CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero de Estado ponente: Juan Manuel Laverde Alvarez Bogotá D.C., 30 de julio de 2025. Número único: 11001-03-06-000-2025-00302-00. Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Departamento del Meta, Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Asunto: autoridad competente para el reconocimiento y pago de un bono pensional, ante la ausencia de soportes de pago que acrediten cotizaciones a Cajanal. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, modificados, respectivamente, por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES Con base en la información consignada en los documentos que obran en el expediente, se exponen a continuación los antecedentes que dieron origen al conflicto negativo de competencias: 1. El señor Carlos Alberto Sánchez Zambrano es afiliado a Colfondos S.A. y, actualmente, se encuentra pendiente la definición del bono pensional como una de las fuentes de financiación de su pensión. Para tales efectos, la administradora de pensiones ha venido realizando las gestiones correspondientes para lograr la reconstrucción de su historia laboral, en virtud de lo señalado en el artículo 20 del Decreto 656 de 19942. 1 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 2 Por el cual se establece el régimen jurídico y financiero de las sociedades que administren fondos de pensiones.

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00302-00 2. Según consta en la certificación electrónica de tiempos laborados (CETIL) núm. 202309800037021000980002, expedida el 12 de septiembre de 2023, el señor Carlos Alberto Sánchez Zambrano trabajó para el Servicio Seccional de Salud del Meta, desde el 1º de febrero de 1978 hasta el 3 de julio de 1984, y los aportes se hicieron a la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal).

Adicionalmente, aparece la Nación como entidad responsable del pago3. 3. De acuerdo con el reporte de la página de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que obra en el expediente, al momento de procesar las liquidaciones provisionales en el aplicativo, aparece el error 4438 el cual consigna lo siguiente4: OBSERVACIÓN: ENTIDAD NO ESTA ASUMIDA POR LA NACION O EXISTEN PERIODOS NO ASUMIDOS POR LA NACION.

SOLUCION: SI LOS APORTES FUERON A CAJANAL LA AFP DEBE ENVIAR LOS SOPORTES RESPECTIVOS PARA QUE LA OBP VERIFIQUE LOS APORTES REALIZADOS POR LA ENTIDAD PARA QUE ESTA SEA ASUMIDA POR LA NACION. SI SE TRATA DE ENTIDAD LIQUIDADA QUE ASUMIO LA NACION LA AFP DEBE VERIFICAR QUE SE ENCUENTRE INCLUIDA EN EL CALCULO ACTUARIAL. [Mayúsculas en el texto original].

Según Colfondos S.A., en razón a lo anterior «no ha podido solicitar el reconocimiento del cupón de bono pensional, pues para este caso se encuentra bloqueado hasta que no se aporten las planillas de pago de aportes a CAJANAL». [Mayúsculas en el texto original]. 4. El 21 de septiembre de 20205, Colfondos S.A., mediante oficio núm. BON-13374- 09-20, solicitó al Servicio Seccional de Salud del Meta que remitiera copia de la planilla de pagaduría o los recibos de caja que reflejaran los aportes que hizo a Cajanal, por el periodo comprendido entre el «1º de febrero de 1978 y el 30 de abril de 1978», a nombre del señor Carlos Alberto Sánchez Zambrano. Lo anterior, teniendo en cuenta el error que arroja el aplicativo de la página de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Adicionalmente, indicó lo siguiente: […] de acuerdo con la comunicación emitida por la OBP, se hace necesario que en caso de no contar con los soportes de pago realizados a CAJANAL, su entidad agote la búsqueda de esta documentación ante la Dirección de Soportes y Desarrollo Organizacional de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales UGPP, en caso [sic] que dicha entidad tampoco conserve prueba de los pagos realizado[s] por su entidad a CAJANAL, la OBP indica: 3 Samai, expediente digital, documento 003, folios 1 a 5. 4 Samai, expediente digital, documento 001, folios 3. 5 Samai, expediente digital, documento 014, folios 38 a 40.

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00302-00 “Si la UGPP informa que no cuenta con los respectivos soportes de pago efectuados por el empleador y una vez agotados estos trámites no se cuenta con la totalidad de los documentos requeridos para soportar las cotizaciones realizadas a CAJANAL por los tiempos certificados, la entidad empleadora o quien haga sus veces, deberá expedir una nueva certificación laboral válida para bono pensional en la cual se relacione la misma en la casilla número [sic] 33 como responsable de la cuota parte de bono pensional por los tiempos certificados y no soportados”. [Comillas en el texto original]. 5.

El 22 de septiembre de 20206, la Secretaría de Salud de la Gobernación del Meta, al no contar con los soportes solicitados, corrió traslado de la petición de Colfondos S.A. a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante, UGPP). En esta ocasión, requirió los soportes del periodo comprendido entre el «1º de febrero de 1978 al 31 de diciembre de 1979». 6.

Mediante Oficio del 8 de octubre de 20207, la UGPP, en respuesta a la petición sobre la solicitud de los soportes de pagos de aportes pensionales del señor Sánchez Zambrano de la Secretaría de Salud del Meta, indicó lo siguiente: En atención al asunto de la referencia, comedidamente nos dirigimos a ustedes informando que consultada la base de datos de RECIBOS DE CAJA Y PLANILLAS DE AUTOLIQUIDACIÓN (SECCIONAL META) donde estaba ubicada la entidad SERVICIO SECCIONAL DE SALUD DEL META // MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA con Nit No. 892.099.120, en los periodos comprendidos del 01/02/1978 hasta el 31/12/1979 y verificada la documentación física en 2.907 folios se encontraron 301 recibos de caja correspondientes a los periodos solicitados.

Es importante aclarar que no estamos en la posibilidad de certificar que los soportes correspondan al señor CARLOS ALBERTO SANCHEZ identificado con cédula de ciudadanía No. 19.197.394 ya que la documentación entregada registra a nombre del empleador. [Mayúsculas en el texto original]. 7. El 14 de octubre de 2020, la Secretaría de Salud del departamento del Meta remitió a Colfondos S.A. la información suministrada por la UGPP8. 8.

El 20 de octubre de 2020, Colfondos S.A., mediante escrito con radicado BON- 201009-000703-10-2020, solicitó a la Secretaría de Salud del departamento del Meta que allegara las planillas de pago de las cotizaciones a Cajanal a nombre del señor Carlos Alberto Sánchez Zambrano por el periodo comprendido entre «febrero de 1978 a abril de 1978», aclarando que únicamente faltaban esos soportes.

Igualmente, y de no contar con dicha documentación, requirió al 6 Samai, expediente digital, documento 014, folios 34 y 35. 7 Samai, expediente digital, documento 014, folios 36 y 37. 8 Samai, expediente digital, documento 014, folio 42. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00302-00 departamento para que realizara la modificación en el certificado CETIL en donde constara que dicha entidad territorial asumiría los tiempos9. 9.

El 19 de noviembre de 202010, por medio de oficio 21400-589, la Secretaría de Salud de la Gobernación del Meta, en respuesta a la solicitud de soportes de pago de aportes pensionales del señor Carlos Alberto Sánchez Zambrano, señaló lo siguiente: En virtud de lo expuesto, la Gobernación del Meta-Secretaria de Salud del Meta [sic] no ha tenido vínculo laboral alguno con el señor CARLOS ALBERTO ZAMBRANO, identificado con la C.C. No. 19.197.394.

Es de precisarle que revisada la gestión documental histórica de la Gobernación del Meta-Secretaria de Salud del Meta [sic], de lo que recopilo [sic] el extinto Servicio de Salud de Meta-Unidad Regional Granada, el señor CARLOS ALBERTO SÁNCHEZ ZAMBRANO, identificado con la C.C. No. 19.197.394, se determinó que el mismo se nombró mediante Resolución 0042 de 31 de Enero de 1978, para desempeñarse como mensajero-jardinero (tiempo completo) del Hospital Regional de Granada (Meta), con acta de posesión No. 019 de 01 de Febrero de 1978.

Y habiéndose retirado el pasado julio 3 de 1984 según consta [en] Resolución No. 228, por medio de la cual se declara insubsistente. Teniendo en cuenta su petición BON-13374-09-20 de fecha 21 de Septiembre de 2020, el Departamento del Meta-Secretaria de Salud del Meta [sic], no cuenta con los soportes solicitados, realizo [sic] consulta a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal UGPP, el pasado 22 de Septiembre de 2020, allegando en comunicación de fecha 08 de octubre de 2020, los siguientes soportes de pagos a CAJANAL, así: 1.Soportes mayo 1978, folios 1 2.Soportes junio 1978, folios 4 3.Soportes mayo 1979, folios 2 4.Soportes junio 1979, folios 6 5.Soportes julio 1979, folios 7 6.Soportes agosto 1979, folios 7 7.Soportes septiembre 1979, folios 6 8.Soportes octubre 1979, folios 6 9.Soportes noviembre 1979, folios 5 10.Soportes diciembre 1979, folios 4 […].

Ahora bien, no es el departamento del Meta-Secretaría de Salud del Meta, la llamada a soportar los pagos, dado que esa obligación es del Ministerio de Salud Pública hoy del Ministerio de Salud y Protección Social. 9 Samai, expediente digital, documento 014, folios 44 a 46. 10 Samai, expediente digital, documento 014, folios 48 a 54.

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00302-00 Como quiera que su petición no es del resorte de la responsabilidad del Departamento del Meta, Secretaría de Salud del Meta, NO se hará responsable por dichos periodos, dado que como ya se expuso la Gobernación del Meta- Secretaria de Salud del Meta, no ha tenido vínculo laboral alguno con el señor CARLOS ALBERTO SÁNCHEZ ZAMBRANO […]. [Mayúsculas en el texto original]. 10.

El 4 de junio de 2025, mediante apoderado judicial, Colfondos S.A. presentó conflicto de competencias entre el departamento del Meta, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la UGPP. En dicho documento señaló lo siguiente: De conformidad con el contexto enunciado, se debe establecer qué entidad es la competente para: j. Efectuar la entrega de los soportes de pago de planillas de nómina global mensual que hacía la entidad a CAJANAL. ii.

Definir de fondo la solicitud de reconocimiento de cupón de bono pensional por aportes efectuados a CAJANAL. [Mayúsculas en el texto original]. II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3, por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto núm. 284 del 5 de junio de 2025, por el término de 5 días hábiles (desde el 6 hasta el 12 de junio de 2025), en la Secretaría de la Sala, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del presente conflicto.

En el expediente consta, según informe secretarial del 5 de junio de 2025, que se comunicó la presentación del conflicto al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), al departamento del Meta, a la ESE Hospital Departamental de Granada (Meta), a la Secretaría de Salud del Meta, a Colfondos S.A., a Juan Fernando Granados Toro, apoderado de Colfondos S.A., y a Carlos Alberto Sánchez Zambrano. De acuerdo con los informes secretariales del 13 de junio de 2025, dentro del término de fijación del edicto se presentaron alegatos o consideraciones por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del departamento del Meta y de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00302-00 1. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Esta autoridad presentó escrito de consideraciones, en los siguientes términos: En primer lugar, señaló que el empleador está obligado a conservar en sus archivos los datos que permitan establecer de manera precisa el tiempo de servicio de sus trabajadores y los salarios devengados.

En este orden, en su criterio, la obligación de certificar, aportar las pruebas de los pagos y los aportes pensionales efectuados a favor de un trabajador, recae única y exclusivamente sobre el empleador. Para tal fin, la UGPP determinó que el Decreto 726 del 26 de abril de 2018 creó el Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados -CETIL, donde la entidad certificadora (en la cual laboró) debe realizar la expedición de la certificación de la historia laboral, y, en ese orden, proporcionar los soportes de pago de las cotizaciones realizadas en materia pensional.

En su criterio, para el caso del señor Carlos Alberto Sánchez Zambrano, tal obligación recae en el Servicio Seccional de Salud del Meta. Adicionalmente, precisó que una vez revisada la información y documentación que reposa en sus archivos referente a los aportes pensionales presuntamente efectuados a la extinta Cajanal, a nombre del peticionario, se encontró un solo recibo se caja para el periodo de junio de 1978.

En todo caso, la UGPP señaló que el Servicio Seccional de Salud debe asumir el pago del cupón de bono pensional del señor Sánchez Zambrano, por los tiempos a que hubiere lugar, en la medida en que dicho Servicio Seccional, en condición de empleador, es quien debe certificar cuál es la entidad responsable del periodo laborado por el solicitante de acuerdo con los soportes que tenga en su poder.

Es decir, si la entidad empleadora afirma que los aportes se efectuaron a Cajanal, debe contar con las planillas o soportes de pago que así lo demuestren, de lo contrario le correspondería asumir las obligaciones pensionales correspondientes, pues no sería lógico que certificara que los aportes se efectuaron sin tener los correspondientes soportes.

De conformidad con lo expuesto, la UGPP solicitó que se declarara competente al Servicio Seccional de Salud del Meta, en su condición de empleador, como la responsable de certificar el periodo laborado por el solicitante, de acuerdo con los soportes que tenga en su poder, y, de no ser así, para que asuma las obligaciones pensionales a que haya lugar. 2.

Departamento del Meta Mediante escrito allegado a la Sala, la apoderada del departamento del Meta expuso los fundamentos por los cuales niega competencia así: Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00302-00 Señaló que la ESE Hospital Departamental de Granada (Meta), como entidad certificadora, determinó que el señor Sánchez Zambrano laboró para el Servicio Seccional de Salud del Meta desde el 1º de febrero de 1978 hasta el 3 de julio de 1984, y los aportes se hicieron a la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal).

Adicionalmente, aparece la Nación como responsable de dichos aportes. Sin embargo, explicó que en el sistema interactivo de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda, para el periodo mencionado, aparece el error 4438, que indica que existen periodos no asumidos por la Nación y que se debe comprobar que los aportes realmente se hicieron a Cajanal.

Por otro lado, indicó que no existe prueba dentro del expediente que evidencie que el señor Carlos Alberto Sánchez Zambrano tuvo vínculo laboral alguno con la Gobernación del departamento del Meta, dado que el mismo fue con el Ministerio de Salud, a través del Servicio Seccional de Salud del Meta, y no con la entidad territorial directamente.

Por lo anterior, precisó que el departamento del Meta no tiene la competencia para entregar los soportes de pago que confirmen los aportes efectuados a Cajanal a nombre del señor Sánchez Zambrano, de conformidad con la petición elevada por Colfondos S.A., y en consecuencia tampoco la tiene para realizar los pagos por concepto de bonos pensionales, que, en este caso, le correspondería al Servicio Seccional de Salud del Meta, siendo, entonces, improcedente que se vincule al presente conflicto al departamento. 3.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público Mediante documento del 5 de junio de 2025, la apoderada del ministerio presentó consideraciones. En ese documento señaló que no tiene competencia ni la facultad para expedir certificaciones laborales de personas distintas a las que laboran en la mencionada cartera ministerial, dado que tal atribución radica única y exclusivamente en el empleador.

Adicionalmente, indicó que el Ministerio no es ni ha sido una Caja de Previsión Social, por lo que no le corresponde hacerse cargo del reconocimiento de bonos pensionales, y al no ser empleador, en este caso, del señor Carlos Alberto Sánchez Zambrano, tampoco le corresponde certificar mediante CETIL. Frente al caso particular del señor Sánchez Zambrano señaló que tiene derecho a que se le emita en nombre suyo un bono pensional tipo A modalidad 2, por haberse trasladado al régimen de ahorro individual con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, y tener una historial laboral de cotización al ISS o a cajas publicas superior a 150 semanas.

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00302-00 En este sentido, precisó que, de conformidad con la liquidación provisional del bono pensional del sistema interactivo de ese ministerio, en respuesta a la petición ingresada por Colfondos S.A., concurre como emisor el Servicio Seccional de Salud del Meta -obligación que se genera por los tiempos laborados desde el 1º de febrero de 1978 al 3 de julio de 1984, de conformidad con el CETIL del 12 de septiembre de 2023-, y adicionalmente participan como contribuyentes la Nación, y el ISS.

No obstante, como lo mencionó el ministerio, «la emisión y redención (Entiéndase PAGO) del bono pensional, NO ES PROCEDENTE hasta tanto se aclare el error “4438”», lo anterior, habida cuenta de que tal como lo dispone el artículo 5º del Decreto 3798 de 2003, la información pensional debe estar consolidada por el único insumo válido para liquidar los bonos pensionales. [Resaltado en el texto original] Adicionalmente, aclaró que el estado actual del bono pensional a que tiene derecho el peticionario es el de liquidación provisional, «lo que “NO CONSTITUYE una “situación jurídica concreta ”. » En este sentido, y en aplicación del artículo 7º del Decreto 3798 de 2003, recopilado en el Decreto 1833 de 2016, el ministerio advirtió que solo en el evento en que el señor Carlos Alberto Sánchez Zambrano hubiese aceptado el valor de la liquidación provisional, podría Colfondos S.A. solicitar la emisión del bono pensional en mención a las entidades responsables del mismo. [Resaltado en el texto original].

Finalmente, el ministerio supone que esta situación no se ha dado, precisamente, por el conflicto que se ha suscitado debido a las inconsistencias en los soportes del archivo laboral, que tiene que ver con la falta de acreditación o certificación de los periodos presuntamente cotizados a Cajanal, y respecto de la entidad que debe responder por la cuota parte del bono pensional.

IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.

En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos debido a que: i) dos autoridades en conflicto son del orden nacional, esto es, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la UGPP, y una del orden territorial el Departamento del Meta; ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, en razón a que se trata de la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional a Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00302-00 favor del señor Carlos Alberto Sánchez Zambrano, por el periodo comprendido entre el 1º de febrero de 1978 y el 3 de julio de 1984, ante la ausencia de soportes que acrediten el pago de cotizaciones a Cajanal; y iii) todas negaron la competencia, sucesivamente, para adelantar o continuar con la actuación administrativa. 2.

Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 prevé que, mientras se resuelve el conflicto de competencia se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva11. 3.

Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.

Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto Revisados los argumentos de las partes y demás documentación que obra en el expediente, se encuentra que el problema jurídico en el presente asunto consiste en determinar cuál es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional a favor del señor Carlos Alberto Sánchez Zambrano, por el periodo comprendido entre el 1º de febrero de 1978 y el 3 de julio de 198412, ante la ausencia de soportes que acrediten el pago de cotizaciones a Cajanal por dicho periodo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1883 de 2016, modificado por el artículo 1º del Decreto 790 de 2021. 11 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones 12 Si bien en los antecedentes se evidencian diferentes solicitudes elevadas a las autoridades en conflicto, donde se solicitan los soportes de pago a Cajanal por periodos distintos, lo cierto es que de acuerdo con el reporte de la página de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público los soportes que no se encuentran son los que corresponden al periodo comprendido entre el 1º de febrero de 1978 y el 3 de julio de 1984, según lo manifestó Colfondos S.A. en su escrito de formulación del conflicto.

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00302-00 Al respecto, el departamento del Meta señaló que no tiene la competencia para entregar los soportes de pago que confirmen los aportes efectuados a Cajanal dado que, en el presente caso, en su criterio, la Gobernación del Meta no ha tenido vínculo laboral alguno con el señor Carlos Alberto Sánchez Zambrano. Por su parte, la UGPP señaló que los empleadores están obligados a conservar en sus archivos los datos que permitan establecer de manera precisa el tiempo de servicio de sus trabajadores, así como también tienen la obligación de certificar, aportar las pruebas de los pagos y los aportes pensionales efectuados a favor de un trabajador.

Por tal motivo, consideró que esa atribución, en el presente caso, le corresponde al Servicio Seccional de Salud del Meta, como entidad empleadora, y que, de no contar con los soportes respectivos, entraría a responder por las obligaciones pensionales a que hubiere lugar. Finalmente, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público afirmó que no tiene competencia ni la facultad para expedir certificaciones laborales de personas distintas a las que laboran en la mencionada cartera ministerial, dado que tal atribución radica única y exclusivamente en el empleador.

Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas: i) Antecedentes normativos generales sobre el Sistema Nacional de Salud y las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud. Reiteración. ii) La liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) y la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

Reiteración iii) El deber de los empleadores de conservar la información laboral iv) Análisis del caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. Antecedentes normativos generales sobre el Sistema Nacional de Salud y las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud.

Reiteración13. La Sala de Consulta y Servicio Civil considera relevante destacar algunos aspectos generales, relacionados con el Sistema Nacional de Salud y con los mecanismos creados por el Legislador para la financiación del pasivo prestacional del sector salud. Sistema Nacional de Salud 13 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 7 de junio de 2023, con radicado 11001-03-06-000-2023-00107-00.

Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 12 de abril de 2023. Exp. 11001- 03-06-000-2022-00282-0. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00302-00 a. Sobre el Sistema Nacional de Salud debe recordarse que este fue creado desde el año 1968, con la expedición del Decreto Ley 247014, y reorganizado, en el año de 1973, por el presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas mediante la Ley 9ª15. b. Con fundamento en las facultades extraordinarias, mediante el Decreto Ley 056 de 1975 se definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tenían como finalidad específica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación» (artículo 1º)16.

Adicionalmente, se estableció que las entidades de salud quedaban integradas al sistema, unas, como entidades adscritas, que eran todas las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud a la comunidad y, otras, como entidades vinculadas, que eran todas aquellas personas jurídicas de derecho privado que prestaban servicios de salud a la comunidad.

En ambos casos, dichas personas jurídicas podían recibir o no aportes del Estado (artículo 2, literales b. y c.)17. 14 Este decreto reorganizó el Ministerio de Salud Pública y definió el Sistema Nacional de Salud como el conjunto de organismos con la finalidad específica de procurar la salud de la comunidad (artículo 1º). Dicho sistema quedó organizado en los niveles nacional, seccional y territorial (artículo 2°). 15 Ootorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud, con la finalidad de determinar la organización y el régimen de funcionamiento de los servicios seccionales de salud que funcionaban en las capitales de departamentos, intendencias, comisarías y en el Distrito Especial de Bogotá. También dispuso elaborar el Estatuto de Personal y escala salarial para los empleados oficiales que prestaban sus servicios en el Sistema Nacional de Salud, con base en la política general fijada y dentro de las posibilidades presupuestales. 16 Ese Decreto también señaló que los servicios seccionales de salud funcionarían como dependencias técnicas del Ministerio de Salud Pública al que, entre otros asuntos, le correspondía aprobar los planes seccionales de salud.

Además, incorporó a las intendencias, a las comisarías y a las secretarías de salud de los departamentos y del Distrito Especial de Bogotá, al respectivo servicio seccional de salud. Respecto del nivel seccional, ordenó dividirlo en Unidades Regionales de Salud, que correspondían a determinadas áreas geográficas, y dispuso que, en cada unidad regional, las instituciones ejecutoras de los programas de salud tendrían una organización homogénea en el aspecto técnico y administrativo (artículo 19). 17 «En torno a las normas transcritas y enunciadas [se refiere a los artículos 1º y 3º del Decreto Ley 056 de 1975], es conveniente hacer las precisiones siguientes: // - Los términos adscripción y vinculación referidos al Sistema Nacional de Salud, tienen una significación particular, diferente de la atribuida a ellos en la legislación general relativa a la organización administrativa del Estado.

La Corte Suprema de Justicia, al resolver sobre la constitucionalidad de las disposiciones del Decreto Ley 056 de 1975, que se comentan, puso de presente que con arreglo a ellas la administración de las entidades adscritas está a cargo de la Dirección del Sistema Nacional; respecto de las entidades vinculadas “solo se dispone que las actividades que en materia de salud y asistencia realicen deben cumplirse con estricta sujeción a los reglamentos del servicio ” Asimismo puntualizó que esas entidades vinculadas “como entes de derecho privado no hacen parte de la administración pública, pero sí están vinculadas a ella en los aspectos técnicos propios de las actividades de orden científico, en la misma forma que otras personas de igual naturaleza jurídica lo hacen en servicios públicos como el transporte, la educación, etc.”».

La siguiente cita es del original del texto: Ver sentencia Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00302-00 c. A su vez, el Decreto Ley 356 de 1975 desarrolló el régimen de adscripción y vinculación al Sistema Nacional de Salud y fue enfático en indicar que las entidades adscritas, es decir, las de derecho público que prestaban servicios de salud, entraban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que laboraba en tales entidades quedaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).

Y, las entidades vinculadas, es decir, las de derecho privado que prestaban servicios de salud (tal es el caso de las instituciones de utilidad común sin ánimo de lucro), quedaban sometidas a la vigilancia y control sobre el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de servicios de salud a la comunidad por parte de los organismos de dirección del sistema, en el respectivo nivel, y continuaban rigiéndose por sus propios estatutos, por lo cual debían ajustarse a las disposiciones que regulaban el funcionamiento del sistema (artículo 14). d. Posteriormente el Decreto Ley 694 de 1975 estableció «el estatuto de personal para el Sistema Nacional de Salud», y unificó el régimen de personal aplicable a los empleados oficiales vinculados a los organismos, dependencias e instituciones que integraban el Sistema Nacional de Salud en todos sus niveles (creados por ley, ordenanza o acuerdo) y remitió a las disposiciones nacionales para llenar los vacíos que la reglamentación del sector salud tuviera en la materia. e. Más adelante, con la Constitución Política de 199118 se inició el proceso de trasformación y descentralización del sector salud.

Con la expedición de la Ley 10 de 1990 se reorganizó el Sistema Nacional de Salud y se dispuso que: i) la salud seguía siendo un servicio a cargo de la Nación, administrado en asocio de las entidades territoriales, sus entes descentralizados y las personas privadas autorizadas (artículo 1º); ii) se sujetó a las organizaciones locales y seccionales de salud, que autónomamente establecieran las entidades territoriales, «a las normas científicas para el control de los factores de riesgo ya citada de 21 de agosto de 1975, Gaceta Judicial Nos. 2393 y 2394, ps. 144 y 145. // Asimismo debe reseñarse el importante salvamento de voto formulado por el Doctor Manuel Gaona Cruz y otros distinguidos Magistrados a la sentencia de la Sala Plena de 19 de septiembre de 1983, que declaró inexequible el artículo 8º. del Decreto-Ley 356 de 1975.

En dicho salvamento se puntualiza que el Sistema Nacional de Salud “es una organización institucional heterogénea pero coordinada por el Estado en su acción conjunta y común de procurar la salud pública” (p.11) y que los criterios de “adscripción” y de “vinculación”, regulados en los Decretos 056 y 356 de 1975 “no tienen que ver con los que rigen la estructura de la administración pública, sino con la actividad o con el servicio público de salud” (p.13).

TAFUR GALVIS, Álvaro. Las personas jurídicas privadas sin ánimo de lucro y el Estado. Ediciones Rosaristas. Colección de Estudios 1984, pp. 107 – 108. 18 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 13 de diciembre de 2022, con radicado 11001-03-06-000-2022-00098-00 y decisión del 21 de abril de 2020, con radicado 11001- 03-06-000-2019-00213-00.

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00302-00 para la salud» que dictara el Ministerio de Salud; iii) ordenó la pertenencia «al nivel administrativo nacional o de la entidad territorial correspondiente», de las entidades descentralizadas creadas o que se crearan para prestar servicios de salud, conforme al acto de creación (artículo 4º) y iv) también determinó como primer nivel de atención en el orden municipal a los hospitales locales, los centros y puestos de salud y en los niveles segundo y tercero de atención, los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos y las áreas metropolitanas, que comprendían los hospitales regionales, universitarios y especializados.

De igual forma, previó la prestación de servicios de atención médica por la Nación, entre otras atribuciones. f. Con la Ley 60 de 199319, que consolidó el proceso de descentralización del sector salud, para lo cual: i) definió los servicios y las competencias en temas de salud a cargo de las entidades territoriales y de la Nación; ii) estableció las reglas para que los departamentos, los distritos y los municipios asumieran las funciones de dirección y administración del servicio de salud, así como su prestación directa; iii) adoptó una serie de disposiciones tendientes a precisar las responsabilidades del nivel nacional y del nivel territorial en materia salarial y prestacional y, finalmente, iv) estableció un mecanismo para identificar el pasivo prestacional del sector salud y definir las responsabilidades que asumirían la Nación y las entidades territoriales para garantizar su pago.

Mecanismos para la financiación del pasivo prestacional20 a. En cuanto a los mecanismos para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, el Legislador creó el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística (Ley 60 de 1993, artículo 33), en respuesta a la falta de sostenimiento de la deuda prestacional de los funcionarios y ex funcionarios de las instituciones hospitalarias.

Este, posteriormente, fue suprimido por la Ley 715 de 2001 (artículo 61) que dejó dicha responsabilidad financiera en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dependencia que se haría cargo del giro de los recursos de acuerdo con los convenios de concurrencia21, para lo cual continuaría aplicando los procedimientos del fondo (artículo 62). 19 Ley 60 de 1993 (agosto 12) «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». 20 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 7 de junio de 2023, con radicado 11001-03-06-000-2023-00107-00.

Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 12 de abril de 2023. Exp. 11001- 03-06-000-2022-00282-0. 21 La distribución de la concurrencia estaba reglamentada por el Decreto núm. 700 de 2013 que precisó que la misma se daba entre la Nación y las entidades territoriales, luego de que fuera anulado el Decreto 306 de 2004 que había incorporado como entidades concurrentes a las instituciones del sector salud.

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00302-00 b. Según la citada Ley 60, el pasivo prestacional que se cubriría con los recursos del fondo era el causado hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993, su pago debía ser asumido, de manera concurrente, entre la Nación y las entidades territoriales, según el reglamento, y los beneficiarios eran los servidores que hubieren estado vinculados a las instituciones o dependencias del subsector oficial, del privado o a las indefinidas.

Las dos últimas clases de instituciones o dependencias debían haber estado sostenidas o administradas por el Estado o que se hayan liquidado y sus bienes se hayan destinado a una entidad pública. c. El artículo 242 de la Ley 100 de 1993 reiteró lo regulado por la Ley 60 de 1993 respecto del fondo, pero, en su último inciso les atribuyó a las entidades del sector salud la obligación de «seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales». d. Según el reglamento del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud (Decreto 530 de 1994), uno de los requisitos para acceder a dicho fondo era la obligación que tenían las dependencias o entidades de salud de enviar una relación completa del personal activo, pensionado o retirado, al 31 de diciembre de 1993, que no tuviese garantizado el pago del pasivo prestacional, con el fin de incluirlos como beneficiarios del fondo (artículo 10).

De no enviarse dicha información dentro del término establecido se perdía la posibilidad de presentar solicitudes de reconocimiento de beneficiarios del fondo, sin que tal omisión implicara detrimento de los derechos prestacionales de los trabajadores privados y servidores públicos, los cuales se mantenían vigentes de pleno derecho (Decreto 530 de 1994, artículo 11). e. Si las entidades obligadas a reportar información sobre su personal retirado antes del 31 de diciembre de 1993, no lo hicieron oportunamente conforme a las obligaciones establecidas en la ley, ello no supone consecuencias negativas para los exfuncionarios, ni la pérdida de los derechos prestacionales de los involucrados.

Los empleadores siguen siendo los responsables de sus compromisos laborales, por lo que las entidades territoriales, de ser procedente, podrán celebrar nuevos contratos de concurrencia con el Ministerio de Hacienda, para lograr ese propósito. De hecho, el inciso final del artículo 242 de la Ley 100 de 1993 impuso a las entidades del sector salud, como ya se mencionó, la obligación de continuar «presupuestando y pagando» las pensiones, hasta cuando se realizara el corte de cuentas que permitiría establecer las obligaciones de las entidades territoriales para concurrir con la Nación, en el Fondo del Pasivo, en cada caso. f. Con la expedición de la Ley 1438 de 2011 (artículo 78) se creó una nueva fuente de financiación para el pago del pasivo prestacional de las instituciones Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00302-00 del sector salud con los recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crearía con el proyecto de ley de regalías; se concedió un plazo de dos años contados a partir de la vigencia de la ley para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministraran al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia. Adicionalmente, se indicó que el pago del pasivo pensional no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. g. Finalmente, el Decreto 586 de 2017, que adicionó un capítulo al Decreto Único Reglamentario del Sector de Hacienda y Crédito Público, estableció el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a treinta y uno (31) de diciembre de 1993, que hubiese sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud; también estableció el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración y giro de dichos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1 Decreto 1068 de 2015). h. Por lo tanto, los extrabajadores del sector salud que no fueron reconocidos en su momento como beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, no por ese hecho perdieron sus derechos pensionales.

Estos derechos prestacionales se mantienen vigentes y deben ser asumidos por el empleador, que es el primero responsable de esas obligaciones laborales, o por la entidad o administradora de fondos pensionales a la que fue afiliada la persona y a la que le fueron girados los aportes pensionales correspondientes. También se podrán celebrar nuevos contratos de concurrencia con el Ministerio de Hacienda, de ser el caso, para lograr el propósito de cumplir con las obligaciones prestacionales que correspondan y que no pierden su vigencia, así los extrabajadores de la salud no hayan sido reconocidos como beneficiarios del Fondo, de acuerdo a las exigencias de ley. 5.2.

La liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) y la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). Reiteración22 22 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión de 28 de febrero de 2023. Rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00292-00 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Decisión de 11 de julio de 2013. Rad. núm. 11001-03-06-000-2013-00378-00. Citada también dentro del conflicto con Rad. núm. 11001-03-06-000-2015-00149-00. Ver también decisiones de la Sala de Consulta y Servicio Civil núm. 11001-03-06-000-2016-00029-00, 11001-03-06-000-2016-00054-00, 11001-03-06-000-2016-00256-00, 11001-03-06-000-2019-00021-00 y 11001-03-06-000-2020- 00227-00.

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00302-00 En decisiones precedentes23, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha realizado un importante análisis sobre la liquidación de Cajanal y la distribución de competencias con la UGPP. En dichos pronunciamientos, la Sala ha anotado que la Caja Nacional de Previsión Social fue creada por la Ley 6ª de 194524 como un establecimiento público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, a cuyo cargo se encomendó el reconocimiento y pago de las prestaciones de los empleados y obreros nacionales de carácter permanente25.

Dicha entidad fue transformada en empresa industrial y comercial del Estado mediante la Ley 490 de 199826, y en materia pensional, se le encomendó continuar «con las funciones de trámite y reconocimiento de pensiones, así como con el recaudo de las cotizaciones en los términos establecidos por la ley […]» (artículo 4º ibidem). Luego, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 15527 de la Ley 1151 de 2007 (Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010), el Gobierno nacional, mediante el 23 Ibidem. 24 Artículo. 18.

El Gobierno procederá a organizar la Caja de Previsión Social de los Empleados y Obreros Nacionales, a cuyo cargo estará el reconocimiento y pago de las prestaciones a que se refiere el artículo anterior. La organización de esta entidad se hará por el Gobierno antes del 1o. de julio de 1945. 25 Artículo 17. 26 Artículo. 1°. Naturaleza jurídica.

La Caja Nacional de Previsión Social, establecimiento público del orden nacional creado mediante la Ley 6a de 1945, se transforma en virtud de la presente ley en Empresa Industrial y Comercial del Estado con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Su régimen presupuestal y de personal será el de las entidades públicas de esta clase.

Estará vinculada al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social. Para todos los efectos legales la denominación de la empresa es, Caja Nacional de Previsión Social y podrá utilizar la sigla Cajanal. […] 27 Artículo 155. De la Institucionalidad de la Seguridad Social y la Administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. Con el fin de garantizar la actividad de aseguramiento en pensiones, salud y riesgos profesionales en condiciones de sostenibilidad, eficiencia y economía, se mantendrá una participación pública en su prestación. Para el efecto, se autoriza a las entidades públicas para que se asocien entre sí o con particulares para la constitución de sociedades que administran estos riesgos o participen en el capital de las existentes o para que las entidades públicas enajenen alguno o algunos de los negocios a otras entidades públicas o que los particulares inviertan o participen en el capital de las entidades públicas.

Adicionalmente créase una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de la Protección Social, denominada Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, cuyo objeto consiste en la administración estatal del régimen de prima media con prestación definida incluyendo la administración de los beneficios económicos periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005, de acuerdo con lo que establezca la ley que los desarrolle.

Colpensiones será una Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional, para lo cual el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito, y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere.

En ningún caso se podrá delegar el reconocimiento de las pensiones. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00302-00 Decreto 2196 de 200928, ordenó la supresión y liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE. En lo referente a la administración de los asuntos pensionales que estaban a cargo de dicha entidad, los artículos 3º y 4º del Decreto 2196 de 2009 dispusieron: (i) La Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal E.I.C.E. en Liquidación, adelantará, prioritariamente, las acciones que permitan garantizar el trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades afines con dichos trámites, respecto de aquellos afiliados que hubieran cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicio para obtener pensión de jubilación o de vejez a la fecha en que se haga efectivo el traslado a que se refiere el artículo 4º del presente decreto, de acuerdo con las normas que rigen la materia (artículo 3º, inciso segundo).

(ii) Cajanal E.I.C.E. en Liquidación continuará con la administración de la nómina de pensionados, hasta cuando estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, creada por la Ley 1151 de 2007 (artículo 3º, inciso segundo, aparte final).

(iii) La Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal E.I.C.E. en Liquidación deberá adelantar todas las acciones necesarias para el traslado de sus afiliados cotizantes, a más tardar dentro del mes siguiente a la vigencia del presente decreto, a la Administradora del Régimen de Prima Media del Instituto de Seguro Social – ISS […] (artículo 4º).

(Subraya la Sala). Mediante el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 se creó la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), como una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.

En materia pensional, la Ley 1151, artículo 156 numeral 1°, atribuyó a la citada unidad: […] el reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Esta Empresa tendrá domicilio en Bogotá, D. C., su patrimonio estará conformado por los ingresos que genere en desarrollo de su objeto social y por los aportes del Presupuesto General de la Nación, los activos que le transfieran la Nación y otras entidades públicas del orden nacional y los demás ingresos que a cualquier título perciba.

(Se subraya). 28 Artículo. 1. Supresión y Liquidación. Suprímase la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE, creada por la Ley 6 de 1945 y transformada en empresa industrial y comercial del Estado, descentralizada de la rama ejecutiva del orden nacional, mediante la Ley 490 de 1998, vinculada al Ministerio de la Protección Social.

Para todos los efectos utilizará la denominación "Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación. […] En consecuencia, a partir de la vigencia del presente decreto, dicha entidad entrará en proceso de liquidación, el cual deberá concluir a más tardar en un plazo de dos (2) años, que podrá ser prorrogado por el Gobierno Nacional, mediante acto administrativo debidamente motivado.

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00302-00 Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la entidad ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003[…]. [Resalta la Sala].

De conformidad con el texto transcrito, observa la Sala que la misma ley otorgó al Gobierno nacional facultades extraordinarias para establecer las funciones de la entidad, entre otros fines, lo cual hizo mediante el Decreto Ley 169 de 200829. Por su parte, el artículo 1º, numeral 1, de dicho decreto dispuso que es función de la UGPP: […] el reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de actividades como administradoras; así como el de aquellos servidores públicos que hayan cumplido el tiempo de servicio requerido por la ley para acceder a su reconocimiento y se hubieren retirado o desafiliado del Régimen de Prima Media con Prestación Definida sin cumplir el requisito de edad señalado, con anterioridad a su cesación de actividades como administradoras.

De igual manera, le corresponderá la administración de los derechos y prestaciones que reconocieron las mencionadas administradoras y los que reconozca la Unidad en virtud de este numeral. [Se destaca]. La estructura y organización de la UGPP fue establecida mediante el Decreto 5021 de 28 de diciembre de 200930, y luego modificada por el Decreto 575 de 201331, que, de acuerdo con este, el objeto de la entidad incluye: […] reconocer y administrar los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional o de las entidades públicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación, se ordene su liquidación o se defina el cese de esa actividad por quien la esté desarrollando32. 29 Decreto Ley 169 de 2008 (6 de mayo) «[p]or el cual se establecen las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y se armoniza el procedimiento de liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social». 30 Decreto 5021 de 2009 (diciembre 28)«por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP– y las funciones de sus dependencias». 31 Decreto 573 de 2013 (marzo 22) «por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias». 32 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Conflicto de competencias núm. 11001-03- 06-000-2013-00378-00. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00302-00 Asimismo, la Sala recuerda que mediante el Decreto 4269 de 201133 se distribuyeron unas competencias entre Cajanal en Liquidación y la UGPP. El artículo 1º del citado decreto34 dispuso: Artículo 1°. Distribución de competencias.

La ejecución de los procesos misionales de carácter pensional y demás actividades afines que se indican a continuación, será ejercida por la Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal EICE en Liquidación y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, en los siguientes términos: 1.

Atención de solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas. Estarán a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, las solicitudes de reconocimientos de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011.

A cargo de la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal EICE en Liquidación estarán las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011. […] [Se resalta]. En lo relacionado, específicamente, con la actividad judicial, la Sala ha señalado que el sucesor procesal de la extinta Cajanal, para efectos relacionados con las pensiones y otras prestaciones que estaban a cargo de dicha entidad, es la UGPP, quien está llamada a asumir los procesos judiciales que fueron adelantados contra la desaparecida caja de previsión, tal como lo dispuso el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, modificado por el artículo 2º del Decreto 2040 de 2011.

Finalmente, mediante Resolución 4911 del 11 de junio de 201335, el liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal EICE en liquidación declaró la extinción de la personería jurídica de Cajanal y, en consecuencia, finalizó el proceso de liquidación de dicha caja, a partir de las cero horas del 12 de junio de 2013. Por lo tanto, la Sala identificó en su momento, las siguientes reglas de competencia frente a las reclamaciones pensionales realizadas a la UGPP36: 33 Decreto 2040 de 2011 (junio 10) «Por el cual se prorroga el plazo de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación y se modifica el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009». 34 Decreto 4269 de 2011 (20 de diciembre) «[p]or el cual se distribuyeron unas competencias en materia de reconocimiento de derechos pensionales». 35 Resolución 4911 del 11 de junio de 2013.

Por medio de la cual se declara terminado el proceso de liquidación de Cajanal EICE en liquidación. 36 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión de 28 de febrero de 2023. Rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00292-00. Decisión del 26 de octubre de 2016, Conflicto negativo de competencias administrativas Radicación núm.11001-03-06-000-2016-00093-00.

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00302-00 i) La competencia para conocer de las solicitudes pensionales o demás reclamaciones económicas radicadas a partir del 8 noviembre de 2011, son de competencia de la UGPP, mientras que aquellas que fueron presentadas antes de esta fecha quedaron radicadas en Cajanal E.I.C.E. ii) En lo referente a la defensa judicial de la entidad, la competencia para atender los procesos judiciales de carácter pensional que se encontraban en curso a la fecha de liquidación de Cajanal E.I.C.E. esto es, al 11 de junio de 2013, fue asignada a la UGPP. iii) Mutatis mutandis, las condenas y obligaciones que se derivan de los procesos que fueron decididos y ejecutoriados antes de la liquidación de Cajanal E.I.C.E., fueron radicados en la extinta entidad.

De acuerdo con todo lo anterior, las reclamaciones por solicitudes pensionales o demás reclamaciones económicas radicadas a partir del 8 noviembre de 2011 son de competencia de la UGPP. De hecho, la UGPP asumió íntegramente las competencias misionales que antes eran de Cajanal, a partir de la extinción de su personería jurídica, declarada mediante Resolución 4911 del 11 de junio de 2013, fecha en la que, por disposición legal y reglamentaria, es esa entidad la que asumió las competencias misionales y procesales que eran antes de Cajanal.

A su vez, el artículo 121 de la Ley 100 de 199337 dispuso que le corresponde al Ministerio de Hacienda y Crédito Público el reconocimiento, expedición y pago de los bonos pensionales, cuando estos sean responsabilidad del Instituto de los Seguros Sociales, la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), o cualesquiera otra caja, fondo o entidades del sector público sustituido por el fondo de pensiones públicas del nivel nacional.

Esta función fue reglamentada por el Decreto 1748 de 1995, artículo 4638, que estableció que la Oficina de Obligaciones Pensionales u Oficina de Bonos pensionales sería la directamente responsable de liquidar, expedir y administrar los bonos pensionales emitidos por la Nación. Ahora bien, en virtud del artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1883 de 2016, modificado por el artículo 1º del Decreto 790 de 2021, el reconocimiento y pago de un bono 37 Artículo 21 de la Ley 100 de 1991: Bonos Pensionales y Cuotas Partes a Cargo de la Nación. La Nación expedirá un instrumento de deuda pública nacional denominado Bono Pensional, de la naturaleza y con las características señaladas en los artículos anteriores, a los afiliados al Sistema General de Pensiones, cuando la responsabilidad corresponda al Instituto de Seguros Sociales, a la Caja Nacional de Previsión Social, o a cualquiera otra caja, fondo o entidades del sector público sustituido por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, y asumirá el pago de las cuotas partes a cargo de estas entidades. […]. 38 Modificado parcialmente en su inciso 2 por el artículo 19 del Decreto 1513 de 1998.

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00302-00 pensional que esté a cargo de la Nación requiere que el empleador pruebe que efectivamente se realizaron las cotizaciones a Cajanal. En caso de no aportar las pruebas de dichas cotizaciones corresponderá al empleador responder por el pago del bono pensional al que hay lugar. Así lo indica la norma:

ARTÍCULO 2. 2.16.3.8. Emisor y cuotas partes. El bono será emitido por el último empleador o entidad pagadora de pensiones. Sí hubiere varios, por aquel con quien el trabajador tuvo una vinculación más larga, y, en caso de igualdad, por el que tenga el menor código, según el artículo 2.2.16.1.25. del presente decreto. La cuota parte a cargo de cada empleador o entidad pagadora de pensiones, es proporcional al correspondiente tiempo de servicios o aportes, sea o no simultáneo con otros tiempos de servicios o aportes.

La Nación asumirá la emisión y absorberá las cuotas partes de todos los empleadores que aportaban a cajas o fondos sustituidos por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional. Para los efectos del reconocimiento y pago de un bono pensional, cuando un empleador, entidad pública o privada expida una certificación laboral, en la cual registre que cotizó a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL) sin que obre prueba en relación a dichos pagos, será responsabilidad del empleador aportar copia de los recibos de caja o de las nóminas que contengan el sello de CAJANAL donde conste que los aportes fueron efectuados.

Los soportes deben entregarse dentro del mismo término establecido en el artículo 2.2.9.2.2.8. de este Decreto. En ausencia de la información que demuestre el pago de las obligaciones a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL), se presumirá que el responsable del pago es el propio empleador, quien tendrá la obligación de reconocer y pagar el bono pensional a que haya lugar, en los términos previstos en el presente Decreto.

PARÁGRAFO. El tiempo de servicio oficial que el empleador certifique haber cotizado a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL), para el reconocimiento de prestaciones, sólo se contabilizará por la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) si obra el correspondiente soporte de pago en los archivos de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para el respectivo traslado de aportes.

En el reconocimiento de la indemnización sustitutiva por parte Colpensiones podrá incluir los aportes corroborados por la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP), siempre que la Unidad remita los recursos para tal efecto. En cualquier caso, de no existir evidencia del pago de las obligaciones a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL), si el empleador o quien haga sus veces garantiza la financiación de estos tiempos a través del pago del bono pensional, el traslado de aportes o el pago del cálculo actuarial por omisión, según corresponda, las semanas se convalidarán para el reconocimiento de la prestación solicitada. 5.3.

El deber de los empleadores de conservar la información laboral Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00302-00 De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, las entidades de naturaleza pública o privada que cuentan con bancos de datos o archivos públicos están en la obligación de actualizar y rectificar constantemente la información que en ellos se consigna, así como de ponerla a disposición de sus titulares, y garantizar el acceso a esa información, con las restricciones que la Constitución y la ley establecen39.

En cuanto al manejo de archivos, la Ley 594 de 200040, en su artículo 4, destaca entre los principios generales de esa función el de contar con «documentación organizada, en tal forma que la información institucional sea recuperable para uso de la administración en el servicio al ciudadano y como fuente de la historia», a fin de servir a la comunidad y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. Destaca la ley, en ese mismo artículo, que los archivos son importantes, «porque los documentos que los conforman son imprescindibles para la toma de decisiones basadas en antecedentes», y en el artículo 27 de ese compendio normativo se determina que «todas las personas tienen derecho a consultar los documentos de archivos públicos, y a que se les expida copia de los mismos, siempre que dichos documentos no tengan carácter reservado conforme a la Constitución o a la ley».

Finalmente, la misma ley señala que los «servidores públicos son responsables de la organización, conservación, uso y manejo de los documentos» y que las autoridades responsables de los archivos públicos y privados garantizarán el derecho a la intimidad personal y familiar, honra y buen nombre de las personas, así como el acceso de las personas a los archivos de documentos públicos.

Se trata de disposiciones normativas que permiten concluir que existe una obligación para los administradores de archivos públicos y privados, en el sentido de actualizar, a partir de las posibilidades existentes y de la función constitucional que desempeñan y soportan, la información que custodian y administran, toda vez que ésta permite el goce efectivo de otros derechos por parte de los titulares de la información41.

En materia laboral, y de acuerdo con la jurisprudencia constitucional reiterada42, los empleadores y las entidades administradoras de pensiones deben conservar indefinidamente la información laboral de sus trabajadores. Si bien existen normas sustantivas que determinan ese deber en la legislación laboral43, una «interpretación 39 Ver la sentencia T-470 del 2019 y otras previas como la T-443 de 1994 y C-567 de 1997. 40 «Por medio de la cual se dicta la Ley General de Archivos y se dictan otras disposiciones». 41 Ver la sentencia T-470 del 2019. 42 Ibidem. 43 Artículo 264 CST.

Archivos de las empresas. 1. Las empresas obligadas al pago de la jubilación deben conservar en sus archivos los datos que permitan establecer de manera precisa el tiempo de servicio de sus trabajadores y los salarios devengados. // 2. Cuando los archivos hayan desaparecido o cuando no sea posible probar con ellos el tiempo de servicio o el salario, es admisible para Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00302-00 coherente con la protección especial del trabajo señalada en el artículo 25 de la Constitución, así como los derechos que se desprenden de la información contenida en los certificados laborales, supone la existencia general de un deber del empleador en ese sentido».

En ese orden, la Corte Constitucional ha considerado que la obligación del empleador de conservar los soportes de la relación laboral «debe ser entendida como un derecho del trabajador que no prescribe, es decir, que sin importar el tiempo transcurrido desde la desvinculación del trabajador hasta el día en el que solicite la certificación laboral tiene derecho a que su empleador se la expida».44 Lo anterior, en consideración a que al empleador le corresponde manejar de manera diligente esa información y mantener actualizados los datos correspondientes a la relación laboral de sus empleados, por lo que debe cumplir con la obligación de expedir las constancias que correspondan sobre la prestación del servicio de sus trabajadores y debe implementar mecanismos apropiados para la guarda de la información institucional, en especial, aquella relacionada con las materias laborales del personal a su servicio45.

Se trata, en todo caso, como bien lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional, de una labor de diligencia de la administración con respecto a la historia laboral46 del empleado por parte de las entidades públicas y privadas, que se constituye en uno de los objetos del derecho fundamental al habeas data47. En cuanto a la responsabilidad frente a la historia laboral del trabajador o afiliado, debe señalarse que, tal y como lo indica la sentencia T-083 de 2023 de la Corte Constitucional, y lo previamente señalado, esta es un instrumento determinante en el archivo y manejo de datos, pues el reconocimiento o denegación de las prestaciones pensionales48 depende, en gran medida, de dicha historia.

Sobre esa base, la historia laboral crea obligaciones para todos los involucrados, puesto que «tanto el empleador, como las administradoras de pensiones son responsables de almacenar correctamente la información que reposa en su poder aprobarlos cualquiera otra prueba reconocida por la ley, la que debe producirse ante el juez del Trabajo competente, a solicitud escrita del interesado y con intervención de la empresa respectiva. 44 Corte Constitucional.

Sentencia T-926 de 2013. 45 Corte Constitucional. Sentencia T-116 de 1997. 46 Según la jurisprudencia constitucional en el historial laboral de un empleado se encuentra registrada toda la información, positiva o negativa, relacionada con su hoja de vida, desempeño en el ejercicio de funciones tales como reconocimientos, llamados de atención, suspensiones.

Así mismo, la historia laboral contiene la información referente al tiempo laborado, las cotizaciones a la seguridad social, los periodos de vacaciones disfrutados o pendientes, el registro de sus cesantías, nombramientos, ascensos, traslados, retiros, incapacidades, comisiones de trabajo, entre otros datos indispensables para el goce de las prestaciones laborales que nuestro ordenamiento concede al trabajador. 47 Corte Constitucional.

Sentencia T-718 de 2005 y T-317 de 2004 48 Ibid. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00302-00 sobre la historia laboral de una persona. Ello, de manera que los ciudadanos interesados puedan acceder oportunamente a esta, presentar correcciones o solicitar certificaciones para realizar trámites legales»49. Así las cosas, el empleador y/o los fondos de pensiones deben colaborar en la construcción de la historia laboral y disponer de la información pertinente, para que el afiliado tenga acceso a ella.

Por lo tanto, ante las inconsistencias o errores que surjan en dicha historia, «las consecuencias desfavorables [no] pueden trasladarse sin más a los afiliados»50 [Énfasis de la Sala], puesto que los empleadores, los fondos de pensiones y las entidades involucradas tienen la obligación de consignar información cierta, precisa, fidedigna y actualizada en las historias laborales, de modo que se garantice el derecho al habeas data de los beneficiarios.

En ese orden, están obligados a brindar respuestas oportunas y completas a las solicitudes de información, corrección y/o actualización de la historia laboral que expresen los afiliados al Sistema. Ello implica, además, «la obligación de respeto del acto propio, que se torna en una protección al trabajador»51. La jurisprudencia constitucional ha indicado, en consecuencia, que, cuando surgen diferencias o reclamos en la historia laboral, la carga de la prueba sobre la exactitud o veracidad de los datos que obran en ella no puede serle exigible, a priori, al beneficiario, sino que recae sobre las administradoras de pensiones o los empleadores, según el caso, puesto que la desorganización, la no sistematización de los datos o el descuido no pueden repercutir negativamente y sin más en los derechos del trabajador.

De manera que, solo razones justificadas y debidamente sustentadas ante el afiliado o trabajador pueden llevar a la modificación de la información contenida, prima facie, en su historia laboral52. Así las cosas, comparte la Sala la premisa de que los errores de los involucrados en el manejo de la historia laboral de un extrabajador no pueden ser imputables sin más al beneficiario, sin afectar su derecho al habeas data, y con él, eventualmente, sus derechos prestacionales.

A ese respecto, la Corte Constitucional ha considerado, además, que las entidades que forman parte del Sistema General de Pensiones vulneran el derecho al debido proceso administrativo cuando exigen al solicitante «el cumplimiento de requisitos formales que constituyen obstáculos irrazonables y desproporcionados»53 en su contra, que hacen imposible, de cualquier modo, su acceso a los derechos sociales. 49 Corte Constitucional, Sentencia T-463 de 2017. 50 Corte Constitucional, Sentencia SU-405 de 2021. 51 Corte Constitucional, Sentencia SU-405 de 2021. 52 Ibid. 53 Cfr. Corte Constitucional.

Sentencia T-247 de 2021 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00302-00 Por lo tanto, es claro que las entidades públicas encargadas o responsables del tratamiento de datos personales tienen deberes y obligaciones en el manejo de las historias laborales. Por ello, es exigible su diligencia ante la necesidad de corrección y/o actualización de la historia laboral que soliciten los afiliados al Sistema, o ante los ajustes o acuerdos que se den entre entidades al interior del sistema frente al manejo de los soportes o constancias de pago correspondientes, sin que esas situaciones o inconsistencias impliquen para los beneficiarios cargas desproporcionadas e irrazonables que, incluso, involucren la afectación de su debido proceso administrativo y de sus derechos pensionales.

Ahora bien, en lo concierne a las certificaciones de la historia laboral con destino a la emisión de bonos pensionales, CETIL, lo cierto es que de acuerdo con el Decreto 726 de 2018, la entidad responsable de administrar ese certificado es la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de acuerdo con el artículo 2.2.9.2.2.554 del decreto en mención. No obstante, según el artículo 2.2.9.2.2.10, relacionado con la corrección de las certificaciones, solo la entidad pública o privada obligada a expedir la certificación de tiempos laborados o cotizados55 puede corregirlas registrando previamente los motivos que dieron origen a la modificación. En lo concerniente al manejo en sí de los datos contenidos en el CETIL, el decreto enunciado determina un requerimiento de veracidad y certeza del dato y una responsabilidad de los empleadores para el efecto, acorde a los parágrafos del artículo 2.2.9.2.2.856, como garantía del derecho al habeas data determinado en el artículo 2.2.9.2.2.12. 54 Artículo 2.2.9.2.2.5.

Administrador del Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL). El administrador del Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL) será la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (OBP), que estará encargada de definir los lineamientos para la implementación del Sistema CETIL, así como de la operación del mismo y ejercerá las funciones de coordinación y apoyo técnico entre las diferentes entidades que requieran del sistema.

La Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (OBP) definirá y diseñará los módulos necesarios para el adecuado funcionamiento del Sistema CETIL. [Énfasis de la Sala] 55 Entidad certificadora: Entidad pública o privada obligada a expedir la certificación de tiempos laborados o cotizados y salarios con destino al reconocimiento de prestaciones pensionales y para el financiamiento de las mismas. 56 […] Parágrafo 2°.

Todas las certificaciones expedidas a través del Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL), tendrán un mecanismo que las dotes de autenticidad, integridad y certeza, debiendo emplear para ello la firma digital, cuyos costos serán asumidos por cada entidad certificadora. //Parágrafo 3°. Por la veracidad de la información contenida en la certificación, responden civil, fiscal y administrativamente, de acuerdo con la ley, sin perjuicio de las acciones penales a que haya lugar, los empleadores, y en general, cualquiera que haya certificado vinculación laboral y de salarios. //Parágrafo 4°.

El funcionario competente para la expedición de certificaciones deberá acreditar tal calidad ante la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (OBP) de acuerdo con los lineamientos que dicha Oficina establezca. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00302-00 Finalmente, según el artículo 2.2.9.2.2.11., la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (OBP) puede efectuar procesos de auditoría a las certificaciones, relacionadas con el contenido y calidad de la información que incluyan las entidades en el certificado. 6.

Análisis del caso concreto De conformidad con los documentos allegados al expediente y la normativa analizada previamente, respecto de la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional a favor del señor Carlos Alberto Sánchez Zambrano, por el periodo comprendido entre el 1º de febrero de 1978 y el 3 de julio de 1984, ante la ausencia de soportes que acrediten el pago de cotizaciones a Cajanal por dicho periodo, la Sala concluye lo siguiente: La autoridad que debe responder prima facie por los documentos y archivos relacionados con el pago de los aportes pensionales realizados a Cajanal correspondientes al señor Carlos Alberto Sánchez Zambrano, y/o la modificación eventual del CETIL, debe ser la autoridad empleadora, en este caso, el Servicio Seccional de Salud del Meta.

A propósito, debe indicarse que, en el departamento del Meta, el organismo encargado de la dirección a nivel seccional del Sistema Nacional de Salud era el Servicio Seccional de Salud del Meta, creado mediante la suscripción del contrato de integración del Servicio de Salud del Meta, de fecha 7 de febrero de 1966, y del contrato de reestructuración del Servicio Seccional de Salud del Meta núm. 007 del 16 de Julio de 1975, suscrito entre el departamento de Meta y el Ministerio de Salud Pública.

Dicho Servicio Seccional era una dependencia administrativa del departamento del Meta, sometido al régimen departamental (cláusula primera); es decir, la prestación de servicios de salud en el departamento del Meta se realizaba de manera directa por esta entidad territorial a través de su Servicio Seccional de Salud. Mediante el Decreto departamental núm. 784 del 18 de diciembre de 199157, se suprimió el Servicio Seccional de Salud del Meta y se creó el Departamento Administrativo de Salud del Meta, como organismo encargado de dirigir, orientar, coordinar, controlar y ejecutar las políticas públicas de salud en materia de prestación de servicios de salud.

Luego de varias reestructuraciones, en el año de 1998, por medio del Decreto departamental núm. 1321 del 23 de diciembre de 199858, el Departamento 57 Decreto Departamental núm. 784 del 18 de diciembre de 1991, expedido por el gobernador del Meta, en ejercicio de las facultades otorgadas por la Asamblea departamental, mediante Ordenanza núm. 089 de 1990. 58 Decreto Departamental núm. 1321 del 23 de diciembre de 1998, expedido por el gobernador del Meta, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por la Ordenanza núm. 249 de 1997 y 300 de 1998, «Por medio del cual se suprime el Departamento Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00302-00 Administrativo de Salud del Meta fue suprimido y, en su lugar, se creó la Secretaría de Salud del Meta.

Ahora bien, debe anotarse que durante el periodo que se solicita se acrediten las cotizaciones, el señor Carlos Alberto Sánchez Zambrano estaba laborando en el Servicio Seccional de Salud del Meta, que dependía administrativamente del departamento del Meta. Actualmente, como la Secretaría de Salud del departamento del Meta reemplazó al entonces Departamento Administrativo de Salud del Meta y este, a su vez, al Servicio Seccional de Salud del Meta, le compete al departamento del Meta, a través de la Secretaría de Salud, acreditar los comprobantes de pago de los aportes a pensión realizados a Cajanal correspondientes al señor Carlos Alberto Sánchez Zambrano, por el periodo que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público sostiene no se han allegado (1º de febrero de 1978 y el 3 de julio de 1984), y no se encuentran en las bases de la Oficina de Bonos Pensionales.

De hecho, como se afirmó anteriormente, la información que compone la historia laboral es fundamental para acceder al goce efectivo de los derechos sociales de los trabajadores, por lo que los empleadores tienen el deber de conservar en debida forma los archivos que soportan la información registrada en sus sistemas electrónicos, así como garantizar el acceso de los trabajadores a esa información, dado que, como se ha analizado, es a ellos a quienes les compete asegurar, a priori, que esa información sea veraz, de calidad y completa.

Por lo tanto, los soportes de la información laboral relativa a las cotizaciones en materia de seguridad social deben ser conservados, dado que ellos dan cuenta de la claridad y certeza de la información registrada en las bases de datos del sistema, y aseguran para el trabajador, como parte de sus derechos laborales y de habeas data, el que la expedición de un documento o la modificación o corrección de sus datos sea posible, porque la información reportada está debidamente soportada en los archivos conservados por el empleador.

Ahora bien, en el presente caso, se tiene que el departamento del Meta ha manifestado la imposibilidad de entregar los soportes de pago que acrediten, de manera efectiva, los aportes efectuados a Cajanal a nombre del señor Sánchez Zambrano. En este punto es necesario traer a colación el artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1883 de 2016, modificado por el artículo 1º del Decreto 790 de 2021, que expresamente señala: Administrativo de Salud del Meta, se crea la Secretaría de Salud del Departamento del Meta, se define la estructura orgánica y se dictan otras disposiciones».

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00302-00 ARTÍCULO 2.2.16.3.8. Emisor y cuotas partes. El bono será emitido por el último empleador o entidad pagadora de pensiones. Sí hubiere varios, por aquel con quien el trabajador tuvo una vinculación más larga, y, en caso de igualdad, por el que tenga el menor código, según el artículo 2.2.16.1.25. del presente decreto.

La cuota parte a cargo de cada empleador o entidad pagadora de pensiones, es proporcional al correspondiente tiempo de servicios o aportes, sea o no simultáneo con otros tiempos de servicios o aportes. La Nación asumirá la emisión y absorberá las cuotas partes de todos los empleadores que aportaban a cajas o fondos sustituidos por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional.

Para los efectos del reconocimiento y pago de un bono pensional, cuando un empleador, entidad pública o privada expida una certificación laboral, en la cual registre que cotizó a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL) sin que obre prueba en relación a dichos pagos, será responsabilidad del empleador aportar copia de los recibos de caja o de las nóminas que contengan el sello de CAJANAL donde conste que los aportes fueron efectuados.

Los soportes deben entregarse dentro del mismo término establecido en el artículo 2.2.9.2.2.8. de este Decreto. En ausencia de la información que demuestre el pago de las obligaciones a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL), se presumirá que el responsable del pago es el propio empleador, quien tendrá la obligación de reconocer y pagar el bono pensional a que haya lugar, en los términos previstos en el presente Decreto.

PARÁGRAFO. El tiempo de servicio oficial que el empleador certifique haber cotizado a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL), para el reconocimiento de prestaciones, sólo se contabilizará por la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) si obra el correspondiente soporte de pago en los archivos de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para el respectivo traslado de aportes.

En el reconocimiento de la indemnización sustitutiva por parte Colpensiones podrá incluir los aportes corroborados por la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP), siempre que la Unidad remita los recursos para tal efecto. En cualquier caso, de no existir evidencia del pago de las obligaciones a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL), si el empleador o quien haga sus veces garantiza la financiación de estos tiempos a través del pago del bono pensional, el traslado de aportes o el pago del cálculo actuarial por omisión, según corresponda, las semanas se convalidarán para el reconocimiento de la prestación solicitada.[Resaltado de la Sala].

Por lo anterior, ante la ausencia de información que demuestre el pago de las obligaciones a Cajanal, y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1883 de 2016, modificado por el artículo 1º del Decreto 790 de 2021, se presume que el responsable para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00302-00 pago del bono pensional aludido es el empleador, que para el presente caso es el departamento del Meta, a través de su Secretaría de Salud. 6.1.

Exhorto Finalmente, y teniendo en cuenta que el señor Carlos Alberto Sánchez Zambrano es una persona adulta mayor y por tal razón tiene una especial protección constitucional, la Sala exhortará al departamento del Meta, a través de la Secretaría de Salud, para que de manera prioritaria adelante la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta a Colfondos S.A., como representante de su afiliado.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR competente al departamento del Meta, a través de la Secretaría de Salud, para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional a favor del señor Carlos Alberto Sánchez Zambrano, por el periodo comprendido entre el 1º de febrero de 1978 y el 3 de julio de 1984, tiempo durante el cual laboró en el Servicio Seccional de Salud del Meta, ante la ausencia de soportes de pago a Cajanal por dicho período, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1883 de 2016, modificado por el artículo 1º del Decreto 790 de 2021, en los términos señalados en la parte considerativa de esta decisión.

SEGUNDO: REMITIR el expediente del conflicto al departamento del Meta (Secretaría de Salud) para los fines dispuestos en el numeral anterior.

TERCERO: EXHORTAR al departamento del Meta (Secretaría de Salud) para que adelante de manera prioritaria la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta a Colfondos S.A., como representante de su afiliado.

CUARTO: COMUNICAR esta decisión al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), al departamento del Meta, a la ESE Hospital Departamental de Granada (Meta), a la Secretaría de Salud del Meta, a Colfondos S.A., a Juan Fernando Granados Toro, apoderado de Colfondos S.A., y a Carlos Alberto Sánchez Zambrano.

QUINTO: RECONOCER personería a la abogada Yolima Pedreros Cárdenas, como apoderada del departamento del Meta; al abogado Walter Arley Rincón Quintero, como apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y al abogado Juan Fernando Granados Toro, como apoderado de Colfondos S.A., en los términos de los poderes concedidos. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00302-00 SEXTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021.

SÉPTIMO: ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado LEIDI CAROLINA HUASCA ARANA Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominado SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.