Bogotá D.C., nueve (09) de febrero de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-06-000-2021-00172-00. Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas. Actor: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda. Partes: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda; Procuraduría Delegada para la Vigilancia Administrativa y Judicial de la Procuraduría General de la Nación y Consejo de Estado.
Asunto: Autoridad competente para resolver recurso de apelación de fallo sancionatorio disciplinario dictado por la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca contra empleada de la Rama Judicial. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA (Ley 1437 de 2011), respectivamente modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, procede a estudiar el asunto de la referencia.
ANTECEDENTES Con base en los documentos remitidos, los antecedentes se resumen así: 1. Con fecha 26 de marzo de 2019, la Sala Plena de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en fallo de primera instancia, dentro del proceso disciplinario con radicación 2016-05481, declaró disciplinariamente responsable a la señora María Eugenia González Medina, quien se desempeñaba para la época de los hechos investigados, como oficial mayor de la Secretaría de la Subsección C, de la Sección Segunda de dicho tribunal; y le impuso la sanción de suspensión del ejercicio de su cargo por el término de un mes.
El proceso disciplinario inició en el año 2016, por hechos ocurridos en marzo de 2015, conforme obra en el expediente disciplinario y se recoge en el fallo de primera instancia. La señora González Medina interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido, mediante auto del 11 de abril de 2019, ante la Sala Plena del Consejo de Estado, con fundamento en los artículos 111, 112 y 115 de la Ley 270 de 1996, Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. 2.
El recurso de apelación fue repartido al despacho del Consejero de Estado Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés, Sección Primera, quien, mediante auto del 21 de mayo de 2019, ordenó devolver el expediente disciplinario al magistrado ponente del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que continuara su trámite. La orden de devolución fue sustentada en la posición mayoritaria adoptada por la Sala Plena del Consejo de Estado, en sesión del 2 de abril de 2019, en el sentido que «la competencia para conocer de los procesos disciplinarios contra empleados de la Rama Judicial corresponde en primera instancia a su superior funcional, y en segunda instancia a su nominador, de conformidad con los artículos 76 del CPACA y 115 parágrafo de la Ley 270 de 1996». 3.
El 16 de septiembre de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, ordenó enviar el proceso de la referencia a la Procuraduría General de la Nación, a fin de que asumiera su conocimiento en segunda instancia, conforme a sus competencias. 4. El 17 de marzo de 2021, la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios de la Procuraduría General de la Nación, ordenó remitir el proceso 2016–05481 a la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Administrativa y Judicial, para que de acuerdo con las reglas generales decidiera si procedía ejercer el poder preferente de ese órgano de control.
La Procuraduría Delegada para la Vigilancia Administrativa y Judicial, mediante auto del 6 de mayo de 2021 declaró no procedente el ejercicio del poder preferente dentro del proceso disciplinario 2016-05481 y ordenó su devolución al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 5. La Sala Plena del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección C, mediante auto del 27 de septiembre de 2021, declaró su falta de competencia, planteó conflicto negativo de competencias entre dicho tribunal, la Procuraduría General de la Nación y el Consejo de Estado, y ordenó remitir las diligencias a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para el trámite correspondiente.
ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala, por el término de 5 días, para que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto (Expediente digital, PDF 12, folio 1).
En el expediente consta que se libraron comunicaciones, así: En el Consejo de Estado, a su Presidente, Dra. Marta Nubia Velásquez Rico; al Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés, magistrado de la Sección Primera del Consejo de Estado; y a las secretarías General y de la Sección Primera. En el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a su Presidente.
En la Procuraduría General de Nación, a la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Administrativa y Judicial, y a la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios. A la Presidencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. A la interesada, señora María Eugenia González Medina; y a sus apoderadas, doctoras Yeny Rocío González Medina y Carmen Anaya de Castellanos. En informe secretarial del 22 de noviembre de 2021, consta que, dentro del término de fijación del edicto, el doctor Carlos Alberto Orlando Jaiquel, magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, presentó escrito de alegatos.
Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES Del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C El magistrado de la Sección Segunda, Subsección C, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Dr. Carlos Alberto Orlando Jaiquel, hizo un recuento de los trámites adelantados en relación con el recurso de apelación interpuesto por la señora María Eugenia González Medina.
Se refirió a la decisión de la Sala de Consulta y Servicio Civil, del 6 de agosto de 2015, radicación núm. 11001-03-06-000-2014-00217-00, según la cual, los procesos disciplinarios contra empleados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca deben ser resueltos en primera instancia por la Sala Plena de la Sección a la que esté adscrito el investigado en virtud del literal f) del parágrafo único del artículo 10 del Acuerdo 209 de 1997, y la segunda instancia corresponde «a la Sala Plena del Consejo de Estado por cuanto [ ] los magistrados de los tribunales administrativos son elegidos por la Sala Plena del Consejo de Estado, tal como lo disponen el artículo 131 numeral 5º de la Ley Estatutaria y el artículo 2º numeral 3º del Reglamento Interno de la corporación [ ]”».
Con fundamento en la mencionada decisión aseveró que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no es competente para asumir la segunda instancia y resolver el recurso de apelación, por cuanto la decisión de primera instancia dentro del proceso disciplinario 2016-05481 era de competencia de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tal como la ejerció. Adujo que las diligencias disciplinarias tampoco pueden remitirse a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial por versar sobre hechos acaecidos con anterioridad a su entrada en funcionamiento, y solicitó a la Sala declarar competente a la Sala Plena del Consejo de Estado o a la Procuraduría General de la Nación. Del Consejo de Estado Si bien no intervino dentro del trámite del conflicto, su posición está en el auto del 21 de mayo de 2019, proferido por el Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés, magistrado de la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante el cual ordenó devolver el expediente al despacho del doctor Carlos Alberto Orlando Jaiquel, magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda.
El auto en cita se basó en la posición mayoritaria de la Sala Plena fijada el 2 de abril de 2019, en el sentido de que «la competencia para conocer de los procesos disciplinarios contra empleados de la Rama Judicial corresponde en primera instancia a su superior funcional, y en segunda instancia a su nominador, de conformidad con los artículos 76 del CPACA y 115 parágrafo de la Ley 270 de 1996».
En el mismo auto, el magistrado ponente agregó que la Sala Plena del Consejo de Estado no es superior jerárquico o funcional del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que conoció de la primera instancia, y que, por consiguiente, compete a la Procuraduría General de la Nación el conocimiento de la segunda instancia del proceso disciplinario 2016-05481.
De la Procuraduría delegada para la Vigilancia Administrativa y Judicial de la Procuraduría General de la Nación En el trámite del conflicto ante la Sala, la Procuraduría General de la Nación no intervino. Sin embargo, obra en el expediente el auto del 6 de mayo de 2021 de la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Administrativa y Judicial en el que declaró la improcedencia del ejercicio del poder preferente en la segunda instancia del proceso disciplinario 2016-05481, por no encontrar reunidas las condiciones para el mismo y ordenó devolver las diligencias al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que continuara el trámite.
La Procuraduría Delegada analizó la competencia para conocer los procesos disciplinarios de los empleados de la Rama Judicial, con base en el artículo 115 de la Ley 270 de 1996, en armonía con los artículos 2, 67 y 76 de la Ley 734 de 2002, que asignan en el funcionario con potestad disciplinaria (superior jerárquico inmediato) la competencia para conocer, en primera instancia, los procesos que se instruyan contra los empleados que laboren en un despacho judicial.
También se refirió a los pronunciamientos reiterados de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en los que ha sostenido que « la Ley Estatutaria diferencia, en la estructura organizacional de la Rama, dos categorías de superioridad jerárquica: i) los superiores jerárquicos en el orden jurisdiccional (o funcional) y ii) los superiores jerárquicos en el orden administrativo».
Y asimismo a aquellos en los que la Sala ha dicho que « el competente para conocer en segunda instancia de los procesos disciplinarios contra los empleados judiciales es el funcionario o corporación que ostente el carácter de superior jerárquico administrativo del servidor investigación (sic) (juez o magistrado) que haya conocido el proceso en primera instancia, que, por regla general, será el nominador del instructor.
Excepcionalmente, cuando no exista un superior administrativo se acudirá a uno por fuera de la propia organización». Concluyó que la Procuraduría General de la Nación conoce los procesos disciplinarios de los empleados de la Rama Judicial, tanto en primera como en segunda instancia, de manera excepcional cuando resuelve ejercer su poder preferente.
De la señora María Eugenia González Medina La señora María Eugenia González Medina no intervino en el trámite del conflicto de competencias. IV. CONSIDERACIONES Competencia de la Sala Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios Los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer una actuación disciplinaria, en cualquiera de las instancias, se regulan en el artículo 82 del Código Disciplinario Único norma especial sobre la materia, que dispone:
ARTÍCULO
82. CONFLICTO DE COMPETENCIAS. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que éste dirima el conflicto.
El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. El funcionario de inferior nivel, no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente. En el presente asunto, no aplica la citada disposición debido a que las autoridades a las que concierne el conflicto planteado, esto es, la Sala Plena del Consejo de Estado, la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Administrativa y Judicial de la Procuraduría General de la Nación, no tienen un superior común. La competencia general del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo».
Su Título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales» se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, que dispone:
ARTÍCULO
39. CONFLICTOS DE COMPETENCIA ADMINISTRATIVA. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el artículo 112, numeral 10, del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, señala que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es: Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. [ ] Con base en las disposiciones mencionadas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, a saber: Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta.
El asunto discutido es particular y concreto y de naturaleza administrativa porque se trata del proceso disciplinario núm. 25000-23-42-000-2016-05481-00, adelantado y fallado en primera instancia, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, en el cual se declaró responsable disciplinariamente, a la señora María Eugenia González Medina, quien interpuso recurso de apelación en contra de dicha decisión. Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular.
El Consejo de Estado por decisión unitaria de la Sección Primera, la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Administrativa y Judicial de la Procuraduría General de la Nación, negaron tener la competencia para conocer de la segunda instancia en el proceso disciplinario núm. 25000-23-42-000-2016-05481-00.
Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo. En el presente caso, todas las autoridades en conflicto son del orden nacional: el Consejo de Estado, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Administrativa y Judicial de la Procuraduría General de la Nación. Por consiguiente, la Sala de Consulta y Servicio Civil está habilitada para resolver de fondo el conflicto negativo de competencias administrativas propuesto, por estar reunidos los requisitos del artículo 39 del CPACA.
Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán». En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. Aclaración previa El artículo 39 del CPACA, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto.
Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente.
Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto. Problema jurídico En el presente asunto, corresponde a la Sala definir cuál es la autoridad competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la señora María Eugenia González Medina, oficial mayor de la Secretaría de la Subsección C, de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en contra del fallo de primera instancia dictado por la Sala Plena de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de fecha 26 de marzo de 2019, dentro del proceso disciplinario núm. 25000-23-42-000-2016-05481-00.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: i) la Comisión Nacional de Disciplina Judicial; ii) los superiores funcionales y administrativos en la estructura jerárquica de la Rama Judicial; iii) procesos disciplinarios contra empleados judiciales. Competencia. Reiteración, y iv) el caso concreto. 5.
Análisis del conflicto planteado 5.1. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial La Comisión Nacional de Disciplina Judicial fue creada mediante el Acto Legislativo 2 de 2015, artículo 19, en los siguientes términos (las negrillas son de la Sala): La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial.
( ) La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados. ( )
PARÁGRAFO TRANSITORIO 1o. Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del presente acto legislativo. Una vez posesionados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura serán transformadas en Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial.
Se garantizarán los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad. (Resaltado de la Sala) La norma fue objeto de varias demandas y uno de los cargos fue el de sustitución de la Constitución, respecto del cual la Corte Constitucional se declaró inhibida en la Sentencia C-373-16 por no encontrar fundado el cargo, pero manifestó: … la interpretación sistemática de la Constitución y de decisiones precedentes, indican que las competencias en materia disciplinaria respecto de los empleados judiciales continúan a cargo de las autoridades que las han ejercido hasta el momento y que dicha competencia se mantendrá hasta cuando la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial se encuentren debidamente conformadas.
Estas últimas, con fundamento en los principios de legalidad, juez natural e igualdad solo ejercerán las nuevas competencias respecto de los hechos ocurridos con posterioridad a dicha entrada en funcionamiento. […] … para la Corte las actuaciones de los empleados judiciales ocurridas con anterioridad a la puesta en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial deberán ser examinadas por las autoridades que al momento de su ocurrencia sean las competentes… las garantías de legalidad y de juez natural adscritas al derecho al debido proceso (art. 29) y al derecho a la igualdad (art. 13) exigen que tal sea la interpretación del parágrafo transitorio del artículo 19.
En efecto, dado que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial así como las Comisiones Seccionales son órganos de naturaleza judicial y quiénes han tenido a cargo el control disciplinario de los empleados judiciales, hasta ahora, son órganos que actúan cumpliendo funciones administrativas – superiores jerárquicos y Procuraduría General de la Nación -, para la Corte debe preferirse aquella interpretación de la Carta que ofrezca suficiente certeza respecto del curso que deberán seguir todas las actuaciones disciplinarias, de una parte, y de las autoridades que se encontrarán a cargo de iniciarlas y terminarlas, de otra.
Además, una conclusión contraria privaría a los empleados judiciales de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. A juicio de este Tribunal resulta pertinente la aplicación de la regla de inmodificabilidad de la competencia que, para este caso, supone que los nuevos órganos solo serán competentes para ejercer la función disciplinaria respecto de los actos ocurridos con posterioridad a su entrada en funcionamiento.
(Negrilla y subrayado de la Sala). (…) En síntesis, la competencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial opera sobre los hechos posteriores a su entrada en funcionamiento, esto es, el 13 de enero de 2021, de manera que, las actuaciones disciplinarias respecto de conductas de los empleados y funcionarios judiciales anteriores a la referida fecha deben continuar en conocimiento de las autoridades hasta entonces competentes. 5.2.
Los superiores funcionales y administrativos en la estructura jerárquica de la Rama Judicial. Reiteración La Sala, en decisión de fecha 6 de diciembre de 2021, radicación 11001-03-06-000-2021-00096-00(C), resolvió un conflicto negativo de competencias entre las mismas autoridades a las que se contrae el asunto que se resuelve por esta decisión, también en torno a la competencia para conocer de la segunda instancia de un proceso disciplinario adelantado contra dos empleadas judiciales.
Por razón de la identidad de partes y objeto, la Sala transcribe parte del análisis hecho en el punto 4.5.3 de la citada decisión, sobre la estructura jerárquica de la Rama Judicial: (i) Jerarquías en la Rama Judicial. Mediante decisión del 13 de agosto de 2013, esta Sala explicó que la Rama Judicial está organizada de forma jerárquica, es decir, que cuenta con una estructura organizacional compuesta por diferentes niveles o grados de autoridad, dentro de los cuales se ubican los distintos jueces, tribunales y demás corporaciones judiciales, en la forma establecida en la Carta Política y en el artículo 11 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. La Ley Estatutaria diferencia, en la estructura organizacional de la Rama, dos categorías de superioridad jerárquica: i) los superiores jerárquicos en el orden jurisdiccional (o funcional) y ii) los superiores jerárquicos en el orden administrativo.
Ambas superioridades (en el orden jurisdiccional y en el administrativo) se predican de los funcionarios judiciales, como lo reconoce expresamente el artículo 5º de la Ley 270 de 1996, cuando dispone: ARTÍCULO 5º. AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LA RAMA JUDICIAL. La Rama Judicial es independiente y autónoma en el ejercicio de su función constitucional y legal de administrar justicia. Ningún superior jerárquico en el orden administrativo o jurisdiccional podrá insinuar, exigir, determinar o aconsejar a un funcionario judicial para imponerle las decisiones o criterios que deba adoptar en sus providencias.
(Resaltado de la Sala). Si esta distinción no existiera o careciera de relevancia, la norma transcrita no se hubiera referido a superiores jerárquicos «en el orden administrativo o jurisdiccional», pues sencillamente hubiese utilizado la expresión «superior jerárquico» o simplemente «superior». Debe inferirse, por tanto, que no es lo mismo un superior en el orden jurisdiccional que un superior en el orden administrativo, aunque con frecuencia tales calidades confluyan en un mismo servidor o en una misma corporación de la Rama Judicial.
La diferencia legal entre estas dos categorías de superiores, los «funcionales o judiciales», y los «administrativos», resulta confirmada por otras disposiciones constitucionales y legales-estatutarias. Esta distinción la confirma también el hecho de que en el campo administrativo o gubernativo de la Rama Judicial existen órganos, dependencias y empleados que carecen de la facultad de administrar justicia. Allí se ubican, por ejemplo, el Consejo Superior de la Judicatura y los consejos seccionales de la judicatura, con sus correspondientes empleados.
Tales órganos y empleados pueden ser superiores de empleados y funcionarios judiciales, aunque no laboren en sus mismas dependencias, para ciertos asuntos o tareas administrativas específicas, como en lo referente a la carrera judicial, o a la definición de los horarios y condiciones físicas y operativas para la prestación del servicio al público, entre otros, sin que tengan sobre dichos empleados y funcionarios, en el desempeño de sus deberes jurisdiccionales, facultades de control, revisión, tutela, supervisión o alguna otra que denote superioridad jerárquica en el ámbito funcional.
(ii) Algunos actos de superioridad administrativa. La Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, así como otras leyes y decretos reglamentarios parcialmente vigentes regulan diversos trámites administrativos internos de la Rama Judicial en los que la decisión compete a determinados empleados, funcionarios o corporaciones judiciales, que algunas veces coinciden y otras no con aquellos que tienen el carácter de superior funcional o jurisdiccional del empleado o funcionario interesado. [ ].
Sobre los trámites administrativos internos que incorporan el criterio de superioridad, la decisión del 6 de diciembre de 2021, incluye, por vía de ejemplo, el trámite y la competencia para resolver asuntos correspondientes a las situaciones administrativas en las que se pueden encontrar los empleados judiciales: comisiones de servicios, licencias, permisos, vacaciones, la separación del servicio por llamamiento a prestar el servicio militar, etc., reguladas en la Ley 270 de 1996, para destacar que como regla general dicha competencia está asignada a la autoridad nominadora.
En la decisión del 6 de diciembre de 2021, la Sala sintetizó lo siguiente: (iii) Conclusiones. Como se deduce de las normas citadas, la ley prevé que tanto los empleados como los funcionarios judiciales, es decir, los jueces, magistrados y fiscales, tengan superiores en el plano funcional y también en el campo administrativo, calidades que algunas veces coinciden y otras no en las mismas personas o corporaciones.
El análisis de las mismas normas permite inferir que los superiores administrativos o “jerárquicos” de los jueces y magistrados son sus respectivos nominadores, por regla general, pues a estos compete la mayor parte de funciones administrativas y las más importantes en relación con aquellos, si bien en algunos casos y para ciertos fines específicos, la ley señala otros superiores administrativos.
(se destaca por la Sala) 5.3. Procesos disciplinarios contra empleados judiciales. Competencia. Reiteración Tratándose de empleados judiciales, la Sala, en reiterados pronunciamientos, ha analizado el artículo 115 de la Ley 270 de 1996, que dispone:
ARTÍCULO 115. COMPETENCIA DE OTRAS CORPORACIONES, FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS JUDICIALES. Corresponde a las Corporaciones, funcionarios y empleados pertenecientes a la Rama Judicial, conocer de los procesos disciplinarios contra los empleados respecto de los cuales sean sus superiores jerárquicos, sin perjuicio de la atribución que la Constitución Política confiere al Procurador General de la Nación de ejercer preferentemente el poder disciplinario, conforme al procedimiento que se establezca en leyes especiales.
En el evento en que la Procuraduría General de la Nación ejerza este poder sobre un empleado en un caso concreto desplaza al superior jerárquico. Las decisiones que se adopten podrán ser impugnadas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, previo agotamiento de la vía gubernativa, en cuyo evento los respectivos recursos se tramitarán conforme con el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo.
(Subrayado de la Sala). El texto legal transcrito es claro en prever que, con la excepción del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación, los procesos disciplinarios que se adelanten contra empleados de la Rama Judicial son de competencia de la autoridad judicial que sea su superior jerárquico. La Sala ha dicho que, aunque el artículo 115 «no señala en forma explícita quién es el competente para tramitar la segunda instancia, sí lo hace de manera indirecta, con la remisión al artículo 50 del Código Contencioso Administrativo», vigente cuando fue expedida la Ley 270 de 1996, pues dicho artículo 50 disponía que el «inmediato superior administrativo» de quien hubiere tomado la decisión en primera instancia, era quien debía resolver el recurso de apelación que se interpusiera contra un acto administrativo de carácter definitivo.
Con la derogatoria del Código Contencioso Administrativo (CCA) por la Ley 1437 de 2011 (CPACA), la norma a la cual debe entenderse hecha la remisión del artículo 115 de la Ley 270 de 1996, es el artículo 74 del CPACA, según el cual:
ARTÍCULO
74. RECURSOS CONTRA LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. Por regla general, contra los actos definitivos procederán los siguientes recursos: 1. El de reposición, ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o revoque. 2. El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo o funcional con el mismo propósito. (…) 3.
El de queja, cuando se rechace el de apelación. El recurso de queja es facultativo y podrá interponerse directamente ante el superior del funcionario que dictó la decisión, mediante escrito al que deberá acompañarse copia de la providencia que haya negado el recurso. (…). (Subrayado de la Sala). Si bien el artículo 50 del CCA aludía al «superior administrativo», en tanto que el artículo 74 de la Ley 1437 se refiere al «superior administrativo o funcional», la lectura armónica del artículo 74 del CPACA con el artículo 115 de la Ley 270 de 1996, la Sala ha concluido: Que el funcionario o corporación competente para conocer en segunda instancia de los procesos disciplinarios contra empleados judiciales es aquel o aquella que tenga el carácter de superior administrativo o funcional del empleado o funcionario que haya tramitado o adelante el proceso en primera instancia. Asimismo, atendida la estructura jerárquica de la Rama Judicial, la Sala también ha dicho: e. Dado que el control disciplinario sobre los empleados judiciales es una función netamente administrativa, y que la Rama Judicial cuenta con una estructura orgánica claramente jerarquizada, el superior inmediato que debe tramitar la segunda instancia en esta clase de procedimientos no podría ser el funcional, sino el administrativo, que por regla general y en virtud de su autonomía, debe encontrarse dentro de la misma Rama.
Solo excepcionalmente, cuando dicho superior administrativo en definitiva no exista, sería necesario acudir a un superior ajeno a la Rama Judicial, para así garantizar el principio de la doble instancia en los procedimientos disciplinarios […] (subrayado de la Sala) En efecto, dispone el artículo 76 del estatuto disciplinario: (las subrayas son de la Sala):
ARTÍCULO
76. CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, deberá organizar una unidad u oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia, encargada de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores.
Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional conocerá del asunto la Procuraduría General de la Nación de acuerdo a sus competencias. En aquellas entidades u organismos donde existan regionales o seccionales, se podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel, con las competencias y para los fines anotados.
En todo caso, la segunda instancia será de competencia del nominador, salvo disposición legal en contrario. En aquellas entidades donde no sea posible organizar la segunda instancia, será competente para ello el funcionario de la Procuraduría a quien le corresponda investigar al servidor público de primera instancia. Parágrafo 1º. La Oficina de Control Interno Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación conocerá y fallará las investigaciones que se adelanten contra los empleados judiciales de la entidad.
La segunda instancia será de competencia del señor Fiscal General de la Nación. Parágrafo 2º. Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración. Parágrafo 3º. Donde no se hayan implementado oficinas de control interno disciplinario, el competente será el superior inmediato del investigado y la segunda instancia corresponderá al superior jerárquico de aquel.
La disposición transcrita garantiza el principio de la doble instancia en materia disciplinaria, para lo cual: i) ordena a todas las entidades y organismos del Estado, con excepción de la Rama Judicial, organizar las oficinas de control disciplinario interno, para que conozcan y fallen en primera instancia los procesos disciplinarios contra sus servidores; ii) asigna la segunda instancia al nominador pero prevé que si por razón de la estructura interna esa autoridad no puede conocer, la competencia es de la Procuraduría General de la Nación. Además, ha dicho la Sala: Finalmente, el parágrafo tercero determina que en aquellas entidades u organismos en donde no se hayan implementado oficinas de control disciplinario interno (como sucede en la Rama Judicial), el funcionario competente para desarrollar el proceso en primera instancia será el superior inmediato del investigado, y el competente en segunda instancia será el superior jerárquico de aquel (es decir, el superior del superior). g. Aunque el artículo 115 de la Ley 270 de 1996 es norma especial para la Rama Judicial y tiene, además, una jerarquía superior a la del Código Disciplinario Único por tratarse de una ley estatutaria, existe armonía entre las dos normativas en cuanto a la competencia para conocer de los procesos disciplinarios contra empleados judiciales en primera y en segunda instancia, ya que de ambas se deduce que la competencia para tramitar dichos asuntos en primera instancia corresponde al superior inmediato del investigado, y en segunda instancia al superior jerárquico (administrativo) de este (el superior del superior).
Ahora bien, cabe recordar que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado consideraron, durante muchos años, «que la segunda instancia en los procesos disciplinarios adelantados por jueces y magistrados contra empleados judiciales competía a la Procuraduría General de la Nación», porque los jueces y magistrados «carecían de superiores jerárquicos en el campo administrativo y, especialmente, en lo relativo a la administración del personal a su cargo».
Pero esa posición varió desde la decisión adoptada por esta Sala, con fecha agosto 13 de 2013, en la cual se destacó que la Rama Judicial cuenta con una estructura organizacional que permite garantizar internamente la segunda instancia, y preservar «los principios de autonomía judicial y de administración independiente de la Rama». 6. El caso concreto Como se expuso en los antecedentes, la Sala Plena de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia del 26 de marzo de 2019, profirió fallo de primera instancia dentro del proceso disciplinario con núm. de radicación 2016-05481, en el que declaró responsable disciplinariamente a la señora María Eugenia González Medina, oficial mayor de la Secretaría, de la Subsección C, de la Sección Segunda de dicho tribunal, y le impuso sanción de suspensión en el ejercicio del cargo por el término de un mes.
La disciplinada, interpuso recurso de apelación, y la competencia para tramitarlo y resolverlo suscitó el presente conflicto de competencias administrativas entre la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Administrativa y Judicial de la Procuraduría General de la Nación y la Sala Plena del Consejo de Estado.
Con base en la normativa estudiada y teniendo en cuenta que el presidente del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mencionó que las diligencias disciplinarias tampoco pueden remitirse a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial por versar sobre hechos acaecidos con anterioridad a su entrada en funcionamiento y que por tanto no podría tener la competencia para conocer del recurso de apelación, la Sala se refiere a cada una de las autoridades mencionadas, así: 6.1.
La Comisión Nacional de Disciplina Judicial Conforme se señaló atrás, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, de acuerdo con el artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 – 257 A de la Constitución Política, tiene entre sus funciones la de adelantar y decidir los procesos disciplinarios contra los empleados y funcionarios judiciales.
Asimismo, la sentencia C- 373-16 precisó, con base en el parágrafo de dicho artículo 19, que las actuaciones de los empleados judiciales, anteriores a la entrada en funcionamiento de la Comisión, continuarían a cargo de las autoridades que hasta entonces tenían la competencia disciplinaria frente a esos empleados La Comisión Nacional de Disciplina Judicial entró en funcionamiento el 13 de enero de 2021.
Los hechos objeto de la investigación disciplinaria adelantada contra la señora González Medina acaecieron en marzo de 2015, tal como da cuenta el fallo de primera instancia. En consecuencia, no es la Comisión Nacional de Disciplina Judicial la autoridad llamada a conocer y decidir el recurso de apelación interpuesto por la disciplinada. 6.2.
La Procuraduría Delegada para la Vigilancia Administrativa y Judicial de la Procuraduría General de la Nación Como se indicó, la estructura jerarquizada de la Rama Judicial, permite garantizar la segunda instancia en materia disciplinaria, para los empleados judiciales, en razón de lo cual la Procuraduría solo asume competencia si encuentra dadas las condiciones para el ejercicio de su poder preferente.
En el caso concreto, como se narró en los antecedentes, obra manifestación expresa de la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Administrativa y Judicial, en el sentido de que en la investigación disciplinaria adelantada contra la señora González Medina no concurren las condiciones que, en criterio del órgano de control, ameritarían el ejercicio de su poder preferente.
En consecuencia, no es la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Administrativa y Judicial de la Procuraduría General de la Nación, competente para conocer y resolver el recurso de apelación interpuesto por la señora González Medina. 6.3. La Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca La Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, es la nominadora de la señora González Medina, conforme al Acuerdo 209 de 1997, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, para reglamentar el funcionamiento de los tribunales administrativos.
El superior jerárquico es quien tiene, por regla general, la facultad nominadora, la cual es ejercida por las secciones y subsecciones de dicha corporación judicial para los empleados que laboran allí, según el artículo 10, parágrafo, literal c), del Acuerdo 209 de 1997, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, que señala: Artículo 10º.
FUNCIONES DE LAS SALAS DE DECISION. ( ) Parágrafo. Además de las anteriores funciones, las secciones del Tribunal de Cundinamarca tendrán las siguientes: ( ) c) Elegir los empleados adscritos a la sección, concederles licencias, resolver, (sic) las renuncias que presenten de sus cargos y removerlos de acuerdo con la ley. f) Conocer de los procesos disciplinarios que se adelanten contra los empleados nombrados por la sección. Con base en los artículos 115 de la Ley 270 de 1996, en armonía con el artículo 74 de la Ley 734 de 2002, y bajo la consideración de que los hechos investigados son anteriores a la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, el conocimiento del recurso de apelación interpuesto por la señora González Medina y por ende, la segunda instancia del proceso disciplinario adelantado contra ella, recae en el inmediato superior administrativo o funcional, de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
La calidad de superior funcional no es predicable de la Sala Plena del Tribunal Administrativo respecto de las Secciones del mismo tribunal; y la superioridad administrativa, como se dejó antes explicado, corresponde, por regla general, al nominador, que tampoco es la Sala Plena del Tribunal respecto de los magistrados que integran sus secciones.
Por lo expuesto, no es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sala Plena, el competente para conocer y resolver el recurso de apelación interpuesto por la señora González Medina. 6.4 La Sala Plena del Consejo de Estado De conformidad con el artículo 131, numeral 5º de la Ley 270 de 1996, la Sala Plena del Consejo de Estado es la nominadora de los magistrados de los tribunales administrativos:
ARTICULO 131. AUTORIDADES NOMINADORAS DE LA RAMA JUDICIAL. Las autoridades nominadoras de la Rama Judicial, son: … 5. Para los cargos de Magistrados de los Tribunales: La Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado, según el caso. En consecuencia, el Consejo de Estado, respecto de los tribunales administrativos es su superior jerárquico, según lo que se ha explicado en esta decisión. En suma, teniendo en cuenta que: i) La competencia para conocer de los procesos disciplinarios contra empleados judiciales en primera y en segunda instancia corresponde al superior inmediato del investigado, y en segunda instancia al superior jerárquico o funcional de este (el superior del superior). ii) El superior jerárquico es quien tiene, por regla general, la facultad nominadora. iii) La Sala Plena de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca determinó en primera instancia la responsabilidad disciplinaria de la señora María Eugenia González Medina, quien se desempeñaba para la época de los hechos investigados, como oficial mayor de la Secretaría de la Subsección C, de la Sección Segunda de dicho tribunal, y iv) De conformidad con el artículo 131, numeral 5, de la Ley 270 de 1996 la Sala Plena del Consejo de Estado es la autoridad nominadora de los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y en consecuencia se entiende como superior jerárquico para conocer de la segunda instancia de los procesos disciplinarios contra empleados judiciales.
Es dable concluir que la autoridad competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la señora Gonzalez Medina contra el fallo disciplinario de primera instancia, es la Sala Plena del Consejo de Estado. Por todo lo expuesto, la Sala declarará competente para pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto por la señora María Eugenia González Medina, a la Sala Plena del Consejo de Estado.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR competente a la Sala Plena del Consejo de Estado para resolver el recurso de apelación interpuesto por la señora María Eugenia González Medina contra el fallo de primera instancia emitido, el 26 de marzo de 2019, por la Sala Plena de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso disciplinario identificado con el número 25000-23-42-000-2016-05481-00.
SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Sala Plena del Consejo de Estado, por intermedio de su presidente, para que continúe con la actuación correspondiente.
TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Sala Plena del Consejo de Estado; a la Secretaría de la Sección Primera del Consejo de Estado; al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda; al Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés, magistrado de la Sección Primera del Consejo de Estado; a la Procuraduría delegada para la Vigilancia Administrativa y Judicial de la Procuraduría General de la Nación; a la Procuraduría General de la Nación; a la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios; a la señora María Eugenia González Medina; a la Dra. Yeny Rocío González Medina; a la Dra. Carmen Anaya de Castellanos; y a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
CUARTO: ADVERTIR que los términos legales a los que esté sujeta la actuación administrativa de la referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en el cual se comunique la presente decisión.
QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, ANA MARÍA CHARRY GAITÁN ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.