63001333100220070035101 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado Ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 16 de agosto de 2022 Radicación: 63001-33-31-002-2007-00351-01 (47097) Demandante: María Elizabeth Patarroyo de Nieto Demandado: Instituto de Seguros Sociales (ISS) Referencia: Recurso extraordinario de revisión Temas: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN– Nulidad originada en la sentencia –- causales taxativas – fallos Inhibitorios – REPARACIÓN DIRECTA - cesantías – pago tardío Síntesis del caso: se interpuso recurso extraordinario de revisión con fundamento en la causal de nulidad originada en la sentencia Decide la Sala el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la parte demandante contra la Sentencia de 30 de agosto de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Quindío, que confirmó la providencia de primera instancia. Contenido: 1.

Antecedentes; 2. Consideraciones; 3. Decisión 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante, 1.2. Posición de la parte demandada, 1.3. Sentencia de primera instancia y trámites relevantes, 1.4. Sentencia de segunda instancia, y 1.5. Recurso de extraordinario de revisión 1.1 Posición de la parte demandante 1. El 9 de noviembre de 2007, María Elizabeth Patarroyo de Nieto presentó acción de reparación directa contra el Instituto de Seguros Sociales (ISS), con fundamento en las siguientes pretensiones: “Primera.

Declare administrativa y extracontractualmente que el Instituto de Seguros Sociales es responsable por la falta o falla del servicio, presentada en la mora y tardanza en la operación administrativa para el reconocimiento y pago oportuno de las prestaciones sociales causadas a la actora. Segunda. Como consecuencia de la anterior declaración, condénese a la demandada a pagar a la actora o a quien represente sus derechos, las siguientes cantidades (…)” 2.

Solicitó por perjuicios materiales la indexación de las prestaciones sociales por la mora en su pago, un salario mínimo por cada día de retardo, los intereses sobre el capital, la indexación de los intereses, 100 salarios mínimos por perjuicios morales y la diferencia por “concepto de cesantías e intereses de las mismas, objeto del recurso de reposición que fue rechazado por esta, así como por los intereses moratorios que pueda corresponder”. 3.

Las afirmaciones que fundamentan las pretensiones se resumen así: María Elizabeth Patarroyo de Nieto estuvo vinculada al ISS, porque trabajó como Radicación número: 63001-33-31-002-2007-00351-01 (47097) Demandante: Berta Luz Herrera Sabas y otros. Demandado: Instituto de Seguros Sociales Referencia: Recurso extraordinario de revisión Decisión: Declara infundado el recurso _______________________________________________________________________________________ 2 de 10 enfermera en la ESE Rita Arango Álvarez del Pino desde el 1 de febrero de 1993 hasta el 25 de junio de 2003. 4.

El 13 de febrero de 2004, la entidad certificó que le debía por cesantías la suma de $24.696.340 y por intereses la suma de $3.666.745. El 25 de febrero de 2004, el gerente de la ESE le envió una comunicación al grupo de escisión del ISS con la certificación de la deuda. 5. La Resolución 2058 de 13 de junio de 2005, proferida por la Vicepresidencia Administrativa del ISS, reconoció y ordenó el pago de las cesantías y sus intereses por $26.517.23.

El 11 de junio de 2005, la demandante interpuso recurso de reposición, sin embargo, mediante la Resolución 3397 de 26 de julio de 2005 se rechazó el recurso. El 25 de octubre de 2005, la demandante solicitó la revocatoria directa, que fue resuelta negativamente por medio del oficio de 25 de octubre de 2005. Ante esta situación, inició “la acción de nulidad y restablecimiento del derecho la cual está en curso de ser admitida en recurso de apelación del auto de rechazo de la demanda”. 6.

El 6 de diciembre de 2005, la entidad consignó la suma ordenada, es decir, 6 meses después de la expedición de la Resolución 2058 de 13 de junio de 2005. En consecuencia, “la entidad demandada es responsable de los perjuicios ocasionados por la falla del servicio, presentada en la mora y tardanza en la operación administrativa para el reconocimiento y pago oportuno de las prestaciones sociales, objeto de la relación laboral”. 7.

La demandada incurrió en una falla del servicio, porque “no tuvo en cuenta la Ley 244 de 1995, vigente para la época en que causó el derecho de la exempleada, que concede 15 días hábiles para el reconocimiento y 35 hábiles para el pago”. 8. Manifestó como “concepto de la violación (…) la actuación irregular de la entidad demandada, reflejada en el incumplimiento de sus deberes”.

Sostuvo que la reparación directa era procedente porque lo pretendido “constituye la omisión de la administración en el reconocimiento legal de las prestaciones sociales (…) acreencias laborales que no requerían de petición previa a la entidad”, pues debía efectuar el pago de las prestaciones sociales reconocidas por acto administrativo. 1.2.

Posición de la parte demandada 9. El ISS se opuso a todas las pretensiones de la demanda y manifestó que la acción procedente era la nulidad y el restablecimiento del derecho. “El demandante en un inexacto razonamiento pretende hacernos creer que la negativa que le dio el ISS por medio de dos actos administrativos a sus pretensiones, son demandables como operación administrativa”. 10.

Señaló que “el Consejo de Estado manifestó que ello no era viable cuando se trataba de demandar perjuicios por pago tardío de prestaciones sociales, pues el demandante debe primero hacer la petición a la entidad pública una vez realizado el pago, para indicarle exactamente el tiempo de mora corrido entre la expedición del acto administrativo y el pago, para una vez proferida la respuesta, demandar la nulidad, el restablecimiento del Radicación número: 63001-33-31-002-2007-00351-01 (47097) Demandante: Berta Luz Herrera Sabas y otros.

Demandado: Instituto de Seguros Sociales Referencia: Recurso extraordinario de revisión Decisión: Declara infundado el recurso _______________________________________________________________________________________ 3 de 10 derecho y/o el perjuicio sobre el punto el Consejo de Estado, Sentencia 16114 de mayo 11 de 2000”. 11. En concordancia “el demandante una vez obtuvo el pago debió haber solicitado a la administración la aplicación de la Ley 244 de 1995, y una vez obtenida la respuesta, de ser negativa, solicitar la nulidad del acto administrativo, acción que permite además solicitar el pago de perjuicios, art. 85 del CCA // Lastimosamente, la demandante al interponer los recursos de reposición y en subsidio apelación el día 11 de julio de 2005, solicitó de manera expresa que le aplicarán la Ley 244 de 1995, esto es, el pago de un salario diario como indemnización por la mora en el pago de las prestaciones, a lo que el ISS respondió negativamente, aclarando además que el recurso de apelación no procedía, debiendo el demandante a partir de ese momento iniciar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho antes de que corrieran los cuatro meses de que habla la ley, pero no lo hizo, por lo que operó la caducidad con respecto a esa acción, la única procedente”. 1.3.

Sentencia de primera instancia y trámites relevantes 12. El Juzgado 2 Administrativo del Circuito de Armenia dictó la Sentencia de 27 de abril de 2011, por medio de la cual, se inhibió para resolver el fondo del asunto por la indebida escogencia de la acción. 13. Concluyó que “la acción de reparación directa interpuesta por la parte actora no fue la indicada, pues el daño por ellos alegado, antes que provenir de un hecho, omisión, operación administrativa u ocupación de un inmueble, claramente proviene de un acto administrativo emanado del Instituto de Seguros Sociales, el que debió atacar mediante la respectiva acción prevista en el art. 85 del CCA, o, se repite, en caso de entenderse que el daño se causó directamente con el acto administrativo se debió demandar su nulidad o demandar en reparación directa, pero aduciendo como título de imputación un daño especial, del que ninguna alusión se hace en la demanda”. 14.

Contra esta providencia la parte demandante interpuso recurso de apelación. Pidió revocar el fallo, porque la acción se encaminó a obtener el pago de “una indemnización moratoria, derivada de la mora y tardanza en la operación administrativa para el reconocimiento y pago de cesantías definitivas, lo que significa que la actora inconforme o perjudicada, solicita del juez administrativo, se declare a la demandada, extracontractualmente responsable por la falta o falla del servicio, traducido en la omisión, y en consecuencia, se le reconozca la indemnización moratoria al tenor de la Ley 244 de 1995 artículos 1 y 2”. 15.

En la demanda no se controvirtió la legalidad del reconocimiento y el pago de las cesantías, sino la indemnización por mora en emitir el acto administrativo y pagar las cesantías. Manifestó que “si se hubiera acogido la tesis de la parte demandada y aceptada por el a quo, la demandante se hubiera visto doblemente perjudicada, pues había tenido que devolver el dinero recibido por concepto de cesantías y esperar uno o dos años, o tal vez más, a que el juzgado hubiese fallado de fondo dicha controversia, la Radicación número: 63001-33-31-002-2007-00351-01 (47097) Demandante: Berta Luz Herrera Sabas y otros.

Demandado: Instituto de Seguros Sociales Referencia: Recurso extraordinario de revisión Decisión: Declara infundado el recurso _______________________________________________________________________________________ 4 de 10 que muy seguramente hubiera sido negada, con un agravante más de ser una persona que ya era desempleada y sin recibir un pesos de sus cesantías en forma oportuna, por esta razón es que el legislador estableció un término perentorio para el reconocimiento y pago de las cesantías a los servidores públicos”.

Cuestionó que no hubiera tenido en cuenta “el momento histórico planteado en los hechos de la demanda y el caudal probatorio”. 1.4. Sentencia de segunda instancia 16. El Tribunal Administrativo de Quindío profirió la Sentencia de 30 de agosto de 2012, por medio de la cual confirmó la inhibición para conocer de fondo del asunto. Concluyó que, “la acción de reparación directa no se constituye en el mecanismo judicial para solicitar el reconocimiento y pago de la indemnización moratorio previsto en la Ley 244 de 1995”.

Asimismo, realizó un abundante estudio jurisprudencial sobre la acción procedente. 17. Manifestó que este tema generó “fuertes polémicas” en todo el país, por lo que, el Consejo de Estado en la Sentencia de Unificación de 27 de marzo de 2007, radicado Radicado 76001-23-31-000-2000-02513-01 (IJ), determinó que era procedente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho o la acción ejecutiva, según el caso.

Sin embargo, para salvaguardar el derecho al debido proceso, consideró que las acciones de reparación directa instauradas con antelación al fallo debían resolverse de fondo. En el caso concreto, la demanda se presentó “siete meses y 11 días después” del fallo de unificación, por lo que, la acción de reparación directa no era procedente para ese momento. 1.4.

Recurso de extraordinario de revisión y trámites relevantes 18. El 1 de febrero de 2013, la parte demandante interpuso recurso extraordinario de revisión contra el fallo de segunda instancia, con fundamento en la causal en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, que hace referencia a la causal de nulidad originada en la sentencia. 19.

La recurrente manifestó que “la sentencia de segunda instancia implica[ba] un inconveniente porque dejó la sensación de una decisión contradictoria y que no se administró justicia. Por ello se creó una situación viciosa en dicha sentencia”. 20. Sostuvo que “si el acto administrativo (Resolución 2058 de junio de 23 de 2005), mediante el cual la demandada, reconoció tardíamente el valor de las cesantías definitivas y ordenó su pago, se hubiera anulado, los perjuicios para mi mandante se hubieran aumentado, puesto que hubiera tenido que devolver el dinero que recibió como pago de dicha prestación”. 21.

El Tribunal desconoció los antecedentes del proceso, porque partir de la Sentencia de Unificación de 27 de marzo de 2007 del Consejo de Estado1 concluyó que era procedente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, debido a que la demanda se presentó después del fallo de unificación. Sin embargo, “la acción de “reparación directa” esta[ba] bien dada para el caso que nos ocupa, pues se radicó la demanda primaria o 1 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de Unificación de 27 de marzo de 2007, Radicado 76001-23-31-000-2000-02513-01 (IJ).

Radicación número: 63001-33-31-002-2007-00351-01 (47097) Demandante: Berta Luz Herrera Sabas y otros. Demandado: Instituto de Seguros Sociales Referencia: Recurso extraordinario de revisión Decisión: Declara infundado el recurso _______________________________________________________________________________________ 5 de 10 inicial, mucho antes de la fecha del 27 de marzo de 2007, que en este momento sirvió de fundamento al Tribunal Administrativo del Quindío, para confirmar la decisión en primera instancia, razón por la cual, es al Honorable Consejo de Estado, a quien le compete decidir esta controversia”. 22.

La impugnante afirmó que ninguna de las instancias tuvo en cuenta los antecedentes procesales, porque inicialmente se presentó la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca con radicado 2005-10557 en la Subsección B de la Sección Segunda, pero se envió por competencia territorial al Tribunal Administrativo de Quindío. 23.

El Tribunal Administrativo de Quindío le designó el radicado 63001-23-31- 000-2007-00009-00, pero fue rechazada la demanda por incumplir lo ordenado en el auto que inadmitió la demanda. Sin embargo, el Consejo de Estado ordenó admitir la demanda. 24. En el curso del proceso, el ISS consignó el valor de las cesantías reconocidas, pero sin pagar la totalidad, por lo que se procedió a la “aclaración o corrección de la demanda”.

El Despacho ordenó integrar la demanda, razón por la cual, se solicitó la nulidad parcial de la Resolución 2058 de 13 de junio de 2005, la nulidad de la Resolución 3397 de 26 de julio de 2005, que rechazó la reposición y la nulidad del “oficio-respuesta 825- 016984 de octubre 25 de 2005” y se pidió el pago del excedente de cesantías sin liquidar.

Ese proceso “por disposición del mismo Tribunal hoy está en curso ante el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Armenia bajo el radicado 2008-0518; así como también se remitió la parte correspondiente a la acción que nos ocupa en este momento, denominada reparación directa al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia bajo el numero 2007-0351-00 (hoy 2007-0351-01)”. 25.

En ese sentido, no podían “tener valor alguno, las razones expuestas en la providencia, cuya acción de revisión se solicitan, para concretar los motivos que impiden la reparación del daño causado a mi representada // Así las cosas, se está imponiendo que no se aplique la Ley 244 de 1994, bajo la premisa que la entidad demandada, abusando del derecho, retardo en forma injustificada el reconocimiento y pago de unas cesantías, permitiendo con ello, que se aplique lo que el legislador quiso dar a entender cuando expidió dicha norma, como lo es “el desgreño administrativo de una entidad, o más bien, impedir que se cumpliera el sentir del legislador cual, es el garantizar la efectividad de los derechos de los trabajadores al servicio del Estado al señalar términos perentorios para lograr dicho cometido”. 26.

Señaló que “aceptar el sentir del juzgador en las providencias cuya revisión se solicita estaríamos ante el desconocimiento de los derechos fundamentales que nuestra constitución protege, especialmente en materia laboral administrativa y, por el contrario, estaríamos permitiendo (…) la inoperancia de la administración en no cancelar oportunamente unas cesantías que, por ley, le pertenecen al exempleado”.

Manifestó que la finalidad de la Ley 244 de 1994, según la Corte Constitucional, era corregir Radicación número: 63001-33-31-002-2007-00351-01 (47097) Demandante: Berta Luz Herrera Sabas y otros. Demandado: Instituto de Seguros Sociales Referencia: Recurso extraordinario de revisión Decisión: Declara infundado el recurso _______________________________________________________________________________________ 6 de 10 injusticias históricas.

Además, afirmó que no tenía que soportar la pérdida del poder adquisitivo de las prestaciones. 27. El Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales (PARISS) contestó de forma extemporánea el recurso2. 2. CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Síntesis de la controversia y decisiones que se adoptarán, 2.2. Alcance del recurso extraordinario de revisión, 2.3.

Análisis de la causal invocada, y, 2.4. Costas. 2.1. Síntesis de la controversia y decisiones que se adoptaran 28. La Sala se pronunciará de fondo sobre el asunto porque el recurso se interpuso dentro de la oportunidad3 prevista en el artículo 251 del CPACA. Declarará infundado el recurso extraordinario de revisión contra la Sentencia de 30 de agosto de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Quindío, porque no se configuró la causal invocada. 2.2.

Alcance del recurso extraordinario de revisión 29. El recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación que sirve para exceptuar el principio de cosa juzgada, porque permite controvertir fallos ejecutoriados4, a partir de las causales expresamente establecidas por el legislador5 o por el constituyente. 30. Este medio de impugnación extraordinario no es una oportunidad procesal para reabrir un debate propio de las instancias6, ni para suplir las deficiencias probatorias o argumentativas que hayan podido presentarse durante el trámite del proceso.

Este recurso exige una amplia carga argumentativa del recurrente, pues esta debe hacerse de manera técnica, precisa y razonada. Tampoco sirve como un instrumento procesal para cuestionar la actividad interpretativa del juez7, ni para corregir los errores por la inadecuada valoración de las pruebas o por la indebida aplicación del derecho. 2.3.

Análisis de la causal invocada 31. El numeral 5 del artículo 250 del CPACA establece como causal de revisión “Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. 32. La interpretación y alcance de esta causal es de carácter restrictivo, porque no toda irregularidad procesal es insaneable.

En principio, no es posible invocar como fundamento del recurso una irregularidad acaecida 2 Se notificó el 22 de febrero de 2017 y contestó el 24 de abril de 2017, es decir, después del término de los 10 días del artículo 253 del CPACA. 3El 12 de septiembre de 2012 quedó ejecutoria la sentencia recurrida y el recurso de revisión se interpuso el 1 de febrero de 2013, esto es, dentro del término de 1 año del artículo 251 del CPACA. 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicado 11001-03-15-000-2003-00133-00 (REV) y Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 29 de agosto de 2014, Radicado 34016, 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 26 de noviembre de 2018, Radicado 11001-03-24-000-2009-00616-00(REV) 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 29 de abril de 2015, Radicado 25000-23-26-000-1999-00319-01(26239.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia de 04 de octubre de 2018, Radicado 05001-23-31-000- 2002-01074-01(0372-12) 7 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 10 de diciembre de 2010, Radicado 11001-03-15-000- 2008-00480-00 (REV), Radicación número: 63001-33-31-002-2007-00351-01 (47097) Demandante: Berta Luz Herrera Sabas y otros.

Demandado: Instituto de Seguros Sociales Referencia: Recurso extraordinario de revisión Decisión: Declara infundado el recurso _______________________________________________________________________________________ 7 de 10 con anterioridad a la expedición de la sentencia, salvo que la nulidad no hubiera podido advertirse durante el curso del proceso.

En este caso, el afectado deberá demostrar que no tuvo la oportunidad de manifestar la nulidad, para evitar que se convierta en una tercera instancia y las partes puedan subsanar sus omisiones8. 33. La jurisprudencia de lo contencioso administrativo ha interpretado esta causal de manera abundante, porque el CPACA no definió su alcance.

Por esta razón, la jurisprudencia acudió al régimen de nulidades del artículo 140 del CPC (hoy 133 del CGP) e interpretó el artículo 29 constitucional9 para dotar de contenido a la causal. 34. El Consejo de Estado en la Sentencia de 8 de mayo de 201810 reconoció que una decisión inhibitoria no justificada desconoce los derechos al acceso a la justicia y al debido proceso de las partes, por lo que su expedición configura la causal de revisión por violación del artículo 29 constitucional (se trascribe): “(…) los derechos al acceso a la administración de justicia y a una tutela judicial efectiva generan la configuración de la causal de revisión por violación del artículo 29 constitucional por haberse visto comprometidos ante la existencia de una decisión inhibitoria fundada en motivos contraevidentes. [ ] Por tal razón, concluye la Sala, que también hay una vulneración del derecho fundamental al debido proceso, artículo 29 Constitucional, cuando una autoridad judicial dicte sin fundamento válido, razonable, una sentencia inhibitoria, que, como se expuso, es una clara denegación de justicia”. 35.

En aplicación de la posición mayoritaria anterior, la Subsección en Sentencia de 11 de octubre de 2021, radicado 50428 también consideró que la inhibición injustificada constituía un supuesto de nulidad de la sentencia y que, en caso de encontrarse acreditado, permitía revisar la providencia recurrida. 36. Sin embargo, la Sala entiende que las causales del recurso de revisión son taxativas y de interpretación restrictiva o, lo que es lo mismo, no pueden ser interpretadas de manera analógica o extensiva.

Por ello, en el entender de esta Sala, la causal 5 del artículo 250 del CPACA que se refiere a la “nulidad originada en la sentencia” debe, también, ser interpretada de manera restrictiva. En ese sentido, solamente podrá declararse fundado el recurso extraordinario de revisión cuando se origine en la Sentencia alguna de las causales de nulidad previstas en la legislación. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 6 de agosto de 2013, Radicado 2009-00687-00.

También ver, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia de 29 de noviembre de 2019, Radicado 45187. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 2 de junio de 2021, Radicado 62680. También ver, Subsección B, Sentencia de 11 de octubre de 2021, Radicado 50428. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 8 de mayo de 2018, exp. 11001- 03-15-000-1998-00153-01(REV).

Esta postura ha sido reiterada en las siguientes Sentencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 11 de octubre de 2021, Radicado 50428. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Catorce Especial de Decisión, Sentencia de 13 de octubre de 2020, exp. 11001-03-15-000-2019-00119-00(REV);

Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Cuarta Especial de Decisión, Sentencia de 1 de septiembre de 2020, exp. 11001-03-15-000-2020-00266-00(REV); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia de 28 de febrero de 2013, exp. 54001-31-000-2000-01331-01 (1216-09).

La Subsección adopta esta interpretación porque, como se dijo, el recurso extraordinario de revisión tiene causales taxativas, por lo que, interpretar el articulo 29 constitucional para diseñar nuevas causales de revisión las convertiría en causales enunciativas, y, de esa manera, cualquier violación del debido proceso constituiría una causal para considerar procedente el recurso extraordinario de revisión cuando así lo considere el juez de la revisión. 38.

De otra parte, resulta relevante recordar que las causales de nulidad procesal son de origen legal. El legislador, en ejercicio de la libertad de configuración que le otorgó la Constitución, ha decidido cuáles irregularidades procesales merecen un reproche tal que deben dar lugar a la sanción de nulidad. Esta decisión, de contera, lleva a que otras irregularidades procesales, posiblemente por ser consideradas de menor entidad por el legislador, queden sin sanción de nulidad.

Lo anterior en una lógica expressio unius est exclusio alterius. 39. A la luz de lo anterior, esta Sala entiende que solamente podrá prosperar un recurso extraordinario de revisión cuando se funde en una nulidad establecida en la legislación. De lo contrario, no se descargaría el deber procesal del recurrente. 40. En lo que concierne al punto recién advertido, la Corte Constitucional en las Sentencia C-491 de 199511 y C-217 de 199612, manifestó que la nulidad consagrada en el artículo 29 constitucional no eliminaba la taxatividad de las nulidades procesales, toda vez que fue adicionada constitucionalmente. 41.

Como ya se dijo, no toda violación del debido proceso genera nulidad, porque será el legislador de manera principal o el constituyente de forma excepcional, quienes definan previamente cuales son las irregularidades que producen la nulidad de los actos procesales. 42. Por otra parte, se pone de presente que no es cierto que la causal creada jurisprudencialmente deba servir como un instrumento efectivo para garantizar la protección de los derechos fundamentales, puesto que las partes procesales pueden acudir a la acción de tutela de manera directa cuando se expidan fallos inhibitorios injustificados. 43.

La Corte Constitucional en la Sentencia T-713 de 2013 consideró que los fallos inhibitorios injustificados no configuraban una causal de revisión, por lo que, el recurso extraordinario de revisión no resultaba un medio idóneo de 11 Corte Constitucional, Sentencia C-491 de 1995. “Con fundamento en lo anterior, estima la Corte que se ajusta a los preceptos de la Constitución, porque garantiza el debido proceso, el acceso a la justicia y los derechos procesales de las partes, la expresión "solamente" que emplea el art. 140 del C.P.C., para indicar que en los casos allí previstos es posible declarar la nulidad, previo el trámite incidental correspondiente, pero advirtiendo, que además de dichas causales legales de nulidad es viable y puede ser invocada la consagrada en el art. 29 de la Constitución, según el cual "es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso", esto es, sin la observancia de las formalidades legales esenciales requeridas para la producción de la prueba, especialmente en lo que atañe con el derecho de contradicción por la parte a la cual se opone ésta.

Por lo tanto, se declarará exequible la expresión demandada, con la referida advertencia”. 12 Corte Constitucional, Sentencia C-217 de 1996. “Todo lo anterior indica que el debido proceso en materia civil está plasmado en las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y en las normas que lo complementan y reforman, pero la garantía constitucional en cuya virtud toda prueba practicada en violación de tales reglas es nula de pleno derecho no puede ser limitada, recortada o desconocida por normas de rango legal que hagan nugatoria la eficacia de dicha nulidad, pues ésta no proviene de la ley ni depende de ella, en cuanto implica la seguridad constitucional -ontológicamente anterior a la legislación que fija las reglas de cada proceso- de que toda prueba, para ser constitucionalmente válida, debe respetar íntegramente el enunciado derecho fundamental”.

A pesar de que esta decisión interpretó el artículo 188 del CCA, ese criterio interpretativo no pierde vigencia respecto del artículo 250 del CPACA, pues esta disposición tampoco consagró esa situación como una causal de revisión. 44. Asimismo, la Corte Constitucional en la Sentencia SU-238 de 2019 determinó no le era exigible al accionante la interposición del recurso extraordinario de revisión como requisito de subsidiariedad para acudir a la tutela, porque “(i) un fallo inhibitorio, por sí mismo, no se valoró por el Legislador como causal para el ejercicio de dicho recurso, en los términos actualmente previstos en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; y, (ii) aunque en algunas oportunidades las Salas de decisión del Consejo de Estrado admitieron su procedencia en tal supuesto, solo con la Sentencia de Unificación del 18 de mayo de 2018, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, se consolidó un criterio al respecto.

Por lo anterior, en atención a que para el momento de la expedición de la decisión aquí cuestionada no existía dicha claridad, la Sala Plena de la Corte Constitucional considera que la no interposición en este caso de tal recurso extraordinario por Comertex S.A. no es motivo para considerar la improcedencia de la acción de tutela”. 45.

En concordancia, en el caso bajo estudio, debido a que ninguna norma de orden legal o constitucional consagraba los fallos inhibitorios como causal de revisión, el recurso se declarará impróspero. 46. Adicionalmente, se destaca que el recurso de revisión es antitécnico e impreciso porque hace referencia a la adecuada interpretación de la Ley 244 de 1994 y a la protección de los derechos laborales de los servidores públicos, aspectos que desbordan el objeto de estudio de la impugnación extraordinaria. 47.

El recurso de revisión no es una tercera instancia en la que se pueda reabrir el debate probatorio y auscultar el razonamiento que adoptó el juez para fallar desde una perspectiva jurídica y/o fáctica. Tampoco sirve como un mecanismo judicial para valorar la debida o indebida aplicación de las sentencias de unificación del Consejo de Estado. 48.

La Sala recuerda que el recurso extraordinario de revisión no puede utilizarse de manera inadecuada para incorporar los argumentos de fondo que fueron plasmados en la demanda, alegatos de conclusión y apelación, pues se reitera que la revisión no es una tercera instancia que sirva para corregir las falencias argumentativas de las partes. 49.

Aunque los reproches formulados no tienen ninguna relación con las causales taxativas de nulidad que prevé el Código General del Proceso y es un motivo suficiente para desestimar los reproches, la Sala advierte que, en todo caso, si hubiera comprendido que la expedición de una sentencia inhibitoria injustificada es un supuesto de revisión tampoco hubiera declarado fundado el recurso.

Lo anterior, porque la Sala al revisar integralmente el expediente encontró que el juez de instancia tuvo en Radicación número: 63001-33-31-002-2007-00351-01 (47097) Demandante: Berta Luz Herrera Sabas y otros. Demandado: Instituto de Seguros Sociales Referencia: Recurso extraordinario de revisión Decisión: Declara infundado el recurso _______________________________________________________________________________________ 10 de 10 consideración los antecedentes procesales13 y el criterio jurisprudencial unificado14 para sustentar la decisión inhibitoria. 50.

Así las cosas, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión, porque los argumentos esbozados por la recurrente no configuraron la causal de revisión invocada. 2.4 Costas 51. De conformidad con el artículo 188 del CPACA, vigente al momento de la presentación del recurso15, la Sala condenará en costas a la parte recurrente y no fijará agencias en derecho porque la entidad demandada no ejerció una defensa activa oportuna16, pues presentó de manera extemporánea la oposición al recurso de revisión. 3.

DECISIÓN 52. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión contra la Sentencia de 30 de agosto de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Quindío, dentro del proceso de reparación directa. SEGUNDA: condenar en costas a la parte recurrente. Por Secretaría liquidar sin incluir agencias en derecho debido a que no se causaron.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia devolver el expediente. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 13 La Sala encuentra que el 8 de noviembre de 2007 la recurrente otorgó poder (Folio 1 del cuaderno 1) para interponer demanda de reparación por los perjuicios causados por la mora en el reconocimiento y pago de las cesantías y sus intereses, que el 9 noviembre de 2007 presentó la acción de reparación directa (Folios 69 a 78 del cuaderno del Consejo de Estado y folio 60 del cuaderno 1), que el acta individual de reparto (Folio 76 del cuaderno del Consejo de Estado y 61 del cuaderno 1) y el oficio de la Oficina Judicial de Reparto de Quindío se elaboró y entregó el expediente al Juzgado Segundo Administrativo de Armenia el 9 de noviembre de 2007 (Folio 80 del cuaderno del Consejo de Estado y 62 del cuaderno 1). 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 27 de marzo de 2007, Radicado 76001-23-31-000-2000-02513-01(IJ) “Efectos de la presente sentencia // Como fue reseñado, en ocasiones anteriores se ha acudido ante esta jurisdicción, mediante la acción de reparación directa, con el fin de obtener el pago de la indemnización moratoria ante la falta de pago oportuno de las cesantías definitivas, prevista en la Ley 244 de 1995, instrumento que ahora se considera improcedente. // Sin embargo, por razones de seguridad jurídica y por respeto al derecho de acceso a la administración de justicia, los procesos emprendidos a través de la acción de reparación directa, que no requiere agotamiento de la vía gubernativa, deben continuar con el trámite iniciado hasta su culminación, conforme a las tesis jurisprudenciales correspondientes.

Por lo tanto, la presente sentencia ha de ser criterio jurisprudencial a partir de su ejecutoria”. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 11 de octubre de 2021, Radicado 63217. “(…) los recurrentes [deberán] ser condenados en costas no con fundamento en el artículo 255 del CPACA sino con apoyo en el artículo 188 de la misma codificación toda vez que para la fecha de presentación del recurso -lo cual se hace a través de una nueva demanda- no había sido expedida la Ley 2080 de 2021 que expresamente estableció que la sentencia que lo declare infundado condenará en costas y perjuicios al recurrente”. 16En otros eventos similares esta Corporación también ha decidido no fijar agencias en derecho.

Ver, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 26 de enero de 2022, Radicado 61283. “En este caso concreto no se fijarán agencias en derecho porque la entidad territorial demandada ni siquiera designó apoderado para que atendiera el proceso, motivo por el cual se advierte que no se causaron”.