examine se tiene que el daño alegado consiste en la afectación patrimonial derivada de la imposibilidad que tuvieron los demandantes de continuar en el cargo que desempeñaban en el DADS, porque mediante proveído del 21 de abril de 2010 el Tribunal Administrativo del Magdalena revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negó la nulidad solicitada en la demanda, frente a lo cual se endilga un error jurisdiccional.
Así pues, de los medios probatorios arrimados al proceso se encuentra acreditado lo siguiente: i) que el 2 de mayo de 2002, el Concejo de Santa Marta expidió el Acuerdo 005 de 2002, por medio del cual concedió facultades al alcalde para determinar la estructura administrativa, modificar la planta de personal, establecer un nuevo plan de cargos del DASD y poner en marcha la E.S.E DISTRIMAR (hecho probado 7.1.1.); ii) que el 7 de junio de 2002, el alcalde expidió el Decreto 170 de 2002, que modificó la planta de personal del DASD de Santa Marta (hecho probado 7.1.2.); iii) que a partir del 15 de junio de 2002, la Alcaldía Distrital de Santa Marta suprimió los cargos que ocupaban Marta Josefina Fernández González, José María Benavides de Vega, Neide Astrid Sierra Mozo, Missleé Castañeda Melo y Margarita Barros en el DASD (hecho probado 7.1.3.); iv) que el 17 de junio de 2002, el director del DASD expidió la Resolución 583 de 2002, mediante la cual incorporó la nueva planta de personal de dicha entidad (hecho probado 7.1.4.); v) que el 11 de octubre de 2002, Marta Josefina Fernández González, José María Benavides de Vega, Neide Astrid Sierra Mozo, Missleé Castañeda Melo, Margarita Barros y otros, presentaron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Distrito de Santa Marta pretendiendo la nulidad parcial del Acuerdo 005 de 2002, del Decreto 170 de 2002 y de la Resolución 583 de 2002.
(hecho probado 7.1.5.); vi) que mediante sentencia del 14 de enero de 2008, el Juzgado 7º Administrativo de Santa Marta accedió a las pretensiones de los demandantes (hecho probado 7.1.6.); y vii) que mediante sentencia del 21 de abril de 2010, el Tribunal Administrativo del Magdalena revocó la decisión del 14 de enero de 2008 y en su lugar negó las súplicas de la demanda (hecho probado 7.1.7.).
Ahora bien, según el artículo 67 de la Ley 270 de 1996, para que sea procedente reclamar indemnización de perjuicios por un error jurisdiccional, el afectado deberá haber interpuesto los recursos de ley contra dicha providencia y ésta deberá encontrarse en firme. Bajo el anterior contexto, se observa que en el sub lite se cumplen los presupuestos para estudiar la eventual configuración de un error jurisdiccional frente a la providencia proferida el 21 de abril de 2010 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, pues ésta se encontraba en firme (hecho probado 6.4.1.8.) y frente a ella no procedían recursos ordinarios por tratarse de una sentencia de segunda instancia (hecho probado 7.1.7.).
Así las cosas, en el caso sub examine se alega que dicho proveído incurrió en un error jurisdiccional, por cuanto i) fue proferido en contravía del principio iura novit curia, ii) se apartó del contenido de la Ley 443 de 1998, de los Decretos 1572 y 2504 de la misma anualidad y de la Ley 1285 de 2009, y iii) desconoció el precedente judicial contenido en las sentencias C-994 de 2003 y del 7 de octubre de 2010, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado.
No obstante, en el caso sub examine es importante precisar que no es posible estudiar ninguno de los cargos invocados en la demanda, habida cuenta que solo se hizo referencia a conceptos y normas violadas, pero no se precisó en qué consistió el defecto acusado. En efecto, el hecho de señalar simplemente un concepto jurídico o una norma que se considera mal apreciada o no analizada por el sentenciador apenas indica la causa del posible defecto, pero es insuficiente para analizar en qué consiste el error jurisdiccional, pues no señala el yerro de derecho manifiesto que puede conducir a la configuración de este título de imputación, en caso de existir realmente y ser demostrado por el recurrente.
Este proceso de razonamiento que incumbe exclusivamente a quien acusa la sentencia, implica para él una carga argumentativa de hacerle ver al fallador la ostensible contradicción entre el defecto alegado y la realidad procesal, máxime, cuando se invoca en la jurisdicción contencioso administrativa que tiene como uno de sus pilares fundamentales el principio de justicia rogada.
Además, se evidencia que aunque la parte actora señaló que la providencia acusada desconoció la sentencia “C-994 de 2003, proferida por la Corte Constitucional”, lo cierto es que una sentencia identificada con tal numeración no existe y, en todo caso, tampoco se aportó al plenario una similar o que permitiera inferir que este cargo se invocaba frente a una diferente.
Por ello, esta omisión pone de manifiesto que la parte interesada no acreditó su existencia, por lo que no es posible pronunciarse respecto del yerro endilgado. Aunado a lo anterior, se estima que la decisión del 7 de octubre de 2010 no es un precedente judicial aplicable al caso objeto de reproche, pues fue proferida con posterioridad a la sentencia del 21 de abril de 2010, la cual es acusada de contener un error jurisdiccional.
Justamente, por ello, el cargo tampoco no tiene vocación de ser estudiado, pues no era posible al fallador desconocer un precedente judicial que para el momento en que profirió la sentencia acusada no existía. Así las cosas, se concluye que en el caso sub examine no se encuentra acreditado el error jurisdiccional alegado en la providencia del 21 de abril de 2010, toda vez que no se fundamentó en qué consistió el defecto por violación al principio iura novit curia y por desconocimiento de la Ley 443 de 1998, de los Decretos 1572 y 2504 de la misma anualidad y de la Ley 1285 de 2009.
Además, porque como ya quedó expuesto, la sentencia “C-994 de 2003” no existe y porque aquella proferida el 7 de octubre de 2010 no era un precedente judicial que pudiera desconocer el fallador habida cuenta que, para la fecha en la que se profirió el proveído acusado, aquella no había sido emitida. Lo anterior permite evidenciar que lo que actor pretende es utilizar como tercera instancia la acción de reparación directa sin el debido uso que se le debe dar cuando se demanda al Estado por error jurisdiccional, pues busca controvertir nuevamente la decisión del 21 de abril de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena que fue adversa a sus intereses.
A propósito, esta Subsección ha señalado que el proceso judicial que se tramita ante el juez de lo contencioso administrativo no tiene -ni puede tener- la vocación de constituirse en una instancia adicional, a las tramitadas dentro del cauce procesal en el cual se aduce la configuración del error jurisdiccional, pues el juicio al que conduce el ejercicio de la acción de reparación directa tiene como presupuesto la intangibilidad de la cosa juzgada que reviste a la providencia judiciales a las cuales se le endilga la producción del daño antijurídico.
En consecuencia, en la parte resolutiva de este proveído la Sala confirmará la sentencia del 30 de enero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que negó las pretensiones de la demanda, al constatar que no se probó que la sentencia proferida el 21 de abril de 2010 por el Tribunal Administrativo del Magdalena hubiera incurrido en un error jurisdiccional. 7.3.
Costas No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia una actuación temeraria de alguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que ésta proceda y las mismas no se hallan probadas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 30 de enero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: SIN COSTAS TERCERO: En firme esta providencia ENVÍESE el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de la Sala GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado Magistrado Aclaración de voto. Cfr. Rad. 36.146-15#1 EX8