REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, diecinueve (19) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Magistrado ponente (E): FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 25000-23-36-000-2017-00914-02 (71.711) Demandante: GUSTAVO HERNÁN VELANDIA POVEDA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE SERVICIOS PÚBLICOS UAESP Medio de control: REPARACIÓN DIRECTA – CPACA Asunto: RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO QUE NEGÓ LA APROBACIÓN DE UNA TRANSACCIÓN Resuelve la Sala1 el recurso de apelación interpuesto por la llamada en garantía CGR Doña Juana SA ESP en contra del auto proferido el 27 de enero de 2022 por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el que se improbó un acuerdo de transacción y se negó la terminación del proceso (índice 79 SAMAI primera instancia).

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1) Mediante escrito radicado el 19 de mayo de 2017 (fl. 1 a 22 cdno. no. 1), el señor Gustavo Hernán Velandia Poveda formuló demanda en ejercicio del medio de control judicial de reparación directa en contra de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos (en adelante UAESP)2 con el objeto de que i) se declare su responsabilidad patrimonial extracontractual en atención a que el demandante ejecutó obras de adecuación del relleno sanitario Doña Juana que no le fueron 1 La Sala es competente de conformidad con lo establecido por el artículo 125 del CPACA, el cual dispone que <<será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia >>, salvo las que <<se refieren los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243>> que serán de Sala; el auto que le pone fin al proceso se encuentra en el numeral 2 del artículo 243 del CPACA y en este caso se declarará la terminación parcial del litigio. 2 La demanda igualmente se formuló en contra del Distrito Capital de Bogotá, pero, por auto del 28 de enero de 2021 (índice 60 SAMAI primera instancia) el tribunal declaró la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por dicha entidad. 2 Expediente: 25000-23-36-000-2017-00914-02 (71.711) Demandante: Gustavo Hernán Velandia Poveda Reparación directa – CPACA Recurso de apelación contra auto pagadas, y ii) se le condene al pago de mil seiscientos noventa y un millones novecientos ochenta y dos mil doscientos cuarenta y ocho pesos ($1.691.982.248) con los respectivos intereses compensatorios desde el 26 de junio de 2016 e intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia que acceda a la demanda. 2) Como fundamento fáctico de las pretensiones se expuso, en síntesis, que i) la UAESP celebró con CGR DOÑA JUANA SA ESP el contrato de concesión número 344 del 24 de septiembre de 2010 para la operación del relleno sanitario Doña Juana; ii) CGR DOÑA JUANA SA ESP celebró el subcontrato de obra número CGR- DJ-108-2015 con el señor Gustavo Hernán Velandia Poveda para la adecuación de la fase II del relleno sanitario; iii) CGR DOÑA JUANA SA ESP adeuda al demandante Gustavo Hernán Velandia Poveda por la ejecución del referido subcontrato un total de mil seiscientos noventa y un millones novecientos ochenta y dos mil doscientos cuarenta y ocho pesos ($1.691.982.248), y iv) la UAESP debe responder, porque las obras del subcontrato se ejecutaron en predios de su propiedad y para el buen funcionamiento del relleno Doña Juana, por lo que su no pago genera enriquecimiento sin causa en favor de la administración; adicionalmente, la UAESP omitió adoptar medidas eficaces para la protección del derecho de crédito del demandante y negó el pago de la deuda insoluta de su concesionario. 3) La UAESP llamó en garantía a la aseguradora Chubb Seguros Colombia SA y a CGR DOÑA JUANA SA ESP (fls. 1 a 4 cdno. no. 4), llamamientos que fueron admitidos por el tribunal por auto del 25 de junio de 2019 (fls. 7 a 10 cdno. no. 3). 4) A través de memorial radicado el 17 de junio de 2021 (índice 70 SAMAI primera instancia3), la apoderada judicial del demandante informó que el 30 de julio de 2018 se suscribió un acuerdo de pago entre el señor Gustavo Hernán Velandia Poveda y CGR DOÑA JUANA SA ESP por un valor mil seiscientos noventa y tres millones trescientos sesenta y tres mil trescientos treinta y cuatro pesos ($1.693.363.334), pagadero en 60 cuotas mensuales, de los cuales ya se había pagado un total de mil cuatrocientos treinta y ocho millones setecientos cuarenta y cinco mil seiscientos cuarenta y dos pesos ($1.438.745.642). 3 Archivo “33_RECIBEMEMORIALES_ALEGATOSING(.PDF)”. 3 Expediente: 25000-23-36-000-2017-00914-02 (71.711) Demandante: Gustavo Hernán Velandia Poveda Reparación directa – CPACA Recurso de apelación contra auto En el escrito se indicó que, en los términos del artículo 312 del CGP, el acuerdo de pago correspondía a una transacción que “versa sobre la totalidad de las cuestiones debatidas en el presente proceso” (índice 70 SAMAI primera instancia4) por lo que solicitó la aprobación del acuerdo de transacción, y la suspensión del proceso hasta que se cumplieran la totalidad de los pagos. 5) Mediante memorial de 28 de junio de 2021 (índice 71 SAMAI primera instancia), la UAESP se pronunció sobre el acuerdo de pago alcanzado entre el demandante y la llamada en garantía CGR DOÑA JUANA S.A ESP, y solicitó la terminación del proceso con fundamento en lo siguiente: “El acuerdo suscrito y aceptado por el demandante GUSTAVO VELANDIA POVEDA, reconoce las pretensiones deprecadas por el demandante, en el proceso de reparación directa que nos ocupa y a cargo del llamado en garantía, luego, dicho acuerdo no solo tiene efectos de suspender el proceso, como así lo solicita el demandante a través de su apoderado, sino que tiene fuerza jurídica de terminación del proceso, como se solicita en este memorial al Honorable Tribunal.

(…). Es claro que, al producirse la transacción entre el demandante, señor GUSTAVO VELANDIA POVEDA y CENTRO DE GERENCIAMIENTO DE RESIDUOS DOÑA JUANA-CGR, con capacidad para disponer de los objetos comprendidos en la transacción, sobre la totalidad de lo pretendido en sub judice, ya no existe objeto de controversia, ni pretensiones que reconocer al demandante.

(…). El acuerdo suscrito y aceptado por el demandante GUSTAVO VELANDIA POVEDA, que sirve de fundamento a su solicitud de suspensión del proceso, reúne los requisitos planteados y producen efecto procesal, de terminación del proceso en curso. No cabe la menor duda que la transacción, en el sentido estrictamente jurídico del vocablo, según los dictados de la jurisprudencia, es un fenómeno legal en que las partes contratantes, ponen fin a una controversia nacida o evitan un litigio que está por nacer, y para el caso no es la excepción. Luego, como existe una transacción válidamente celebrada por el actor GUSTAVO VELANDIA POVEDA y el demandado CENTRO DE GERENCIAMIENTO DE RESIDUOS DOÑA JUANA-CGR, produce los efectos procesales, reconocidos en el artículo 312 del C.G.P., como es la terminación anormal del proceso.

De otro lado, es de manifestar que precisamente la solicitud de TERMINACIÓN del proceso por parte de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE SERVICIOS PUBLICOS-UAESP, tiene su soporte legal en el inciso segundo, in-fine, del artículo 312. A su vez, el artículo 312 del C.G.P., establece como una forma anormal de terminación del proceso, 4 Folio 4 del archivo “33_RECIBEMEMORIALES_ALEGATOSING(.PDF)”. 4 Expediente: 25000-23-36-000-2017-00914-02 (71.711) Demandante: Gustavo Hernán Velandia Poveda Reparación directa – CPACA Recurso de apelación contra auto la figura jurídica de la transacción, permitiendo dicha norma que la solicitud de terminación del proceso pueda ser presentada por cualquiera de las partes y en cualquier tiempo.

La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE SERVICIOS PUBLICOS- UAESP, es parte en el proceso, toda vez, que fue vinculada en su oportunidad procesal como demandada, por parte del Despacho, por lo que tiene la posibilidad procesal, en cualquier tiempo y estado del proceso, presentar solicitud de TERMINACIÓN del proceso, más aún, que la abogada de la parte demandante, presentó al Honorable Tribunal memorial de solicitud de suspensión del proceso, con fundamento en el acuerdo de pago suscrito entre CENTRO DE GERENCIAMIENTO DE RESIDUOS DOÑA JUANA-CGR y el demandante GUSTAVO VELANDIA POVEDA, reconociendo claramente la existencia de la transacción, donde las partes intervinientes, transigen las pretensiones pedidas en el libelo demandatorio.”.

(fls. 5 a 7 – mayúsculas sostenidas y negrillas del original). 2. La providencia objeto del recurso La Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las solicitudes presentadas por las partes mediante auto del 27 de enero de 2022 (índice 79 SAMAI primera instancia), por las siguientes razones: 1) De conformidad con lo dispuesto en el artículo 176 del CPACA, la transacción de procesos tramitados ante esta jurisdicción requiere de la autorización del ministro, jefe de departamento administrativo, gobernador o alcalde, y en los casos de organismos autónomos e independientes, la autorización debe expedirla el servidor de mayor jerarquía en la entidad. 2) La transacción como mecanismo de terminación anormal del proceso supone que quienes le ponen fin al litigio son las partes principales del conflicto, aspecto que no se cumple en este caso concreto porque el acuerdo de transacción fue suscrito entre el demandante Gustavo Hernán Velandia Poveda y CGR DOÑA JUANA SA ESP, quien funge como llamada en garantía. 3) El acuerdo de transacción gira en torno a la relación jurídica negocial existente entre el demandante Gustavo Hernán Velandia Poveda y CGR DOÑA JUANA SA ESP y, por ende, dicho negocio jurídico no está relacionado con el objeto del litigio, en el que se pretende la declaración de responsabilidad patrimonial extracontractual de la UAESP por enriquecimiento sin justa causa y por no haber adoptado medidas tendientes garantizar el pago de las obras ejecutadas por el actor con ocasión del subcontrato de obra CGR-DJ-108-2015. 5 Expediente: 25000-23-36-000-2017-00914-02 (71.711) Demandante: Gustavo Hernán Velandia Poveda Reparación directa – CPACA Recurso de apelación contra auto 4) En consecuencia, no es posible aprobar el acuerdo de transacción ni acceder a la suspensión del proceso como lo solicitó la parte demandante; tampoco es viable acceder a decretar la finalización del litigio por transacción como lo pidió la UAESP, pues, no se cumplen los requisitos legales en cuanto a los sujetos que suscribieron el mecanismo de terminación anormal y la relación directa del acuerdo con el litigio. 3.

El recurso de apelación El 7 de febrero de 2022, la sociedad llamada en garantía CGR DOÑA JUANA SA ESP interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la anterior decisión (índice 84 SAMAI primera instancia); en la censura solicitó que se avale la transacción, circunstancia de la cual se derivaba la terminación del proceso y/o la desvinculación de dicha llamada en garantía del mismo, con fundamento en los siguientes argumentos: 1) Según lo dispuesto en el artículo 176 del CPACA, para terminar el proceso por transacción se requiere autorización del servidor de mayor jerarquía de la entidad demandada que suscribe la transacción, pero, dicha norma no es aplicabe en este asunto porque CGR DOÑA JUANA SA ESP es una sociedad anónima de naturaleza privada. 2) En el memorial en que la parte demandante informo al despacho sobre la suscripción del acuerdo de pago precisó que este correspondía a una transacción que abarcaba la totalidad de las pretensiones debatidas en el proceso; dicha manifestación del extremo actor debe tenerse en cuenta en su condición de dueño del derecho litigioso debatido. 3) Si se considera que el acuerdo de transacción no está relacionado con la demanda promovida en contra de la UAESP, es factible que el proceso continúe solo respecto de esta, pues, el negocio jurídico suscrito entre el demandante y CGR DOÑA JUANA SA ESP puede entenderse como una transacción parcial, la cual es posible en los términos del artículo 312 del CGP y permite la desvinculación de esta última sociedad. 6 Expediente: 25000-23-36-000-2017-00914-02 (71.711) Demandante: Gustavo Hernán Velandia Poveda Reparación directa – CPACA Recurso de apelación contra auto 4) CGR DOÑA JUANA SA ESP no fue demandada, sino que, acudió al proceso en calidad de llamada en garantía y, por ende, su eventual desvinculación no afectaría la continuación del litigio sobre aquellos aspectos que no se encuentran cobijados por el contrato de transacción. 4.

Trámite del recurso Por auto proferido el 23 de junio de 2022, el tribunal confirmó el proveído recurrido y rechazó por improcedente el recurso de apelación (índice 91 SAMAI primera instancia); no obstante, la parte demandante interpuso recurso de queja (índice 96 SAMAI primera instancia) el cual fue resuelto por el Consejo de Estado en providencia del 14 de junio de 2024 en la que i) estimó mal denegado el recurso de apelación, ii) concedió la alzada en el efecto suspensivo y, iii) requirió al tribunal la remisión del expediente completo para resolver la apelación5 (índice 8 SAMAI radicación no. 25000-23-36-000-2017-00914-01).

II. CONSIDERACIONES 1) La Sala revocará la decisión recurrida y, en su lugar, aprobará el acuerdo de transacción celebrado entre el demandante Gustavo Hernán Velandia Poveda y la llamada en garantía CGR DOÑA JUANA SA ESP, y como consecuencia decretará la terminación parcial del proceso. 2) En nuestro ordenamiento jurídico, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 2469 del Código Civil, la transacción es un contrato mediante el cual las partes directamente dan por terminado extrajudicialmente un litigio pendiente o precaven un litigio eventual; así, la transacción es considerada como un mecanismo autocompositivo de solución de conflictos. 3) La transacción, según lo dispuesto en el artículo 312 del CGP6, puede celebrarse en cualquier estado del proceso y debe presentarse al juez de forma conjunta por 5 Actuación que se cumplió el 22 de agosto de 2024 (índice 20 SAMAI radicación no. 25000-23-36- 000-2017-00914-01). 6 “ARTÍCULO 312.

TRÁMITE. En cualquier estado del proceso podrán las partes transigir la litis. También podrán transigir las diferencias que surjan con ocasión del cumplimiento de la sentencia. Para que la transacción produzca efectos procesales deberá solicitarse por quienes la hayan celebrado, dirigida al juez o tribunal que conozca del proceso o de la respectiva actuación posterior a este, según fuere el caso, precisando sus alcances o acompañando el documento que la contenga.

Dicha solicitud podrá presentarla también cualquiera de las partes, acompañando el documento de 7 Expediente: 25000-23-36-000-2017-00914-02 (71.711) Demandante: Gustavo Hernán Velandia Poveda Reparación directa – CPACA Recurso de apelación contra auto las partes o por cualquiera de estas, acompañándose el documento de la transacción, caso en el cual se dará traslado a las otras partes; adicionalmente, el artículo 176 del CPACA7 establece que el acuerdo de transacción requiere de la autorización del servidor público de mayor jerarquía de la entidad que suscribe la transacción y puede ser rechazado cuando se advierta fraude o colusión. 4) Por otro lado, en cuanto a los efectos de la transacción, el inciso tercero del artículo 312 del CGP dispone que la aprobación del acuerdo puede conducir a la terminación total o parcial del proceso, en los siguientes términos: “(…) El juez aceptará la transacción que se ajuste al derecho sustancial y declarará terminado el proceso, si se celebró por todas las partes y versa sobre la totalidad de las cuestiones debatidas o sobre las condenas impuestas en la sentencia. Si la transacción solo recae sobre parte del litigio o de la actuación posterior a la sentencia, el proceso o la actuación posterior a este continuará respecto de las personas o los aspectos no comprendidos en aquella, lo cual deberá precisar el juez en el auto que admita la transacción (…)”.

(destaca la Sala) 5) En este caso concreto, la transacción celebrada el 30 de julio de 2018 entre el demandante Gustavo Hernán Velandia Poveda y la llamada en garantía CGR DOÑA JUANA SA ESP cumple los requisitos para ser aprobada, por las siguientes razones: a) El acuerdo fue suscrito por el demandante Gustavo Hernán Velandia Poveda directamente y la señora Diana Paola Melo Rojas, en condición de representante legal suplente de CGR DOÑA JUANA SA ESP (índice 70 SAMAI primera instancia8). b) El acuerdo se ajusta al derecho sustancial que regula la materia, pues, versa sobre derechos económicos transigibles; aspecto sobre el cual se advierte que transacción; en este caso se dará traslado del escrito a las otras partes por tres (3) días.”.

(mayúsculas sostenidas y negrillas del original). 7 “ARTÍCULO 176. Allanamiento a la demanda y transacción. Cuando la pretensión comprenda aspectos que por su naturaleza son conciliables, para allanarse a la demanda la Nación requerirá autorización del Gobierno Nacional y las demás entidades públicas requerirán previa autorización expresa y escrita del Ministro, Jefe de Departamento Administrativo, Gobernador o Alcalde o de la autoridad que las represente o a cuyo Despacho estén vinculadas o adscritas.

En los casos de órganos u organismos autónomos e independientes, tal autorización deberá expedirla el servidor de mayor jerarquía en la entidad. En el evento de allanamiento se dictará inmediatamente sentencia. Sin embargo, el juez podrá rechazar el allanamiento y decretar pruebas de oficio cuando advierta fraude o colusión o lo pida un tercero que intervenga en el proceso.

Con las mismas formalidades anteriores podrá terminar el proceso por transacción.” (mayúsculas sostenidas y negrillas del original, subrayado de la Sala). 8 Archivo “34_RECIBEMEMORIALES_CAMSCANNER0(.PDF)”. 8 Expediente: 25000-23-36-000-2017-00914-02 (71.711) Demandante: Gustavo Hernán Velandia Poveda Reparación directa – CPACA Recurso de apelación contra auto aunque CGR DOÑA JUANA SA ESP no obra como parte demandada en el proceso, sino como llamada en garantía, lo cierto es que el origen de la controversia se deriva de su supuesto incumplimiento del subcontrato de obra CGR-DJ-108-2015 que suscribió con el demandante. c) En el caso examinado no se requiere la autorización prevista en el artículo 176 del CPACA porque CGR DOÑA JUANA SA ESP es una sociedad comercial, no cobijada dentro del ámbito de protección de dicha norma, como consta en el certificado de existencia y representación legal de la Cámara de Comercio de Bogotá allegado al proceso (cd. fl. 10 cdno. no. 49). d) Finalmente, la Sala no advierte fraude o colusión en la suscripción de la transacción. 6) Así las cosas, la Sala aprobará la referida transacción y declarará únicamente la terminación parcial del proceso, tal como se solicita en el recurso de apelación, pues, la transacción, según el artículo 312 del CGP, implica la finalización total del litigio “si se celebró por todas las partes y versa sobre la totalidad de las cuestiones debatidas”, condiciones que no se cumplen en este conflicto, puesto que la autoridad demandada no suscribió dicho acuerdo. 7) En efecto, el acuerdo de transacción no fue celebrado por todas las partes, sino, únicamente por el demandante Gustavo Hernán Velandia Poveda y la llamada en garantía CGR DOÑA JUANA SA ESP, y solo versa sobre el pago de los rubros insolutos del subcontrato de obra CGR-DJ-108-2015 que firmaron las referidas partes, pero no cobija la responsabilidad patrimonial extracontractual que el demandante formula en contra de la UAESP por enriquecimiento sin causa y por no haber adoptado medidas eficaces para la protección de su derecho de crédito, pretensiones sobre las cuales deberá continuar el proceso; en consecuencia, si bien el monto transigido por CGR DOÑA JUANA SA ESP corresponde a una suma similar a la de la pretensión principal de la demanda formulada contra la UAESP, lo cierto es que la imputación de responsabilidad en contra de esta se fundamenta en acciones y omisiones diferentes a la razón por la cual CGR DOÑA JUANA SA ESP transigió con el demandante, por lo que el proceso deberá continuar para definir la 9 Archivo denominado “SA1899241520E2A CENTRO DE GERENCIAMIENTO DE RESIDUOS DOÑA JUANA SA ESP” 9 Expediente: 25000-23-36-000-2017-00914-02 (71.711) Demandante: Gustavo Hernán Velandia Poveda Reparación directa – CPACA Recurso de apelación contra auto responsabilidad de la UAESP y la eventual procedencia de las pretensiones que no se limitan al pago de mil seiscientos noventa y un millones novecientos ochenta y dos mil doscientos cuarenta y ocho pesos ($1.691.982.248), sino que se extienden a reconocimiento de intereses compensatorios e intereses moratorios.

En mérito de lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, R E S U E L V E: 1°) Revócase el auto de 27 de enero de 2022 emitida por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el que se improbó un acuerdo de transacción y se negó la terminación del proceso; en su lugar, apruébase el acuerdo de transacción celebrado entre el demandante y CGR DOÑA JUANA SA ESP radicado ante el a quo el 17 de junio de 2021. 2º) Como consecuencia de lo anterior, declárese la terminación parcial del proceso en relación con CGR DOÑA JUANA SA ESP, y continúese su trámite entre Gustavo Velandia Poveda y la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos (UAESP). 3°) Ejecutoriado este auto, por Secretaría devuélvase el expediente al tribunal de origen para que continúe el trámite del proceso respecto de las demás partes y pretensiones, según lo precisado en la parte motiva de esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Sala (Firmado electrónicamente) FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (E) (Firmado electrónicamente) Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.