Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., veintidós (22) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: EJECUTIVO Radicación: 05001-23-33-000-2018-01074-01 (3572-2021) Demandante: Juan de la Cruz Noreña Obando Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Ejecutivo laboral - caducidad – periodo de suspensión de intereses moratorios SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la UGPP contra la sentencia proferida el 1.º de septiembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de la cual declaró no probadas las excepciones propuestas por la entidad demandada y dispuso seguir adelante la ejecución.

ANTECEDENTES - La demanda1 El señor Juan de la Cruz Noreña Obando interpuso demanda ejecutiva con el fin de que se cumplan las sentencias proferidas el 13 de septiembre de 2007 y el 9 de julio de 2009 por el Tribunal Administrativo de Antioquia y por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, respectivamente, mediante las cuales se ordenó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, el accionante solicitó que se librara mandamiento ejecutivo en los siguientes términos: i) por la suma de $231.208.466,00, a título de intereses moratorios causados desde el 10 de octubre de 1999 hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia y, a partir de esta última fecha, 1 Folios 1 a 18. 2 Radicación: 05001-23-33-000-2018-01074-01 (3572-2021) Demandante: Juan de la Cruz Noreña Obando sobre el valor de cada una de las mesadas que se fueron generando mes a mes hasta la fecha del pago parcial; ii) por valor de $50.064,92 relacionados con el pago de la indexación sobre la suma correspondiente a cada una de las mesadas causadas en el periodo que va desde el 1.º de enero de 2009 hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia el 18 de septiembre de 2009; iii) la actualización de las correspondientes sumas objeto de la condena, de conformidad con lo previsto en el inciso final del artículo 187 del CPACA. - Hechos La demanda se fundamentó en los hechos que pueden resumirse de la siguiente manera: Que el actor interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Cajanal2 con el fin de que se reconociera y pagara una pensión gracia de jubilación docente.

Que el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 13 de septiembre de 2007, accedió a las referidas pretensiones. El 9 de julio de 2009 la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó la providencia de primera instancia. Que por Resolución UGM 16848 del 11 de noviembre de 2011, Cajanal acató las órdenes judiciales.

Que el 27 de marzo de 2012, Cajanal en Liquidación dispuso el pago de $450.646.315.19, pero en el anterior pago parcial no se contempló el valor relacionado con los intereses moratorios del artículo 177 del CCA.3 - Fundamentos de derecho de la demanda ejecutiva Como tales se señalaron los artículos 104, 155, 156, 162, 164, 192, 211, 297, 298, 306 y 308 del CPACA;4 306, 307, 422 y siguientes del CGP.5 El actor sostuvo que las referidas normas respaldaban sus pretensiones, teniendo en cuenta que, a partir del 11 de junio de 2013, Cajanal quedó definitivamente liquidada y que, a esta fecha, no se habían satisfecho cabalmente las obligaciones contenidas en las sentencias y resoluciones que se invocan, entonces la llamada a responder por dichas obligaciones es su sucesora, que no es otra entidad diferente a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones 2 Caja Nacional de previsión Social. 3 Código Contencioso Administrativo. 4 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 5 Código General del Proceso. 3 Radicación: 05001-23-33-000-2018-01074-01 (3572-2021) Demandante: Juan de la Cruz Noreña Obando Parafiscales de la Protección Social, UGPP.

Que el término de caducidad para presentar la acción ejecutiva por las sentencias judiciales estuvo suspendido desde el 18 de septiembre de 2009 hasta el 11 de junio de 2013, fecha esta última a partir de la cual se realiza el cómputo de los 5 años de caducidad de las acciones ejecutivas para reclamar sentencias judiciales que se profirieron en contra de la extinta Cajanal.

Que el proceso ejecutivo que se instaura está regulado por las normas del CPACA, de conformidad con los artículos 104, 156, 192, 297, 306 y por las normas que para efectos del proceso ejecutivo establece el Código General del Proceso, en sus artículos 422 y siguientes de dicho estatuto. - Contestación de la demanda La UGPP se opuso a la prosperidad de las pretensiones, con fundamento en las siguientes excepciones:6 i) Existe caducidad de la acción y prescripción del derecho.

Dice que la sentencia que sirve de base para la ejecución quedó ejecutoriada el 31 de agosto de 2011 y la demanda ejecutiva fue presentada el 27 de agosto de 2017, esto es, 6 años, cuando claramente la norma indica que el término máximo dentro del cual podrá ejercerse el derecho de acción es de 5 años. ii) Pago. Que se concurrió al pago de la sentencia condenatoria del proceso ordinario, en la forma en la que fue ordenada en dicha providencia que hoy se esgrime como título ejecutivo.

Que de lo anterior dan cuenta las pruebas documentales que se aportan con la contestación. iii) Compensación. Que en caso de que el despacho no declare probada la excepción de pago, solicita se declare la compensación de las sumas que eventualmente se adeuden al demandante, con el valor de lo pagado por la entidad. - La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 1.º de septiembre de 2021, declaró no probadas las excepciones propuestas por la entidad demandada y dispuso seguir adelante la ejecución,7 expresando que, si bien las fechas y nombres a las que se alude no guardan correspondencia con las 6 Folios 177 a 180. 7 Folios 232 a 238. 4 Radicación: 05001-23-33-000-2018-01074-01 (3572-2021) Demandante: Juan de la Cruz Noreña Obando decisiones emitidas por el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Consejo de Estado, lo cierto es que se hace mención a la caducidad de la acción y a la prescripción total y extintiva del derecho.

Que no se configuraba la caducidad alegada como excepción, ya que se presentó la suspensión de los términos de prescripción y caducidad hasta el 11 de junio de 2013, momento en que se reanudaron los 5 años con que contaba la parte ejecutante para presentar la acción ejecutiva, que sería hasta el 11 de junio de 2018, habiendo sido formulada la demanda el 18 de mayo de 2018, esto es, dentro del término otorgado por la ley, sin que hubiera operado la caducidad de la acción y menor aún la prescripción extintiva del derecho8.

Que tampoco prosperaban los medios de defensa de pago y compensación ya que la orden de apremio librada reposa sobre la obligación de pago de los intereses moratorios generados desde el día siguiente a que alcanzó ejecutoria la sentencia emitida por el Consejo de Estado (19 de septiembre de 2009) hasta la fecha en que se efectuó el pago por parte de la entidad (27 de marzo de 2012) y la ejecución se sigue por los intereses moratorios adeudados y no por capital u otros conceptos, además porque la fecha del pago fue justamente la que se tuvo en cuenta al momento de la liquidación de los intereses.

Se ordenó seguir adelante la ejecución contra la UGPP, conforme el mandamiento de pago del 29 de junio de 2018. - El recurso de apelación La apoderada de la UGPP interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia,9 indicando que se presentaba el fenómeno de caducidad de la acción, por cuanto el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia quedó debidamente ejecutoriado el 5 de junio de 2009, el 17 de marzo de 2011 se cumplieron los 18 meses del artículo 177 del CCA y tenía hasta el 17 de marzo de 2016 para acudir ante la administración de justicia, pero como no se radicó con anterioridad a esta fecha, se instauró por fuera del término legal dispuesto para el efecto.

Que en virtud del artículo 14 de la Ley 550 de 1999 y demás normas que regulan los procesos de liquidación de las entidades públicas del orden nacional, los términos de prescripción y caducidad a cargo de la extinta Cajanal se suspendieron 8 El juez a quo citó como fundamento la sentencia del 22 de abril de 2011, expediente 05001-23-33- 000-2018-01320-01 (6516-18). 9 Folios 238vto. 5 Radicación: 05001-23-33-000-2018-01074-01 (3572-2021) Demandante: Juan de la Cruz Noreña Obando en el tiempo de liquidación, esto es, el periodo transcurrido entre el 12 de junio de 2009 y el 12 de junio de 2013; por tanto, como los intereses son liquidados por el despacho por el periodo comprendido entre el 19 de septiembre de 2009 y el 21 de marzo de 2012, espacio que está inmerso en el periodo de liquidación de Cajanal, es claro que no hay intereses por pagar. - Alegatos de conclusión en segunda instancia La parte demandante reiteró los argumentos expuestos en las respectivas etapas del proceso.10 - El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.

La Sala decide, previas las siguientes CONSIDERACIONES - El problema jurídico Conforme al recurso de apelación interpuesto por la UGPP, el problema jurídico se circunscribe a establecer si la acción ejecutiva está afectada por el fenómeno de la caducidad; y, en caso negativo, si la UGPP está llamada a reconocer los intereses moratorios reclamados por el ejecutante. - Generalidades del proceso ejecutivo El legislador instituyó el proceso ejecutivo como un mecanismo judicial encaminado a hacer efectivo el cumplimiento de una obligación clara, expresa y actualmente exigible, que se encuentre contenida en un título ejecutivo.

Bajo este entendido, el cumplimiento de la obligación deviene imperativo y no requiere declarar la existencia del derecho, pues este ya ha sido constituido en un título valor, contrato o decisión judicial. En efecto, el instrumento base del recaudo en el proceso ejecutivo se denomina título ejecutivo. Al respecto, el artículo 422 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA, dispone: Artículo 422.

Título ejecutivo. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las 10 Memoriales visibles en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. 6 Radicación: 05001-23-33-000-2018-01074-01 (3572-2021) Demandante: Juan de la Cruz Noreña Obando que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley. […].

(Resaltado fuera del texto). Por su parte, el artículo 297 del CPACA establece que constituyen título ejecutivo, entre otros, las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. Ahora bien, cuando el juez compruebe el cumplimiento de los requisitos formales y sustanciales del título ejecutivo consagrados en el artículo 422 del CGP, le corresponde proferir el auto mediante el cual se libra el mandamiento de pago, conforme lo dispone el 430 del CGP.

Por su parte, el ejecutado puede presentar las excepciones de mérito en ejercicio legítimo de su derecho de defensa, conforme lo permite el artículo 442 ibidem. Dichas excepciones tienen la finalidad de enervar la pretensión, esto es, de dejar sin fundamento la obligación contenida en el título ejecutivo. La jurisprudencia las ha definido como «medios de defensa que atacan la obligación material contenida en el título de recaudo ejecutivo y que implican su desconocimiento total o parcial».11 - Caducidad de la acción ejecutiva El legislador instituyó el fenómeno de la caducidad como una sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial en razón a la no presentación de los medios de control en el plazo que la ley establece para ello.

Según la jurisprudencia de esta corporación, «busca atacar la acción por haber sido impetrada tardíamente, impidiendo el surgimiento del proceso […]»,12 y fue concebida para desarrollar el principio de la seguridad jurídica bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal. Respecto a la formulación oportuna del proceso ejecutivo, cuando se pretenda la ejecución de títulos derivados de decisiones judiciales proferidas por esta 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 11 de noviembre 2009, radicado: 25000-23-26-000-2002-01920-02 (32666).

En esta providencia se citó lo siguiente: «el profesor, Eduardo J. Coutere, en su obra Fundamentos de Derecho Procesal Civil. Editorial Depalma Buenos Aires, 1981, expuso: “Las excepciones perentorias no son defensas sobre el proceso sino sobre el derecho. No procuran la depuración de elementos formales de juicio, sino que constituyen la defensa de fondo sobre el derecho cuestionado.”». 12 Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto del 24 de enero de 2007, actor Néstor José Duarte Tolosa contra Corelca S.A. y otro, radicado 20001-23-31-000-2005-02769-01(32958), M. P. Ruth Stella Correa Palacio. 7 Radicación: 05001-23-33-000-2018-01074-01 (3572-2021) Demandante: Juan de la Cruz Noreña Obando jurisdicción, el legislador fijó un lapso de 5 años contados a partir del momento en que se haga exigible la obligación. Dicho término fue previsto en el numeral 11 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo13 y reiterado en el literal K del artículo 164 del CPACA.14 - Liquidación de Cajanal y asunción de responsabilidades El Decreto 2196 de 200915 dispuso la supresión y liquidación de Cajanal.

En lo referente al reconocimiento de las obligaciones pensionales y afines se especificó lo siguiente: Artículo 3°. Prohibición para iniciar nuevas actividades. […] En todo caso, la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, en Liquidación adelantará, prioritariamente, las acciones que permitan garantizar el trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades afines con dichos trámites, respecto de aquellos afiliados que hubieren cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicio para obtener la pensión de jubilación o de vejez a la fecha en que se haga efectivo el traslado a que se refiere el artículo 4o del presente Decreto, de acuerdo con las normas que rigen la materia.

Igualmente Cajanal, EICE, en liquidación continuará con la administración de la nómina de pensionados, hasta cuando estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, creada por la Ley 1151 de 2007. Para tales efectos atenderá las solicitudes y peticiones que se le presenten y celebrará los contratos de administración u operación que sean necesarios.

Por su parte, la Ley 1151 de 2007 creó la UGPP y le asignó la siguiente competencia en materia pensional: Artículo 156. Gestión de Obligaciones Pensionales y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. […] Esta Unidad Administrativa tendrá a su 13 Artículo 136. Caducidad de las acciones. […] 11. La acción ejecutiva derivada de decisiones judiciales proferidas por esta jurisdicción, caducará al cabo de cinco (5) años, contados a partir de la exigibilidad del respectivo derecho.

La exigibilidad será la señalada por la ley o la prevista por la respectiva decisión judicial. 14 Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: […] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] k) Cuando se pretenda la ejecución con títulos derivados del contrato, de decisiones judiciales proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en cualquier materia y de laudos arbitrales contractuales estatales, el término para solicitar su ejecución será de cinco (5) años contados a partir de la exigibilidad de la obligación en ellos contenida; […]. 15 «Por el cual se suprime la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, se ordena su liquidación, se designa un liquidador y se dictan otras disposiciones». 8 Radicación: 05001-23-33-000-2018-01074-01 (3572-2021) Demandante: Juan de la Cruz Noreña Obando cargo: i) El reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la entidad ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003; […] A su vez, el Decreto 169 de 2008 asignó funciones a la UGPP, conforme se indica a continuación: Artículo 1°.

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, en concordancia con el artículo 156 del Plan Nacional de Desarrollo, Ley 1151 de 2007, tendrá las siguientes funciones: A. En cuanto al reconocimiento de derechos pensionales y de prestaciones económicas16 1. El reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de actividades como administradoras; así como el de aquellos servidores públicos que hayan cumplido el tiempo de servicio requerido por la ley para acceder a su reconocimiento y se hubieren retirado o desafiliado del Régimen de Prima Media con Prestación Definida sin cumplir el requisito de edad señalado, con anterioridad a su cesación de actividades como administradoras.

De igual manera, le corresponderá la administración de los derechos y prestaciones que reconocieron las mencionadas administradoras y los que reconozca la Unidad en virtud de este numeral. 2. El reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las entidades públicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación, se ordene su liquidación o se defina el cese de esa actividad por quien la esté desarrollando.

También le compete la administración de los derechos y prestaciones que las mencionadas entidades hayan reconocido y los que reconozca la UGPP en virtud de este numeral. […] 16 Las funciones establecidas en este literal fueron subrogadas por las consagradas en el artículo 6 del Decreto 575 de 2013. 9 Radicación: 05001-23-33-000-2018-01074-01 (3572-2021) Demandante: Juan de la Cruz Noreña Obando El Decreto 4269 de 2011 efectuó una asignación de competencias entre Cajanal en liquidación y la UGPP, para finalizar el proceso de liquidación de aquella; sin embargo, esta corporación ha sostenido que la norma en comento no modificó lo concerniente a que esta última es la encargada de asumir, por completo, las obligaciones pensionales y prestacionales de la extinta entidad.

Además, la UGPP es la «llamada a asumir los procesos judiciales que fueron adelantados contra la desaparecida caja de previsión»17, conforme lo dispuso el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, modificado por el Decreto 2040 de 2011, así: Artículo 22. Inventario de procesos judiciales y reclamaciones de carácter laboral y contractual. […] Los procesos judiciales y demás reclamaciones que estén en trámite al cierre de la liquidación que se ordena en el presente decreto, respecto de las funciones que asumirá la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Para fiscales de la Protección Social - UGPP, estarán a cargo de esta entidad.

Los demás procesos administrativos estarán a cargo del Ministerio de la Protección Social. […] Parágrafo 2°. Con el propósito de garantizar la adecuada defensa del Estado, el Liquidador de la entidad, como representante legal de la misma, continuará atendiendo, dentro del proceso de liquidación y hasta tanto sean entregados a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Para fiscales de la Protección Social - UGPP o al Ministerio de la Protección Social, según corresponda, conforme a lo previsto en el presente decreto, los procesos judiciales inventariados y demás reclamaciones en curso o los que llegaren a iniciarse dentro de dicho término. […] Igualmente, el Consejo de Estado ha indicado que, según el Decreto 4269 de 2011, las reclamaciones presentadas a partir del 8 de noviembre de 2011 corresponderían a la UGPP y las radicadas con anterioridad a esa fecha recaerían sobre Cajanal en Liquidación; sin embargo, «al cierre de la liquidación de la antigua caja de previsión (Cajanal), correspondió a su sucesora procesal (UGPP) asumir sin restricciones ni dilaciones las competencias que aquella ejercía en materia pensional».18 17 Al respecto, ver las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia del 22 de julio de 2021, radicado: 25000-23-42-000-2016-04418-01 (4651-2019); ii) sentencia del 30 de octubre de 2020, radicado: 25000-23-42-000-2016-03249-01 (3185-2019); iii) sentencia del 26 de junio de 2020, radicado: 68001-23-33-000-2015-00058-01 (1485-2016); iv) sentencia del 14 de marzo de 2019, radicado: 25000-23-42-000-2015-02729-01(1507-18); iv) providencia del 13 de febrero de 2017, expediente 11001-03-06-000-2016-00256-00(C). 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 30 de octubre de 2020, radicado: 25000-23-42-000-2016-03249-01 (3185-2019). 10 Radicación: 05001-23-33-000-2018-01074-01 (3572-2021) Demandante: Juan de la Cruz Noreña Obando - El caso concreto Se encuentran demostrados los siguientes hechos - El 13 de septiembre de 2007, el Tribunal Administrativo de Antioquia profirió sentencia de primera instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el demandante contra Cajanal, mediante la cual dispuso lo siguiente:19 FALLA: […] 2.

CONDÉNESE a la Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL- a reconocer y pagar al señor JUAN DE LA CRUZ OBANDO NOREÑA la pensión gracia, con base en los salarios, primas y demás factores salariales devengados por éste en el año anterior al que adquirió el status (sic) jurídico de pensionado. 3. La pensión liquidada será ajustada en los términos del artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, hasta la fecha de ejecutoria de la presente providencia […] - El 9 de julio de 2009, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, al resolver el recurso de apelación interpuesto contra la providencia de primera instancia, aclaró que el pago efectivo de las mesadas causadas procedería a partir del 10 de octubre de 1999, por prescripción trienal. - El 18 de septiembre de 2009, quedó ejecutoriado el anterior fallo, según lo hizo constar la secretaria general del Tribunal Administrativo de Antioquia.20 - El 16 de diciembre de 2009, el señor Juan de la Cruz Noreña Obando solicitó a Cajanal el cumplimiento de la sentencia condenatoria.21 - El 11 de noviembre de 2011, por Resolución UGM 016848, Cajanal dio cumplimiento a las órdenes impartidas en sede judicial y dispuso reconocer y ordenar el pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación gracia; que el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional pagaría al interesado la suma con los reajustes correspondientes, previas las deducciones ordenadas por la ley.

Que además la pensión estaría a cargo del Fopep.22 19 Folios 34 a 49. 20 Folio 20. 21 Folio 103. 22 Folios 78 a 83. 11 Radicación: 05001-23-33-000-2018-01074-01 (3572-2021) Demandante: Juan de la Cruz Noreña Obando a) Caducidad de la acción ejecutiva La providencia cuya ejecución se pretende quedó ejecutoriada el 18 de septiembre de 2009, es decir, en vigencia del CCA; por lo tanto, para contabilizar el término de caducidad del proceso ejecutivo es necesario recurrir al contenido del inciso 4 del artículo 177 ibidem, según el cual las condenas impuestas contra la Nación «serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria».

Así las cosas, los cinco años concedidos para la interposición oportuna de la acción ejecutiva iniciaron al vencimiento de los aludidos 18 meses.23 Ahora bien, respecto al término de caducidad de las acciones interpuestas en contra de la liquidada Cajanal, el Consejo de Estado ha precisado lo siguiente:24 Como es de público conocimiento, la entidad condenada en la sentencia cuyo cumplimiento por vía ejecutiva se reclama, fue liquidada por mandato del Gobierno Nacional mediante Decreto 2196 de 2009, obedeciendo a un plan de reestructuración institucional, en procura de garantizar la prestación eficiente del servicio público de seguridad social en pensiones.

Uno de los sustentos normativos del precitado Decreto 2196 de 2009 lo fue el Decreto- Ley 254 de 2000, modificado por la Ley 1105 de 2006, el cual, en el inciso segundo de su artículo 1º, respecto de su ámbito de aplicación, consagró «…en lo no previsto en el presente decreto, deberán aplicarse, en lo pertinente, las disposiciones del estatuto orgánico del sistema financiero y del Código de Comercio sobre liquidación, en cuanto sean compatibles con la naturaleza de la entidad…».

Para esos efectos se expidió la Ley 550 de 1999, aplicable a todas las entidades de carácter privado, público o de economía mixta que ejerzan alguna actividad financiera y de ahorro y crédito, consagrando en el inciso segundo del artículo 14 que «…Durante la negociación del acuerdo se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos contra el empresario».

En tales condiciones, por fuerza de la remisión normativa contenida en el inciso segundo del artículo 1º del Decreto Ley 254 de 2000, los términos de prescripción y de caducidad de las obligaciones a cargo de la extinta Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL no corrieron durante el tiempo que transcurrió en su liquidación administrativo que, según lo afirmado en la demanda, concluyó el 11 de junio de 23 Posición asumida, entre otras, en el auto de 16 de julio de 2015, radicado 25000 23 25 000 2014 04132 01; así como por esta Subsección en la providencia del 29 de octubre de 2020, radicado 25000 23 42 000 2020 00023 01 (2381-2020). 24 Ver entre otras las siguientes providencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) Subsección A, providencia del 25 de agosto de 2015, radicado: 25000 23 42 000 2015 01327 01 (1777-2015); y ii) Subsección B, providencia de 29 de marzo de 2016, radicado: 250002342000201501601-01 (5042-2015). 12 Radicación: 05001-23-33-000-2018-01074-01 (3572-2021) Demandante: Juan de la Cruz Noreña Obando 2013. [Resalta la Sala].

Con fundamento en el anterior criterio, se concluye que los términos de prescripción y de caducidad de las obligaciones a cargo de Cajanal no corrieron entre el 12 de junio de 2009 y el 11 de junio de 2013, esto es, por el espacio de cuatro años.25 Bajo este hilo argumentativo, se observa que la sentencia que puso fin al proceso ordinario sobre el cual se edifica el sub lite, adquirió firmeza el 18 de septiembre de 2009; en consecuencia, los 18 meses para acudir en sede judicial se verificaron el 12 de diciembre de 2014,26 de forma que los 5 años de caducidad empezaron a correr a partir del 13 de diciembre de 2014 y culminarían el 13 de diciembre de 2019, dado que los términos de caducidad para accionar en sede judicial contra Cajanal o la UGPP estuvieron suspendidos entre el 12 de junio de 2009 y el 11 de junio de 2013.

El 18 de mayo de 2018, el demandante radicó la presente demanda ejecutiva,27 es decir, dentro del término que tenía para comparecer oportunamente ante la jurisdicción28 y, por lo tanto, contrario a lo señalado por la entidad recurrente, no operó la caducidad del medio de control de la referencia. b) Pago de la obligación Del pago de los intereses: conforme se indicó en acápites anteriores, los fallos objeto de ejecución establecieron una obligación a cargo de Cajanal, que fue liquidada por mandato del Decreto 2196 de 2009. 25 La tesis de que el término de caducidad y prescripción en referencia estuvieron suspendidos por el período anotado, ha sido reiterada en diversos pronunciamientos de la Corporación, entre ellos, en las acciones de tutela que se citan a continuación: i) del 23 de agosto de 2018, radicación: 11001- 03-15-000-2018-01733-00; ii) de 15 de noviembre de 2018, radicación: 11001-03-15-000-2018- 00630-01; y iii) del 28 de marzo de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-03532-00. 26 Los 18 meses iniciaron una vez concluyó el proceso liquidatorio.

Ver las siguientes providencias: i) del 20 de febrero de 2020, expediente 25000-23-42-000-2016-04700-01 (3544-2017; ii) del 28 de mayo de 2020, expediente 05001-23-33-000-2018-01321-01 (6205-2018); iii) del 28 de mayo de 2020, expediente 05001-23-33-000-2018-01172-01 (6473-201; iv) del 4 de junio de 2020, expediente 05001-23-33-000-2016-02651-01 (1576-2019); v) del 22 de abril de 2021, expediente 05001-23-33- 000-2018-01320-01 (6516-2018); vi) del 15 de julio de 2021, expediente 76001-23-33-000-2018- 00865-01 (3032-2020). 27 Folio 18vto. del expediente. 28 El conteo de la caducidad en los términos descritos, encuentra respaldo, entre otras, en las siguientes providencias de esta Corporación: i) del 30 de junio de 2016, radicación 25000-23-42-000- 2013-06595-01 (3637-2014); ii) del 12 de julio de 2018, radicación 25000-23-42-000-2014-01475-01 (3531-17); iii) del 30 de agosto de 2018, radicación 05001-23-33-000-2018-00695-01 (61905); iv) del 3 de julio de 2019, radicación 11001-03-15-000-2019-00326-01; v) del 23 de agosto de 2019, Radicación 11001-03-15-000-2019-00325-01; vi) del 29 de octubre de 2020, radicado 25000 23 42 000 2020 00023 01 (2381-2020); y vii) del 10 de marzo de 2022, radicado 25000-23-42-000-2016- 05723-01 (2459-2020). 13 Radicación: 05001-23-33-000-2018-01074-01 (3572-2021) Demandante: Juan de la Cruz Noreña Obando Por su parte, el artículo 64 del Decreto 4107 de 201129 dispuso que Cajanal en liquidación, continuaría realizando las funciones señaladas en el artículo 3.º del Decreto 2196 de 200930 hasta tanto fueran asumidas por la UGPP.

El proceso de liquidación culminó el 11 de junio de 2013,31 por ende, los procesos judiciales y demás reclamaciones que estuvieran en trámite al momento del cierre de la liquidación fueron asumidos por la UGPP.32 Así las cosas, le correspondía a la UGPP, quien sucedió a la extinta Cajanal en sus funciones misionales, atender las demandas relacionadas con derechos pensionales ya reconocidos y las consecuencias derivadas del cumplimiento de sentencias judiciales proferidas en contra de ésta como administradora del sistema pensional.

La causal de exoneración invocada: la entidad apelante sostuvo que en virtud del artículo 14 de la Ley 550 de 1999 y demás normas que regulan los procesos de liquidación de las entidades públicas del orden nacional, no se generaron intereses por pagar en el periodo transcurrido entre el 12 de junio de 2009 y el 12 de junio de 2013. Al respecto, esta corporación ha indicado que es necesario diferenciar entre las liquidaciones en el marco de un «proceso de liquidación forzosa administrativa» y la adelantada para la supresión de Cajanal.

En tal sentido, se ha concluido lo siguiente:33 He aquí la importancia de la distinción, que rechaza cualquier posibilidad de aplicar al sub lite la tesis planteada por la entidad recurrente en la alzada, puesto que la liquidación ordenada contra Cajanal se originó de una decisión del presidente de la República por razones eminentemente «político-administrativas», que encuentra su fuente y causales en el derecho público, cuyos riesgos, en atención al principio de responsabilidad del Estado, no deben ser asumidos por el acreedor particular, porque «rompe el equilibrio en las cargas públicas ocasionándole un daño antijurídico». […] 29 «Por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social». 30 «por el cual se suprime la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, se ordena su liquidación, se designa un liquidador y se dictan otras disposiciones». 31 Decreto 877 de 2013, «por el cual se prorroga el plazo de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE en Liquidación y se dictan otras disposiciones». 32 Véase el auto del 19 de julio de 2018 proferido por la Subsección B, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, radicado. 25000-23-42-000-2017-01281-01(1516-18). 33 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 30 de octubre de 2020, radicado: 25000-23-42-000-2016-03249-01 (3185-2019). 14 Radicación: 05001-23-33-000-2018-01074-01 (3572-2021) Demandante: Juan de la Cruz Noreña Obando Por el contrario, cuando la supresión y consecuente liquidación recae sobre organismos y entidades de naturaleza pública, si es por decisión de una superintendencia, «debe aplicarse el principio general del cumplimiento riguroso de las obligaciones, de manera que, en lo posible, se pagarán los intereses de todo tipo respetando las prelaciones legales», y si la determinación la adopta el presidente de la República, como lo fue en el caso de Cajanal, «el Estado debe responder por los daños antijurídicos que eventualmente puedan causarse y específicamente debe pagar los intereses remuneratorios y moratorios anteriores y posteriores al decreto de liquidación».

Con fundamento en el anterior lineamiento, se concluye la UGPP no podía soportarse en el periodo de liquidación de Cajanal para sustraerse del pago de los intereses moratorios derivados de la tardanza en el cumplimiento de una obligación de carácter laboral impuesta por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ya que esta era una entidad de naturaleza pública34, cuyas condiciones de liquidación no la exoneraban de ese pago, so pena de poner en riesgo el equilibrio ante las cargas públicas.35 Así las cosas, no se encuentra acreditada la excepción de pago que esgrimió la UGPP, por cuanto no se cancelaron los intereses moratorios que se generaron entre la fecha en que quedó ejecutoriada la sentencia condenatoria y el pago parcial de la obligación. c) De la condena en costas Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016,36 respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.

El primero, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y el segundo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes. 34 Los pronunciamientos invocados por la representante del ministerio público del 10 de julio de 2014, expediente 13001-23-31-000-2004-01258-01; y del 25 de enero del 2017, radicado 13001-23-31- 000-2006-01565-01 no se encuentran relacionados con la supresión de Cajanal. 35 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 30 de octubre de 2020, radicado: 25000-23-42-000-2016-03249-01 (3185-2019). 36 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi. 15 Radicación: 05001-23-33-000-2018-01074-01 (3572-2021) Demandante: Juan de la Cruz Noreña Obando Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Conforme a las anteriores reglas, y atendiendo lo dispuesto en el numeral 8. ° del artículo 365 del Código General del Proceso,37 la Subsección condenará en costas a la parte demandada, en tanto no prosperaron los argumentos de su apelación y, además, se demostró su causación, dado que la parte demandante actuó en esta instancia. En conclusión: La decisión del a quo se ajustó a las directrices interpretativas que regían la situación particular del actor, por lo que será confirmada en su totalidad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 1.º de septiembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro de la demanda ejecutiva promovida por el señor Juan de la Cruz Noreña Obando contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), que declaró no probadas las excepciones propuestas por la entidad demandada y dispuso seguir adelante la ejecución, conforme se explicó en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Condenar a la parte demandada en costas en esta instancia, por las razones expuestas, las cuales deberán ser liquidadas por el a quo.

Tercero. En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. 37 «1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». 16 Radicación: 05001-23-33-000-2018-01074-01 (3572-2021) Demandante: Juan de la Cruz Noreña Obando Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.