CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 ACCIÓN POPULAR – FALLO ACTOR: LUIS EMILIO COBOS MANTILLA TESIS: LAS OBRAS EJECUTADAS POR EL MUNICIPIO MITIGARON EL RIESGO DE LA ZONA OBJETO DE LA ACCIÓN, PERO EL DESCONOCIMIENTO DEL ESTADO DE LAS VIVIENDAS DEL SECTOR, NO PERMITE DECLARAR LA SUPERACIÓN DEL RIESGO, POR LO QUE DEBE EFECTUARSE UN ESTUDIO TÉCNICO QUE PERMITA ESTABLECER SUS CONDICIONES, CUYA ELABORACIÓN LE CORRESPONDE AL MUNICIPIO.

DERECHOS COLECTIVOS INVOCADOS COMO VULNERADOS: DEFENSA DEL PATRIMONIO PÚBLICO, LA SEGURIDAD Y SALUBRIDAD PÚBLICA, Y A LA SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES TÉCNICAMENTE. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA – CDMB1 y el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA2 contra la sentencia de 28 de julio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander3. 1 En adelante CDMB. 2 En adelante el Municipio. 3 En adelante el Tribunal. 2 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.- ANTECEDENTES I.1- La Demanda El señor LUIS EMILIO COBOS MANTILLA, en ejercicio de la acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política, desarrollada por la Ley 472 de 5 de agosto de 19984, presentó demanda5 contra el MUNICIPIO, la CDMB y la EMPRESA PÚBLICA DE ALCANTARILLADO DE SANTANDER - EMPAS6-7, tendiente a obtener la protección de los derechos colectivos a la defensa del patrimonio público, a la seguridad y salubridad pública, y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.

I.2. Hechos Señaló que la parte posterior de las viviendas ubicadas en la carrera 2ª entre calles 47 y 48 del barrio Campo Hermoso del MUNICIPIO, colindaban con un lote que, al parecer, era de propiedad del ente 4 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 5 La demanda fue coadyuvada por el señor Ramón Alirio Cárdenas Sánchez, en representación de la Defensoría del Pueblo – Regional Arauca. 6 En adelante EMPAS. 7 Vinculada por el Tribunal mediante auto de 22 de julio de 2020. 3 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co territorial o de la CDMB, el cual se encontraba “totalmente quebrado” y desde hacía varios años empezó a erosionarse.

Aseguró que la erosión del predio en comento afectó las primeras dos o tres casas colindantes, lo que puso en peligro la seguridad de los habitantes y transeúntes. Indicó que en varias ocasiones la comunidad les solicitó a las entidades accionadas que solucionaran esta problemática, sin que a la fecha de presentación de la demanda ello hubiera ocurrido.

Concluyó que la omisión en la atención de la erosión que se presentaba en el predio estatal afectaba los derechos e intereses colectivos invocados. I.3. Pretensiones Solicitó, lo siguiente: “[…]

PRIMERO: Que se ordene al alcalde municipal de BUCARAMANGA – SANTANDER y al director de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga – CDMB; garantizar los derechos e intereses colectivos de las personas que habitan y transitan por la carrera 2ª calles 47 y 48 del Barrio Campo Hermoso, 4 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consagrados en los numerales E, G y L del Art 4 de la Ley 472 de 1998.

SEGUNDO: Que como consecuencia de la declaración anterior se ordene al Alcalde municipal de BUCARAMANGA – SANTANDER y al director de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga – CDMB; la obra civil consistente en la construcción de un muro de contención o la obra civil que profesional y técnicamente se requiera para corregir y evitar la erosión y el riesgo de las personas que residen y transitan por la carrera 2ª entre calles 47 y 48 del Barrio Campo Hermoso de Bucaramanga.

TERCERO: Ordenar el cumplimiento inmediato de las acciones que se consideren necesarias para garantizar la defensa y protección de los intereses colectivos aquí violados, otorgando un término perentorio para tal caso.

CUARTO: Que se condenen en costas a la parte demandada […]”. I.4. DEFENSA I.4.1. El MUNICIPIO solicitó desestimar las pretensiones de la demanda, en atención a que se trataba de hechos imprecisos y que no probaban la supuesta vulneración de los derechos colectivos. Aseguró que los hechos expuestos eran de competencia de la CDMB, la cual, de acuerdo con la Ley 99 de 22 de diciembre de 1993 y el Decreto 2372 de 1o. de julio de 2010, tenía a su cargo la reserva, delimitación, alinderación, declaración, administración y sustracción del Distrito Regional de Manejo Integrado de Bucaramanga – DRMI. 5 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Agregó que, además, la zona objeto de la acción no comprendía la jurisdicción de la CDMB, sino del Área Metropolitana de Bucaramanga -AMB.

Señaló que, en consecuencia, la protección y administración de la escarpa y zona urbana colindante eran de competencia de la CDMB y del AMB. Puso de presente que en el presente caso se configuró la cosa juzgada frente a la acción popular identificada con el número de radicación 2006-00718, en donde se le condenó por hechos como los aquí ventilados.

Aseguró que la erosión del sector se estaría causando por las redes de alcantarillado, conforme se estableció en la acción popular con número de radicación 2006-00719, por lo que era necesaria la vinculación de la EMPAS. 8 Se advierte que en el escrito de contestación de la demanda el MUNICIPIO hizo referencia al número de radicación 2006-0071.

Sin embargo, aportó como prueba la sentencia que fundamentó la solicitud de la excepción de cosa juzgada, en la que se advierte que el número de radicado del proceso es 2007-0294-00, proferida por el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Bucaramanga. 9 Ut supra. 6 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Propuso, con fundamento en lo anterior, las excepciones de falta de legitimación por pasiva y de “improcedencia de la acción popular”.

I.4.2. La CDMB se refirió a su naturaleza jurídica y a las funciones previstas en el artículo 31 de la Ley 99 y, en consecuencia, propuso como excepción la falta de legitimación en la causa por pasiva, en atención a que no le corresponde atender y responder las pretensiones planteadas, las cuales pueden ser garantizadas por medio de los planes de ordenamiento territorial y del de gestión del riesgo de desastres, cuya implementación es exclusiva del MUNICIPIO, de conformidad con lo previsto en la Leyes 388 de 18 de julio de 199710 y 1454 de 28 de junio de 201111.

Puso de presente que en tratándose de gestión del riesgo, de acuerdo con la Ley 1523 de 24 de abril de 201212, su competencia era complementaria y subsidiaria, pues le correspondía apoyar a las entidades territoriales de su jurisdicción en los estudios necesarios para el conocimiento y reducción del riesgo, para que el MUNICIPIO 10 Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones. 11 Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones. 12 Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones. 7 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co lo integrara al POT, cuya función cumplió a cabalidad, pues entregó el estudio en comento al ente territorial.

Afirmó que la Ley 388 asignó a los entes territoriales la función de determinar las zonas que no se podían urbanizar por presentar riesgos para las comunidades de personas que se localizaban en asentamientos por amenazas naturales. Indicó que le corresponde identificar y caracterizar los ecosistemas importantes ambientalmente para que el ente territorial respondiera frente a su protección y manejo adecuado; y por ello, le comunicaba las determinantes ambientales para que fueran tenidas en cuenta en el POT y en el control, vigilancia y seguimiento en la construcción de edificaciones.

Se refirió a lo previsto en la Ley 1454 en relación con el urbanismo y el ordenamiento territorial y precisó que en caso de que el MUNICIPIO lo requiriera, podía apoyarlo con asesoría y orientación para que en su autonomía tomara la decisión que correspondiera para atender la situación de riesgo por erosión que afectaba el suelo y ponía en riesgo a la comunidad; no obstante, en caso de que no 8 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pudiera atender dicha circunstancia, de manera complementaria o subsidiaria otra autoridad lo podría hacer.

Arguyó que no tenía ningún tipo de responsabilidad en la presunta violación de los derechos colectivos invocados, ni por acción ni por omisión, pues en ejercicio de su competencia y por tratarse de un asunto de erosión, ha realizado las gestiones pertinentes en materia de gestión de apoyo técnico para que el MUNICIPIO implementara y ejecutara las acciones pertinentes.

Las acciones en comento son: i.- Con ocasión de una petición de la parte del accionante presentada en el año 2019, remitió a la Secretaría de Infraestructura del MUNICIPIO, al Consejo Municipal para la Gestión del Riesgo de Desastres y a la Personería Municipal de Bucaramanga un informe de gestión del riesgo del 1o. de junio de 2016. ii.- En el año 2017 incluyó el sector objeto de la presente acción en su mapeo de seguimiento y monitoreo sobre la situación de erosión en la meseta de Bucaramanga y, en consecuencia, contrató una consultoría técnica13 para realizar un estudio geotécnico. 13 Mediante contrato núm. 11153-04 de 2017. 9 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Advirtió que la consultoría referida permitió que se definiera la amenaza por fenómenos de remoción en masa y recomendó al MUNICIPIO, a través del Consejo Municipal de Gestión del Riesgo, las medidas a implementar y ejecutar para la corrección del riesgo en el sector sub examine.

I.4.3. EMPAS se refirió a su creación para indicar que las pretensiones de la demanda escapaban de su objeto. Afirmó que luego de la visita realizada por sus funcionarios, evidenció que el servicio de alcantarillado del sector objeto de la demanda estaba en funcionamiento y no presentaba ninguna avería, además que realizó actividades de limpieza y mantenimiento en todo el sistema, conforme a la norma RAS.

Aseguró que posiblemente la problemática se presentaba en la parte posterior de las viviendas, en donde las redes de alcantarillado no existían, ya que por ser el borde de la escarpa, la cubierta vertía libremente las aguas lluvias a la misma, lo que evidenciaba focos de erosión, de manera que el manejo interno de la totalidad de las aguas 10 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co lluvia y sanitarias de cada predio debían ser conectadas al colector existente en el sendero peatonal para evitar que las aguas que drenaban de los techos de la escarpa acelerara el proceso de erosión, tal y como se advertía del concepto técnico aportado.

Argumentó que no era responsable de la vulneración de los derechos e intereses colectivos, dado que la erosión de la escarpa no era producto de sus obras, ni por la omisión en el cumplimiento de su misión. Señaló que conforme con la Ley 142 y la jurisprudencia del Consejo de Estado, la prestación de los servicios públicos era de competencia de los municipios, a quienes también les correspondía la implementación de procesos de gestión del riesgo de desastres en su jurisdicción, de acuerdo con la Ley 1523, por lo que no era la llamada a responder en el presente caso.

Afirmó que no tenía competencia para adelantar obras de construcción o estabilización, pues su función era la de operar y mantener sistemas de alcantarillado ejecutados por el constructor o urbanizados, conforme con lo dispuesto en el Decreto 1077 de 2015. 11 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con fundamento en lo anterior, propuso la excepción de legitimación en la causa por pasiva.

Manifestó que la revisión o reparaciones de las redes domiciliarias que se llegasen a requerir en el presente caso eran responsabilidad de los propietarios de los bienes inmuebles, tal y como se estableció en el concepto técnico que realizó y en el Decreto 1077 de 2015. Argumentó que la carga de la prueba le correspondía a la parte accionante, quien debía demostrar que no había cumplido con sus obligaciones.

I.5.- Pacto de cumplimiento El Tribunal prescindió de celebrar la audiencia de pacto de cumplimiento, a través de auto de 21 de mayo de 2021, en atención a que las partes manifestaron, a través de oficios que fueron allegados en el trámite de primera instancia, que no se presentaría formula de arreglo. 12 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal, mediante sentencia de 28 de julio de 2023, declaró no probada la excepción de cosa juzgada y, en consecuencia, declaró que el MUNICIPIO, la CDMB y EMPAS vulneraron el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente e impartió las siguientes órdenes: “[…]

TERCERO: Como medidas para restablecer el derecho colectivo vulnerado, se ORDENA: I. Al Municipio de Bucaramanga, que en el término de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación de esta providencia, realice un censo en el que se identifiquen el número de viviendas y el núcleo familiar que las integra en el respectivo sector comprendido de la carrera 2ª entre calles 47 y 48 del sector Campo Hermoso.

II. En ese mismo plazo en conjunto con la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, deberá realizar estudio técnico que contenga diagnóstico del estado actual de todas las viviendas construidas en la carrera 2ª entre calles 47 y 48 del sector Campo Hermoso. III. Una vez se tengan dicho estudio, el Municipio de Bucaramanga, en el término máximo de seis (6) meses siguientes, deberá realizar las gestiones administrativas y, presupuestales para lograr la reubicación definitiva de las familias que viven en la carrera 2ª entre calles 47 y 48 del sector Campo Hermoso.

IV. ORDENAR al Municipio de Bucaramanga que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias y previo al agotamiento del procedimiento administrativo previsto para el efecto, otorgue una solución de vivienda temporal hasta que se lleve a cabo la reubicación definitiva a favor de las familias cuyas viviendas estén en inminente riesgo de colapso. 13 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co V. A la COPORACIÓN (sic) AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA, para que, dentro de los seis (6) meses siguientes a la notificación de esta providencia, adelante las gestiones presupuestales y contractuales necesarias para la ejecución de las obras de estabilización necesarias para mitigar el riesgo de alto a bajo en el sector comprendido en la carrera 2ª entre calles 47 y 48 del sector Campo Hermoso, conforme las conclusiones establecidas en el Contrato de Consultoría No. 11153-04 de 2017.

VI. Se le ordena al Municipio de Bucaramanga ejercer el cumplimiento de las funciones constitucionales y legales de control urbano, en aras de que no permita la construcción de nuevas viviendas sobre la ladera, una vez se disponga la reubicación de cada una de las familias afectadas. VII. Se le ordena a la Empresa de Alcantarillado de Santander-EMPAS para que dentro de los dos (2) meses siguientes a la notificación de la presente providencia, realice una revisión en la carrera 2ª con calles 47 y 48 del sector campo hermoso, con el fin de evidenciar las viviendas en las cuales las aguas servidas tienen como destino final el talud de tierra.

CUARTO: CONDENAR en costas a las autoridades que resultaron vencidas y a favor del actor popular las cuales serán liquidadas por la Secretaría de esta Corporación conforme las reglas previstas en el artículo 366 del Código General del Proceso y lo señalado en la parte motiva.

QUINTO: CONFORMAR un comité de verificación de la sentencia con la participación: i) del señor Luis Emilio Cobos Mantilla como accionante; ii) el Municipio de Bucaramanga; iii) la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga- CDMB; iv) la Empresa de Alcantarillado de Santander-EMPAS v) la Defensoría del Pueblo; y vi) el delegado de la Procuraduría General de la Nación ante el Tribunal Administrativo de Santander.

Este Comité será presidido, a través de la Magistrada ponente.

SEXTO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998.

SÉPTIMO: En firme esta decisión, archívese el expediente […]”. 14 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Desestimó la excepción de cosa juzgada planteada por el MUNICIPIO respecto de la acción popular núm. 2007–00294–00, porque: i) el lugar de los hechos ventilados en una y otra acción no eran coincidentes, pues en el asunto sub examine, la problemática se presentaba en la carrera 2ª entre calles 47 y 48 del Barrio Campo Hermoso, mientras que en el otro proceso ocurría en la carrera 5ª y 7ª con calle 42 y 43 de ese mismo barrio; y ii) en el proceso núm. 2007–00294–00 el principal problema se relacionaba con el destino final del colector de aguas residuales, mientras que en el presente asunto se discutía la erosión que tenía la ladera que bordeaba las viviendas ubicadas en la carrera 2ª entre calles 47 y 48.

Señaló que el material probatorio obrante en el expediente, en especial el informe técnico rendido por la CDMB, evidenciaba que: i) el sector sub examine presentaba problemas de erosión por causa de la inestabilidad del terreno; y ii) las viviendas construidas al borde de la ladera estaban en grave peligro debido a las condiciones geotécnicas desfavorables, por lo que era propensa a presentar a “[…] agrietamiento co- sísmico de la superficie del suelo, deslizamientos de tierra y avance de las cárcavas de erosión, por lo 15 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que no se garantiza la estabilidad geotécnica de las viviendas […]” construidas en el sector.

Consideró que, en consecuencia, era latente la afectación del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y, por tanto, se requería la intervención de las autoridades accionadas para que ejercieran las competencias legales y constitucionales que les correspondían para contrarrestar el riesgo que presentaban los habitantes de la zona.

Precisó, respecto de la problemática encontrada que: “[…] De acuerdo con el informe técnico que rindió la CDMB, queda claro que, en el sector bajo estudio, está demostrado lo siguiente: i) Las características geológicas, geotécnicas y morfológicas de estas áreas no permiten garantizar la estabilidad de proyectos de desarrollo urbano. ii) La vivienda distinguida con nomenclatura carrera 2ª # 47-02 presenta en su zona posterior (colindante con la escarpa) problemas de deslizamiento y movimiento en masa, lo que causó averías estructurales y pérdida de espacios arquitectónicos en la misma. iii) Las viviendas comprendidas entre las nomenclaturas carrera 2ª #47-08 a carrera 2ª # 47-18, están cimentadas superficialmente colindando con el borde de la escarpa, propensas a sufrir daños por erosión y/o remoción en masa durante eventos intensos de lluvia como principal detonante de estos fenómenos. iv) De acuerdo con la morfología de los taludes y su altura y a la experiencia técnica de las entidades ambientales, la CDMB indicó 16 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que el costo de las obras, serían mucho mayores que el costo mismo de las viviendas […]”.

Cuestionó al MUNICIPIO por permitir la construcción de viviendas en un sector en el que el terreno se caracterizaba por su inestabilidad y porque, pese a conocer la problemática, no adelantó acciones para la gestión del riesgo de desastres, a través de la implementación y desarrollo de medidas a corto y mediano plazo. Señaló que la CDMB no ejerció las competencias legales y constitucionales que le asistían en materia ambiental al permitir la construcción de viviendas y el vertimiento de aguas sobre la ladera pese a su inestabilidad.

Adujo que la EMPAS omitió el control del sistema de alcantarillado en la zona, pues quedó en evidencia que las aguas servidas de las viviendas eran vertidas sobre ladera, lo cual aumentaba el riesgo de erosión. 17 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Condenó en costas a cargo de las entidades vencidas, por cuanto accedió a las pretensiones de la demanda, con fundamento en el numeral 1 del artículo 365 del CGP.

III.- FUNDAMENTO DE LOS RECURSOS DE APELACIÓN III.1. La CDMB aseguró que las órdenes que le fueron impartidas escapaban a sus competencias y que el deber de atender, vigilar y controlar el ordenamiento del territorio urbano y el uso del suelo era una función exclusiva del MUNICIPIO, máxime si éste ya tenía las determinantes ambientales para la planeación, ordenamiento del territorio y uso del suelo.

Indicó que, por lo anterior, no era procedente considerar que omitió su competencia ambiental al permitir la construcción de viviendas y que con ello se generaban vertimientos de aguas en el sector objeto de la demanda, pues históricamente el MUNICIPIO ha convalidado por acción u omisión la urbanización en un territorio que, por su naturaleza geomorfológica, era de carácter erosivo. 18 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Puso de presente que lo atinente al vertimiento de agua le correspondía al MUNICIPIO, como responsable de la prestación del servicio de alcantarillado, evitar las afectaciones al suelo y que se generen riesgos.

Arguyó que ha cumplido con sus deberes al brindar apoyo técnico ambiental al ente territorial municipal, conforme lo dispuesto en la Ley 1523 y demás normas ambientales, como lo demuestra el contrato núm. 11153-01 de 2017, referido en la sentencia, que dio como resultado el informe técnico en el que se hicieron recomendaciones relacionadas con la mitigación del riesgo.

Estimó que el a quo al ordenarle la realización del estudio técnico, no tuvo en cuenta que el MUNICIPIO tiene las capacidades instaladas de personal capacitado profesional y técnico, con logística y presupuesto para adelantar dicha gestión, con independencia de que en determinado momento se requiera de su apoyo, el cual debía ser solicitado directamente por el ente territorial con el debido sustento técnico, presupuestal y/o falta de capacidad, en el marco de los principios de subsidiariedad, complementariedad y concurrencia. 19 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Manifestó, frente a la orden de ejecutar las obras de estabilización que se requieran para mitigar el riesgo en el sector de acuerdo con las conclusiones establecidas en el contrato núm. 11153-04 de 2017, que no tiene competencia directa para adelantarlas ya que no cuenta con la capacidad presupuestal requerida.

Destacó que solamente ha adelantado obras de mitigación del riesgo en el marco de convenios que los mismos municipios, en ejercicio de su autonomía, han acordado y dispuesto que lo haga, o por directrices de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, por lo que no se puede desconocer la autonomía de los entes territoriales de atender este tipo de circunstancias.

Puso de presente que la situación fáctica sub examine, históricamente, obedeció a que la zona fue construida como una urbanización bajo los parámetros sociales del Instituto de Crédito Territorial en los años 70, de manera que esos terrenos eran quebrados, con vocación erosiva y tienen la evidencia advertir que el fenómeno de la erosión es característico y natural de esa zona. 20 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Solicitó, por lo anterior, la modificación de las órdenes que le fueron impartidas, las cuales, a su juicio, son de competencia del MUNICIPIO; y que se declare probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.

Aseguró que no existía congruencia en la sentencia apelada, debido a que las consideraciones y el soporte legal que se utilizó para fundamentar la decisión no era coherente en lo que a ella se refería, por cuanto: “[…] de manera clara se puede interpretar en una juiciosa labor hermenéutica, que la misma señora Magistrada Ponente y los demás magistrados que integran la sala, avalaron y aceptaron las consideraciones en el marco de la responsabilidad, que en cuanto al control urbanístico corresponde al Municipio de Bucaramanga, que dejó construir las viviendas y no obstante conocer las situación de riesgo no ha ejercido las competencias en materia de gestión de riesgo que se encentran dispuestas en la ley 1523 de 2012, tales como la ejecución de obras de mitigación del riesgo, reubicación de las personas humanas habitantes en estos sectores de riesgo, previos estudios técnicos, que en caso de no poder realizarlos, como lo hemos expresado reiteradamente, lo solicita o requiere directamente en el marco del Consejo Local de Riesgo, a la autoridad ambiental regional u a otras instancias que crea pertinentes, como apoyo técnico; que en el presente caso, como se ha reconocido, la CDMB ha cumplido […]”.

III.2. El MUNICIPIO informó que está ejecutando el contrato de obra pública núm. 9677-PPAL001-970-2021, cuyo objeto es “realizar las obras de intervención correctiva requeridas para mitigar el riesgo 21 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de deslizamiento y movimiento en masa mediante la construcción de obras de mitigación y estabilización en los sectores de Campo Hermoso, Don Bosco, Gaitán y San Gerardo del municipio de Bucaramanga, departamento de Santander en el marco de la calamidad pública declarada mediante Decreto No. 0398 del 11 de noviembre de 2020 en desarrollo del plan de acción especifico (PAE)”.

Puso de presente que, en atención a lo ordenado por el Tribunal, realizó un análisis de las obras de estabilización y mitigación del riesgo que estaban en ejecución en su territorio, luego de lo cual identificó el mencionado contrato que comprende la totalidad de la zona señalada en el fallo, por lo que, a su juicio, si se está realizando una estabilización del talud aferente a las viviendas de la zona y, con ello, está solucionando eficaz y funcionalmente los fenómenos de remoción en masa y erosión de la escarpa.

Manifestó que las órdenes impartidas en la sentencia apelada no son adecuadas, en atención a que no impactaban la condición estructural de las viviendas y, por el contrario, las presentes evitaban que ocurrieran fallas estructurales posteriores a la obra, producto de 22 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fenómenos de remoción en masa del terreno sobre el cual están las estructuras.

Indicó que la decisión de primera instancia se fundamentó en la visita técnica realizada por la CDMB en el año 2016, es decir que habían pasado más de 6 años desde que dicho documento fue elaborado; y que no existía un informe por riesgo de colapso de las viviendas ubicadas en la carrera 2ª entre calles 47 y 48 del barrio Campo Hermoso.

Solicitó revocar el numeral cuarto de la parte resolutiva de la sentencia del Tribunal, en razón a que solo hay lugar a condenar en costas cuando se encuentra probada la temeridad o la mala fe, conforme con el artículo 38 de la Ley 472, la cual no se demostró. IV.- TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA IV.1.- Mediante auto de 29 de septiembre de 2023, el Despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la CDMB y el MUNICIPIO contra la sentencia de primera instancia, advirtiéndole al señor procurador delegado en lo Contencioso 23 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativo ante el Consejo de Estado que, de conformidad con el numeral 6 del artículo 247 del CPACA, podría emitir su concepto hasta antes de que el proceso ingresara al despacho para sentencia. Asimismo, en dicho auto se indicó que por concurrir el presupuesto previsto en el numeral 3 del artículo 327 del CGP, resultaba procedente tener como prueba el Contrato de Obra núm. 9677- PPAL001- 970-2021, suscrito entre el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y el Consorcio Mitigación Bucaramanga en el año 2021, por lo que se dio traslado de la misma a las partes por el término de tres (3) días.

Transcurrido el término anterior, las partes y el MINISTERIO PÚBLICO guardaron silencio. IV.2.- Mediante auto de 27 de octubre de 2023, se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión 24 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co IV.2.1.

EMPAS presentó alegatos de conclusión en los que adujo que no le correspondían las pretensiones de la demanda, ya que su objeto social no incluía obras de mitigación por erosión. Afirmó que el servicio de alcantarillado estaba en funcionamiento y que existían conexiones erradas de aguas servidas a la ladera por parte de los propios habitantes, lo cual aumentaba el desmoronamiento.

Argumentó que la decisión del Tribunal estaba en contravía de su competencia legal y que la responsabilidad era del Municipio en coordinación con la CDMB y la Unidad de Gestión del Riesgo. Arguyó que no existían antecedentes administrativos de que se le hubiera puesto en conocimiento la situación de degradación y erosión en el barrio Campo Hermoso, es decir que no se han presentado requerimientos de la comunidad en relación con dicho tema, sumado a que el accionante no cumplió con el requisito de procedibilidad previsto en el artículo 144 del CPACA. 25 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Puso de presente que el sector objeto de debate no fue producto de un desarrollo urbano, enmarcado dentro de las normas legales y técnicas contempladas en la planeación del MUNICIPIO.

Indicó que la normativa prevé un procedimiento específico en caso de detección de conexiones erradas, el cual incluía notificación al propietario del predio, solicitud de suspensión del servicio de agua, notificación a la autoridad ambiental y al usuario, entre otras, proceso que según su dicho tardaba entre 2 y 3 meses, todo lo cual fue desconocido por el Tribunal.

Estimó que realizó todo lo que operativamente ha estado a su alcance para mitigar el daño que han causado los propios habitantes de la carrera 2ª con calles 27 y 48 del MUNICIPIO, por lo que se está en presencia del hecho de un tercero. IV.2.2. El MUNICIPIO reiteró lo dicho en el recurso de apelación, en el sentido de que se ejecutó el contrato de obra pública núm. 9677-PPAL001-970-2021 y que no vulneró los derechos colectivos que resultaron amparados. 26 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adjuntó el informe suscrito por el contratista en donde consta que ejecutó la obra, en aras de que se revoquen las órdenes dadas por el Tribunal, pues con el muro cesó el peligro para la comunidad y no era necesaria la reubicación. Señaló que no era procedente la condena en costas, conforme lo establecido en la Ley 472 y el Código General del Proceso al respecto.

IV.3. Por medio de auto de 31 de octubre de 2024, el Despacho Sustanciador requirió al MUNICIPIO para que allegara: i) el acta de terminación del contrato núm. 9677-PPAL01-970-2021; ii) el Decreto núm. 0398 de 11 de noviembre de 2020, por medio del cual se declaró la situación de calamidad pública; y iii) el Plan Específico – PAE y demás estudios técnicos que sirvieron de fundamento para adoptar la decisión de declaratoria de la situación de calamidad pública, en especial aquellos relacionados con el barrio Campo Hermoso.

Además, se dispuso que una vez se allegue lo requerido, debía correrse traslado de las pruebas por el término de cinco días. 27 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co -.

Mediante correo electrónico remitido el 3 de diciembre de 202414, la apoderada del MUNICIPIO dio respuesta al requerimiento efectuado. V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Generalidades de la acción popular La acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares.

El objetivo de estas acciones es dotar a la comunidad afectada de un mecanismo jurídico expedito y sencillo para la protección de sus derechos. De lo expuesto en precedencia, los problemas jurídicos a resolver por la Sala son los siguientes: 14 Documento obrante en el índice 39 del expediente digital de SAMAI. 28 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.

¿Las obras adelantas en el marco del contrato de obra núm. 9677- PPAL001-970-2021, celebrado entre el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y el Consorcio Mitigación Bucaramanga 2021, resultan suficientes e idóneas para tener por superado el hecho vulnerador de los derechos colectivos, como lo afirma el MUNCIPIO en el recurso de apelación? 2.

En caso de que la respuesta anterior sea negativa, ¿Es la CDMB la encargada de realizar el estudio técnico de diagnóstico del estado de las viviendas localizadas en la carrera 2ª entre calles 47 y 48 del barrio Campo Hermoso del MUNICIPIO, así como de adelantar las gestiones presupuestales y contractuales necesarias para la ejecución de las obras de estabilización que permitan mitigar el riesgo en dicho sector o, por el contrario, es el ente territorial el llamado a asumir las órdenes dadas el Tribunal, caso en el cual habría lugar a declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de la CDMB? 3.

¿Se debe revocar la condena en costas efectuada por el Tribunal, en atención a que no se probó la temeridad o la mala fe del 29 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co MUNICIPIO, conforme con lo establecido en el artículo 38 de la Ley 472? Caso concreto Previo a resolver los problemas jurídicos planteados, la Sala precisa que no hará referencia a la vulneración de los derechos colectivos declarados en la sentencia de primera instancia, habida cuenta que esta no fue cuestionada en el recurso de apelación, por lo que se prohijarán las conclusiones que al respecto efectuó el Tribunal.

De las obras ejecutadas en el marco del contrato núm. 9677- PPAL001-970-2021 El MUNICIPIO afirmó en el recurso de apelación que ejecutó las obras de mitigación de la zona objeto de la presente acción a través del contrato de obra núm. 9677- PPAL001-970-2021, razón por la que le corresponde a la Sala establecer si efectivamente se mitigó el riesgo que existía. Para el efecto, es preciso referirse al material probatorio relevante, así: 30 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co -.

Decreto núm. 0398 de 11 de noviembre de 2020, “Por el cual se declara la situación de calamidad pública en siete zonas microzonificadas del municipio de Bucaramanga”, del cual se resalta: “[…] Que al realizar una retrospectiva sobre la problemática de la Erosión en la Ciudad de Bucaramanga, se puede ver que desde finales de la década del sesenta, las características geológicas más importantes de los suelos, destacan un alto potencial erosivo, baja fertilidad y los niveles freáticos que afloran en la escarpa occidental, esto último debido a la recarga en las laderas orientales, lo que genera un fenómeno de erosión regresiva de las quebradas de la escarpa, causada por el tipo de suelos que conforman el cauce y la gran pendiente de los mismos.

A esta problemática se suma el movimiento de aguas de tipo superficial y subterránea que vienen de la escarpa oriental de la ciudad. Su localización geográfica está en una zona de actividad sísmica alta, por estar ubicada cerca al nudo sísmico de Los Santos, que, sumada a las características climáticas de la región, constituyen un detonante permanente de los eventos naturales tales como: sismos, deslizamientos de tierras, procesos erosivos, avalanchas, remociones en masa, incendios e inundaciones.

Que la Unidad Municipal de Gestión de Riesgo ha realizado diversas visitas a viviendas, por solicitud de los afectados, presidentes de Junta de acción comunal, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga — CDMB y el Área Metropolitana de Bucaramanga — AMB a los barrios afectados por la erosión, encontrando viviendas en condiciones precarias de estabilidad y sectores que requieren la contratación de estudio de amenaza, vulnerabilidad y riesgo, los presupuestos y costos de las obras de mitigación para realizar la gestión de recursos ante las entidades del orden Departamental y Nacional, toda vez que desborda el presupuesto del municipio y las entidades que hacen parte del sistema Municipal de Gestión de Riesgo de Bucaramanga.

Qué con base a una serie de estudios geológicos recientes, anexos al presente documento, se pueden concluir que cerca de 51 kilómetros de escarpa que bordea la meseta, sobre la cual se construyó la ciudad, en la actualidad no son estables, de los cuales se han logrado 31 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estabilizar 7 kilómetros.

Sobre esta gran área a proteger hay aproximadamente 5.400 viviendas que requieren atención inmediata por el riesgo que causa la erosión. Derivado de los constantes movimientos de la placa tectónica, sumado a otros factores como la deforestación, los constantes cambios climáticos, la circulación de agua y el viento, son algunas de las causas de la problemática de la erosión. Bucaramanga tiene 51 kilómetros que bordean los siguientes barrios: San Rafael, Gaitán, La Gloria, Nariño, Girardot, Camilo Torres, Zarabanda, La Feria, Nápoles, 12 de Octubre, Pio XII, 23 de Junio, Santander, Alfonso López, Pantano I, Pantano II, Pantano iil, La Joya, Primero de Mayo, La Palma, La Estrella, Campo Hermoso, Chorreras de Don Juan, San Miguel, Candiles, Gómez Niño, Balconcitos, Brisas del Mutis, Manzanares, Estoraques, los Héroes, Monterredondo, Bucaramanga, Cordoncillo I, San Gerardo I, San Gerardo II, Cordoncillo II, Pablo VI, Juan XXIII, África, 20 de Julio.

Dentro de estos 41 barrios, existe una población afectada de aproximadamente 27.000 habitantes. […]

DECRETA

ARTICULO PRIMERO: DECLARAR la Situación de Calamidad Pública en los siguientes sectores del municipio de Bucaramanga, teniendo en cuenta lo expuesto, conceptuado y aprobado por el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo en acta de fecha 23 de octubre de 2020, por el término de seis (6) meses, prorrogable hasta por otros seis (6), de acuerdo a la evaluación, seguimiento y aprobación que realice el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo así: […] 4.

Barrio Campo Hermoso - Comuna 5, para la construcción de obras de mitigación entre la carrera 2 occ y 3 occ con calle 47 […]” (Destacado de la Sala). -. Contrato de obra núm. 9677-PPAL001-970-2021, suscrito entre el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y el Consorcio Mitigación Bucaramanga 2021, en el año 2021, el cual tenía por objeto "[…] realizar las obras de intervención correctiva requeridas 32 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para mitigar el riesgo por deslizamiento y movimientos en masa mediante la construcción de obras de mitigación y estabilización en los sectores de Campohermoso, Don Bosco, Gaitán y San Gerardo del municipio de Bucaramanga, departamento de Santander en el marco de la calamidad pública declarada mediante decreto No. 0398 del 11 de noviembre de 2020 en desarrollo del plan de acción específico (PAE) […]”.

Conforme con lo dispuesto en el parágrafo primero de la cláusula primera, el alcance del objeto del contrato es el siguiente: “[…] Una de las principales metas que tiene el proyecto, es lograr la estabilidad los taludes de los Sectores de Campohermoso, Don Bosco, Gaitán y San Gerardo del Municipio de Bucaramanga Departamento de Santander, por medio de obras de mitigación con el propósito de reducir el riesgo por fenómenos de remoción en masa en los sectores en mención, mediante la construcción de pantallas ancladas en concreto lanzado, la cual sirve para garantizar la estabilidad de sectores críticos con pendientes significativas, logrando utilizar soporte mediante anclajes que introducen estados de tensiones, esfuerzos y deformaciones adicionales a la masa de suelos mejorando la estabilidad general, ya que una vez instalados se pretensan hasta alcanzar una carga admisible, con lo cual se comprime el terreno entre la zona del anclaje y el apoyo superficial de la pantalla.

Así mismo se realizará el perfilado y adecuación morfo métrica de los sectores a intervenir. También como obras complementarias en el pie de los taludes revegetalizados y en el pie de las pantallas ancladas se recomienda la ejecución de una canalización disipadora en concreto reforzado, de sección trapezoidal de sección variable de acuerdo según la sección del canal y a la ubicación y áreas aferentes que tendrá para la recolección de las aguas de escorrentía, así como en la corona del perfilado que capten las aguas que se dirigen hacia el muro en concreto reforzado […]” (Destacado de la Sala). 33 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre el lugar de ejecución del contrato, la cláusula trigésima primera establece que, “[…] en el sector del Barrio Campohermoso, específicamente en las viviendas ubicadas sobre la carrera 2 y carrera 3 con calle 47, se encuentra un talud de aproximadamente 15 metros de alto el cual presenta alta pendiente y es una amenaza por la erosión que allí se presenta para las familias que viven en este sector […]”. -.

Sobre la ejecución del contrato, reposa en el expediente el acta de recibo definitivo de la obra de fecha 6 de noviembre de 2023, en la que consta que la interventoría del contrato estimó que las obras recibidas cumplieron las normas y especificaciones generales de construcción y demás condiciones contractuales. Conforme con lo expuesto, la Sala advierte que la situación de riesgo que fue evidenciada en la zona de la presente acción fue objeto de mitigación por parte del MUNICIPIO, tal y como se evidencia del objeto del contrato de obra núm. 9677-PPAL001-970-2021 de 2021 y del acta de recibido definitivo de las obras de noviembre de 2023. 34 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo tanto, el riesgo en el que se encontraba la comunidad del barrio Campo Hermoso, específicamente en la carrera 2ª con calle 47, fue atendido y mitigado con base en los estudios técnicos que el ente territorial tenía a su disposición, como bien lo indica el ente territorial en el escrito de apelación. En consecuencia, lo anterior pone de manifiesto que actualmente no existe la necesidad de ejecutar obras adicionales, razón por la que la orden impartida la CDMB de adelantar las gestiones presupuestales y contractuales necesarias para la ejecución de las obras de estabilización necesarias para mitigar el riesgo de alto a bajo, en el sector comprendido en la carrera 2ª con calle 47 y 48 del barrio Campo Hermoso, deberá ser revocada.

Sin embargo, la Sala desconoce el estado de las viviendas y las condiciones en que se encuentran las personas asentadas en el sector objeto de las obras, motivo por el que no es posible afirmar que cesó la afectación al derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente de los habitantes del barrio Campo Hermoso, por lo que resulta necesario adelantar acciones que permitan conocer el estado en que se encuentran y 35 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceder a su reubicación en caso de que ello sea necesario, lo que conduce a la modificación del numeral III del ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia apelada.

De las competencias de las Corporaciones Autónomas Regionales y del MUNICIPIO en materia de gestión del riesgo Teniendo en cuenta que la afectación al derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente no ha cesado, le corresponde a la Sala establecer la entidad encargada de cumplir las órdenes impartidas por el Tribunal, para lo cual es necesario referirse a las competencias de la CDMB y del MUNICIPIO en materia de gestión del riesgo.

El Gobierno Nacional mediante la Ley 1523, adoptó la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y estableció el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. La normativa en mención define la gestión del riesgo de desastres como “un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, 36 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible.” Asimismo, dispuso que era una política de desarrollo indispensable para asegurar, entre otros, la seguridad territorial y los derechos e intereses colectivos de las poblaciones y las comunidades en riesgo, razón por la que debe estar intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población.15 La anterior definición es complementada por el numeral 11 del artículo 4° de la misma disposición, en el sentido de que la gestión del riesgo también implica la promoción de una mayor conciencia del mismo, que busca impedir o evitar que se genere, reducirlo o controlarlo cuando ya existe; de igual forma, prepararse y manejar las situaciones de desastre, así como para la posterior recuperación, entendida como rehabilitación y reconstrucción. 15 Ley 1523 de 2012.

Artículo 1° así como el artículo 11. 37 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como responsables de la gestión del riesgo, la Ley 1523 señaló a todas las autoridades y habitantes del territorio.

En consecuencia, asignó a las entidades públicas, privadas y comunitarias el desarrollo y ejecución de los procesos de gestión del riesgo que comprenden conocimiento y reducción del mismo y manejo de desastres, en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción, como componentes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.

Por su parte, cuando se trata de los habitantes del territorio, los hizo corresponsables de la gestión del riesgo y, por tanto, deben actuar con precaución, solidaridad, autoprotección, tanto en lo personal como en sus bienes y acatar lo dispuesto por las autoridades16. En relación con el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres –Sistema Nacional-, el artículo 5° ídem dispuso que era el conjunto de entidades públicas, privadas, de políticas, normas, procesos, recursos, planes, estrategias, instrumentos, mecanismos, así como la información atinente a la temática, que se aplica de manera organizada para garantizar la gestión del riesgo en el País. 16 Ley 1523 de 2012.

Artículo 2. 38 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto a su organización, el Sistema de Gestión del Riesgo a nivel nacional está dirigido por el presidente de la República, el director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo y los gobernadores y alcaldes en sus respectivas jurisdicciones.17 En los ámbitos territoriales, la Sala encuentra que la Ley otorgó funciones específicas en materia de gestión del riesgo a los alcaldes y gobernadores.

Respecto de los primeros, la norma en comento asignó las siguientes funciones: 1.- Como conductor del desarrollo local, “es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción”18(Negrillas fuera del texto). 2.- “Integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento 17 Ley 1523 de 2012.

Artículo 9. 18 Ley 1523 de 2012. Artículo 14. 39 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública”19. 3.- En un plazo no mayor a un año, contado a partir de que se sancione la Ley 1523, deberán incorporar en sus respectivos planes de desarrollo y de ordenamiento territorial las consideraciones sobre desarrollo seguro y sostenible derivadas de la gestión del riesgo, y por consiguiente, los programas y proyectos prioritarios para estos fines y en particular, “[…] incluirán las previsiones de la Ley 9ª de 1989 y de la Ley 388 de 1997, o normas que las sustituyan, tales como los mecanismos para el inventario de asentamientos en riesgo, señalamiento, delimitación y tratamiento de las zonas expuestas a amenaza derivada de fenómenos naturales, socio naturales o antropogénicas no intencionales, incluidos los mecanismos de reubicación de asentamientos; la transformación del uso asignado a tales zonas para evitar reasentamientos en alto riesgo; la constitución de reservas de tierras para hacer posible tales reasentamientos y la utilización de los instrumentos jurídicos de 19 Ley 1523 de 2012.

Parágrafo del artículo 13. 40 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co adquisición y expropiación de inmuebles que sean necesarios para reubicación de poblaciones en alto riesgo, entre otros […]”20. 4-.

“Formular e implementar planes de gestión del riesgo para priorizar, programar y ejecutar acciones por parte de las entidades del sistema nacional, en el marco de los procesos de conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y de manejo de desastres, como parte del ordenamiento territorial y del desarrollo, así como para realizar su seguimiento y evaluación”21. 5-.

“Formular y concertar con sus respectivos consejos de gestión del riesgo, un plan de gestión del riesgo de desastres y una estrategia para la respuesta a emergencias de su respectiva jurisdicción, en armonía con el plan de gestión del riesgo y la estrategia de respuestas nacionales. El plan y la estrategia, y sus actualizaciones, serán adoptados mediante decreto expedido por el gobernador o alcalde, según el caso, en un plazo no mayor a noventa (90) días, posteriores a la fecha en que se sancione la presente ley”22. 20 Ley 1523 de 2012, artículo 40. 21 Ley 1523 de 2012.

Artículo 32 22 Ley 1523 de 2012. Artículo 37 41 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6-. Integrar en los planes de ordenamiento territorial el análisis del riesgo en el diagnóstico biofísico, económico y socioambiental y, considerar el riesgo de desastres, como un condicionante para el uso y la ocupación del territorio, procurando de esta forma evitar la configuración de nuevas condiciones de riesgo.

Asimismo, en un plazo no mayor a un año, contado a partir de que se sancione la Ley 1523, deberán revisar y ajustar los planes de ordenamiento territorial y de desarrollo municipal y departamental vigentes que no hubiesen incluido la gestión del riesgo23. Asimismo, la Sala destaca que las funciones encomendadas a cada uno de los integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo están regidas por los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva, los cuales fueron definidos por la misma Ley 1523; tales principios están reconocidos en el artículo 288 de la Constitución Política como rectores en el ejercicio de las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales, y fueron desarrollados por la Ley 136 de 2 de junio de 199424. 23 Ley 1523 de 2012.

Artículo 39 24 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 42 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cabe destacar que el artículo 14 de la Ley 1523 identifica al alcalde, en su calidad de conductor del desarrollo local, como el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. La disposición en mención se acompasa con lo dispuesto por los artículos 311 de la Constitución Política y 1° de la Ley 136 de 2 de junio de 199428, que definen al Municipio como la entidad territorial fundamental en la división político administrativa del Estado, cuya finalidad es prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes, buscar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población de su territorio.

Ahora, en lo que tiene que ver con las Corporaciones Autónomas Regionales25, el artículo 23 de la Ley 99, estableció que son "[…] entes 25 Ver sentencia de 10 de diciembre de 2021 (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón, expediente núm. 66001-23-33-000-2013-00290-02). 43 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co corporativos de carácter público, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente […]”.

En relación con el objeto de estas entidades, la misma Ley señala que son las encargadas de la “[…] ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente […]”.

El artículo 31 de la Ley 99 prevé las funciones de las corporaciones autónomas regionales, dentro de las cuales se destacan las 44 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relacionadas con: i) el apoyo en materia ambiental que debe brindar al municipio para la ordenación del territorio; ii) establecer las directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas en su jurisdicción; iii) ejecución de obras para la regulación de cauces y corrientes de agua, recuperación del medio ambiente y los recursos naturales no renovables; iv) realizar actividades de análisis, seguimiento, prevención y control de desastres; y v) adelantar con la administración municipal programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo, como lo es el control de la erosión, manejo de cauces y reforestación. Dichas competencias fueron previstas en los siguientes términos: “ARTÍCULO 31.

FUNCIONES. Las Corporaciones Autónomas Regionales ejercerán las siguientes funciones: […] 4) Coordinar el proceso de preparación de los planes, programas y proyectos de desarrollo medioambiental que deban formular los diferentes organismos y entidades integradas del Sistema Nacional Ambiental (SINA) en el área de su jurisdicción y en especial, asesorar a los Departamentos, distritos y Municipios de su comprensión territorial en la definición de los planes de desarrollo ambiental y en sus programas y proyectos en materia de protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera que se asegure la armonía y coherencia de las políticas y acciones adoptadas por las distintas entidades territoriales; 5) Participar con los demás organismos y entes competentes en el ámbito de su jurisdicción, en los procesos de planificación y 45 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ordenamiento territorial a fin de que el factor ambiental sea tenido en cuenta en las decisiones que se adopten; […] 7) Promover y realizar conjuntamente con los organismos nacionales adscritos y vinculados al Ministerio del Medio Ambiente, y con las entidades de apoyo técnico y científico del Sistema Nacional Ambiental (SINA), estudios e investigaciones en materia de medio ambiente y recursos naturales renovables; […] 20) Ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinación con las entidades territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos naturales renovables; […] 23) Realizar actividades de análisis, seguimiento, prevención y control de desastres, en coordinación con las demás autoridades competentes, y asistirlas en los aspectos medioambientales en la prevención y atención de emergencias y desastres; adelantar con las administraciones municipales o distritales programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo, tales como control de erosión, manejo de cauces y reforestación: […]

PARÁGRAFO 3. Cuando una Corporación Autónoma Regional tenga por objeto principal la defensa y protección del medio ambiente urbano, podrá adelantar con las administraciones municipales o distritales programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo, tales como control de erosión, manejo de cauces y reforestación; así mismo podrá administrar, manejar, operar y mantener las obras ejecutadas o aquellas que le aporten o entreguen los municipios o distritos para esos efectos;

PARÁGRAFO 4. Las Corporaciones Autónomas Regionales realizarán sus tareas en estrecha coordinación con las entidades territoriales y con los organismos a las que éstas hayan asignado responsabilidades de su competencia […]”. 46 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por su parte, el artículo 31 de la Ley 1523 ordena a las corporaciones autónomas regionales apoyar a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental en la elaboración de “[…] estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo […]”.

Para el efecto, la norma en comento previó: “ARTÍCULO

31. LAS CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES EN EL SISTEMA NACIONAL. Las corporaciones autónomas regionales o de desarrollo sostenible, que para efecto de la presente ley se denominarán las corporaciones autónomas regionales, como integrantes del sistema nacional de gestión del riesgo, además de las funciones establecidas por la Ley 99 de 1993 y la Ley 388 de 1997 o las leyes que las modifiquen.

Apoyarán a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental en todos los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo y los integrarán a los planes de ordenamiento de cuencas, de gestión ambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo.

PARÁGRAFO 1 o. El papel de las corporaciones autónomas regionales es complementario y subsidiario respecto a la labor de alcaldías y gobernaciones, y estará enfocado al apoyo de las labores de gestión del riesgo que corresponden a la sostenibilidad ambiental del territorio y, por tanto, no eximen a los alcaldes y gobernadores de su responsabilidad primaria en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de desastres.

PARÁGRAFO 2 o. Las corporaciones autónomas regionales deberán propender por la articulación de las acciones de adaptación al cambio climático y la de gestión del riesgo de desastres en su territorio, en virtud que ambos procesos contribuyen explícitamente a mejorar la gestión ambiental territorial sostenible.

PARÁGRAFO 3 o. Las corporaciones autónomas regionales como integrantes de los consejos territoriales de gestión del riesgo, en desarrollo de los principios de solidaridad, coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva, deben apoyar a las entidades territoriales que existan en sus respectivas jurisdicciones en la 47 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co implementación de los procesos de gestión del riesgo de acuerdo con el ámbito de su competencia y serán corresponsables en la implementación.

PARÁGRAFO 4 o. Cuando se trate de Grandes Centros Urbanos al tenor de lo establecido en la Ley 99 de 1993, en lo relativo a los comités territoriales, harán parte de estos las autoridades ambientales locales (Resaltado de la Sala). Cabe resaltar que si bien el parágrafo 1° del artículo en mención dispone que el papel de las corporaciones autónomas regionales es complementario y subsidiario respecto a la labor de las Alcaldías y Gobernaciones en apoyo de las tareas de gestión del riesgo que corresponden a la sostenibilidad ambiental del territorio, ello no la exime del cumplimiento de los deberes que le asisten en materia ambiental y de gestión del riesgo, pues debe trabajar coordinadamente con las demás entidades para la consecución de dichos fines.

Sobre el particular, esta Sección en sentencia de 29 de julio de 202126, consideró lo siguiente: “[…] Como se observa, si bien el papel de la Corporación no suple ni exime de sus funciones a los entes territoriales, recae en ella el deber de asesorar y colaborar con las autoridades 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejero ponente Oswaldo Giraldo López, Sentencia de 29 de julio de 2021, expediente núm. 47001 23 31 000 2011 08425 02. 48 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co territoriales (gobernaciones y alcaldías) en la prevención de desastres, el análisis de zonas de alto riesgo y el diseño de mecanismos de solución. Así las cosas, la Sala determina que el papel de la Corporación no es subsidiario respecto de las labores de alcaldías y gobernaciones. 6.4.3.3.

En consonancia con lo anterior, conviene resaltar que, según lo dispuesto en los artículos 27 y 28 de la Ley 1523 de 2012, los Consejos departamentales, distritales y municipales de Gestión del Riesgo de Desastres, como instancias de coordinación, asesoría, planeación y seguimiento, destinados a garantizar la efectividad y articulación de los procesos de conocimiento del riesgo, de reducción del riesgo y de manejo de desastres en la entidad territorial correspondiente, están conformados por un representante de cada una de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible dentro de la respectiva jurisdicción territorial.

Dicha representación no es en vano, pues resulta claro que el propósito de la norma es fomentar un trabajo de cooperación interinstitucional entre todas las entidades que hacen parte del sistema, en búsqueda de corresponsabilidad e integralidad en las acciones. Así las cosas, cualquier competencia que recaía en los Comités de Prevención y Atención de Desastres, indirectamente lo es de la Corporación al ser uno de sus miembros.

Conforme a todo lo dicho, la Sala no modificará las decisiones que en este sentido emitió el Tribunal, ya que, con base en las consideraciones expuestas, queda claro que es competencia de CORPOMAG participar de manera activa en la búsqueda de soluciones respecto del proceso erosivo de la zona costera de Pozos Colorados ubicada en el Distrito de Santa Marta, lo que incluye realizar estudios y asignar o gestionar recursos para la ejecución de proyectos, en ejercicio de las funciones que en materia ambiental y de gestión del riesgo de desastres la ley le ha atribuido […]” (Resaltado de la Sala).

Del mismo modo, las corporaciones autónomas regionales están en la facultad de imponer y ejecutar a prevención y sin perjuicio de las competencias atribuidas por la ley a otras autoridades, las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, en caso de violación a 49 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las normas de protección ambiental y de manejo de recursos naturales renovables y exigir, con sujeción a las regulaciones pertinentes, la reparación de daños causados.

Teniendo en cuenta lo expuesto, la Sala advierte que, conforme se explicó en precedencia, la autoridad ambiental desempeña un papel muy importante en la gestión del riesgo, pues integra el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo, en el que tiene la función de apoyar a las entidades territoriales de su jurisdicción en todos los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo, conforme lo prevé el artículo 31 de la Ley 1523.

Sin embargo, pese a la importancia de las corporaciones autónomas en la gestión del riesgo, la Sala considera que en sus competencias no se encuentra la realización de estudios técnicos sobre el diagnóstico del estado de las viviendas, razón por la que la orden impartida en tal sentido a la CDMB no está ajustada a derecho. En efecto, la orden en comento no se ajusta a las normas de rango superior como el artículo 121 de la Constitución, pues es el MUNICIPIO, como responsable de integrar en la planificación del 50 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desarrollo local acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo, y de incorporar en sus planes de desarrollo y de ordenamiento territorial los programas y proyectos prioritarios que permitan la gestión del riesgo, el llamado a adelantar el mencionado estudio.

Por lo tanto, se modificará el numeral segundo del ordinal tercero de la sentencia proferida por el Tribunal, en el sentido de ordenar al MUNICIPIO realizar un estudio técnico que contenga diagnóstico del estado actual de todas las viviendas construidas en la carrera 2ª entre calles 47 y 48 del sector Campo Hermoso. Ahora bien, la CDMB afirmó en el recurso de apelación que como no era la entidad llamada a atender las órdenes que le fueron impartidas, debía declararse la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva27. 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Auto de 18 de agosto de 2020, expediente núm. 25000-23-41-000-2014-00277-01 M.P. Oswaldo Giraldo López. Respecto de la legitimación en la causa por pasiva esta Corporación ha sostenido que “[…] la legitimación en la causa es un elemento sustancial relacionado con la calidad o el derecho que tiene una persona, como sujeto de la relación jurídica sustancial, para formular o para contradecir las pretensiones de la demanda; de esta manera, la parte demandante tiene la posibilidad de reclamar el derecho invocado en la demanda - legitimación por activa- frente a quien fue demandado -legitimación por pasiva-.

En ese sentido, se entiende que la primera (la legitimación por activa) es la identidad que tiene el demandante con el titular del derecho subjetivo quien, por lo mismo, posee la vocación 51 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, la Sala considera que no le asiste razón a la Corporación, pues aun cuando no es la entidad llamada a realizar el estudio técnico que determine el estado de las viviendas localizadas en el sector en que se debe gestionar el riesgo, lo cierto es que sí tiene competencias en relación con la gestión del riesgo, tal y como se explicó en precedencia, razón por la que no cabe duda de la existencia de fundamentos normativos, funcionales y fácticos que justifican la legitimación material de dicho órgano administrativo.

Ahora bien, en relación con el argumento expuesto en el recurso de apelación por parte de la CDMB de que el MUNICIPIO no adelantó gestiones para el control de la urbanización en el sector objeto de discusión, la Sala estima que dicha omisión no excusa a la autoridad ambiental del cumplimiento de sus deberes. jurídica para reclamarlo, al paso que la segunda (la legitimación por pasiva), es la identidad que tiene la parte accionada con quien tiene el deber de satisfacer el derecho reclamado.” Así las cosas, la legitimación en la causa en el proceso contencioso hace referencia a la posibilidad de formular o controvertir las pretensiones de la demanda por tratarse del sujeto activo o pasivo de la relación jurídica sustancial debatida en el proceso.

Ahora bien, la jurisprudencia del Consejo de Estado se ha referido a la existencia de dos clases de legitimación para actuar en el proceso, a saber, la legitimación de hecho y la legitimación material. Al respecto precisó: «i) La de hecho que hace referencia a la circunstancia de obrar dentro del proceso en calidad de demandante o demandado, una vez se ha iniciado el mismo en ejercicio del derecho de acción y en virtud de la correspondiente pretensión procesal y ii) la material que da cuenta de la participación o relación que tienen las personas naturales o jurídicas - sean o no partes del proceso-, con los hechos que originaron la demandada”. 52 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, en cuanto a la presunta falta de congruencia de la sentencia de primera instancia, alegada por la autoridad ambiental, se advierte que en el presente caso no se vulneró tal principio, pues el Tribunal se pronunció frente a los derechos colectivos invocados en la demanda como vulnerados y se ciñó a los supuestos fácticos allí expuestos, frente a lo cual las entidades accionadas pudieron ejercer su derecho de defensa y contradicción, razón por la que este argumento no está llamado a prosperar28.

De la condena en costas Para resolver el tercer problema jurídico, esto es, si se debe revocar la condena en costas impuesta al MUNICIPIO, por cuanto no se probó su temeridad o mala fe, se advierte que, sobre el particular, el artículo 38 de la Ley 472 prevé que: 28 De conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena de esta Corporación, el principio de congruencia en las acciones populares se flexibiliza en beneficio de la protección de los derechos colectivos conculcados.

En efecto, en sentencia de 5 de junio de 2018 se indicó que: “[…] dentro de los procesos de acción popular, la flexibilización del principio de congruencia en beneficio de la protección de derechos e intereses colectivos no puede implicar el desconocimiento del derecho de contradicción y de defensa de la parte demandada. Por lo tanto, el juez popular puede pronunciarse respecto de derechos colectivos que no han sido invocados en la demanda como vulnerados o amenazados siempre y cuando, éstos guarden una estrecha y directa relación o conexidad con los derechos respecto de los cuales sí existió una solicitud expresa de protección por parte del actor popular y frente a los cuales la parte demandada haya tenido la oportunidad de pronunciarse a lo largo del proceso, es decir, frente a los cuales pueda verificarse que conoció y pudo presentar argumentos de defensa […]” (Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Adminsitrativo. Sala Seis Especial de Decisión. Sentencia de 5 de junio de 2018. Núm. Radicación: 15001-33-31-001-2004-01647-01(SU)(REV-AP). M.P: Carlos Enrique Moreno Rubio). 53 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “ARTÍCULO 38.- Costas.

El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar el demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar” (Resaltado de la Sala).

De la lectura de la norma en comento, la Sala destaca que la temeridad o mala fe debe ser tenida en cuenta por el juez popular para condenar en costas al demandante y no al demandado, razón por la que los argumentos expuestos por el MUNICIPIO para eximirse de dicha sanción no resultan procedentes. Finalmente, la Sala se abstendrá de efectuar pronunciamiento alguno frente a los reparos contra la sentencia de primera instancia expuestos por la EMPAS, en atención a que esa no es la oportunidad procesal prevista para el efecto, como sí lo es el recurso de apelación que, por demás, no fue interpuesto por dicha entidad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 54 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA:

PRIMERO: MODIFICAR el ordinal tercero de la sentencia de 28 de julio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, el cual quedará así: “[…]

TERCERO: Como medidas para restablecer el derecho colectivo vulnerado, se ORDENA: I. Al MUNICIPIO DE BUCARAMANGA, que en el término de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación de esta providencia, realice un censo en el que se identifiquen el número de viviendas y el núcleo familiar que las integra en el respectivo sector comprendido de la carrera 2ª entre calles 47 y 48 del sector Campo Hermoso.

II. En ese mismo plazo, el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA deberá realizar estudio técnico que contenga diagnóstico del estado actual de todas las viviendas construidas en la carrera 2ª entre calles 47 y 48 del sector Campo Hermoso. III. Una vez se tengan dicho estudio, el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA, en el término máximo de seis (6) meses siguientes, deberá realizar las gestiones administrativas y, presupuestales para lograr la reubicación definitiva de las familias que viven en la carrera 2ª entre calles 47 y 48 del sector Campo Hermoso, en caso de que ello sea necesario.

IV. ORDENAR al MUNICIPIO DE BUCARAMANGA que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias y previo al agotamiento del procedimiento administrativo previsto para el efecto, otorgue una solución de vivienda temporal hasta que se lleve a cabo la reubicación definitiva a favor de las familias cuyas viviendas estén en inminente riesgo de colapso.

V. Se le ordena al MUNICIPIO DE BUCARAMANGA ejercer el cumplimiento de las funciones constitucionales y legales de control urbano, en aras de que no permita la construcción de nuevas viviendas 55 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sobre la ladera, una vez se disponga la reubicación de cada una de las familias afectadas.

VI. Se le ordena a la Empresa de Alcantarillado de Santander-EMPAS para que dentro de los dos (2) meses siguientes a la notificación de la presente providencia, realice una revisión en la carrera 2ª con calles 47 y 48 del sector campo hermoso, con el fin de evidenciar las viviendas en las cuales las aguas servidas tienen como destino final el talud de tierra […]”.

SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada.

TERCERO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo para los efectos del artículo 80 de la Ley 472. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 24 de julio de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES 56 Número único de radicación: 68001-23-33-000-2021-00175-01 Actor: Luis Emilio Cobos Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.