1 Radicado: 11001 03 24 000 2025 00342 00 Demandante: Luis Alfonso Colmenares Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Bogotá, D. C., once (11) de junio de dos mil veintiséis (2026) Radicación núm.: 11001 03 24 000 2025 00342 00 Actor: Luis Alfonso Colmenares Rodríguez Demandado: Unidad Administrativa Especial Junta Central de Contadores, Presidencia de la República, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Educación Tesis: El Despacho repondrá el auto admisorio de la demanda porque la solicitud de suspensión provisional formulada por el actor no constituye una medida cautelar previa que lo releve del deber de correr traslado de la demanda y sus anexos a los demandados.
En consecuencia, al no haberse acreditado el envío electrónico de la demanda, sus anexos y el escrito de subsanación a las entidades demandadas, se inadmitirá nuevamente el libelo para que el demandante subsane dicha omisión, so pena de rechazo. I.
ANTECEDENTES 1. El señor Luis Alonso Colmenares Rodríguez, actuando en nombre propio, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, con solicitud de suspensión provisional, con el fin de obtener la nulidad del artículo 3° del Decreto 1235 de 15 de mayo de 1991, expedido por el Presidente de la República, el Ministro de Hacienda y Crédito Público y el Ministro de Educación Nacional, y del artículo 1° de la Resolución D-0002-2025 de 2 de enero de 2025, expedida por la Unidad Administrativa Especial Junta Central de Contadores. 2.
Mediante auto de 8 de septiembre de 2025, el Despacho inadmitió la demanda al advertir que no se había designado la totalidad de la parte demandada, que existía imprecisión en el medio de control y en las pretensiones formuladas y que no se había informado el lugar y dirección en el que las autoridades demandadas recibirían notificaciones personales.
En consecuencia, se concedió al 2 Radicado: 11001 03 24 000 2025 00342 00 Demandante: Luis Alfonso Colmenares Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandante el término de 10 días para corregir la demanda, conforme a los numerales 1, 2 y 7 del artículo 162 del CPACA. 3.
El 16 de septiembre de 2025, el demandante presentó escrito de subsanación. En dicho memorial identificó como demandadas a la Nación – Presidencia de la República, al Ministerio de Educación Nacional, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a la Unidad Administrativa Especial Junta Central de Contadores; suministró sus direcciones físicas y electrónicas para notificaciones; precisó que ejercía el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad y formuló sus pretensiones principales y subsidiarias. 4.
En el mismo escrito, el demandante solicitó que en caso de que la Corporación estimara que el medio de control indicado no era el adecuado, se adecuara de oficio al trámite correspondiente. Asimismo, ratificó los demás aspectos de la demanda inicial, incluidos los hechos, las normas invocadas como violadas, el concepto de la violación, la solicitud de suspensión provisional y los anexos probatorios. 5.
Por medio de auto de 1° de diciembre de 2025, el Despacho consideró que las disposiciones acusadas no correspondían a reglamentos autónomos o constitucionales, ni habían sido expedidas directamente en desarrollo de la Constitución sin ley previa. También advirtió que el juicio de validez propuesto por el actor involucraba normas legales, entre ellas la Ley 43 de 1990 y la Ley 1712 de 2014.
Por esa razón, con fundamento en el artículo 171 del CPACA, adecuó la demanda al medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 ibidem. 6. En la misma providencia, una vez adecuado el trámite, el Despacho admitió la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad, ordenó notificar personalmente a la Presidencia de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Educación Nacional y a la Junta Central de Contadores, así como al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, y dispuso correr traslado por el término de treinta días para contestar la demanda, proponer excepciones, solicitar pruebas o llamar en garantía, si fuere del caso.
II. EL RECURSO DE REPOSICIÓN 3 Radicado: 11001 03 24 000 2025 00342 00 Demandante: Luis Alfonso Colmenares Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7. El 10 de diciembre de 2025, el apoderado judicial de la Unidad Administrativa Especial Junta Central de Contadores interpuso recurso de reposición contra el auto admisorio de 1° de diciembre de 2025.
La entidad recurrente sostuvo que no obra en el expediente prueba de que el demandante hubiera remitido por medio electrónico copia de la demanda y sus anexos a esa entidad ni a las demás autoridades que expidieron los actos administrativos demandados. 8. A juicio de la recurrente, dicha omisión configura el incumplimiento de la carga prevista en el numeral 8 del artículo 162 del CPACA, adicionado por el artículo 35 de la Ley 2080 de 2021, según la cual el demandante debe enviar simultáneamente copia de la demanda y sus anexos a los demandados y proceder de la misma forma cuando presente escrito de subsanación. Con fundamento en ello, solicitó reponer el auto admisorio y en su lugar, rechazar la demanda, de conformidad con el numeral 2 del artículo 169 del CPACA.
II. CONSIDERACIONES 2.2. Incumplimiento del numeral 8 del artículo 162 del CPACA 9. De conformidad con el numeral 8º del artículo 162 del CPACA, «el demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados, salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas»; es decir, que cuando se presente una demanda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, del escrito y sus anexos habrá que enviarse copia a la parte accionada y al correo autorizado por la oficina de apoyo o la respectiva secretaría; lo anterior siempre que no se soliciten medidas cautelares previas. 10.
De acuerdo con lo anterior, este Despacho evidenció que en el libelo introductorio el demandante solicitó la suspensión provisional de los efectos del artículo 3° del Decreto 1235 de 15 de mayo de 1991 y del artículo 1° de la Resolución D-0002-2025 de 2 de enero de 2025, al considerar que dichas disposiciones desconocen normas superiores, en particular el artículo 338 de la Constitución Política, así como las disposiciones legales que regulan las competencias de la Unidad Administrativa Especial Junta Central de Contadores. 4 Radicado: 11001 03 24 000 2025 00342 00 Demandante: Luis Alfonso Colmenares Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11.
En ese contexto, corresponde al Despacho resolver si la solicitud de suspensión provisional elevada por el actor lo exime del deber de remitir al canal digital de las partes demandadas copia del libelo introductorio y sus anexos, así como del escrito de subsanación presentado con posterioridad al auto inadmisorio. 12. En aras de dar respuesta al problema jurídico planteado debe precisarse que la excepción prevista en el numeral 8 del artículo 162 del CPACA no opera frente a toda solicitud de suspensión provisional, sino únicamente cuando se solicitan medidas cautelares previas.
Esta expresión supone que, por la naturaleza de la cautela solicitada o por la forma en que fue formulada, el juez deba pronunciarse antes de que la parte demandada tenga conocimiento de la demanda, por existir una razón procesal que justifique diferir temporalmente esa comunicación. 13. En ese sentido, el carácter “previo” de la medida cautelar no depende exclusivamente de que la solicitud se presente con la demanda.
Depende, principalmente, de que la cautela requiera un pronunciamiento anterior a la notificación del auto admisorio con el fin de proteger el objeto del proceso o la efectividad de la sentencia frente a una actuación de la parte demandada que pudiera frustrarlos. Por ello, cuando la solicitud cautelar no exige reserva inicial frente al demandado, se mantiene la carga general de remitir simultáneamente copia de la demanda y sus anexos.
Tal consideración encuentra fundamento en el artículo 229 ibidem. La norma en cuestión es del siguiente tenor: «Artículo 229. Procedencia de medidas cautelares.En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo» (Subrayas del Despacho). 14.
En el presente asunto, el demandante solicitó la suspensión provisional de los efectos del artículo 3° del Decreto 1235 de 15 de mayo de 1991 y del artículo 1° de la Resolución D-0002-2025 de 2 de enero de 2025. Sin embargo, dicha solicitud fue formulada como una petición ordinaria de suspensión provisional, fundada en la presunta contradicción de los actos acusados con normas superiores, especialmente con el artículo 338 de la Constitución Política y con las disposiciones 5 Radicado: 11001 03 24 000 2025 00342 00 Demandante: Luis Alfonso Colmenares Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co legales que regulan las competencias de la Unidad Administrativa Especial Junta Central de Contadores.
En la demanda no se advierte que el actor hubiese solicitado que la suspensión provisional fuera decidida antes de la admisión de la demanda o antes de la notificación a las entidades demandadas. Tampoco se identificó una actuación concreta de la parte demandada que, de conocer previamente el libelo introductorio, pudiera frustrar el objeto del proceso o comprometer la efectividad de la sentencia. La expresión “suspensión provisional inmediata” utilizada por el demandante no transforma, por sí sola, la solicitud cautelar en una medida cautelar previa, ya que no basta la premura alegada para desplazar la carga procesal prevista en el numeral 8° del artículo 162 del CPACA. 15.
Así las cosas, el Despacho observa que los fundamentos expuestos por la parte actora no justifican el decreto de una medida cautelar previa, pues el hecho de que los actos acusados sean eventualmente contrarios a normas superiores, o que presuntamente desconozcan el régimen constitucional y legal aplicable a la fijación de tarifas por trámites y servicios, no repercute en la existencia de alguna conducta que ponga en riesgo el objeto del litigio o la efectividad de la sentencia, ya que ni siquiera el hecho de que desaparezcan del orden jurídico los actos impugnados por efecto de la derogatoria o revocatoria haría que se sustrajera del control que se propone judicialmente, debido a que, como es sabido, el análisis de legalidad es procedente incluso en esos eventos1.
Tal razonamiento conduce, igualmente, a concluir que tampoco existiría riesgo en cuanto a la efectividad de la sentencia. 16. Por ende, la solicitud de suspensión provisional presentada por el demandante no se connota en una medida cautelar previa, lo que indica que la parte actora no cumplió con lo exigido en el numeral 8° del artículo 162 del CPACA.
En consecuencia, le asiste razón a la Unidad Administrativa Especial Junta Central de Contadores al señalar que no se acreditó el envío simultáneo de la demanda, sus 1 En ese sentido esta Sección se ha pronunciado, entre otras, en: la sentencia del 29 de septiembre de 2022, emitida dentro del proceso con número de radicado 08001 23 31 000 2011 01154 01, con ponencia del Consejero de Estado Oswaldo Giraldo López.
Igualmente, en sentencia del 4 de febrero de 2021, dentro del proceso con radicado 11001 03 24 000 2009 00444 00, con ponencia del Consejero de Estado Hernando Sánchez Sánchez y en auto del 21 de abril de 2021, emitido en el proceso con radicado 11001 03 24 000 2015 00375, con ponencia del Consejero de Estado Roberto Augusto Serrato Valdés. 6 Radicado: 11001 03 24 000 2025 00342 00 Demandante: Luis Alfonso Colmenares Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co anexos y el escrito de subsanación a las entidades demandadas, carga procesal que debía satisfacerse para efectos de la admisión de la demanda.
Así las cosas, el Despacho:
RESUELVE
PRIMERO: REPONER el auto de 1° de diciembre de 2025, mediante el cual se admitió la demanda presentada por el señor Luis Alonso Colmenares Rodríguez, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: En su lugar, INADMITIR la demanda de la referencia, a efectos de que la parte demandante subsane el libelo introductorio, en el sentido de acreditar el envío por medio electrónico de copia de la demanda, sus anexos y el escrito de subsanación a las entidades demandadas, de conformidad con lo previsto en el numeral 8° del artículo 162 del CPACA.
TERCERO: CONCEDER al demandante un plazo de diez (10) días, contado a partir de la notificación de esta providencia, para que corrija la demanda de conformidad con lo dispuesto en esta providencia, so pena de rechazo. Notifíquese y cúmplase, PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado La presente providencia fue firmada electrónicamente por el Consejero en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.