Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 15001-23-33-000-2025-00234-01 Accionante: LUIS HERNANDO SANDOVAL PINZÓN1 Accionado: JUZGADO CATORCE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE TUNJA Temas: Tutela contra providencia judicial.
Sanción por desacato en el cumplimiento de un fallo de tutela. Defectos sustantivo y desconocimiento del precedente judicial SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por el señor Luis Hernando Sandoval Pinzón contra la sentencia de 5 de septiembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá que negó las pretensiones de la acción de tutela.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 22 de agosto de 2025, la parte accionante pidió al juez constitucional la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y de petición, supuestamente vulnerados por la autoridad judicial accionada. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERO: Tutelar los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad y derecho de petición, los cuales han sido vulnerados por el Juzgado Veintiséis Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá D.C por la negación de inaplicación de sanción judicial, en el marco de la acción de tutela bajo radicado No. 150013333014202400196000, con orden de tutela cumplida.
SEGUNDO: En consecuencia, solicito que el honorable Tribunal ordene al Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito de Tunja, REVOCAR y dejar sin efecto el auto por medio de los cual se niega la inaplicación de la sanción impuesta dentro del proceso de tutela 150013333014202400196000, y se ordene proferir decisión de reemplazo, en la que se resuelva nuevamente sobre la solicitud del levantamiento de la sanción de acuerdo al precedente judicial vinculante y vigente de la sentencia SU-034 de 2018 asimismo, que ese despacho informe y oficie sobre la decisión judicial impartida a las autoridades encargadas de la ejecución de cobro, para que estas den por terminado el proceso de sanción en contra del que actualmente se adelanta del señor Brigadier Samuel Salitas y el Señor Coronel Luis Hernando Sandoval Pinzón”. 1 Director de Sanidad del Ejército Nacional.
Radicado: 15001-23-33-000-2025-00234-01 Demandantes: Luis Hernando Sandoval Pinzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2. Hechos De los documentos que obran en el expediente de tutela se encuentran los siguientes: Relató que el señor José Ignacio Cancelado Retavisca presentó acción de tutela contra la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional, con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso y de petición, por medio del cual requirió la programación de la Junta Médico Laboral.
El Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Tunja en sentencia de 12 de noviembre de 2024, accedió al amparo constitucional solicitado y ordenó a la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional fijar fecha y hora para llevar a cabo la Junta Médico Laboral que estudie el caso del señor Cancelado Retavisca. Esa decisión no fue objeto de impugnación. Aseguró que en escrito de 5 de febrero de 2025, la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional informó al Juzgado sobre el cumplimiento del fallo de tutela, en el que indicó que en diversas oportunidades intentó comunicarse con el accionante sin obtener respuesta, por lo que solicitó a la autoridad judicial accionada conminar al accionante para que allegara al proceso los reportes de TAC de cráneo y de electromiografía y neuroconducción de miembros superiores, teniendo en cuenta que el actor era el único que contaba con dichos documentos.
De igual modo, aseveró que mediante auto de 25 de marzo de 2025, el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Tunja sostuvo que, de conformidad con lo manifestado por el actor, los exámenes requeridos ya habían sido aportados el 29 de enero de 2025 y que era “imprescindible” la programación de la Junta Médico Laboral. Afirmó que contrario a lo expuesto por el actor, los días 14 y 22 de mayo de 2025, 9, 12 y 16 de junio de 2025, la oficina jurídica de la Dirección de Sanidad Militar emitió los documentos con radicado 2025325001246831, 2025325001337881, 2025325001486321, 2025325001486321 y 2025325001556221, a través de los cuales solicitó al Juzgado requerir al señor José Ignacio Cancelado Retavisca para que allegara los reportes médicos requeridos y, en los mismos oficios, le indicó al accionante que también contaba con la responsabilidad y debía cooperar en el proceso para la práctica de la Junta Médico Laboral.
Señaló que mediante auto de 19 de mayo de 2025, el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Tunja dispuso la apertura del trámite incidental y, posteriormente, a través de proveído de 4 de junio de 2025 declaró en desacato al coronel Luis Hernando Sandoval Pinzón y resolvió lo siguiente: “PRIMERO: DECLARAR que Coronel LUIS HERNANDO SANDOVAL PINZON DIRECTOR DE SANIDAD DEL EJERCITO NACIONAL y Coronel JAIME EDUARDO TORRES RAMÍREZ, COMANDANTE DE PERSONAL DEL EJERCITO NACIONAL, incumplieron la orden de tutela emitida por este despacho mediante Sentencia de fecha 12 de noviembre de 2024, al tenor de lo señalado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: SANCIONAR al Coronel LUIS HERNANDO SANDOVAL PINZON DIRECTOR DE SANIDAD DEL EJERCITO NACIONAL y al Coronel JAIME EDUARDO TORRES RAMÍREZ, COMANDANTE DE PERSONAL DEL EJERCITO NACIONAL, a cada uno con multa equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente, que deberán ser consignados dentro de los cinco (5) días siguientes a la firmeza de esta sanción, a órdenes de la Nación bien sea en la cuenta N° 3-0070-000030-4 del Banco Agrario de Colombia S.A. ó en la cuenta N° 050-00118-9 del Banco Popular, denominadas “DTN- Multas y Cauciones - Consejo Superior de la Judicatura”.
De no Radicado: 15001-23-33-000-2025-00234-01 Demandantes: Luis Hernando Sandoval Pinzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 cancelarse oportunamente la multa impuesta, se procederá a su cobro coactivo por parte del ente competente.
TERCERO: Ordenar al Coronel LUIS HERNANDO SANDOVAL PINZON DIRECTOR DE SANIDAD DEL EJERCITO NACIONAL, que proceda a dar cumplimiento de MANERA INMEDIATA a las órdenes dadas por éste Despacho en providencia proferida el día 12 de noviembre de 2024, y en tal sentido, fijar fecha y hora para llevar a cabo la JUNTA MÉDICO LABORAL, que estudie el caso del señor JOSÉ IGNACIO CANCELADO RETAVISCA.
CUARTO: NOTIFICAR personalmente al Coronel LUIS HERNANDO SANDOVAL PINZON DIRECTOR DE SANIDAD DEL EJERCITO NACIONAL y al Coronel JAIME EDUARDO TORRES RAMÍREZ, COMANDANTE DE PERSONAL DEL EJERCITO NACIONAL, a través de los correos electrónicos correspondientes el contenido de la presente providencia.
QUINTO: REMITIR el expediente al Centro de Servicios de los Juzgados Administrativos, para que por su conducto sea enviado al Tribunal Administrativo de Boyacá, previas las anotaciones del caso, para surtir la consulta de esta decisión”. Señaló que la anterior decisión fue confirmada en grado jurisdiccional de consulta por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante auto interlocutorio de 9 de junio de 2025.
Manifestó que el 3 de julio de 2025, la oficina jurídica de la Dirección de Sanidad Militar a través del documento 2025325001685761, informó al Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Tunja que la Junta Médico Laboral fue programada para el 26 de junio de 2025 a las 6:30 a.m., teniendo en cuenta que el Hospital Militar Central aportó las valoraciones médicas que en reiteradas oportunidades se le requirieron al accionante, por lo que solicitó declarar cumplido el fallo de tutela y la inaplicación de la sanción. Sostuvo que el 8 de julio de 2025, el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Tunja declaró cumplido el fallo de tutela, en tanto ya se había fijado fecha y hora para la Junta Médico Laboral, pero negó la solicitud de inaplicación de la sanción, al considerar que “la providencia por la cual se decidió el incidente de desacato fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Boyacá en auto de fecha 09 de junio de 2025; en tal sentido es una decisión ejecutoriada y de obligatorio cumplimiento” y que se habían realizado más de cinco requerimientos a la Dirección de Sanidad.
Añadió que el 10 de julio de 2025, por medio del documento 2025325001755821, informó al Juzgado que el señor José Ignacio Cancelado Retavisca asistió a la práctica de la Junta Médico Laboral en la fecha y hora programada y reiteró la solicitud de inaplicación de la sanción, teniendo en cuenta que se dio cabal cumplimiento al fallo de tutela de 12 de noviembre de 2024. 3.
Fundamentos de la acción La parte actora sostuvo que la de acción de tutela cumple los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencia judicial, en tanto: (i) reviste de relevancia constitucional; (ii) están agotados todos los medios de defensa judicial; (iii) cumple con el requisito de inmediatez puesto que la última providencia fue proferida el 8 de julio de 2025;
(iv) se enumeraron y explicaron los hechos y (v) no están cuestionando una acción de tutela. Sobre las causales específicas de procedencia, explicó que la providencia judicial objeto de tutela incurre en el defecto por desconocimiento del precedente judicial sobre la inaplicación de las sanciones por cumplimiento de lo ordenado en el fallo de tutela, a pesar de que se encuentren confirmadas en grado jurisdiccional de consulta.
Radicado: 15001-23-33-000-2025-00234-01 Demandantes: Luis Hernando Sandoval Pinzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Frente al desconocimiento del precedente judicial, indicó que frente al precedente horizontal se desconocieron las siguientes providencias: De igual modo, citó los siguientes pronunciamientos de la Corte Constitucional: Radicado: 15001-23-33-000-2025-00234-01 Demandantes: Luis Hernando Sandoval Pinzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Conforme a lo anterior, aseguró que el precedente judicial en materia de incidentes de desacato ha establecido de manera clara que cuando se acredita el cumplimiento de la orden de tutela, la sanción debe ser levantada, por lo que de conformidad con el oficio 2025325001837381 MDN-COGFM-COEJC-SECEJ-JEMGF-COPER- DISAN-1.5, la interposición de la presente acción de tutela se encuentra justificada.
Ahora bien, sobre el trámite de la Junta Médico Laboral indicó que inicia con el diligenciamiento y posterior presentación del retirado en la Sección de Medicina Laboral de la Dirección de Sanidad del Ejército, con el fin de radicar la ficha médica o el pliego de antecedentes de retiro en el que se referencian las enfermedades y los diferentes especialistas que estudian el estado de salud del paciente.
Añadió que en esa primera etapa son responsables los dispensarios médicos que están distribuidos a nivel nacional, para brindar servicios asistenciales de salud y la programación de citas médicas para el diligenciamiento de la ficha técnica. Expuso que posteriormente el pliego de antecedentes es calificado por el equipo médico de la regional donde se encuentre ubicado el paciente, el cual determina de Radicado: 15001-23-33-000-2025-00234-01 Demandantes: Luis Hernando Sandoval Pinzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 conformidad con la historia clínica, la ficha médica, entre otros, si el retirado presenta patologías que ameriten la realización de la Junta Médico Laboral.
Agregó que una vez ordenada la práctica de conceptos, es el interesado quien debe reclamar la solicitud expedida por medicina laboral, dirigirse al establecimiento de sanidad militar con el fin agendar la valoración con los respectivos especialistas y practicar el concepto médico. Finalmente, indicó que una vez realizada la valoración de todos los conceptos médicos, el interesado debe acercarse a la oficina de medicina laboral, para realizar la programación de la valoración por la Junta Médico Laboral. 4.
Oposición 4.1. Respuesta del Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Tunja El titular del despacho solicitó declarar la improcedencia de la tutela, para lo cual realizó una relación de todas las actuaciones surtidas en el trámite incidental e indicó que no se demostró la vulneración de los derechos fundamentales invocados por el actor y no puede pasarse por alto que la decisión de imposición de la sanción contenida en el auto de 4 de junio de 2024, fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Boyacá en grado de consulta y esta decisión no fue recurrida.
Asimismo, indicó que valoró cada uno de los elementos subjetivo y objetivo, conforme a las circunstancias que permitieron evaluar la conducta del obligado, lo que le permitió concluir que no existe una justificación que avale un incumplimiento por casi ocho meses para fijar fecha y hora de la Junta Médica Laboral, para determinar las condiciones del señor Cancelado Retavisca, situación que demostró un actuar negligente del incidentado.
Bajo ese contexto, sostuvo que inaplicar la sanción impuesta implicaría desconocer la confirmación del superior, permitir una burla a las decisiones que ya se encuentran en firme, por lo que aceptar que después de cualquier tiempo se pueda solicitar la inaplicación de la sanción, envía un mensaje a las instituciones y funcionarios renuentes, consistente en que la sanción es “simplemente un susto o chiste”.
Para finalizar, manifestó que en las providencias que profirió en el trámite incidental realizó una interpretación justificada y razonada, con el adecuado fundamento jurisprudencial y legal aplicable “que resulta posible, y que si bien no necesariamente debe ser avalada o compartida por la parte accionante, tampoco puede ser desconocida, como quiera que se trata de la expresión del órgano competente.
Por tanto, contrario a lo señalado por el actor no se advierte la vulneración del debido proceso, ni acceso a la administración de justicia igualdad o petición por este despacho del que se pretende obtener hoy amparo”. 4.2. La Dirección de Sanidad Militar del Ejército Nacional y el señor José Ignacio Cancelado Retavisca, pese a ser debidamente notificados, guardaron silencio. 5.
Sentencia de tutela impugnada El Tribunal Administrativo de Boyacá en fallo de 5 de septiembre de 2025, resolvió lo siguiente: “PRIMERO: NEGAR la tutela presentada por el señor LUIS HERNANDO SANDOVAL PINZÓN, por las razones indicadas en las consideraciones.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma más expedita y eficaz, como lo prevé el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. La secretaría de esta Corporación deberá dejar Radicado: 15001-23-33-000-2025-00234-01 Demandantes: Luis Hernando Sandoval Pinzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 en el expediente constancia de la realización efectiva de la notificación a cada uno de los sujetos procesales.
TERCERO: En caso de no impugnarse esta sentencia, por secretaría y dentro del término legal envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en la forma establecida en la decisión del 6 de julio de 2020, emitida por la Sala Plena del alto tribunal, y el Acuerdo PCSJA20-11594 del 13 de julio de 2020, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura”.
Al abordar el caso concreto, el a quo consideró que durante el trámite incidental quedó demostrado que la Dirección de Sanidad no cumplió de forma oportuna la orden de tutela de 12 de noviembre de 2024, proferida por el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Tunja, la cual consistía en la realización de la Junta Médico Laboral, decisión que fue acatada solo hasta el 26 de junio de 2025 cuando ya se habían realizado múltiples requerimientos a la Dirección de Sanidad y cuando los documentos que alegaba como faltantes se encontraban en su poder desde el 14 de enero de 2025.
Sobre el precedente horizontal citado por el accionante, sostuvo que cada una de las providencias hacían referencia a la posibilidad de levantar la sanción cuando se ha cumplido la orden de tutela, a lo que agregó que se mencionó la sentencia SU- 034 de 2018 y dos providencias de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, sin mencionar los radicados.
Frente a las providencias relacionadas como precedente vertical, indicó que solo algunas aluden al asunto bajo estudio, otras a la procedencia de tutela contra providencias judiciales, reconocimiento pensional y otras no arrojaron resultados como las SU-043 de 2018, T-2199 de 2017, T-095 de 2017, T-3301 de 2016, T-106 de 2016, T01621 de 2015, T-407 de 2015 y T-389 de 2017.
Expuso que si bien en la sentencia SU-034 de 2018, la Corte Constitucional estableció unas subreglas para el análisis de los elementos objetivo y subjetivo del desacato, esta hace referencia a las órdenes de difícil cumplimiento y referenció la providencia de 23 de enero de 2020, expediente 11001-03-15-0002019-04421-00. C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, en la que se consideró que en caso de que se tratara del levantamiento de una sanción por desacato, dicho fallo no constituía precedente judicial aplicable.
En ese orden de ideas, concluyó que no se demostró la configuración del desconocimiento del precedente judicial, teniendo en cuenta que, si bien, “la naturaleza del incidente de desacato sugiere la posibilidad de levantar la sanción una vez acreditado el cumplimiento del fallo, le corresponde analizar las circunstancias concretas del caso, como en efecto procedió el juez accionado”. 6.
Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, el señor Luis Hernando Sandoval Pinzón impugnó la sentencia de primera instancia, reiteró los hechos de la tutela y solicitó que se revoque esa determinación. Al respecto, indicó que el precedente judicial en materia de incidentes de desacato establece de manera clara que la sanción debe ser levantada cuando se acredite el cumplimiento del fallo de tutela, por lo que la providencia de primera instancia al desconocer el precedente judicial vulnera el debido proceso, la seguridad jurídica y la igualdad, a lo que agregó que la sanción impuesta y confirmada se ha mantenido en el tiempo sin justificación alguna y obstaculizando las garantías constitucionales.
Radicado: 15001-23-33-000-2025-00234-01 Demandantes: Luis Hernando Sandoval Pinzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir la presente impugnación. 2.
Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar, en los términos del escrito de impugnación, si se debe revocar la sentencia de 5 de septiembre de 2025 del Tribunal Administrativo de Boyacá que denegó las pretensiones de la acción de tutela por no demostrar la configuración del defecto por desconocimiento del precedente judicial, y si se debe acceder al amparo constitucional en los términos propuestos por el señor Luis Hernando Sandoval Pinzón. 3.
De la acción de tutela contra providencias que resuelven incidentes de desacato La Corte Constitucional en sentencia SU-627 de 2015 unificó el criterio en relación con la procedencia excepcional de la acción de tutela contra sentencias o actuaciones adelantadas en una acción de tutela, de acuerdo con tres hipótesis: (i) cuando la tutela se dirige contra la sentencia de tutela en sentido estricto;
(ii) cuando se dirige contra una actuación anterior al fallo; y (iii) cuando se efectúa en contra de decisión posterior. Específicamente, en la sentencia SU-034 de 2018, la Corte Constitucional fijó las siguientes reglas cuando se trata de cuestionar providencias que resuelven incidentes de desacato, que es lo que se discute en este caso: “En suma, se tiene que la jurisprudencia trazada por esta Corporación sostiene que para enervar mediante acción de tutela la providencia que resuelve un incidente de desacato, es preciso que se reúnan los siguientes requisitos: i) La decisión dictada en el trámite de desacato se encuentre ejecutoriada; es decir que la acción de tutela es improcedente si se interpone antes de finalizado el trámite –incluido el grado jurisdiccional de consulta, si es del caso–. ii) Se acrediten los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y se sustente, por lo menos, la configuración una de las causales específicas (defectos). iii) Los argumentos del promotor de la acción de tutela deben ser consistentes con lo planteado por él en el trámite del incidente de desacato, de manera que a) no debe traer a colación alegaciones nuevas, que dejó de expresar en el incidente de desacato, y b) no puede solicitar nuevas pruebas que no fueron pedidas en un principio dentro del desacato y que el juez no tenía que practicar de oficio”. 4.
El cumplimiento del fallo de tutela y el incidente de desacato2 Las órdenes que profiere el juez de tutela son de estricto e inmediato cumplimiento por parte de los funcionarios públicos o de los particulares, según el caso. La ley contempla mecanismos para asegurar el cumplimiento de la sentencia y, subsidiariamente, para sancionar a los responsables del desacato.
Esos 2 Consideraciones tomadas del proceso núm. 11001-03-15-000-2025-01694-00 de 8 de mayo de 2025 CP Wilson Ramos Girón Radicado: 15001-23-33-000-2025-00234-01 Demandantes: Luis Hernando Sandoval Pinzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 mecanismos son la orden de cumplimiento del fallo3 y el desacato4.
El juez constitucional deberá determinar si existe o no incumplimiento de la orden de tutela5, y para ello, le corresponde estudiar la responsabilidad subjetiva del obligado, el allanamiento a las órdenes y la existencia de acciones positivas orientadas al cumplimiento. Al respecto, se advierte que, la Corte Constitucional6 ha establecido una metodología para medir el nivel de cumplimiento del fallo, que recae en cabeza del juez de primera instancia. Lo primero que se debe verificar, por un lado, es el grado de cumplimiento de la sentencia, concretamente, si los esfuerzos de la entidad lograron superar el umbral de gestión diligente; y por el otro, la necesidad de modular las órdenes impartidas para garantizar su cumplimiento.
Si existe incumplimiento del fallo de tutela, el juez constitucional deberá determinar si el funcionario actuó de manera culposa o dolosa7. El desacato, por tener un fin sancionatorio, busca establecer la responsabilidad subjetiva del funcionario o funcionarios que, en principio, han debido cumplir con las órdenes dadas en el fallo de tutela.
Es decir, en ese escenario sí juegan un papel importante todos los elementos propios del régimen sancionatorio, verbigracia: los grados y modalidad de culpa o negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta, etcétera. Sobre este punto, la Corte Constitucional consideró en la sentencia SU-034 de 2018, que no basta con constatar el incumplimiento o el cumplimiento defectuoso del fallo de tutela para concluir que en el asunto existe responsabilidad subjetiva.
Que no puede presumirse la responsabilidad subjetiva por el solo hecho del incumplimiento, pues «todo desacato implica incumplimiento, pero no todo incumplimiento conlleva a un desacato». Eso quiere decir que, ante la falta de responsabilidad subjetiva, «no habría lugar a la imposición de las sanciones», pese a que se acredite el incumplimiento 5.
Estudio y solución del caso concreto El señor Luis Hernando Sandoval Pinzón instauró acción de tutela contra el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Tunja, al considerar que vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y de petición, con la expedición de la providencia de 8 de julio de 2025, a través de la cual negó la solicitud de inaplicación de la sanción que le fue impuesta en auto de 4 de junio de 2025, debido a que en la actualidad ya se encuentra cumplida la orden de tutela contenida en el fallo de tutela de 12 de noviembre de 2024. 3 Artículo 27 de Decreto 2591 de 1991: Cumplimiento del fallo.
Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo.
El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza. 4 Artículo 52 del Decreto 2591 de 1991: Desacato.
La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción. 5 Sentencia del 20 de junio de 2024, Exp. 11001-03-15-000-2024-02302-00, CP. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 6 Auto 185 de 2004, Auto 226 de 2011, Auto 727 de 2018, Auto 001 de 2021 y sentencia T-086 de 2003. 7 Sentencia C - 367 de 2014 « (…) para imponer la sanción se debe probar la culpabilidad (dolo o culpa) de la persona que debe cumplir la sentencia».
Radicado: 15001-23-33-000-2025-00234-01 Demandantes: Luis Hernando Sandoval Pinzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 El Tribunal Administrativo de Boyacá en sentencia de 5 de septiembre de 2025 negó las pretensiones de la tutela, al considerar que el actor no logró demostrar la configuración del defecto por desconocimiento del precedente judicial, en tanto consideró que si bien en la sentencia SU-034 de 2018, la Corte Constitucional estableció unas subreglas para el análisis de los elementos objetivo y subjetivo del desacato, esta hace referencia a las órdenes de difícil cumplimiento.
En ese orden, concluyó que no se demostró la configuración del desconocimiento del precedente judicial, teniendo en cuenta que si bien “la naturaleza del incidente de desacato sugiere la posibilidad de levantar la sanción una vez acreditado el cumplimiento del fallo, le corresponde analizar las circunstancias concretas del caso, como en efecto procedió el juez accionado”.
Esta decisión fue impugnada por el demandante, insistiendo en los argumentos del escrito de tutela y, en particular, sostuvo que se configuró el defecto alegado, teniendo en cuenta que el precedente judicial en materia de incidentes de desacato establece de manera clara que la sanción debe ser levantada cuando se acredite el cumplimiento del fallo de tutela.
Así las cosas, para resolver las inconformidades del señor Luis Hernando Sandoval Pinzón, la Sala considera pertinente realizar un recuento de las actuaciones principales, visibles en el Sistema para Gestión Judicial Samai. El Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Tunja en sentencia de 12 de noviembre de 2024, accedió al amparo constitucional solicitado por el señor José Ignacio Cancelado Restavisca y ordenó lo siguiente: “PRIMERO.–- DECLARAR que la DIRECCIÓN DE SANIDAD EJÉRCITO NACIONAL – ÁREA DE MEDICINA LABORAL, desconoció los derechos de petición y debido proceso, que le asisten al señor JOSÉ IGNACIO CANCELADO RETAVISCA, por las razones expuestas.
SEGUNDO. -. ORDENAR a la DIRECCIÓN DE SANIDAD EJÉRCITO NACIONAL – ÁREA DE MEDICINA LABORAL, que en el término improrrogable de cuarenta y ocho (48) horas, fije fecha y hora para llevar a cabo la JUNTA MÉDICO LABORAL, que estudie el caso del señor JOSÉ IGNACIO CANCELADO RETAVISCA, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. TERCERO.-.
Se advierte que el cumplimiento de esta sentencia, no se interrumpe o suspende por la interposición de recursos. Que en el evento de que se incumpla lo ordenado, el Juzgado dispondrá de lo necesario para su cumplimiento y adelantará el respectivo trámite de desacato, sin perjuicio de las acciones penales y disciplinarias correspondientes.
Por ello, se ordena una vez cumplida la orden de tutela, se deberá allegar de manera inmediata al Despacho la copia de los documentos que acrediten el cumplimiento de la misma. CUARTO.-. En los términos del artículo 24 del D.L. 2591 de 1991, PREVENIR a la DIRECCIÓN DE SANIDAD EJÉRCITO NACIONAL – ÁREA DE MEDICINA LABORAL, para que en ningún caso vuelva a incurrir en conductas que atenten contra los derechos fundamentales de los administrados, pues tal situación, además, no contribuye más que a empeorar la congestión injustificada de la Administración de justicia. QUINTO.-.
Notifíquese a las partes la presente decisión vía email. SEXTO.-. INFORMAR a las partes que cualquier solicitud del proceso, recursos y demás, deberá efectuarse vía correo electrónico. SÉPTIMO.-. Esta decisión puede ser impugnada por vía de apelación que de interponerse legítima y oportunamente se surtirá ante el Honorable Tribunal Administrativo de Boyacá. Radicado: 15001-23-33-000-2025-00234-01 Demandantes: Luis Hernando Sandoval Pinzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 OCTAVO.-.
En el evento de no ser objeto de impugnación esta decisión, REMÍTASE ante la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, dejándose las correspondientes constancias. NOVENO.-. Una vez regrese del trámite de revisión ante la Honorable Corte Constitucional, archívense las diligencias”. El 29 de noviembre de 2024, el señor José Ignacio Cancelado Retavisca presentó incidente de desacato porque la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional no cumplió la orden de tutela.
En ese trámite incidental se surtieron como actuaciones principales las siguientes: Fecha de la actuación Anotación Observación 3 de diciembre de 2024 Requerimiento a la DISAN previo a la apertura del incidente de desacato No se observa respuesta registrada en Samai 28 de enero de 2025 Requerimiento a la DISAN previo a la apertura del incidente de desacato Disan allega informe requerido. 5 de febrero de 2025 Contestación DISAN Indicó que para poder dar cumplimiento al fallo de tutela, es necesario que el accionante aporte los reportes médicos realizados. 25 de marzo de 2025 Requerimiento a la DISAN previo a la apertura del incidente de desacato Requiere a la DISAN para que de cumplimiento al fallo de tutela 20 de mayo de 2025 Auto de apertura de incidente de desacato Admite el incidente en contra el señor Luis Hernando Sandoval Pinzón 4 de junio de 2015 Auto que impone sanción Sanciona por desacato a Luis Hernando Sandoval Pinzón (director de sanidad del ejército nacional y al señor Jaime Eduardo Torres Ramírez) con multa de 1 smmlv. 3 de julio de 2025 DISAN remite informe Solicita revocatoria de la sanción 8 de julio de 2025 Resuelven inaplicación de sanción Declara cumplido el fallo de tutela Niega solicitud de inaplicación de la sanción En ese orden de ideas, se tiene que mediante auto de 8 de julio de 2025, el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Tunja declaró cumplido el fallo de tutela en favor del señor José Ignacio Cancelado Retavisca y no accedió a la solicitud de inaplicar la sanción impuesta al actor, al considerar que: “Es claro para el despacho que la orden ya fue cumplida por la entidad accionada toda vez que quedó acreditado en el índice 56 de SAMAI que se le programó Junta Médico Laboral al señor JOSE IGNACIO CANCELADO RETAVISCA, para el DÍA (26) DE JUNIO DE DOS MIL VEINTICUATRO (2025), 06:30 AM; razón por la cual se declarará cumplido el fallo.
No obstante no se podrá acceder a las solicitudes de la accionada consistentes en INAPLICAR 0 INEJECUTAR LA SANCIÓN DE MULTA, O SUPENDER LA SANCIÓN al señor DIRECTOR DE SANIDAD DEL EJÉRCITO NACIONAL, por cuanto la providencia por la cual se decidió el incidente de desacato fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Boyacá en auto de fecha 09 de junio de 2025; en tal sentido es una decisión ejecutoriada y de obligatorio cumplimiento.
Recuerda el despacho que se realizaron los siguientes requerimientos, sin que la entidad accionada cumpliera el fallo judicial transcurriendo más de siete meses para cumplimiento. -03 de diciembre de 2024 (índice 15) Radicado: 15001-23-33-000-2025-00234-01 Demandantes: Luis Hernando Sandoval Pinzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 -28 de enero de 2025 (índice 19) -25 de marzo de 2025 (índice 29) -22 de abril de 2025 (índice 34) -20 de mayo de 2025 (índice 39) No resulta procedente inejecutar, inaplicar o suspender la sanción de multa impuesta mediante providencia del cuatro (04) de junio de dos mil veinticinco (2025), confirmada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Boyacá, en providencia de fecha nueve (09) de junio de dos mil veinticinco (2025)”.
La Corte Constitucional ha precisado que la causal específica de procedencia por desconocimiento del precedente judicial implica que8, “un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el (los) caso (s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación”.
El precedente judicial es de dos tipos: (i) el horizontal, que incluye las decisiones que dictó el mismo juez u otro de igual jerarquía, y (ii) el vertical, que está conformado por las decisiones de los jueces de superior jerarquía, en especial, las decisiones de los órganos de cierre de cada jurisdicción. Para examinar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, por desconocimiento del precedente judicial, se deben observar las siguientes reglas9: 1.
El demandante debe identificar el precedente judicial que se habría desconocido y exponer las razones por las que estima que se desconoció15. 2. El juez de tutela debe confirmar la existencia del precedente judicial que se habría dejado de aplicar. Esto es, debe identificar si de verdad existe un caso análogo ya decidido. 3. Identificado el precedente judicial, el juez de tutela debe comprobar si se dejó de aplicar. 4.
Si, en efecto, el juez natural dejó de aplicarlo, se debe verificar si existen diferencias entre el precedente y el conflicto que decidió, o si el juez expuso las razones para apartarse del precedente judicial. Si existen diferencias no habrá desconocimiento del precedente judicial. Aunque los casos sean similares, tampoco habrá desconocimiento del precedente si el juez expone las razones para apartarse. 5.
El precedente judicial vinculante es aquel que se encuentra ligado a la razón central de la decisión (ratio decidendi). La razón central de la decisión surge de la valoración que el juez hace de las normas frente a los hechos y el material probatorio en cada caso concreto10. 6. Si no se acató el precedente judicial la tutela será procedente para la protección del derecho a la igualdad, la tutela judicial efectiva, el debido proceso y la garantía de la confianza legítima.
En el asunto bajo examen, es necesario tener en cuenta que existe un precedente judicial constitucional contenido en las sentencias C-367 de 2014 y SU-034 de 2018, entre otras, que precisan los elementos que se deben tener en cuenta para 8 Sentencia T-158 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 9 Sobre el tema, ver entre otras, la sentencia T-482 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 10 Sobre el tema, la Corte Constitucional ha dicho: “la existencia de un precedente no depende del hecho de que se haya dictado una sentencia en la cual se contenga una regla de derecho que se estime aplicable al caso.
Es necesario que se demuestre que efectivamente es aplicable al caso, para lo cual resulta indispensable que se aporten elementos de juicio –se argumente- a partir de las sentencias. Quien alega, tiene el deber de indicar que las sentencias (i) se refieren a situaciones similares y (ii) que la solución jurídica del caso (su ratio decidendi), ha de ser aplicada en el caso objeto de análisis.
También podrá demandarse la aplicación del precedente, por vía analógica” (se destaca). Radicado: 15001-23-33-000-2025-00234-01 Demandantes: Luis Hernando Sandoval Pinzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 mantener la imposición de una sanción impuesta en el curso del incidente de desacato de tutela.
Adicionalmente, se precisa que de conformidad con el Decreto 2591 de 1991, el desacato es un procedimiento de naturaleza sancionatoria que permite imponer multa de hasta veinte salarios mínimos mensuales, e incluso arresto de hasta seis meses, a quien debe cumplir la orden y no lo hace. En reiteradas oportunidades, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado ha dispuesto que su propósito no es la imposición de la sanción. Realmente lo que se persigue es propiciar el acatamiento del mandato proferido por el juez de tutela.
El desacato, en consecuencia, no es más que un instrumento procesal para inducir a la autoridad competente de cumplir la orden a acatarla. En relación con el elemento subjetivo en el marco del incidente de desacato de tutela, se resalta que en la sentencia C-367 de 2014, la Corte Constitucional explicó que para imponer la sanción se debe probar el dolo o la culpa del llamado a cumplir el fallo judicial.
Igualmente, en la sentencia SU-034 de 2018 indicó que no basta con constatar el incumplimiento o el cumplimiento defectuoso para concluir que en el asunto existe responsabilidad subjetiva. Por el contrario, para determinar si esta se configura es necesario “examinar si se da un nexo causal fundado en la culpa o el dolo entre el comportamiento del demandado y el resultado– pues si no hay contumacia o negligencia comprobadas –se insiste– no puede presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento y, por lo tanto, no es procedente la sanción”11.
(negrillas por fuera del texto original) También en la Sentencia SU-034 de 2018 la Corte Constitucional explicó que “todo desacato implica incumplimiento, pero no todo incumplimiento conlleva a un desacato”12. Esto se debe a que es posible que en el curso del incidente se compruebe la falta de acatamiento de la sentencia de tutela, pero no por negligencia o dolo del obligado.
En ese evento, ante la falta de responsabilidad subjetiva, “no habría lugar a la imposición de las sanciones”13, pese a que se acredite el incumplimiento. De allí que no sea de recibo para la Sala, el argumento expuesto por el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Tunja consistente en que “la providencia por la cual se decidió el incidente de desacato fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Boyacá en auto de fecha 09 de junio de 2025; en tal sentido es una decisión ejecutoriada y de obligatorio cumplimiento”, pues ese criterio no ha sido precisado ni desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Corporación, lo cual, además, desconoce el carácter correccional del incidente de desacato en la acción de tutela, cuyo propósito último es el cumplimiento de las órdenes judiciales.
En ese orden de ideas, para la Sala resulta claro que el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Tunja incurrió en el defecto por desconocimiento del precedente judicial alegado por el actor, que ha sostenido que en el trámite incidental lo indispensable no es la imposición de una sanción, sino lo que se persigue es propiciar el acatamiento del mandato proferido por el juez de tutela.
Así las cosas, se revocará la sentencia de 5 de septiembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá que denegó las pretensiones de la acción de tutela presentada por el señor Luis Hernando Sandoval Pinzón. En su lugar, se ampararán los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, para lo cual se ordenará al Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Tunja que, en el término de diez (10) días siguientes 11 Corte Constitucional.
Sentencia SU-034 de 2018. 12 Corte Constitucional. Sentencia SU-034 de 2018. 13 Corte Constitucional. Sentencia SU-034 de 2018. Radicado: 15001-23-33-000-2025-00234-01 Demandantes: Luis Hernando Sandoval Pinzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 a la notificación de esta providencia, profiera una decisión de reemplazo, teniendo en cuenta las consideraciones expuestas en esta providencia. III.
DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero.- Revocar la sentencia de 5 de septiembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá. En su lugar, Segundo.- Amparar los drechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del señor Luis Hernando Sandoval Pinzón, en su calidad de director de Sanidad del Ejército Nacional, por las razones aquí expuestas.
Tercero.- Ordenar al juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Tunja que, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia, profiera una nueva decisión, por las razones aquí expuestas. Cuarto.- Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Quinto.- Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Sexto.- Remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente.
Su validez e integridad puede comprobarse a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.