CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., once (11) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 25000-23-36-000-2016-01595-02 (71.359) Actor: Clínica Médicos S.A. Demandado: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y otros Referencia: Medio de control de reparación directa Temas: RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR INTERVENCIÓN Y LIQUIDACIÓN FORZOSA DE EMPRESA PROMOTORA DE SALUD / AUSENCIA DE DAÑO ANTIJURÍDICO – El Tribunal concluyó que la falta de pago de créditos reconocidos por el liquidador por agotamiento de los recursos y aplicación de la prelación de créditos no tiene la condición de antijurídico, dado que corresponde a una carga que la demandante se encontraba en el deber jurídico de soportar derivada de la aplicación de la normativa que regía el proceso de liquidación forzosa administrativa / CARGA ARGUMENTATIVA DEL DEL RECURSO DE APELACIÓN - Se deben atacar los fundamentos de hecho y/o de derecho -ratio decidendi- que sirvieron de sustento a la decisión de primer grado, con razones que soporten la consideración de que lo fallado no corresponde en derecho a una decisión acertada /SUSTENTACIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN - la parte apelante no controvirtió materialmente la decisión respecto de que el daño alegado correspondía una carga que se encontraba en el deber jurídico de soportar, omisión que impide estudiar los criterios de imputación de responsabilidad en contra de las demandadas.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia que negó las pretensiones de la demanda. Se discute la responsabilidad del Estado por el daño patrimonial causado por la falta de pago de las acreencias reconocidas dentro del proceso de liquidación forzosa administrativa de Solsalud S.A. EPS.

I. SENTENCIA IMPUGNADA 1. Corresponde a la decisión proferida el 9 de marzo de 2022, mediante la cual la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda presentada el 9 de agosto de 20161, por la Clínica Médicos S.A., en contra de la contra la Nación – Ministerio de Salud y la Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud2. 1 Según la constancia de recibido que obra a folio 49 del archivo “5ED_EXP TRIBUN_1DEMANDAYPODE R201601” del índice 2 de las actuaciones de segunda instancia en Samai. 2 Inicialmente, la demanda también se dirigió en contra del señor Luis Fernando Hernández Vélez, en calidad de liquidador de Solsalud S.A. ESP.

En auto del 14 de diciembre de 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca inadmitió la demanda, y en auto de 19 de abril de 2017 la rechazó, en cuanto consideró que el asunto no era susceptible de control judicial dado que la accionante carecía de legitimidad sustancial para promover el proceso, porque el daño alegado tenía como fuente los actos administrativos proferidos con ocasión de un proceso de liquidación forzosa administrativa.

Esta Corporación, mediante auto de ponente del 1° de febrero de 2018, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera, revocó el rechazo de la demanda, para lo cual señaló que el medio de control de reparación directa resultaba procedente para resolver sobre la atribución de Radicación: 25000-23-36-000-2016-01595-02 (71.359) Actor: Clínica Médicos S.A. Demandado: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y otros Referencia: Medio de control de reparación directa 2 2.

La síntesis de las pretensiones, fundamentos de hecho y de derecho sobre las que el Tribunal adoptó la sentencia que ahora se cuestiona, es la siguiente: Pretensiones 3. Reclamó la demandante la declaración de responsabilidad patrimonial por el no pago de las acreencias que fueron reconocidas y declaradas insolutas en el proceso de liquidación forzosa administrativa de Solsalud S.A. EPS, al tiempo que deprecó una indemnización de perjuicios materiales3.

Hechos 4. Se narró que entre 2007 y 2012 la demandante celebró con Solsalud S.A. EPS varios contratos que tuvieron como objeto la prestación de los servicios del Plan Obligatorio de Salud. 5. Mediante Resolución 671 del 27 de marzo de 2012, la Superintendencia Nacional de Salud adoptó una medida cautelar preventiva consistente en la toma de posesión de los bienes, haberes y negocios, así como de intervención forzosa para administrar los programas de Solsalud S.A. EPS, por un término de 2 meses, la cual fue prorrogada sucesivamente hasta el 6 de mayo de 2013. 6.

Posteriormente, se designó un agente especial para que adelantara la intervención forzosa administrativa para efectuar la liquidación, actuación que culminó mediante la Resolución 004964 del 6 de junio de 2014, por medio de la cual se declaró terminada la existencia legal de la EPS intervenida. 7. Dentro de la oportunidad correspondiente, se solicitó el reconocimiento y pago de las acreencias que la EPS le adeudaba a la hoy demandante, las cuales, pese a que se reconocieron parcialmente, fueron declaradas insolutas por ausencia de responsabilidad de las demandadas en cuanto no se cuestionaba la legalidad de los actos administrativos.

El Tribunal en auto de 29 de noviembre de 2019 admitió la demanda en contra de la Nación – Ministerio de Salud y la Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud (archivos “6ED _EXP TRIBUN _2 ADMISION SUBSANACION” y “ED_EXP TRIBUN _3RESUELVERECURSOSUPE” del índice 2 de las actuaciones de segunda instancia en Samai. 3 Como pretensiones declarativas señaló: i) “Pretensión declarativa principal”.

Solicitó que se declarara la responsabilidad patrimonial de la Nación – Ministerio de Salud, la Superintendencia Nacional de Salud y el señor Luis Fernando Hernández Vélez, por daño especial causado por la “intervención y liquidación de Solsalud EPS S.A.”; ii) “Pretensión subsidiaria de primer orden de tipo declarativo”. Solicitó que se declarara la responsabilidad patrimonial de la Nación – Ministerio de Salud, la Superintendencia Nacional de Salud y el señor Luis Fernando Hernández Vélez por “los daños antijurídicos causados (…) con la operación administrativa materializada en la intervención y liquidación de Solsalud EPS S.A. (…)”; iii) “Pretensiones subsidiarias de segundo y tercer orden de tipo declarativo.” Pidió que se declarara el enriquecimiento sin justa causa de la Nación – Ministerio de Salud y la Superintendencia Nacional de Salud, con el correlativo empobrecimiento de la demandante, con ocasión del no pago de servicios de salud que fueron prestados a Solsalud S.A. EPS; iv) “Pretensión subsidiaria de cuarto orden de tipo declarativo”.

Pidió que se declarara la responsabilidad de la Nación – Ministerio de Salud, la Superintendencia Nacional de Salud y el señor Luis Fernando Hernández Vélez, por falla en el servicio por los daños antijurídicos causados por la tardía intervención y consecuente liquidación estatal de la que fue objeto Solsalud S.A. EPS. Como pretensiones indemnizatorias pidió i) el pago de $3.236’733.750, correspondientes a los servicios prestados por Clínica Médicos S.A. a la extinta Solsalud S.A. EPS; y ii) el pago de todos los perjuicios materiales y pérdida de oportunidad que se probaran durante el proceso.

Folios 13 y 14 del archivo “5ED_EXP TRIBUN_1DEMANDAYPODE R201601” y folios 68 a 72 del archivo “6ED _EXP TRIBUN _2 ADMISION SUBSANACION del índice 2 de las actuaciones de segunda instancia en Samai. Radicación: 25000-23-36-000-2016-01595-02 (71.359) Actor: Clínica Médicos S.A. Demandado: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y otros Referencia: Medio de control de reparación directa 3 recursos, lo cual le causó una afectación patrimonial que no se encontraba en el deber jurídico de soportar4.

Fundamentos de derecho 8. A juicio de la demandante resultaba posible plantear diversos títulos de imputación jurídica en casos de responsabilidad extracontractual del Estado, según lo señalado en el artículo 90 de la Constitución Política. 9. En ese sentido indicó que se le causó un daño especial, pues se le impuso una carga excepcional, anormal y superior a la que comúnmente se impone a los asociados en el marco de la prestación del servicio público fundamental de salud, dado que en ejercicio de un acto legal y legítimo de la administración, las demandadas intervinieron y liquidaron a Solsalud S.A. EPS; sin embargo, esa actuación generó una afectación patrimonial a la demandante porque se declararon insolutas las acreencias y no se le pagaron créditos que le adeudaba la mencionada entidad por concepto de prestación de servicios de salud. 10.

Señaló que al margen de lo anterior, el daño también podía imputarse a las demandadas por falla en el servicio, la cual se materializó por: i) la demora en la vigilancia y control de Solsalud, que conllevó a la insolvencia de esa persona jurídica y al consecuente impago de acreencias; ii) la falta de protección de los derechos de las prestadoras al interior del proceso de liquidación; iii) el hecho de que la valoración financiera de Solsalud era competencia de la Superfinanciera y no de la Supersalud; iv) la liquidación de Solsalud constituyó una medida desproporcionada y discriminatoria, porque frente a otras entidades prestadoras de salud que estaban en similar situación financiera se ordenaron medidas de salvamento y no de liquidación; v) el agente especial liquidador desconoció la naturaleza parafiscal de los recursos de la salud5.

La defensa 11. La Nación – Ministerio de Salud y Protección Social alegó su falta de legitimación en la causa por pasiva, señaló que dentro de sus funciones no se encontraban las de ejercer inspección, vigilancia o control a las Entidades Promotoras de Salud, cualquiera que fuera su naturaleza, lo cual estaba asignado a la Superintendencia Nacional de Salud. 12.

Agregó que la falta de pago de las acreencias obedeció a la actuación de Solsalud EPS S.A., sin que existiera un vínculo contractual o legal entre la entidad y esa sociedad particular en virtud del cual debiera asumir el pago de esas obligaciones6. 4 Folios 4 a 12 del archivo “5ED_EXP TRIBUN_1DEMANDAYPODE R201601” y folios 47 a 67 del archivo archivos “6ED _EXP TRIBUN _2 ADMISION SUBSANACION” del índice 2 de las actuaciones de segunda instancia en Samai. 5 Archivos “5ED_EXP TRIBUN_1DEMANDAYPODE R201601” y “6ED _EXP TRIBUN _2 ADMISION SUBSANACION” del índice 2 de las actuaciones de segunda instancia en Samai. 6Archivos “8ED_EXP TRIBUN_4CONTESTACIONMINSALU” del índice 2 de las actuaciones de segunda instancia en Samai.

Radicación: 25000-23-36-000-2016-01595-02 (71.359) Actor: Clínica Médicos S.A. Demandado: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y otros Referencia: Medio de control de reparación directa 4 13. La Superintendencia Nacional de Salud se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y solicitó la vinculación de la persona que ejerció como agente especial liquidador.

Precisó que cumplió con las funciones que le asistían con ocasión del proceso administrativo de intervención y liquidación de Solsalud S.A. EPS. Indicó que le correspondía el seguimiento y monitoreo de la gestión del liquidador, con el fin de salvaguardar la prestación del servicio de salud y el cumplimiento de las normas que rigen los procesos liquidatarios; no obstante, no le resultaba posible coadministrar ni se le podía imputar responsabilidad por las acciones del agente especial. 14.

Precisó que las controversias o litigios relacionados con hechos o actos de gestión del liquidador debían ser resueltos por la jurisdicción ordinaria, sin que ello implique algún tipo de responsabilidad de esa entidad por dichas actuaciones. Agregó que en todo caso no existía nexo causal entre las decisiones del agente liquidador y sus funciones de inspección, vigilancia y control.

Aunado al hecho de que no suscribió contratos con la sociedad demandante ni hizo parte del que dicha sociedad celebró con la extinta Solsalud S.A. EPS. 15. Finalmente, indicó que la fuente del daño alegado era un acto administrativo considerado ilegal, por lo que no era procedente el medio de control de reparación directa, sino el de nulidad y restablecimiento del derecho, frente al cual había operado la caducidad para el momento de presentación de la demanda7.

Decisión de excepciones y etapa probatoria 16. En auto de 29 de enero de 2021, el Tribunal negó la vinculación del agente especial liquidador, declaró no probada la excepción de caducidad y pospuso para la sentencia el estudio de las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva formuladas por las demandadas. Concluida la fase probatoria8, las partes 7 Archivo “10ED_EXP TRIBUN_6CONTESTACIONSUPERSA”, índice 2 actuaciones de segunda instancia en Samai. 8 El a quo, en audiencia del 20 de abril de 2021, decretó como prueba las copias de: i) certificado de existencia y representación legal de Solsalud S.A. EPS; ii) Contratos de prestación de servicios de Salud suscritos entre Solsalud EPS y Clínica Médicos LTDA: RCM-CE-01-08;

RIM-CE-0139-09; RIMCE-0139-09; RMC-348-10; SPRSM CE 350-10; RSM–CE-349-10; RCMCE-839-12; RSM-CE-840-12; iii) Resolución 003336 del 30 de mayo de 2014, por medio de la cual se determina, califica y gradúa la acreencia No. A04.66; iv) Resolución 003723 de 4 de junio de 2014, por medio de la cual se determina, califica y gradúa la acreencia No. A03.74; v) Resolución No. 000671 de 27 de marzo de 2012, por medio de la cual se adopta medida cautelar preventiva de toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y de intervención forzosa administrativa para administrar Solsalud S.A. EPS; vi) Resolución No. 001391 del 25 de mayo de 2012, por medio de la cual se prorroga el término de la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y la intervención administrativa para administrar Solsalud S.A. EPS; vii) Resolución No. 002321 del 26 de julio de 2012, por medio de la cual se prorroga el término de la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y la intervención administrativa para administrar solsalud S.A. EPS; viii) Resolución No. 000106 del 25 de enero de 2013, por medio de la cual se prorroga el término de la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y la intervención administrativa para administrar Solsalud S.A. EPS; ix) Resolución No. 000735 del 6 de mayo de 2013, por medio de la cual se ordena la Toma de Posesión de Bienes Haberes y Negocios y la Intervención Forzosa Administrativa para Liquidar Solsalud S.A. EPS; x) Resolución No. 000795 del 14 de mayo de 2013, “Por la cual se designa a un Agente Especial Liquidador”; xi) Resolución No. 001428 del 31 de julio de 2013, “Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición”; xii) Resolución No. 001474 del 12 de agosto de 2013, “Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición”; xiii) Resolución No. 4964 del 6 de junio de 2014, por medio de la cual el agente especial liquidador declara terminada la existencia legal de Solsalud S.A. EPS; xiv) Memorando NURC 3-2016-005615 del 28 de marzo de 2016, y su anexo; xv) Resolución No. 004478 del 5 de junio de 2014, por medio de la cual se facultó un mandatario con representación para pronunciarse en relación con los recursos de reposición interpuestos contra las resoluciones expedidas en el proceso liquidatario; xvi) Resolución 3802 del 5 de junio de 2014, por medio de la cual el agente especial Radicación: 25000-23-36-000-2016-01595-02 (71.359) Actor: Clínica Médicos S.A. Demandado: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y otros Referencia: Medio de control de reparación directa 5 insistieron en sus acusaciones y exculpaciones, acompañadas de las precisiones probatorias que estimaron pertinentes9.

El Ministerio Público guardó silencio en esta etapa. La decisión del Tribunal 17. El tribunal negó las pretensiones de la demanda, por considerar que no se probó que la afectación económica alegada constituyera un daño antijurídico. 18. Señaló que el no pago de los créditos reconocidos dentro del proceso de liquidación forzosa administrativa era una carga que la demandante se encontraba en el deber jurídico de soportar, obligación que tenía como fuente la normativa que rige el proceso de liquidación forzosa administrativa, según la cual esa actuación corresponde a un proceso concursal y universal destinado a la pronta realización de los activos y el pago gradual y rápido del pasivo externo a cargo de la respectiva entidad, en el que el pago de acreencias se realiza hasta la concurrencia de sus activos, debiendo preservar la igualdad entre los acreedores, salvo que se trate de créditos que confieren privilegios de exclusión o categoricen como preferentes, caso en el cual se deben observar las reglas de prelación previstas por la ley. 19.

Indicó que los actos administrativos por medio de los cuales el agente especial liquidador declaró insolutas las acreencias que se le reconocieron a la demandante se encontraban amparados por la presunción de legalidad y daban cuenta de que el no pago derivó del hecho de que los activos de Solsalud S.A. EPS se agotaron con el pago de las acreencias laborales, que por mandato legal correspondían a créditos preferentes de primer orden, y no por irregularidades en esa actuación. 20.

Adicionalmente, indicó que no se demostró una mora en la intervención de Solsalud S.A. EPS ni que, de haber existido, esa hubiese sido la causa del déficit financiero, liquidación e insuficiencia de activos de esa persona jurídica. 21. No condenó en costas a la demandante, para lo cual indicó que no era suficiente ser vencido en el proceso, dado que la finalidad de los medios de control es la realización de los derechos y garantías del ciudadano frente al Estado10.

II. EL RECURSO INTERPUESTO 22. La parte demandante pidió revocar la sentencia. Indicó que las copias de los actos administrativos por medio de los cuales se aceptaron y declararon insolutas las acreencias daban cuenta de un daño antijurídico. Adicionalmente, señaló la procedencia de plantear diversos títulos de imputación jurídica en casos de liquidador se pronuncia en relación con las reclamaciones extemporáneas; xvii) copia del expediente No. 680012333000-2015-00041-00, correspondiente al medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, demandante la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social – FOSYGA- y demandado el ex agente liquidador de Solsalud S.A. EPS; xviii) constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial; archivos obrantes en los archivos “9ED_EXP TRIBUN_5PRUEBAS”, “10ED_EXP TRIBUN_6CONTESTACIONSUPERSA”, “11ED_EXP TRIBUN_7 AUDIENCIAINICIAL”, “12ED_EXP TRIBUN_8 AUDIENCIADEPRUEBAS” del índice 2 de las actuaciones de segunda instancia en Samai. 9 Archivos 15 a 17 del índice 2 de las actuaciones de segunda instancia en Samai. 10 Archivo “20ED_EXP TRIBUN_039SENTENCIA20161595(pdf)” del índice 2 de las actuaciones de segunda instancia en Samai.

Radicación: 25000-23-36-000-2016-01595-02 (71.359) Actor: Clínica Médicos S.A. Demandado: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y otros Referencia: Medio de control de reparación directa 6 responsabilidad extracontractual del Estado y que en el caso particular resultaba aplicable el daño especial y, de manera subsidiaria, la falla en el servicio11. 23.

La Nación – Ministerio de Salud y la Protección Social se opuso al recurso de apelación de la parte demandante y señaló que no se probó un daño antijurídico que le resultara imputable12. 24. El Ministerio Público pidió confirmar la sentencia, para lo cual indicó que no se acreditó un daño antijurídico, dado que el no pago de las acreencias reconocidas a la demandante en el proceso de liquidación era una carga que se encontraba en el deber de soportar derivada del resultado de esa actuación13.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 25. Sin que se observe causal de nulidad o vicio que impida dictar sentencia, procede la Sala a resolver sobre el recurso de apelación interpuesto. El objeto de la impugnación y el alcance del estudio de segunda instancia 26. De manera previa a definir el alcance del estudio en esta instancia, la Sala estima necesario detenerse en el examen de lo expresado por la parte demandante en su recurso de apelación, para establecer si la recurrente atacó los argumentos que expuso el a quo como fundamento de su decisión en relación con la inexistencia de un daño antijurídico. 27.

Se precisa que la razón medular del Tribunal a quo para negar las pretensiones de la demanda consistió en que el daño alegado, consistente en el no pago de las acreencias que fueron reconocidas y declaradas insolutas en el proceso de liquidación forzosa administrativa de Solsalud S.A. EPS, no era antijurídico. 28. En ese sentido, el a quo señaló que la afectación de la sociedad demandante era una carga que se encontraba en el deber jurídico de soportar de acuerdo con la normativa que regulaba el proceso de liquidación forzosa administrativa, dado que sus acreencias fueron calificadas como de quinto orden y los recursos de la entidad intervenida se agotaron en el pago de las acreencias que tenían preferencia, lo que implicó que la reclamación de la hoy actora quedara insoluta. 29.

En el recurso de apelación se afirmó que los actos administrativos demostraban la existencia de un daño antijurídico, porque se reconocieron las acreencias, pero fueron declaradas insolutas por falta de recursos. 30. Asimismo, indicó que (se trascribe de forma literal): “Ahora bien, aclarado el hecho de que el daño antijurídico se configuró con el no pago de los servicios prestados y se debió todo ello a una intervención tardía de la EPS, asombra un poco la posición del A-quo en el sentido de que señala 11 Archivo “22ED_EXP TRIBUN_04120220406RecursoAp(.pdf)” del índice 2 de las actuaciones de segunda instancia en Samai. 12 Índice 10 de las actuaciones de segunda instancia en Samai. 13 Índice 11 de las actuaciones de segunda instancia en Samai.

Radicación: 25000-23-36-000-2016-01595-02 (71.359) Actor: Clínica Médicos S.A. Demandado: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y otros Referencia: Medio de control de reparación directa 7 la falta de evidencia de un daño anormal pues considera que a Salud Darién se le dio el mismo tratamiento de los acreedores de la EPS Solsalud.

¿Acaso SALUD DARIEN IPS está obligada a quedar en la quiebra por que la EPS SOLSALUD E.S.P. (ya liquidada) no le pagó en tiempo por unos servicios prestados a la comunidad que son inherentes a las obligaciones del Estado para con sus ciudadanos? ¿No configura un enriquecimiento sin justa causa el hecho de haber prestado servicio público esencial de salud inherente a las obligaciones del estado sin que los mismos hayan sido pagados al mi prohijada? De lo expuesto en la sentencia, se entiende que mi representada estaba en el deber de soportar la decisión del agente liquidador, sin tener en cuenta que la responsabilidad que se alega es la tardía intervención que trajo como consecuencia el no pago de las acreencias a IPS CLINICA MEDICOS a pesar de haber prestado los servicios de salud Esenciales de Salud para los que se le contrató (…)”. 31.

Finalmente, replicó el acápite de fundamentos de derecho de la demanda en el que señaló la posibilidad de plantear diversos títulos de imputación jurídica en casos de responsabilidad extracontractual del Estado, y la procedencia en el caso particular del daño especial o subsidiariamente la falla en el servicio. 32. En esas condiciones, la Sala encuentra que la parte demandante insistió en las razones por las cuales considera que la afectación económica que alegó le resulta imputable a las demandadas, pero no cuestionó materialmente el por qué ese daño no reviste el carácter de antijurídico en términos de lo concluido por el Tribunal. 33.

Al respecto, si bien la parte apelante estima que los actos administrativos por medio de los cuales se reconocieron y declararon insolutas las acreencias dan cuenta de la existencia de una afectación patrimonial, lo cierto es que esa circunstancia no da cuenta, por sí sola, de la antijuridicidad del daño, pues solo tiene ese carácter la lesión a un derecho o bien jurídico o interés legítimo que el afectado no está en la obligación de soportar14. 34.

El apelante no cuestionó la conclusión del a quo en el sentido de razonar por qué no tenía la carga de soportar la falta de pago de las acreencias que le fueron reconocidas y declaradas insolutas en la liquidación de Solsalud EPS, pues se concentró en argumentar sobre la aplicación de los títulos de imputación, sin formular reproche alguno para debatir las razones que sustentaron la decisión apelada, circunstancia que no puede ser subsanada por la Sala. 35.

De otra parte, la Sala precisa que, además de que la parte demandante no cuestionó la razón medular del a quo para negar las pretensiones de la demanda relacionada con la falta de antijuricidad del daño alegado, en su recurso de apelación incluyó reparos respecto de un supuesto trato discriminatorio en el pago de las acreencias a “Salud Darién IPS”. 36.

Esta actuación no está llamada a ser considerada, pues ello no fue alegado en la demanda ni fue objeto de decisión en la primera instancia, razón por la cual dicho 14 De acuerdo con lo señalado en el artículo 90 de la Carta Política, “[e]l Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”.

La noción de daño antijurídico ha sido definida como la lesión a un derecho o a un interés protegido. En ese mismo sentido, la Corte Constitucional ha sostenido que “( ) la fuente de la responsabilidad patrimonial del Estado es un daño que debe ser antijurídico, no porque la conducta del autor sea contraria al derecho, sino porque el sujeto que lo sufre no tiene el deber jurídico de soportar el perjuicio, razón por la cual se reputa indemnizable” Corte Constitucional, sentencia C-333 de 1996.

Radicación: 25000-23-36-000-2016-01595-02 (71.359) Actor: Clínica Médicos S.A. Demandado: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y otros Referencia: Medio de control de reparación directa 8 planteamiento no corresponde a un argumento válido que constituya un cargo de apelación que deba ser resuelto por la Sala. 37.

Lo pretendido por la demandante al introducir argumentos adicionales a los debatidos en la primera instancia, además de que no puede ser considerado para efectos de establecer la debida sustentación de la apelación, carece de eficacia jurídica, toda vez que implicaría desconocer los derechos de defensa y contradicción, el objeto del litigio que se fijó en la primera instancia y sobre el que versó la actividad probatoria y conllevaría a resolver sobre aspectos que no fueron ventilados en el momento procesal oportuno. 38.

En suma, lo planteado por la parte demandante en su recurso de apelación no cuestiona la tesis que sustentó el fallo del Tribunal. 39. Se precisa que el alcance del recurso de apelación, como mecanismo de control de las decisiones judiciales, busca garantizar el principio de la doble instancia para controvertir las decisiones judiciales que se estimen contrarias al ordenamiento jurídico15.

Bajo esta orientación, si la aspiración de justicia que subyace al recurso de apelación tiene por finalidad que el superior jerárquico revise la decisión de primer grado, por ser errática, o de romper o lesionar el ordenamiento jurídico, resulta imprescindible que el recurrente discuta los fundamentos de hecho y/o de derecho -ratio decidendi- que sirvieron de sustento a la decisión de primer grado, para lo cual no basta con la simple interposición del recurso, ni resulta suficiente repetir un argumento desprovisto de motivos de disenso, toda vez que los planteamientos de la apelación son los que definen los temas objeto de control, de cara a los ejes centrales de la decisión judicial que es rebatida16. 40.

En ese sentido, el artículo 320 del Código General del Proceso17 prevé que el superior puede examinar la cuestión decidida, “únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante”, de modo que la competencia del ad quem se circunscribe a los argumentos expuestos en la apelación en tanto confronten la ratio decidendi del fallo cuestionado.

Por consiguiente, corresponde al apelante la formulación de una tesis diversa frente a éste, exigencia que se cumple a través de la carga de sustentación, siendo suficiente que el recurrente exprese, “en forma concreta, las razones de su inconformidad con la providencia”, como dispone el artículo 322 del CGP, pues, aunque sucintas, deben ser suficientes por sí mismas para evidenciar las razones o motivos que conduzcan a considerar que lo decidido en primera instancia resultó desacertado. 15 Al respecto, se recuerda la definición que del recurso de apelación ha ofrecido la doctrina especializada, al señalar que éste corresponde a la más importante herramienta de concreción de la regla de doble instancia, que constituye “ … la forma más civilizada de expresar el descontento frente a providencias que nos son lesivas y evitar sus efectos … en virtud de ella será el juez de otra instancia, ad quem, directo superior del juez de la primera instancia, a quo, quien habrá de decidir la manifestación de inconformidad presentada por una de las partes, o terceros habilitados por intervenir, contra una providencia judicial”.

López Blanco, Hernán Fabio. “Código General del Proceso”, Segunda Edición, Dupré Editores, Bogotá, 2019. Pág. 802. 16 El Consejo de Estado en casos similares se ha pronunciado en igual sentido, ver sentencias: i) del 17 de marzo de 2010, radicación 2009-00045 (36838), ii) del 9 de junio de 2010, radicación 1997-08775-01(19283), y iii) del 14 de mayo de 2014, expediente 31469. 17 Norma aplicable de manera supletoria al procedimiento contencioso administrativo según lo señalado en el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011.

Radicación: 25000-23-36-000-2016-01595-02 (71.359) Actor: Clínica Médicos S.A. Demandado: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y otros Referencia: Medio de control de reparación directa 9 41. Ante la omisión del apelante, al juez de la segunda instancia le está vedado construir motivos de disenso, pues si así lo hiciera vulneraría el principio de imparcialidad18 y el derecho al debido proceso de la contraparte19.

En este punto se recuerda que la tarea de confrontación entre los argumentos del apelante y los aspectos de la decisión de primer grado que son atacados por esta vía es la que fija la competencia material del juez de segunda instancia, pues, salvo las determinaciones que deban adoptarse de oficio, el tema de decisión a su cargo queda delimitado al examen de dos tesis opuestas cuyo enfrentamiento debe ser desatado20. 42.

En ese escenario, como ya se precisó, la parte apelante no cuestionó la tesis que cimentó el fallo del Tribunal -la afectación alegada constituyó una carga que se encontraba en el deber jurídico de soportar- y esa omisión impide resolver sobre los restantes reparos formulados en el recurso de apelación relacionados con los criterios de atribución de responsabilidad a las demandadas, dado que únicamente ante la acreditación de la antijuridicidad del daño sería procedente el análisis de su imputación a través de los distintos títulos a que se refiere en su escrito. 43.

En ese sentido, la determinación del tribunal en torno a que el daño invocado no era antijurídico queda incólume ante la falta de sustentación material del recurso de apelación21, lo que impone confirmar la sentencia de primera instancia en cuanto negó las pretensiones de la demanda. Condena en costas 44. En cuanto a las costas de segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en la sentencia se dispondrá sobre dicha condena, cuya liquidación y ejecución se regirán por el procedimiento civil.

En este orden de ideas, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 365 del CGP22, la Sala condenará en costas en esta instancia a la parte demandante, toda vez que en esta providencia se resuelve desfavorablemente su recurso de apelación. 18 “Cuyo fundamento constitucional se encuentra en el artículo 13 Superior, impone al juez la obligación de dar un trato igual a las personas que acuden a la administración de justicia”.

Corte Constitucional, sentencia C-450 de 2015. 19 Artículo 29 Constitucional. 20 En ese sentido, también se ha pronunciado la Corte Suprema de Justicia al señalar que “el deber de sustentar este recurso [el de apelación] consiste precisa y claramente en dar o explicar por escrito la razón o motivo concreto que se ha tenido para interponer el recurso, o sea para expresar la idea con un criterio tautológico, presentar el escrito por el cual, mediante la pertinente crítica jurídica se acusa la providencia recurrida a fin de hacer ver su contrariedad con el derecho y alcanzar por ende su revocatorio o modificación”.

Corte Suprema de Justicia, providencia del 30 de agosto de 1984. M.P. Humberto Murcia Ballén. 21 Ver, por ejemplo, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencias del 30 de agosto de 2024, exp: 69.925, del 2 de junio de 2023, exp: 60.273; del 23 de mayo de 2023, exp: 68.708; del 20 de mayo de 2022, exp: 53.800, del 30 de agosto de 2024, exp. 69.925 y del 6 de diciembre de 2024, exp. 70.073. 22 “En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: “1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código”. Radicación: 25000-23-36-000-2016-01595-02 (71.359) Actor: Clínica Médicos S.A. Demandado: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y otros Referencia: Medio de control de reparación directa 10 45.

Por lo anterior, en observancia de las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura en el Acuerdo PSAA16-10554 de 5 de agosto de 201623, en esta instancia, se fijan como agencias en derecho dos salarios mínimos legales mensuales vigentes (2 SMLMV) a cargo de la parte actora y divididos en partes iguales en favor de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud. 46.

Finalmente, la liquidación de las costas la hará de manera concentrada el a quo, en los términos del artículo 366 del CGP24. IV. PARTE RESOLUTIVA En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 9 de marzo de 2022 por la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

SEGUNDO: CONDENAR en costas en segunda instancia a la parte actora en favor de la Nación – Ministerio de Salud y la Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud. Para el efecto, las agencias en derecho se fijan en la suma equivalente a dos salarios mínimos legales mensuales vigentes (2 SMLMV) a la fecha de ejecutoria de esta providencia, divididos en partes iguales en favor de cada una de las entidades demandadas.

Las costas se liquidarán de manera concentrada en el Tribunal a quo.

TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ 23 “Artículo 5º. Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son: 1. Procesos declarativos en general. (…) “En segunda instancia. Entre 1 y 6 S.M.M.L.V.”. 24 “Artículo 366.

Las cosas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas […]”. Radicación: 25000-23-36-000-2016-01595-02 (71.359) Actor: Clínica Médicos S.A. Demandado: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y otros Referencia: Medio de control de reparación directa 11 Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema SAMAI. VF