CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., 26 de mayo 2022 Radicación: 25000-23-42-000-2013-04993-01 N° Interno: 1513-2017 Proceso: Ejecutivo Ejecutante: Humberto Mariño Rojas Ejecutado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Trámite: Recurso de apelación contra la sentencia que ordenó seguir adelante con la ejecución. Asunto: Confirma parcialmente la sentencia que ordenó seguir adelante con la ejecución/ diferencias por concepto de indexación /Intereses moratorios.
I. ASUNTO 1. La Sala decide[1] el recurso de apelación que la parte ejecutada interpuso contra la sentencia del 14 de marzo de 2017, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró no probadas las excepciones propuestas por la entidad y ordenó seguir adelante con la ejecución. II.
ANTECEDENTES 2. El señor Humberto Mariño Rojas presentó demanda contra la extinta Caja Nacional de Previsión Social, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho del artículo 85 del Decreto 01 de 1984, para obtener la nulidad de las Resoluciones Nos. 15886 de 22 de agosto de 2003 y 5359 de 14 de julio de 2004, por medio de las cuales se reliquidó su pensión de jubilación por retiro definitivo del servicio, sin tener en cuenta la asignación mensual más alta devengada durante el último año de servicios ni todos los factores devengados en ese periodo, conforme al Decreto Ley 546 de 1971. 3.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 22 de junio de 2007, aclarada mediante auto de 2 de agosto del mismo año, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. A título de restablecimiento del derecho le ordenó a la demandada que reliquidara la prestación, incluyendo todos los factores salariales que devengó el demandante durante el último año de servicios en la Procuraduría General de la Nación, tomando el 75% de la asignación mensual más elevada que percibió en el último año de servicios -2001 a 2002-, a partir del 1° de mayo de 2002.
También dispuso la indexación de esas sumas y el pago en la forma y el término previsto en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.[2] La sentencia base de recaudo quedó ejecutoriada el 4 de marzo de 2008.[3] 4. Mediante peticiones de 21 de mayo, 5 de octubre de 2009 y 24 de septiembre de 2010, el ejecutante le pidió a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, el cumplimiento de las sentencias base de ejecución.[4] 5.
La UGPP, expidió la Resolución No. PAP44850 del 23 de marzo de 2011 para dar cumplimiento al referido fallo, de manera que reliquidó la pensión de vejez del ejecutante, elevando la cuantía de la prestación a la suma de $3.807.733.25, efectiva a partir del 1° de mayo de 2002, incluyendo la asignación básica, la bonificación por servicios prestados y las primas de navidad, de servicios, de vacaciones y de antigüedad.
Según la respectiva liquidación[5] y el cupón de pago[6], el ejecutante recibió en el mes de agosto de 2011, los siguientes conceptos: |Mesadas |Indexación|Interes|Valor neto |Descuentos|Total a | | | |es |a reportar |en salud |reportar | |$83.764.925|$8.680.988|0.00 |$92.445.914|$9.519.835|$82.926.078| |.81 |.86 | |.67 |.73 |.94 | 6. El señor Humberto Mariño Rojas, presentó demanda ejecutiva con el fin de que se libre mandamiento de pago a su favor y en contra de la UGPP.
El ejecutante pidió: i) la suma de $12.323.198.21 por concepto de diferencias en la indexación del reajuste ordenado, ii) los intereses moratorios de la suma anterior a partir de la ejecutoria de la sentencia y hasta el pago efectivo y ii) los intereses moratorios sobre el retroactivo que pagó la entidad, esto es, «$92.445.840.45» causados desde la ejecutoria de la sentencia y hasta su pago efectivo.
También pidió que se condene en costas a la entidad ejecutada.[7] 2.1 El mandamiento de pago 7. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 20 de febrero de 2014[8], libró el mandamiento de pago por los siguientes valores: «a) Por la suma de nueve millones ciento veintisiete mil doscientos dieciséis pesos con once centavos ($9.127.216,11). b) Por los intereses moratorios que se causen sobre el valor indicado en la letra anterior, entre la ejecutoria de la sentencia y la fecha en que se cancele efectivamente la obligación. c) Por la suma de cincuenta millones quinientos cincuenta y ocho mil doscientos sesenta y siete pesos ($50.558.267,05).» 8.
El a quo observó que en virtud de la sentencia base de ejecución, la entidad accionada con corte a 30 de abril de 2011, (i) liquidó las diferencias en las mesadas pensionales como consecuencia de la reliquidación realizada en la Resolución PAP044850 del 23 de marzo de 2011, para un total de $83.764.925,81; (ii) efectuó la correspondiente indexación a 4 de marzo de 2008, cuyo valor arrojó la suma de $8.680.988,86; y (iii) calculó hasta el 30 de abril de 2011, los intereses moratorios equivalentes a $50.558.267,05, valor que según oficio 20125021032701 del 22 de agosto de 2012 del asesor de la dirección de pensiones de la UGPP, no fue cancelado porque «se encuentra a cargo de Cajanal EICE en Liquidación.» 9.
Explicó que la contadora adscrita a la secretaría de la sección segunda de ese Tribunal realizó la correspondiente liquidación con el propósito de determinar el valor real del crédito a favor del ejecutante, teniendo en cuenta tanto la allegada por él con corte a 30 de abril del 2011 como la realizada por la entidad ejecutada, de la cual se extrae que la suma adeudada por parte de esta última asciende a $9.127.216,11, correspondiente a la diferencia entre la indexación reclamada y la efectuada en sede administrativa.
III. LA SENTENCIA DE EXCEPCIONES APELADA 10. Después de surtidas las correspondientes etapas procesales, mediante sentencia proferida el 28 de noviembre de 2019[9], el Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió declarar no probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, cobro de lo no debido e inexistencia de la obligación, presentadas por la parte ejecutada.
Además, ordenó seguir adelante con la ejecución de acuerdo con el mandamiento ejecutivo proferido dentro del proceso. 11. Como problema jurídico a resolver, indicó que debía determinar si la UGPP adeuda al ejecutante la suma correspondiente a los intereses moratorios ocasionados desde el 4 de marzo de 2008 fecha de ejecutoria de la sentencia, hasta el 23 de marzo de 2011 fecha en que se dio cumplimiento al fallo que ordenó la reliquidación de la pensión del actor y si al ejecutante se le adeuda la diferencia de la indexación junto con los intereses moratorios de esta última. 12.
Adujo que la excepción de pago alegada por la ejecutada no se encuentra probada dentro del plenario, ya que no existe constancia de que le haya pagado al ejecutante los intereses moratorios ni la diferencia de la indexación con los respectivos intereses. IV. EL RECURSO DE APELACIÓN 13. La apoderada de la parte ejecutada interpuso recurso de apelación contra la sentencia de 28 de noviembre de 2019 que ordenó seguir adelante con la ejecución para que se revocara, pues considera que en el asunto el pago total de la obligación se encuentra debidamente acreditado.[10] 14.
Afirmó que con la expedición de la Resolución PAP 044850 de 23 de marzo de 2011, se dio cumplimiento a las obligaciones pensionales a cargo de la UGPP, derivadas de la sentencia presentada como título base de recaudo. 15. Aseguró que en el referido acto de cumplimiento, se determinó que la obligación de pago de intereses moratorios estaba a cargo de la extinta CAJANAL.
Lo anterior, conforme a las obligaciones misionales asignadas a la ejecutada, dentro de las que no se encuentra el pago de intereses, máxime en este caso en el que la sentencia quedó ejecutoriada el 4 de marzo de 2008. Adujo que de conformidad con lo indicado por la Sala de Consulta y Servicio Civil, la UGPP no es la competente para asumir el pago de intereses moratorios, pues esa carga fue atribuida a la extinta CAJANAL. 16.
Solicita que, como sustento de su inconformidad, se tenga en cuenta los argumentos que respaldaron las excepciones que se propusieron de manera oportuna. Conforme a ellos, no hay saldo a cargo de la entidad por concepto de indexación, asunto que fue explicado en el resumen de pagos que la entidad efectuó al ejecutado. 17. Efectuado el correspondiente traslado, el apoderado de la parte ejecutante dijo que se oponía a los argumentos del recurso sin efectuar alguna consideración adicional[11].
La representante del Ministerio Público adujo que se encontraba conforme con la decisión[12]. V. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 18. El proceso fue asignado por reparto al despacho del magistrado Carmelo Perdomo Cuéter el 21 de abril de 2017[13], quien junto con el magistrado César Palomino Cortés, manifestaron su impedimento para conocer del asunto porque conformaron la Sala que ordenó librar mandamiento de pago en el proceso de la referencia.[14] Mediante auto de 10 de octubre de 2019, se les aceptó el impedimento y se conformó Sala con los magistrados William Hernández Gómez y Rafael Francisco Suárez Vargas.[15] 19.
Posteriormente, mediante providencia del 27 de febrero de 2020 se admitió el recurso de apelación objeto de pronunciamiento[16]. Finalmente, a través de auto de 17 de junio de 2021, el Despacho concedió el término para que las partes allegaran sus alegatos de conclusión[17]. 20. La parte ejecutada presentó alegatos de conclusión[18] en los que indicó que no adeuda alguna suma por concepto de indexación, toda vez que le pagó al ejecutante las diferencias de las mesadas causadas, así: i) Capital desde el 01 de mayo de 2002 al 30 de abril de 2011 por la suma de $83.764.925,81 y ii) Indexación desde el 1 de mayo de 2002 al 4 de marzo de 2008 por valor de $8.680.988,86.
Agregó que difiere del valor que determinó el tribunal por concepto de intereses moratorios, pues debió tener en cuenta que durante el proceso liquidatorio de CAJANAL no se causaron intereses. 21. La parte ejecutante se abstuvo de presentar alegatos de conclusión. 22. El Delegado del Ministerio Público rindió su concepto, en el que solicitó que se confirme la providencia apelada y se continúe con la ejecución, pues la ejecutada es la sucesora procesal de CAJANAL E.I.C.E., de manera «que le corresponde no solo pagar la reliquidación de la pensión y la indexación, sino también los intereses moratorios que se reclaman en el sub lite, teniendo en cuenta además que el fallo es un todo y debe cumplirse integralmente.»[19] 23.
Agotada como se encuentra la instancia, sin observar causales de nulidad que invaliden lo actuado, la Sala procede a resolver el asunto, para lo cual tiene en cuenta las siguientes, CONSIDERACIONES 1. Competencia. 24. El artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 615 de la Ley 1564 de 2012, vigentes al momento de la presentación del recurso, en cuanto a la competencia del Consejo de Estado, disponían: « ARTÍCULO 615.
Modifíquese el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, el cual quedará así: « Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia […]» [Se destaca]. 25.
De acuerdo con la norma transcrita, el Consejo de Estado tiene competencia para resolver el recurso de apelación que presentó la parte ejecutada contra la sentencia que resolvió las excepciones formuladas, toda vez que en segunda instancia conoce de las apelaciones contra las sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos. 2. Procedencia 26.
En relación con la procedencia del recurso de apelación para el caso de la referencia, el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011[20], disponía lo siguiente: «Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos […]». 27.
Se trata en este caso del recurso de apelación que la parte ejecutada presentó contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual el a quo declaró no probadas las excepciones propuestas por la UGPP y dispuso continuar con la ejecución. En consecuencia, al estar comprendida dentro del inciso 1º del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, procede el recurso impetrado. 3.
El problema jurídico. 28. De acuerdo a lo señalado en la providencia de primera instancia y atendiendo el motivo de oposición aducido por la parte ejecutada, el problema jurídico a resolver por la Sala se circunscribe a determinar si en el asunto se configuró la excepción de pago. Para ello, la Sala deberá establecer: i) cuál es la entidad competente para realizar el pago de los intereses moratorios ordenados en la sentencia base de recaudo, esto es, la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP o, como lo plantea la entidad ejecutada, el PAP CAJANAL, precisando su monto y ii) si el valor que pagó la ejecutada por concepto de indexación de la condena estuvo ajustado. 29.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará el estudio de los siguientes temas: i) la normatividad que regula el proceso ejecutivo, ii) el título ejecutivo cuando se persigue el cumplimiento de una sentencia, iii) la liquidación de CAJANAL EICE y competencia de la UGPP para asumir el pago de intereses moratorios derivados de condenas impuestas a la Caja Nacional de Previsión Social, iv) efectividad de condenas contra entidades públicas.
Régimen de intereses de mora del Decreto 01 de 1984 – Código Contencioso Administrativo; y, v) al final, se analizará el caso concreto. 3.1 La normatividad que regula el proceso ejecutivo. 30. La Ley 1437 de 2011 no estableció procedimiento para el proceso ejecutivo; sin embargo, la norma en el artículo 306 señaló que en aquellos aspectos no contemplados en el código, se seguiría el Código de Procedimiento Civil[21], en el cual de manera expresa se encuentra el trámite del proceso ejecutivo.
La norma mencionada es del siguiente tenor: «Artículo 306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo». 31. La disposición hace alusión y remite al Código de Procedimiento Civil, normatividad que fue subrogada por el Código General del Proceso, vigente desde el 1° de enero de 2014. 3.2 El Título Ejecutivo cuando se persigue el cumplimiento de una sentencia. 32.
En este punto, la Sala hace referencia al contenido de los artículos 422 del Código General del Proceso y 297 de la Ley 1437 de 2011, en donde se define el título ejecutivo y se señalan las providencias que tienen tal característica, respectivamente. 33. El artículo 422 del Código General del Proceso al referirse al título ejecutivo, dice: «Art. 422.
Títulos Ejecutivos. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante y que constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley «La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184».
(Subrayado fuera de texto) 34. Y el artículo 297 de la Ley 1437 de 2011, señala en su numeral 1° que las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en las que se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias constituyen un título ejecutivo[22]. 35. La definición contenida en el artículo 422 del Código General del Proceso permite inferir que hay requisitos de forma y de fondo, siendo los primeros «que se trate de documentos que […] tengan autenticidad, que emanen de autoridad judicial, o de otra clase si la ley lo autoriza, o del propio ejecutado o causante cuando aquel sea heredero de este»[23] y los segundos, «que de esos documentos aparezca a favor del ejecutante o de su causante y a cargo del ejecutado o de su causante, una obligación clara expresa, exigible y además líquida o liquidable por simple operación aritmética si se trata de pagar una suma de dinero»[24]. 36.
Conforme a las normas anteriores, se pueden demandar las obligaciones que reúnan las siguientes condiciones o requisitos de fondo: i) que las obligaciones sean expresas, claras y exigibles, ii) que emanen del deudor o de su causante, o que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción y iii) que constituyan plena prueba contra él[25]. 3.3 La liquidación de CAJANAL EICE y competencia de la UGPP para asumir el pago de intereses moratorios derivados de condenas impuestas a la Caja Nacional de Previsión Social. 37.
El Gobierno nacional dispuso la supresión de CAJANAL a través del Decreto 2196 de 2009[26], dando aplicación a lo dispuesto en el Decreto 254 de 2000[27] modificado por la Ley 1105 de 2006[28], disposición que en su artículo 1° estableció que «Los vacíos del presente régimen de liquidación se llenarán con el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y las normas que lo desarrollan.» 38.
De igual manera, el referido decreto señaló en su artículo 11, lo siguiente: « ARTÍCULO 11. El artículo 21 del Decreto-ley 254 de 2000 quedará así: «Artículo 21. Bienes excluidos de la masa de la liquidación. No formarán parte de la masa de la liquidación: a) Los recursos de seguridad social, los cuales deberán ser entregados a la entidad que determine el Gobierno Nacional; […]» 39.
A su vez, el artículo 64 del Decreto 4107 de 2011[29], dispuso que CAJANAL EICE en liquidación, continuaría realizando las funciones señaladas en el artículo 3 del Decreto 2196 de 2009[30] hasta tanto fueran asumidas por la UGPP, a más tardar el 1 de diciembre de 2012; sin embargo, el proceso de liquidación culminó efectivamente el 11 de junio de 2013, de conformidad con el Decreto 877 de 2013[31], de manera que los procesos judiciales y demás reclamaciones que estuvieran en trámite al momento del cierre de la liquidación, debieron ser asumidos por la UGPP[32]. 40.
Sobre la competencia para asumir el pago de intereses moratorios derivados del pago tardío de condenas impuestas a la extinta CAJANAL, la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, en providencia del 8 de junio de 2016[33] indicó lo siguiente: « […] Por consiguiente, las competencias atribuidas a CAJANAL y a la UGPP, son las siguientes: En cuanto a las competencias asignadas a la UGPP, el artículo 1º del Decreto 4269 del 8 de noviembre de 2011, por el cual “se distribuyeron unas competencias en materia de reconocimiento de derechos pensionales”, indicó que la UGPP sería la competente para resolver todas las solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011, en tanto que las radicadas antes de esa fecha serían resueltas por CAJANAL EICE, en Liquidación. En cuanto a lo relacionado con la actividad judicial, la Sala ha señalado que el sucesor procesal de la extinta CAJANAL, para todos los efectos, es la UGPP, quien está llamada a asumir la responsabilidad por las condenas que se profieran en los procesos judiciales que fueron adelantados contra la desaparecida entidad.
Se recuerda que a través del Decreto 0877 de 30 de abril de 2013, se prorrogó el plazo dispuesto para la liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en liquidación, establecido en el artículo 1° del Decreto 2196 de 2009, hasta el 11 de junio de 2013. Así, la UGPP debe asumir íntegramente las competencias misionales que antes eran de CAJANAL y la remplaza procesalmente con el fin de garantizar la defensa judicial, técnica y material en los procesos y reclamaciones que estaban en trámite al cierre de la liquidación de la Caja. […] Observa la Sala adicionalmente, que la sentencia no se puede escindir o fraccionar como pretende la UGPP en su acto administrativo en el que niega la competencia para el pago de los intereses de la misma, pues el fallo judicial constituye un todo, es un pronunciamiento judicial completo que debe cumplirse de manera integral.
Los intereses moratorios surgen del cumplimiento tardío de la condena fijada por la sentencia, razón por la cual son accesorios al pago del valor principal. En consecuencia, las mismas razones que llevaron al Liquidador de CAJANAL a cumplir la referida sentencia en cuanto al reconocimiento y pago de la reliquidación de la pensión y el retroactivo, se aplican al pago de los intereses moratorios que se hayan generado por el cumplimiento tardío de dicha sentencia […]» (Destacado fuera del texto original.) 41.
En estas condiciones, CAJANAL entonces en liquidación o la UGPP, según el caso, estaban obligadas a satisfacer íntegramente las condenas impuestas en su contra. La Sala precisa que la competencia de esta última entidad fue efectiva a partir del 8 de noviembre de 2011, momento en el que asumió todas las solicitudes de reconocimientos de derechos pensionales y prestaciones económicas que fueran radicadas a partir de esa fecha. 42.
Lo anterior no implica que la atención de las reclamaciones de pago de las prestaciones económicas derivadas de la reliquidación pensional anteriores al 8 de noviembre de 2011 no corresponda a la UGPP, pues como lo tiene establecido esta corporación, al liquidarse CAJANAL a partir del 12 de junio del 2013 y dándose por terminada su existencia legal, todas las obligaciones que pudiesen haber estado bajo su responsabilidad debían pasar a la UGPP por ser su cesionaria, en virtud de lo establecido en el artículo 2° del Decreto 2040 de 2011[34]. 3.4 Efectividad de condenas contra entidades públicas.
Régimen de intereses de mora del Decreto 01 de 1984 – Código Contencioso Administrativo 43. Sobre el tema, el artículo 176 Código Contencioso Administrativo, disponía lo siguiente: «Artículo 176.- Ejecución. Las autoridades a quienes corresponda la ejecución de una sentencia dictarán, dentro del término de treinta (30) días contados desde su comunicación, la resolución correspondiente, en la cual se adoptarán las medidas necesarias para su cumplimiento.» 44.
Conforme a la norma, las autoridades administrativas a quienes les correspondiera la ejecución de la sentencia contaban con 30 días contados desde la comunicación de la orden judicial para proferir la resolución correspondiente en la que se adopten las medidas necesarias para el cumplimiento de la providencia, de manera que durante este lapso no se causa ningún tipo de interés. 45.
Y el inciso 5 del artículo 177 de la misma codificación, consagraba lo siguiente: « Artículo 177.- Efectividad de condenes contra entidades públicas. Cuando se condene a la Nación, a una entidad territorial o descentralizada al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, se enviará inmediatamente copia de la sentencia a quien sea competente para ejercer las funciones del ministerio público frente a la entidad condenada. […] Las cantidades líquidas reconocidas en tales sentencias devengarán intereses comerciales y moratorios. […]» 46.
La norma, en su redacción original establecía que «las cantidades líquidas reconocidas en tales sentencias devengarán intereses comerciales durante los seis meses siguientes a su ejecutoria y moratorios después de este término»; sin embargo, las expresiones subrayadas fueron declaradas inexequibles por la Corte Constitucional mediante sentencia C-188 de 1999[35], al considerar lo siguiente: «[…] Para la Corte es claro que el principio de igualdad y la equidad imponen que en estos casos las dos partes reciban igual trato, sin que se justifique en modo alguno que mientras el Estado cobra a los contribuyentes intereses moratorios cuando ellos no pagan a tiempo los impuestos, y ello a partir del primer día de retardo en el pago, las obligaciones en mora a cargo del Estado deban forzosamente permanecer libres de la obligación de cancelar dichos réditos durante seis meses, con notorio perjuicio para los particulares que han debido recibir oportunamente los recursos pactados.
Durante ese tiempo, el dinero no recibido por el acreedor pierde poder adquisitivo y no existe razón válida para que esa pérdida la deba soportar el particular y no el Estado, que incumple. Es evidente la vulneración del artículo 13 de la Constitución Política, toda vez que, con independencia de si el deudor es el gobernado o el ente oficial, el hecho es el mismo; la circunstancia es equivalente; el daño económico que sufre el acreedor por causa de la mora es idéntico; y las obligaciones asumidas por las entidades públicas no tienen alcance jurídico diverso de las que están a cargo de las personas privadas. […] En cuanto al artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, a menos que la sentencia que impone la condena señale un plazo para el pago -evento en el cual, dentro del mismo se pagarán intereses comerciales-, los intereses moratorios se causan a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia, sin perjuicio de la aplicación del término de dieciocho (18) meses que el precepto contempla para que la correspondiente condena sea ejecutable ante la justicia ordinaria. » 47.
Así las cosas, en aplicación del citado artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, es viable colegir que las entidades tenían un plazo de 18 meses para efectuar el pago correspondiente, contados a partir de la ejecutoria de las providencias proferida por esta jurisdicción. 48. Además, conforme al inciso 6° de la norma, cumplidos 6 meses contados a partir de la ejecutoria de la providencia que imponga o liquide una condena o de la que apruebe una conciliación sin que los beneficiarios hayan acudido a la entidad a fin de hacerla efectiva, la causación de intereses comerciales y moratorios cesan desde ese momento y hasta que se presente la solicitud en los términos exigidos en la norma. 49.
Teniendo en cuenta que las normas en comento no consagraron las tasas de interés comercial o moratorio, es necesario atender lo establecido en el artículo 884 del Código de Comercio. Conforme a esa disposición el interés moratorio será equivalente a una y media veces del bancario corriente certificado por la Superintendencia Financiera para el periodo de mora. 50.
Ahora bien, cuando los intereses sobrepasen el límite de la usura previsto en el artículo 305 del Código Penal, la suma deberá ser reducida a dicho límite[36]. 51. En resumen, las reglas de efectividad de las sentencias, laudos arbitrales y conciliaciones debidamente aprobadas por esta jurisdicción, bajo el Código Contencioso Administrativo, son las siguientes: i) Las entidades públicas tienen un término de dieciocho (18) meses para el cumplimiento de las sentencias en firme que les imponen el pago de una cantidad líquida de dinero o de conformidad con el término pactado en los casos de los acuerdos conciliatorios. ii) Una vez vencido este plazo sin que se hubiera dado cumplimiento a la sentencia, el mismo puede ser exigido mediante juicio ejecutivo. iii) Las cantidades líquidas reconocidas en una sentencia causarán intereses moratorios desde el momento de su ejecutoria, salvo que se fije un plazo para su pago. iv) En el caso de conciliaciones y sentencias en las que se fije un plazo para su cumplimiento, se causarán intereses comerciales durante el respectivo término y moratorios una vez vencido este. v) De conformidad con el artículo 884 del Código de Comercio, la tasa comercial es equivalente al interés bancario corriente y los moratorios señalados en el artículo 177 del C.C.A., corresponden a una y media veces de los corrientes bancarios, siempre y cuando los últimos no excedan el límite previsto para no incurrir en el delito de usura, caso en el cual deberán reducirse a dicho tope. 4.
Caso concreto 52. Del acervo probatorio obrante en el expediente, la Sala extrae lo siguiente: 53. Mediante sentencia proferida el 28 de noviembre de 2019[37], el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró no probadas las excepciones propuestas por la UGPP y ordenó seguir adelante con la ejecución conforme lo dispuesto en el mandamiento de pago, esto es, por: i) la diferencia entre el mayor valor y lo que reconoció la UGPP por concepto de la indexación del reajuste ordenado en cuantía de $9.127.216,11, ii) los intereses moratorios que se causen sobre el valor y iii) por $50.558.267,05 correspondientes a los intereses derivados de pago tardío de la obligación. 54.
La entidad ejecutada en el recurso de apelación alega que pagó la totalidad de la obligación en lo que tiene que ver con el retroactivo y la actualización. Además, se opuso a la pretensión de reclamación de intereses porque alega que esa obligación no está a su cargo. 55. Para resolver, la Sala observa que el ejecutante reclama la diferencia que encontró en la cuantía que la UGPP le reconoció por concepto de la indexación sobre el retroactivo pensional.
El demandante alega que por diferencias indexadas la entidad le pagó solamente $83.838.413,40; sin embargo, conforme a la liquidación que anexó a su demanda, la UGPP le debió pagar $104.768.037,66 por ese concepto. Explica que si se restan los anteriores valores, se obtiene la suma de $20.929.624,26 correspondientes a la indexación de la condena desde mayo de 2002 hasta abril de 2011; sin embargo, la UGPP solo le reconoció $8.680.988.86 por ese mismo concepto, según la liquidación de folio 42.
En consecuencia, reclama $12.248.635,4 (sic)[38] por el faltante de la indexación más los intereses moratorios sobre esa suma. 56. Por su parte, el tribunal a quo, con fundamento en la liquidación que efectuó la contadora de la Sección Segunda de esa corporación, determinó las diferencias por concepto de indexación en $9.127.216,11[39]. Al analizar la referida operación, la Sala la encuentra ajustada, toda vez que para hallar el referido valor se partió de las diferencias mensuales entre la mesada que venía reconociendo la entidad y la cuantía que efectivamente correspondía conforme a la sentencia base de recaudo.
Cada uno de los resultados fueron indexados mes a mes desde mayo de 2002 hasta mayo de 2011, fecha de inclusión en nómina del retroactivo pensional. 57. Al analizar la liquidación que efectuó la UGPP sobre este ítem, la Sala establece que la ejecutada liquidó la indexación sobre el retroactivo correspondiente a las diferencias de las mesadas desde mayo de 2002 hasta enero de 2008, razón por la cual la determinó en $8.680.988,86[40].
De lo anterior, es posible establecer que la diferencia en la indexación que reclama el ejecutante y que fue reconocida por el tribunal no se configuró porque la entidad la liquidó de forma correcta. En efecto, la entidad pagó la indexación correspondiente al capital consolidado a la fecha de ejecutoria (retroactivo). Este se causa desde la fecha de efectividad del derecho, -1.º de mayo de 2002- y la de la ejecutoria de la sentencia –marzo de 2008-.
A partir de ese momento lo que corresponde es el pago de los intereses moratorios, esto es, entre la ejecutoria de la sentencia y la inclusión en nómina. En consecuencia, se determina que la inconformidad de la entidad ejecutada encuentra sustento, razón por la cual se modificará la decisión del a quo pues no procede seguir adelante con la ejecución por las diferencias en la indexación del retroactivo pensional. 58.
El otro reparo que le endilgó la ejecutada al fallo apelado tiene que ver con el pago de intereses moratorios, en cuanto la ejecutada UGPP considera que no tiene a su cargo esa obligación. Para resolver, la Sala observa que la sentencia que sirve de título ejecutivo para el recaudo de las obligaciones que se estiman incumplidas por la parte ejecutante, esto es, el pago de intereses moratorios, fue proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 22 de julio de 2007, quedó ejecutoriada el 4 de marzo de 2008 y se hizo exigible 18 meses después, el 4 de septiembre de 2010, es decir, dentro del periodo que comprendió el proceso liquidatorio de CAJANAL, entre el 12 de junio de 2009 y el 11 de junio de 2013.
En consecuencia, el ejecutante podía reclamar de esa entidad el cumplimiento del fallo base de recaudo o ante quien asumiera sus actividades misionales una vez se diera por terminada su existencia legal, es decir, la UGPP. 59. En el presente caso, la sentencia que sirve de título ejecutivo fue atendida con la Resolución No. PAP 044850 del 23 de marzo de 2011, por medio de la cual CAJANAL cumplió parcialmente dicha decisión, dado que en el segundo inciso del artículo 2° de su parte resolutiva señaló que el área de nómina realizaría la liquidación respectiva, precisando que el pago establecido en el artículo 177 del C.C.A estaría a cargo de CAJANAL EICE en Liquidación. 60.
Sobre este aspecto, la Sala estima que CAJANAL debió responder por todas las obligaciones derivadas de la sentencia, no solo respecto de la reliquidación del derecho pensional, sino además frente el pago de los valores correspondientes a intereses por el cumplimiento tardío de la condena fijada en el título base de recaudo, carga que se trasladó a la UGPP al asumir sus funciones misionales, incluida la del pago de los intereses del artículo 177 del CCA ordenados a expensas de CAJANAL, conforme al criterio expuesto en consideraciones anteriores[41].
En consecuencia, no prospera la oposición de la entidad ejecutada. 61. Finalmente, la Sala estima necesario precisar el monto de la obligación adeudada, pues no encuentra acertada la decisión del a quo de seguir adelante con la ejecución por concepto de intereses moratorios, conforme lo determinado en el mandamiento de pago y lo pedido en la demanda ejecutiva, esto es, por $50.558.267,05, tal como pasa a explicarse: 62.
La sentencia base de ejecución quedó ejecutoriada el 4 de marzo de 2008 y la entidad demandada pagó el retroactivo pensional en mayo de 2011, de manera que de conformidad con el artículo 177 del CCA, norma vigente en todo el periodo de causación de los intereses moratorios, las cantidades líquidas reconocidas en la sentencia base de ejecución devengan intereses moratorios desde el día siguiente a la ejecutoria de la decisión. 63.
En ese evento, además es necesario tener en cuenta lo establecido en el inciso sexto ibídem, adicionado por la Ley 446 de 2001, norma que consagra que, «cumplidos seis (6) meses desde la ejecutoria de la providencia que imponga una condena o de la que apruebe una conciliación, sin que los beneficiarios hayan acudido a la entidad responsable para hacerla efectiva, acompañando la documentación exigida para el efecto, cesará la causación de intereses de todo tipo desde entonces hasta cuando se presentare la solicitud en legal forma.» 64.
En consecuencia, los intereses moratorios deben calcularse desde el 5 de marzo de 2008 hasta el 31 de julio de 2011, mes anterior a la inclusión en nómina del pago. Se precisa que la causación de los mismos se interrumpió desde el 5 de septiembre de 2008, pasados seis meses desde la ejecutoria hasta el 21 de mayo de 2009, fecha en que se presentó en debida forma la solicitud de cumplimiento.
Frente a ello, la Sala observa que el a quo ordenó seguir adelante con la ejecución conforme se libró el mandamiento de pago, esto es por $50.558.267,05; sin embargo, ese cálculo inicial no tuvo en cuenta la interrupción de la causación de intereses por el periodo indicado. Esa circunstancia sí fue observada en la liquidación que efectuó la contadora de esa corporación al momento de efectuar el cálculo de los intereses[42], operación que arrojó la suma de $33.075.635,42, razón por la cual se deberá modificar la sentencia apelada en ese aspecto para precisar el valor correspondiente a los intereses moratorios por el pago tardío de la obligación. 65.
Por lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda - Subsección “B”, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR PARCIALMENTE la sentencia del 14 de marzo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el proceso ejecutivo adelantado por el señor Humberto Mariño Rojas contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, mediante la cual se declararon no probadas las excepciones propuestas por la defensa de la ejecutada y se ordenó seguir adelante con la ejecución, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: MODIFICAR el numeral Segundo de la sentencia del 14 de marzo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con las consideraciones de la presente decisión, el que quedará así: «Segundo. Seguir adelante con la ejecución contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por la suma de treinta y tres millones setenta y cinco mil seiscientos treinta y cinco pesos con cuarenta y dos centavos ($33.075.635,42) por concepto de intereses moratorios derivados del pago tardío de la obligación.» TERCERO: Sin costas en esta instancia.
CUARTO: Por la Secretaría de la Sección Segunda, devuélvase el proceso al Tribunal Administrativo de Cundinamarca y déjense las constancias de rigor en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. Notifíquese y cúmplase. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Magistrada Firma electrónica Firma electrónica WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Magistrado Magistrado Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. ----------------------- [1] El expediente ingresó al Despacho el 22 de julio de 2021, según informe secretarial de folio 141. [2] Fols. 8 a 29 [3] Fol. 29 vuelto [4] Tal como se establece del contenido de la Resolución PAP 004480 de 23 de marzo de 2011, visible en el folio 1 [5] Fols. 57 a 61 del expediente digitalizado [6] Fol. 38 [7] Fols. 44 a 48 y 64 a 72 del expediente digitalizado [8] Fol. 62 a 64. [9] Fols. 228 a 234 [10] Índice 35 de SAMAI - Minutos 43:02:18 a 43:07:55. [11]Índice 35 de SAMAI - Minutos 47:10 a 47: 18 [12] Índice 35 de SAMAI – Minutos 47:40 a 47: 49 [13] Fol. 192 [14] Fols. 194 y 194 vuelto [15] Fols. 200 y 201 [16] Fol. 207 [17] Fol. 209 [18] Índice 25 de SAMAI [19] Índice 26 de SAMAI. [20] Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021 [21] Hoy Código General del Proceso [22] “Artículo 297.
Título Ejecutivo. Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: 1.- Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. […]”. [23] El Proceso Civil, parte especial, 7ª edición 1991, Págs. 822 a 824 [24] ib. [25] Devis Echandía, Hernando, Editorial Temis, 1961. [26] por el cual se suprime la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, se ordena su liquidación, se designa un liquidador y se dictan otras disposiciones. [27] por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional. [28] Por medio de la cual se modifica el Decreto-ley 254 de 2000, sobre procedimiento de liquidación de entidades públicas de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional y se dictan otras disposiciones. [29] «Por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social.» [30] «por el cual se suprime la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, se ordena su liquidación, se designa un liquidador y se dictan otras disposiciones». [31] «por el cual se prorroga el plazo de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE en Liquidación y se dictan otras disposiciones.» [32] Artículo 22 del Decreto 2196 de 2009 [33] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, providencia de 8 de junio de 2016, M.P Edgar González López, radicación 11001-03-06-000-2016- 00054-00(C) [34] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Expediente 11001- 03-06-000-2016-00054-00(C), providencia de 8 de junio de 2016 M.P Edgar González López, en la cual se consideró que « […] que el sucesor procesal de la extinta CAJANAL, para todos los efectos, es la UGPP, quien está llamada a asumir la responsabilidad por las condenas que se profieran en los procesos judiciales que fueron adelantados contra la desaparecida entidad.» [35] Corte Constitucional, sentencia del 24 de marzo de 1999.
Referencia: Expediente D-2191. Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo. [36] Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto N.I 2184 de 29 de abril de 2014 M.P. Álvaro Namén Vargas. [37] Fols. 228 a 234 [38] El resultado correcto de la operación que propone el ejecutante es $12.323.198,21 [39] Folios 322 a 325 del expediente digital [40] Fols. 40 a 42 vuelto [41] En idéntico sentido se pronunció esta corporación, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 23 de mayo de 2016, radicación 11001-03-15-000- 2016-01029-00, M.P. William Hernández Gómez (E) y Sección Cuarta, sentencia de 19 de mayo de 2016, radicación 11001-03-15-000-2016-01024-00, M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, estimó que la UGPP sí estaba legitimada en la causa para atender el pago de los intereses moratorio reclamados, pues esta fue definida como la sucesora procesal de CAJANAL. [42] Fol. 325 del expediente digital