CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: John Jairo Morales Alzate Bogotá, D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Número de radicación: 11001-03-06-000-2024-00178-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: E.S.E. Hospital San José de Aguadas (Caldas), Departamento de Caldas, Patrimonio Autónomo – Dirección Territorial de Salud de Caldas y la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Asunto: autoridad competente para resolver la solicitud de reconocimiento y pago de un bono pensional, por el tiempo laborado en una institución hospitalaria pública. Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 de la Ley 1437 de 20111, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, y en el artículo 112, numeral 10° del CPACA, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 20212, procede a estudiar el presunto conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I. ANTECEDENTES3 De acuerdo con la información que reposa en el expediente, los antecedentes del conflicto de competencia son los siguientes: 1.
El 19 de octubre de 20164, la E.S.E. Hospital San José de Aguadas (Caldas) expidió certificación CENISS 022/2016, con registro de los tiempos laborados por el señor Virgilio Ríos Trujillo en esa institución, en el período comprendido 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 3 La información que se relata en este acápite fue extraída de los documentos allegados a los expedientes del conflicto número 11001-03-06-000-2024-00111-00 y 11001-03-06-000-2024-00178-00 que reposan en SAMAI. 4 Expediente matriz digital, archivo 2, consecutivo Samai 00002, folios 1 a 23 [14] 7B5AF3FE3BBE6CE5 06079786298C3523 C218EF4AB17565EA 33EB2F0FB19364D7 Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00178-00 entre el 1. ° de julio de 1982 al 2 de mayo de 1983, lo que permitió la liquidación provisional del bono pensional tipo A modalidad 2 a su favor. 2.
El 28 de marzo de 20225, el Juzgado Séptimo Penal Municipal con función de control de garantías declaró improcedente la acción de tutela promovida por el señor Virgilio Ríos Trujillo, en contra de Porvenir S.A., a efectos de obtener la devolución de saldos. En el marco del proceso se vinculó a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Oficina de Bonos Pensionales, Colfondos S.A. Pensiones y Cesantías (Administrador Fiduciario del Patrimonio Autónomo de la Dirección Territorial de Salud de Caldas), el Departamento de Caldas, la E.S.E. Hospital San José de Belalcázar – Caldas, la E.S.E. Hospital San José de Marulanda – Caldas, la E.S.E. Hospital Departamental San Juan de Dios de Riosucio – Caldas, la E.S.E. Hospital Departamental San Antonio de Villamaría – Caldas, la E.S.E. Hospital San Vicente de Paul de Anserma – Caldas y la Dirección Territorial de Salud de Caldas. 3.
El 8 de abril de 20226, el Juzgado Primero Penal del Circuito de Manizales revocó el precitado fallo de tutela, mediante el cual se declaró improcedente, por temeridad, la acción de tutela instaurada por el señor Virgilio Ríos Trujillo, y en consecuencia ordenó a Porvenir S.A. realizar a título de “devolución de capital acumulado” el valor que se encontrará acreditado en la cuenta individual, posterior a lo cual podría realizar la reclamación de redención del bono pensional que considerará procedente. 4.
El 26 de abril de 20227, Porvenir S.A. solicitó al departamento de Caldas el reconocimiento y pago de un bono pensional a favor del señor Virgilio Ríos Trujillo, por el período durante el cual trabajó en la actualmente E.S.E. Hospital San José de Aguadas (Caldas), comprendido entre el 1 de julio de 1982 al 2 de mayo de 1983. 5. El 12 de mayo de 20228, la Unidad de Prestaciones Sociales del departamento de Caldas objetó la liquidación del bono pensional debido a que en los certificados se asignaba la responsabilidad de la obligación pensional, al Patrimonio Autónomo de la Dirección Territorial de Salud de Caldas, y no al departamento de Caldas. 5 Expediente matriz digital, archivo 6, consecutivo Samai 00006, folios 1 a 394 F3E9FB80CD70C323 BE97045F111CE094 DBBF1E41576BCC11 88F07EB07583BA79 6 Expediente matriz digital, archivo 6, consecutivo Samai 00006, folios 1 a 394 [171] F3E9FB80CD70C323 BE97045F111CE094 DBBF1E41576BCC11 88F07EB07583BA79 7 Expediente matriz digital, archivo 6, consecutivo Samai 00006, folios 1 a 394 [185] F3E9FB80CD70C323 BE97045F111CE094 DBBF1E41576BCC11 88F07EB07583BA79 8 Expediente matriz digital, archivo 6, consecutivo Samai 00006, folios 1 a 394 [213] F3E9FB80CD70C323 BE97045F111CE094 DBBF1E41576BCC11 Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00178-00 6.
El 1 de diciembre de 20229, Porvenir S.A. solicitó al Patrimonio Autónomo de la Dirección Territorial de Salud de Caldas el reconocimiento y pago de un bono pensional a favor del señor Virgilio Ríos Trujillo, por el período durante el cual trabajó en la actualmente E.S.E. Hospital San José de Aguadas (Caldas), comprendido entre el 1. ° de julio de 1982 al 2 de mayo de 1983. 7.
El 23 de diciembre de 202210, mediante Oficio DTSC-PAT-1264-12-22, Colfondos, en representación del Patrimonio Autónomo de la Dirección Territorial de Salud de Caldas, objetó el reconocimiento y pago del bono pensional, al señalar que el señor Virgilio Ríos Trujillo no registraba como beneficiario activo de un contrato de concurrencia o acuerdo interadministrativo. 8.
El 12 de enero de 202311, mediante el sistema interactivo de bonos y Oficio núm. 22401, Porvenir S.A. solicitó a la E.S.E. Hospital San José de Aguadas (Caldas) la modificación de la certificación laboral y asumir la obligación respecto del bono pensional. 9. El 25 de enero de 202312, la E.S.E. Hospital San José de Aguadas (Caldas) expidió la certificación CETIL núm. 202301890801035000370003, en la que hizo constar que el departamento de Caldas era la entidad responsable de la expedición del bono pensional del señor Virgilio Ríos Trujillo, por haber laborado en la referida institución del 1. ° de julio de 1982 al 2 de mayo de 1983. 10.
Porvenir S.A. efectuó una consulta ante la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, solicitando que se indicara si el señor Ríos Trujillo era beneficiario del pasivo prestacional de salud por concepto de pensiones, o si se suscribió algún contrato interadministrativo entre el departamento de Caldas, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la E.S.E. Hospital San José de Aguadas (Caldas), a lo cual se respondió que el señor Ríos Trujillo, no registraba como beneficiario del Pasivo Prestacional del sector salud por concepto de pensiones, por el tiempo laborado en esa institución hospitalaria. 11.
El 3 de febrero de 202313, Porvenir S.A. reiteró la solicitud a la entidad hospitalaria San José de Aguadas (Caldas), para que modificara la certificación 9 Expediente matriz digital, archivo 2, consecutivo Samai 00002, folios 1 a 23 E02FBB74EE0C89D2 B24241AA5B24EE50 1A589E5668F452C2 E90B883B0D302643 10 Expediente matriz digital, archivo 2, consecutivo Samai 00002, folios 1 a 4 [3] E02FBB74EE0C89D2 B24241AA5B24EE50 1A589E5668F452C2 E90B883B0D302643 11 Expediente matriz digital, archivo 2, consecutivo Samai 00002, folios 1 a 15 [13] D39C207D335F21DD 6F8F504747D618FC 3D849DC30F9D7014 8739FD556AB538D8 y folios 1 a 2 0208EA36A5A59C02 D8223CA50E7650B1 916D050AA5724D6F 37DAC1F28EFB8351 12 Expediente digital, archivo 3, consecutivo Samai 00003, folios 1 a 3. 5DF22D924B5021B8 FF1DAFB81204CA5A BEC231380B8160F6 B76EA184587374DB 13 Expediente matriz digital, archivo 6, consecutivo Samai 00006, folios 1 a 394 [361] F3E9FB80CD70C323 BE97045F111CE094 DBBF1E41576BCC11 Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00178-00 electrónica de tiempos y salarios núm. 202301890801035000370003 a efectos de que ese hospital quede como responsable del reconocimiento y pago de la cuota parte del bono pensional.
Igualmente, le pidió el reconocimiento y redención del bono pensional, de conformidad con el Decreto 586 de 2017 de acuerdo con la objeción presentada por el departamento de Caldas. 12. El 16 de febrero de 2023, el Juzgado Segundo Civil Municipal de Manizales, Caldas negó acción de tutela promovida por Porvenir S.A. en contra de la E.S.E. Hospital San José de Aguadas (Caldas), el municipio de Palestina y la E.S.E. Hospital Santa Ana, a efectos de tutelar el derecho al debido proceso, dando aplicación integral a la normativa vigente que regula la certificación de información laboral válida para bono pensional; el derecho al hábeas data, a efectos de dar cumplimiento al procedimiento del Decreto 586 de 2017 y la correcta certificación de la historia laboral de que trata el Decreto 726 de 2018, así como el derecho de petición, a efectos de que la E.S.E. Hospital San José de Aguadas (Caldas) modificará el responsable de la liquidación y pago del bono pensional a favor del señor Ríos Trujillo. 13.
El 22 de marzo de 2023, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Manizales, Caldas confirmó la precitada sentencia, al no hallar mérito para modificar la decisión inicialmente adoptada. 14. El 20 de febrero de 202414, Porvenir S.A. propuso ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado conflicto negativo de competencias entre el departamento de Caldas, la E.S.E. Hospital San José de Aguadas (Caldas) y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el propósito de que se defina la autoridad competente para reconocer el bono pensional al que tiene derecho el señor Virgilio Ríos Trujillo, por haber trabajado en la referida institución hospitalaria entre el.°1 de julio de 1982 al 2 de mayo de 1983.
II. ACTUACIÓN PROCESAL Por medio de Auto del 30 de abril de 202415, emitido dentro del expediente 11001-03- 06-000-2024-00111-00, el consejero ponente ordenó conformar expedientes independientes y asignar número de radicación a los conflictos relacionados con los procesos de reconocimiento y pago de un bono pensional. En cumplimiento de lo anterior, por Secretaría se asignó el radicado 11001-03-06-000-2024-00178-00 al conflicto relacionado con el proceso de reconocimiento y pago de un bono pensional, por el tiempo laborado en la E.S.E. Hospital San José de Aguadas (Caldas) por parte del señor Virgilio Ríos Trujillo. 14 Expediente matriz digital, archivo 1, consecutivo Samai 00001, folios 1 a 4 19REPARTOYRADIC_19CONSTANCIADERADICA(.pdf) NroActua 1 15 Expediente matriz digital, archivo 12, consecutivo Samai 00012, folios 1 a 5 74499F21EC247C41 0DD630D053B57CB2 DF40C28AD58869A1 C67C5E1341058B63 Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00178-00 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3°, por el artículo 2.º de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto núm. 17316 el 09 de mayo de 2024 por el término de 5 días hábiles en la Secretaría de la Sala, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del presente conflicto.
Consta que el 8 de mayo de 202417 se comunicó el conflicto y se informó sobre la fijación del edicto a la E.S.E. Hospital San José de Aguadas (Caldas), al departamento de Caldas, al Patrimonio Autónomo Dirección Territorial de Salud de Caldas, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a Porvenir S.A., a Colfondos, y al señor Virgilio Ríos Trujillo18.
Según informe secretarial del 17 de mayo de 202419, y dentro del término de fijación del edicto, dieron respuesta, el departamento de Caldas, la Dirección Territorial de Salud de Caldas y la E.S.E. Hospital San José de Aguadas (Caldas). Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 3.1.
El departamento de Caldas A través de escrito presentado por apoderada20, solicita que no se le asigne la competencia, respecto de la emisión y pago de la cuota parte del bono pensional tipo A modalidad 2 al que tiene derecho el señor Virgilio Ríos Trujillo, en relación con los tiempos laborados en el Hospital San José de Aguadas (Caldas).
Señaló que, la competencia para resolver las peticiones elevadas relacionadas con el bono pensional recaía en la Dirección Territorial de Salud de Caldas, en virtud del Decreto 00422 de 2002 y el Acuerdo 043 de 1978, los cuales le asignaban la calidad de administrador del Fondo de Prestaciones Sociales del Sector Salud, y a quien corresponde determinar si el señor Ríos Trujillo es o no beneficiario de conformidad con el contrato de concurrencia 0083 de 200121. 16 Expediente digital, archivo 2, consecutivo Samai 00002, folio único.
D69AC362480F020A 8BCDEF0F3649A279 EA053A449F65525E D1A5D6E9C42298E6 17 Expediente digital, archivo 1, consecutivo Samai 00001, folios 1 a 2. 2D7AA4177E238D9D 47987FEB1BD8F4B8 81E7ACA8D2B01A11 846FAE71A53E3CE7 18 Expediente digital, archivo 1, consecutivo Samai 00001, folio único. 4F7E03D7B8E1181C 5EBC3D30EC7911FC 45D840F40DE80258 46A8A5CE7459667F 19 Expediente digital, archivo 6, consecutivo Samai 00006, folio único.
B81E2066AB4C34C8 842B22A3B51B052F 85DE9026978ABADC 395860916AE682B6 20 Expediente matriz digital, archivo 6, consecutivo Samai 00006, folios 1 a 237 8A50D4DF8B86F298 0F866E4A7028D7E4 D5B0A4802988EC7E FFF29AB60E0E8651 21 Expediente matriz digital, archivo 6, consecutivo Samai 00006, folios 1 a 237 [25] 8A50D4DF8B86F298 0F866E4A7028D7E4 D5B0A4802988EC7E FFF29AB60E0E8651 Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00178-00 Reiteró que se había objetado la liquidación del bono pensional en beneficio del señor Ríos Trujillo, toda vez que no había sido posible determinar a qué tiempo laboral correspondían los días asignados a la liquidación propuesta.
Señaló que, luego de la creación del Fondo Nacional del Pasivo Prestacional del Sector Salud (artículo 33 de la Ley 60 de 1993), el Decreto 530 de 1994, artículo 8. °, definió quienes fungían como beneficiarios de tal fondo, por lo que, cada institución hospitalaria debía enviar a la Dirección Seccional de Salud la relación completa del personal activo, pensionado o retirado que no tuviere garantizado totalmente el pago del pasivo prestacional.
Afirmó, igualmente, que dicho decreto fijó criterios para que las entidades del sector salud pudieran acceder a la financiación del pasivo prestacional mediante la figura de la concurrencia. Manifestó que mediante la Resolución núm. 02937 del 20 de noviembre de 200022 el Ministerio de Salud y Protección Social reconoció la calidad de beneficiarios del fondo correspondientes al departamento de Caldas, por los períodos comprendidos entre el 1º de septiembre de 1979 y el 31 de diciembre de 1993.
Asimismo, indicó que se firmó el contrato de concurrencia núm. 083 de 2001 entre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Salud y Protección Social, el departamento de Caldas, el municipio de Manizales y el Hospital, mediante el cual «se fijó la participación de cada uno de los entes para la financiación de la deuda con los funcionarios reconocidos, cubriendo este pasivo prestacional, únicamente la deuda causada y acumulada a 31 de diciembre de 1993 por concepto de RESERVA PENSIONAL DE ACTIVOS (BONOS PENSIONALES) RESERVA PENSIONAL DE JUBILADOS Y CESANTÍAS».
Recalcó que, mediante el Decreto 00023 del 4 de febrero de 2002 la Gobernación de Caldas delegó en la Dirección Territorial de Salud la ordenación, dirección, y realización del proceso de licitación núm. 001-2002, la selección del contratista, el acto de adjudicación, la elaboración, perfeccionamiento, legalización y ejecución del respectivo contrato, liquidación, terminación, modificación, adición prórroga del mismo y la realización de los demás actos propios o inherentes de la Contratación estatal, cuyo objeto será constituir el encargo fiduciario o patrimonio autónomo que administre los recursos que giren como reserva pensional de activos y reserva pensional de jubilados, la Nación, el departamento de Caldas y el Municipio de Manizales.
Señaló que, en el presente caso, el departamento de Caldas no ha suscrito nuevos contratos de concurrencia, por lo que la obligación continúa para las entidades hospitalarias y la Dirección Territorial de Salud, pues en principio, el pasivo prestacional causado por los servidores del sector salud, por el período comprendido entre el 1 de septiembre de 1979 al 31 de diciembre de 1993, está cubierto con el contrato de concurrencia núm. 083 de 2001 y en este solo existen reservas presupuestales a favor de las personas certificadas como beneficiarias. 22 Expediente matriz digital, archivo 4, consecutivo Samai 00004, folios 1 a 231. 8131366033B01FC6 DFCB712867EA470A B83012EAEF4451B5 E342103193617E01 Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00178-00 Así, indicó que, de acuerdo con los lineamientos fijados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Consejo de Estado, existe un requisito indispensable para que la Nación y la entidad territorial financien ese pasivo, y es el hecho de que la persona debe haber sido reconocida como beneficiaria del convenio de concurrencia. En esa medida, afirmó que, el departamento de Caldas no debe responder frente a los periodos del 1 de julio de 1982 al 2 de mayo de 1983, laborados por el señor Ríos Trujillo, en el Hospital San José de Aguadas (Caldas), toda vez, que el departamento de Caldas no ha suscrito nuevos contratos de concurrencia, por lo tanto, la obligación es de las entidades hospitalarias.
Además, indicó que, el señor Ríos Trujillo no fue reconocido como beneficiario del convenio de concurrencia. Concluyó que, el crédito relativo al pago de la pensión de jubilación del señor Ríos Trujillo, no se encuentra cubierto por un contrato de concurrencia o por una adición, y, en ese sentido, puede decirse que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no ha girado los recursos para concurrir al pago de esta pensión, pues no se ha realizado ningún corte de cuentas.
En este sentido, la E.S.E Hospital San José de Aguadas (Caldas), es la empresa que debe surtir el procedimiento establecido en el Decreto 1068 de 2015, adicionado por el Decreto 586 de 2017, porque en el presente caso no fue efectuado el corte de cuentas para el señor Ríos Trujillo, por tener la calidad de retirado para el año 1993. En consecuencia, manifestó que se debe aplicar el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, por lo que, es dicho hospital el que deberá presupuestar y pagar las pensiones de quienes les prestaron sus servicios, hasta que no se realice el corte de cuentas. 3.2.
Dirección Territorial de Salud de Caldas23 Puso de presente que, respecto al periodo a cargo del Patrimonio Autónomo custodiado por delegación a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, esto es, del 15 de octubre de 1980 al 31 de diciembre de 1993, mediante el Contrato de Concurrencia 083 de 2001, suscrito entre el Ministerio de Salud, el departamento de Caldas, el municipio de Manizales y el Hospital Rafael Henao Toro, se determinó como objeto primordial y esencial el pago de la deuda prestacional correspondiente a los funcionarios y ex funcionarios del sector salud, reconocidos como beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional mediante Resolución núm. 02937 del 20 de noviembre del 2000 que cubría el pasivo de 27 instituciones hospitalarias adicionales dentro de las que se cuenta la E.S.E Hospital San José de Aguadas (Caldas).
Señaló que dicho contrato se celebró específicamente para cubrir los periodos del 1 de septiembre de 1979 hasta el 31 de diciembre de 1993, respecto a aquellos ciudadanos que ostenten la calidad de activos en el caso del bono pensional, jubilados si se trata de pensiones y de cesantías. 23 Expediente matriz digital, archivo 7, consecutivo Samai 00007, folios 1 a 12 BB4636D3248269FB 8B220B3A206833C2 63EE6CAAEB403661 EE30ECE1EB739613 Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00178-00 Manifestó que revisado el listado de beneficiarios del extinto fondo del pasivo prestacional del sector salud en el departamento de Caldas, se observa que el señor Ríos Trujillo, no fue reportado en calidad de activo por el Hospital San José de Aguadas (Caldas), situación por la cual, la Dirección Territorial de Salud de Caldas, en calidad de delegatario de los recursos que componen el Patrimonio Autónomo, no podía autorizar el reconocimiento y pago del bono pensional, tal y como se señaló mediante el oficio de objeción núm. DTSC-PAT-1264-12-22 expedido por Colfondos, en calidad de administrador de los recursos del Patrimonio.
También, indicó que, según el proceso de descentralización del Sistema Nacional de Salud, la Dirección Territorial de Salud de Caldas adquirió personería jurídica hasta el 19 de octubre de 1990, mediante la Ordenanza núm. 0224, la cual estableció en su artículo primero la transformación del Servicio de Salud de Caldas en la Dirección Seccional de Salud de Caldas, cuya naturaleza sería la de una unidad administrativa especial, adscrita al despacho del Gobernador, manteniendo una relación de interdependencia en el esquema organizativo con el departamento de Caldas.
Además, señaló que, en 2002, la Dirección Seccional de Salud de Caldas por medio de la Ordenanza 446 de 200225 se transformó en un establecimiento público denominado la Dirección Territorial de Salud de Caldas, con personería jurídica, y autonomía completa del departamento, fecha a partir de la cual, se legitima para adquirir deberes y asumir obligaciones.
En esa medida, el legislador, por medio del artículo 78 de la Ley 1438 de 2011 estableció, expresamente, que el pasivo prestacional no era responsabilidad de las Empresas del Sociales del Estado, ni de las entidades del sector salud como la Dirección Territorial de Salud de Caldas, por cuanto al 31 de diciembre de 1993 no tenían vida jurídica.
Afirmó que, es por el devenir histórico y jurídico del sector salud, que el legislador ha entendido que las responsabilidades del pasivo pensional recaen en la Nación y las entidades territoriales y no de la hoy Dirección Territorial de Salud de Caldas, entidad del sector salud para la referida época de debate, que funcionaba como una dependencia técnica del Ministerio de Salud y una dependencia administrativa del departamento de Caldas, según el Decreto 056 de 1975 y el contrato de constitución del Servicio de Salud de Caldas del 25 de febrero de 1975.
Reiteró que, el artículo 78 de la Ley 1438 de 2011 estableció expresamente que el pasivo prestacional no era responsabilidad de las E.S.E., ni de las entidades del sector salud como lo es la Dirección Territorial de Salud de Caldas, por cuanto al 31 de diciembre de 1993, no contaban con personería jurídica. Sustentó su posición en varios pronunciamientos del Consejo de Estado, entre los cuales destacan los 24 Expediente matriz digital, archivo 7, consecutivo Samai 00007, folios 1 a 6 4338E722B7826DE1 8293F99FEE2E70F8 6E46037D11597335 D29438EF0A5A497D 25 Expediente matriz digital, archivo 7, consecutivo Samai 00007, folios 1 a 4.
ED6553E4F9C3E774 C88F49348987F6DA 1122DAD373BDD70E E08EA3550A884C4D Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00178-00 procesos 11001-03-06- 000-2022-00282-00 del 12 de abril de 2023; 11001-03- 06- 000-2023-00360-00 de fecha del 13 de septiembre de 2023; y, 11001-03-06-000-2023- 00402-00 del 25 de octubre de 2023. Aseguró que, no existe ninguna responsabilidad ni competencia de la Dirección Territorial de Salud de Caldas respecto de compromisos financieros relativos al pasivo pensional pendiente de reconocimiento y pone de presente que, en el caso en debate no se presenta un conflicto negativo de competencias administrativas, por cuanto no se cumplen los elementos propios de este, en tanto la negativa de las entidades involucradas no radica en el conocimiento del asunto, si no en la responsabilidad financiera del pasivo pensional causado por el señor Ríos Trujillo, circunstancia que no es el objeto de un conflicto de competencias, sino de un proceso judicial de índole declarativo.
En esa medida, concluyó que la pretensión del escrito con el que se propone el conflicto de competencias administrativas desborda el alcance del artículo 39 del CPACA, en tanto la discusión propuesta debe ser dirimida por el juez natural después de adelantar un proceso ordinario, en el que se vinculen las entidades que pueden concurrir en el reconocimiento y pago de dicho bono. 3.3.
La Empresa Social del Estado Hospital San José de Aguadas (Caldas). Señaló26 en sus alegatos que el señor Virgilio Ríos Trujillo estuvo vinculado laboralmente con el Hospital San José de Aguadas, entre el 1 de julio de 1982 al 2 de mayo de 1983. Refirió que, cotejado el tiempo de servicios reclamado, la E.S.E. Hospital San José de Aguadas (Caldas), no había surgido a la vida jurídica, como quiera que el Hospital San José de Aguadas (Caldas) fue transformado con posterioridad en Empresa Social del Estado Hospital San José de Aguadas (Caldas), en virtud de lo ordenado en la Ley 100 de 1993 y en el acuerdo municipal núm. 17 del 23 de julio de 1998, modificado por el acuerdo núm. 25 del 5 de diciembre del mismo año. De igual forma, advirtió que el reconocimiento y pago de todo el pasivo prestacional del sector salud, actualizado y en especial, el pasivo correspondiente a aquellas personas que se retiraron antes del 31 de diciembre de 1993, corresponde a la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en concurrencia con el departamento de Caldas (entidad territorial a la que pertenecía el Hospital San José de Aguadas), a través de la Dirección Territorial de Salud de Caldas, mediante contrato o convenio en el cual han de establecer el porcentaje de participación de cada una de ellas en cuanto al reconocimiento y pago de los aportes realizados en virtud de la relación laboral que existió con el Hospital San José de Aguadas (Caldas). 26 Expediente matriz digital, archivo 5, consecutivo Samai 00005, folios 1 a 16 78562DA40FEF1DAA 2489D7965960F24D 5EF2179962559C18 EB84D9958CF4FDE3 Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00178-00 Al respecto, señaló que se presenta una falta de legitimación en la causa por pasiva, como quiera que la E.S.E. Hospital San José de Aguadas (Caldas), no es la persona jurídica que obrase como empleador del señor Virgilio Ríos Trujillo, por no existir para la época de los hechos que son objeto de reclamación. Argumentó que, a la E.S.E. Hospital San José de Aguadas (Caldas), no le asiste ninguna obligación respecto de los pasivos pensionales del antiguo Hospital San José de Aguadas, como quiera que no lo estableció el acuerdo de creación y de conformidad con lo establecido en la Ley 100 de 1993, el artículo 5° del Decreto 3061 de 1997, adicionado y modificado parcialmente por el Decreto 530 de 1994, el artículo 61 de la Ley 715 de 2001, reglamentado por el Decreto Nacional 1338 de 2002, el artículo 78 de la Ley 1438 de 2011, el Decreto 700 de 2013 y el Decreto 630 de 2016, así como la sentencia del Consejo de Estado del 21 de octubre de 2010 núm. 11001032500020050012500 y la sentencia de la Corte Suprema de Justicia, rad. 71698 del 6 de febrero de 2014.
Así, en principio el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el departamento de Caldas, son los responsables de reconocer y pagar el bono pensional por la vinculación laboral que haya existido con la E.S.E. Hospital San José de Aguadas, pues a aquellas entidades les asiste el deber de hacer tal reconocimiento y pago. Con base en lo expuesto, precisa que la E.S.E. San José de Aguadas (Caldas), no es la llamada a reconocer el bono pensional del señor Virgilio Ríos Trujillo. 3.4.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público27 Presentó memorial mediante el cual expuso sus consideraciones, que se orientan a señalar que el artículo 33 de la Ley 60 de 1993 creó el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, para que la Nación y las entidades territoriales colaboraran con la financiación del pasivo causado al 31 de diciembre de 1993, por concepto de cesantías y pensiones de los trabajadores y ex trabajadores de las entidades hospitalarias que fueron certificadas como beneficiarias del citado fondo.
Precisa que con la expedición de la Ley 715 de 2001 se suprimió el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, a cargo del Ministerio de Salud, y se trasladó la responsabilidad financiera de la Nación al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, lo cual, no quiere decir que los empleadores no deban cumplir con las obligaciones consagradas en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 586 de 2017.
Por lo que pone de presente que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público solo tiene como función la de colaborar con la financiación del pasivo prestacional causado a 31 de diciembre de 1993. Enfatiza que, en ningún aparte de las citadas normas se dispone que esa cartera ministerial asuma el pasivo de los hospitales y/o entidades de salud, ya que son estas, 27 Expediente matriz digital, archivo 9, consecutivo Samai 00009, folios 1 a 10 F987974AA8DD9C6B 588B98DB6D09CEAB C59D2EF39108A3DE 7CE66624A16BCE82 Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00178-00 en calidad de empleadores, las que deben responder por el mismo hasta tanto no se celebren los respectivos cruces de cuentas y contratos de concurrencia. Considera que, es claro que el pasivo descrito en las leyes citadas y que es objeto de financiación por parte de la Nación y las entidades territoriales, mediante la suscripción de contratos de concurrencia, es el causado a 31 de diciembre de 1993.
El originado con posterioridad a dicha fecha debe ser financiado, en su totalidad, por el empleador, el cual no podrá excusarse en el parágrafo del artículo 151 de la Ley 100 de 1993, argumentando que tenía plazo hasta el 30 de junio de 1995 para afiliar a sus trabajadores al Sistema General de Pensiones, debido a que el plazo otorgado por la ley no puede usarse como excusa para no efectuar el pago correspondiente a ese periodo, ya que igualmente tenía la facultad de afiliarlos con anterioridad y, si se tomó hasta el vencimiento del plazo, no puede desconocer su responsabilidad en el financiamiento del periodo del 1 de enero de 1994 hasta el 30 de junio de 1995.
Adicionalmente, aclaró que, en el caso particular del señor Ríos Trujillo, se pudo establecer que, respecto de la E.S.E. Hospital San José de Aguadas (Caldas), no quedó inscrito en la certificación de beneficiarios, motivo por el cual no es beneficiario del pasivo prestacional del sector salud. Por lo anterior, el señor Ríos Trujillo no es beneficiario de los recursos del fondo y, en consecuencia, su pasivo prestacional causado a 31 de diciembre de 1993, por concepto de pensiones y cesantías no puede financiarse por medio de contratos de concurrencia, por lo que, la responsable es la E.S.E. San José de Aguadas (Caldas), en su calidad de empleador.
Concluye que, de existir algún pasivo por periodos posteriores, será el hospital, ahora E.S.E., en su calidad de empleador, a quien le corresponderá su pago. IV. CONSIDERACIONES 1. La competencia general del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en los conflictos de competencia administrativas La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo».
Su Título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales» están contenidas en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, que dispone:
ARTÍCULO
39. CONFLICTOS DE COMPETENCIA ADMINISTRATIVA. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00178-00 correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […]. [Se enfatiza].
En el mismo sentido, el numeral 10 ° del artículo 112, del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. [ ].
Con base en las disposiciones mencionadas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, a saber: i) Que se trate de un asunto o actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta. En el presente caso, se trata de una actuación administrativa, particular y concreta, toda vez que se refiere a la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional del señor Virgilio Ríos Trujillo, durante el tiempo que él laboró en la E.S.E. Hospital San José de Aguadas (Caldas), en el periodo comprendido entre el 1 de julio de 1982 al 2 de mayo de 1983.
Trámite administrativo que se inició con la solicitud presentada por Porvenir S.A. para el reconocimiento de su bono pensional. ii) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular. La E.S.E. Hospital San José de Aguadas (Caldas), el departamento de Caldas (Gobernación), la Dirección Territorial de Salud de Caldas y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, niegan tener competencia para reconocer y pagar el bono pensional del señor Virgilio Ríos Trujillo. iii) Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, si se trata de autoridades del nivel territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
El presente conflicto de competencias se ha configurado efectivamente entre una autoridad del orden nacional: el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y, las siguientes entidades del nivel territorial: la E.S.E. Hospital San José de Aguadas (Caldas), el departamento de Caldas y la Dirección Territorial de Salud de Caldas. Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00178-00 Por lo anterior, se concluye que la Sala es competente para conocer del presente conflicto negativo de competencias administrativas. 2.
Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»28. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6° de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Aclaración previa sobre el alcance de la decisión El artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por lo tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente. 28 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1° de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00178-00 Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto De conformidad con los antecedentes relacionados en el presente asunto, le corresponde a la Sala definir cuál es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional generado por el tiempo que el señor Virgilio Ríos Trujillo, laboró en el Hospital San José de Aguadas (Caldas), entre el 1 de julio de 1982 y el 2 de mayo de 1983.
El presunto conflicto surge porque la E.S.E. Hospital San José de Aguadas (Caldas) consideró no ser la competente para pronunciarse sobre la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional correspondiente al período comprendido entre el 1 de julio de 1982 al 2 de mayo de 1983, porque para el momento en el cual el señor Ríos Trujillo laboró en dicha entidad, no había surgido a la vida jurídica, como quiera que el Hospital San José de Aguadas (Caldas) fue transformado con posterioridad en Empresa Social del Estado, en virtud de lo ordenado en la Ley 100 de 1993 y en el acuerdo municipal núm. 17 del 23 de julio de 1998, modificado por el acuerdo núm. 25 del 5 de diciembre del mismo año. Por su parte, el departamento de Caldas niega su competencia con fundamento en que, la institución hospitalaria no surtió el procedimiento establecido en el Decreto 1068 de 2015, adicionado por el artículo 1° del Decreto 586 de 2017, pues no se efectuó el corte de cuentas del señor Ríos Trujillo, por lo tanto, le corresponde a dicha institución hospitalaria seguir presupuestando y pagando las pensiones de quienes les prestaron sus servicios, hasta tanto no se realice el corte de cuentas.
Adicionalmente, el departamento no ha suscrito nuevos contratos de concurrencia y en el existente, contrato núm. 083 de 2001, el citado señor no se encuentra certificado como beneficiario. La Dirección Territorial de Salud de Caldas manifestó una vez revisado el listado de beneficiarios del extinto fondo del pasivo prestacional del sector salud en el departamento de Caldas, se observa que el señor Ríos Trujillo, no fue reportado en calidad de activo por el Hospital San José de Aguadas (Caldas), situación por la cual, la Dirección Territorial de Salud de Caldas, en calidad de delegatario de los recursos que componen el Patrimonio Autónomo, no podía autorizar el reconocimiento y pago del bono pensional, como quiera que las responsabilidades del pasivo pensional recaen en la Nación y las entidades territoriales y no de la hoy Dirección Territorial de Salud de Caldas, entidad del sector salud para la referida época de debate, que funcionaba como una dependencia técnica del Ministerio de Salud y una dependencia administrativa del departamento de Caldas, según el Decreto 056 de 1975 y el contrato de constitución del Servicio de Salud de Caldas del 25 de febrero de 1975.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00178-00 El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, afirmó que la naturaleza del Fondo Pasivo Prestacional del Sector Salud, era colaborar con la financiación del pasivo prestacional causado a 31 de diciembre de 1993 por concepto de cesantías y pensiones de los funcionarios y exfuncionarios que quedaron inscritos en la Certificación de Beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud expedida por la Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial del entonces Ministerio de Salud, y sólo es por este pasivo prestacional por el cual deberá concurrir la Nación. Respecto del señor Ríos Trujillo, el Ministerio afirmó que revisada la documentación que contiene la información del pasivo prestacional de las entidades del sector salud, se pudo establecer que, respecto de la E.S.E. San José de Aguadas (Caldas), no quedó inscrito en la certificación de beneficiarios, motivo por el cual no es beneficiario del pasivo prestacional del sector salud.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala hará referencia a los siguientes temas: i) Los antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. Reiteración. ii) El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración. iii) Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud.
Reiteración. iv) Conclusiones del recuento normativo. v) Los bonos pensionales. Reiteración. vi) Análisis del caso concreto. 5. Consideraciones de fondo 5.1. Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. Reiteración29 Decreto Ley 2470 de 196830 Este decreto reorganizó el Ministerio de Salud Pública y definió el Sistema Nacional de Salud como el conjunto de organismos con la finalidad específica de procurar la salud de la comunidad (artículo 1º).
Dicho sistema quedó organizado en los niveles nacional, seccional y territorial (artículo 2°). 29 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 27 de agosto de 2019, con radicado 11001-03-06-000-2019-00041-00 y decisión del 21 de abril de 2020, con radicado 11001-03-06-000- 2019-00213-00. 30 Decreto Ley 2470 de 1968 (25 de septiembre), «Por el cual se reorganiza el Ministerio de Salud Pública».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00178-00 Al definir los niveles del sistema31, el legislador extraordinario dejó la dirección del sistema, su organización y sus funciones administrativas en los niveles nacional y seccional, en tanto que integró el nivel local con las instituciones y dependencias que directamente prestan el servicio de salud, entre ellas, los hospitales; adicionalmente, a este nivel local se le asignó la competencia de ejecutar los programas de salud pública en su jurisdicción. La Ley 9ª de 197332 La Ley 9ª de 1973 otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública.
En concreto, dichas facultades se otorgaron para: i) adscribir o vincular al Sistema Nacional de Salud las entidades creadas por ley que prestaban servicios de atención médica y los servicios de atención médica de otras entidades del sector público; ii) suprimir, fusionar, sustituir o reformar las entidades descentralizadas adscritas o vinculadas al Ministerio de Salud Pública y transferir a otros organismos del Estado las actividades no específicas del sector salud; iii) dictar las normas fundamentales de organización y funcionamiento de las entidades de asistencia pública y las asociaciones e instituciones de utilidad común dedicadas a la prestación de servicios de salud; iv) determinar la organización y el régimen de funcionamiento de los servicios seccionales de salud que funcionaban en las capitales de departamentos, intendencias, comisarías y en el Distrito Especial de Bogotá, y v) elaborar el Estatuto de Personal y escala salarial para los empleados oficiales que prestaban sus servicios en el Sistema Nacional de Salud, con base en la política general fijada y dentro de las posibilidades presupuestales.
De igual forma, en ejercicio de tales facultades fueron expedidos, entre otros, los Decretos Leyes 056, 350, 356 y 694 de 1975, que se sintetizan a continuación: Decreto Ley 056 de 197533 El artículo 1° de este decreto definió nuevamente el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tengan como 31 Decreto Ley 2470 de 1968.
Artículo 3º. El nivel nacional está constituido por el Ministerio de Salud Pública y los organismos adscritos y vinculados a él. // Artículo 4º. El nivel seccional está constituido por los servicios seccionales de salud a los cuáles compete las siguientes funciones: a) Adecuar los planes y programas de salud a las condiciones regionales y locales y adelantar su ejecución; b) Supervisar, asesorar, coordinar y evaluar el desarrollo de los programas de salud en su territorio. //Artículo 5º.
El nivel local está constituido por los recursos ejecutivos del Sistema de Salud Pública, tales como hospitales, centros y puestos de salud, y demás instituciones de salud existentes y las que en el futuro se creen. A este nivel corresponde ejecutar los programas de salud pública en su jurisdicción. 32 Ley 9ª de 1973 (14 de abril), «Por la cual se reviste al presidente de la República de facultades extraordinarias para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública y se dictan otras disposiciones pertinentes». 33 Decreto Ley 056 de 1975 (15 de enero) «Por el cual se sustituye el Decreto-ley número 654 de 1974 y se dictan otras disposiciones».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00178-00 finalidad especifica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación». Además, determinó una organización básica del sistema para su dirección en los niveles nacional, seccional y local (artículo 4), y dispuso la adscripción a la misma de las entidades creadas por ley, ordenanza departamental, acuerdo municipal, intendencial o comisarial y otras entidades del sector público que prestaban servicios de atención médica, con la sola excepción de las que formaban parte del sector de la Defensa Nacional (artículo 5).
Igualmente, definió, para efectos del sistema nacional de salud, qué se debía entender por subsistemas nacionales de inversión, información, planeación, suministros y personal; por entidades adscritas al sistema y por entidades vinculadas al sistema (artículo 2). Indicó que las entidades adscritas al sistema nacional de salud, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes del estado», y las entidades vinculadas, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho privado que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes estatales».
También señaló que los servicios seccionales de salud funcionarían como dependencias técnicas del Ministerio de Salud Pública (artículo 8) al que, entre otros asuntos, le correspondía aprobar los planes seccionales de salud (artículo 9). Además, incorporó las intendencias, las comisarías y las secretarías de salud de los departamentos y del Distrito Especial de Bogotá al respectivo servicio seccional de salud (artículo 10).
Respecto del nivel seccional, ordenó dividirlo en Unidades Regionales de Salud, que correspondían a determinadas áreas geográficas, y dispuso que, en cada unidad regional, las instituciones ejecutoras de los programas de salud tendrían una organización homogénea en el aspecto técnico y administrativo (artículo 19). A esas unidades les asignó las siguientes funciones: i) formular los planes y programas regionales de acuerdo con la política nacional de salud; ii) supervisar y coordinar las actividades de los organismos locales de salud; iii) realizar las actividades que les delegara el servicio seccional y iv) aplicar a los organismos locales de salud el régimen de adscripción o de vinculación que estableciera la ley (artículo 21).
Por su parte, el artículo 22 del citado decreto dispuso que el Ministerio de Salud, de acuerdo con el servicio seccional de salud, determinaría el hospital de la región que tendría la dirección del Sistema Nacional de Salud en la respectiva Unidad, el cual se denominaría Hospital Sede de la Unidad Regional. Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00178-00 Decreto Ley 350 de 197534 Mediante este decreto se definió la organización y el régimen de funcionamiento de los Servicios Seccionales de Salud, como organismos básicos para la dirección del sistema nacional de salud a nivel departamental, intendencial, comisarial y del Distrito Especial de Bogotá, e hizo remisión expresa sobre varios de estos asuntos a lo señalado en el Decreto 056 de 1975.
Adicionalmente, determinó la organización y funcionamiento de las Unidades Regionales de Salud. Decreto Ley 356 de 197535 Este decreto estableció el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud. Estableció que las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad estaban adscritas al sistema nacional de salud, dependían administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas laboraba estaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).
Los planes y programas que elaboraban y desarrollaban las entidades adscritas debían ser integrados a los planes nacionales, seccionales y regionales de salud (artículo 3) y sus actividades debían someterse a las disposiciones que regulaban los subsistemas nacionales de inversión, suministros, planeación, información, personal y de las demás disposiciones que se implementaran para el desarrollo del sistema (artículo 4).
Adicionalmente, señaló que quedarían adscritas al sistema nacional de salud en el respectivo nivel las entidades de derecho público que se crearan para prestar servicios de salud; las entidades existentes cuyo objeto principal era la prestación de los servicios de salud y las dependencias de las entidades de derecho público que prestaban servicios de salud, así su objeto principal no fuera el de prestar dichos servicios (artículos 5 y 6).
De otro lado, indicó que las entidades de derecho privado que prestaban servicios de salud se entendían vinculadas al sistema nacional de salud (artículo 9), y quedaban sometidas a la vigilancia y control de los organismos de dirección del sistema en sus respectivos niveles, los cuales debían velar por el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de los servicios de salud (artículo 10). 34 Decreto Ley 350 de 1975 (4 de marzo), «Por el cual se determina la organización y funcionamiento de los Servicios Seccionales de Salud y de las Unidades Regionales». 35 Decreto Ley 356 de 1975 (5 de marzo), «Por el cual se establece el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00178-00 Señaló que las entidades sin ánimo de lucro vinculadas al sistema debían cumplir con una serie de obligaciones, entre otras: i) someter a la aprobación del organismo competente de la dirección del sistema nacional de salud sus planes y programas de salud, ii) someter a la aprobación de los organismos del sistema los proyectos de inversión, dotación e investigación en salud, iii) someter a la aprobación del organismo competente de la dirección del sistema el proyecto anual de presupuesto cuando la entidad reciba aportes del Estado, iv) vincular su personal de acuerdo con las normas técnicas del estatuto de personal de salud (artículo 12).
En su junta directiva debía existir representación del Ministerio de Salud Pública y del Jefe del Servicio Seccional de Salud respectivo (artículo 13). Estas instituciones de utilidad común y las demás sin ánimo de lucro que estuvieran vinculadas al sistema seguían rigiéndose por sus propios estatutos, los cuales debían ser ajustados a las disposiciones que regulaban el funcionamiento del sistema (artículo 14).
Estableció las diferentes categorías de hospitales para la organización de los niveles de atención médica, así: hospital universitario, hospital regional y hospital local (artículo 17). Y, prescribió que los hospitales que funcionaran como establecimientos públicos adscritos al Ministerio de Salud Pública pasarían a ser dependencias administrativas del respectivo servicio seccional de salud en los términos de adscripción señalados en el Decreto Ley 356 y dejarían de ser establecimientos públicos (artículo 19).
Por último, les otorgó a los organismos de dirección del sistema y a sus entidades adscritas la posibilidad de celebrar contratos con las entidades vinculadas para el mejor desarrollo del sistema (artículo 21). Decreto Ley 694 de 197536 Por medio de este decreto se estableció «el estatuto de personal para el Sistema Nacional de Salud», y se unificó el régimen de personal aplicable a los empleados oficiales vinculados a los organismos, dependencias e instituciones que integraban el Sistema Nacional de Salud en todos sus niveles -creados por ley, ordenanza o acuerdo-, y remitió a las disposiciones nacionales para llenar los vacíos que la reglamentación del sector salud tuviera en la materia.
Les confirió la categoría de empleados públicos a aquellas personas que prestaban sus servicios en cargos permanentes de los organismos de dirección del Sistema Nacional de Salud y en sus entidades adscritas, dándoles la posibilidad a aquellas personas que tuviesen la calidad de trabajadores oficiales a la entrada en vigencia del decreto de conservar tal calidad (artículo 2). 36 Decreto Ley 694 de 1975 (14 de abril) «Por el cual se establece el Estatuto de Personal para el Sistema Nacional de Salud».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00178-00 Respecto a las entidades vinculadas al sistema nacional de salud, les condicionó la posibilidad de recibir aportes del Estado a la obligación de adaptar su régimen de administración de personal a los principios básicos del Decreto 694 y su reglamento (artículo 8). 5.2. El proceso de descentralización del sector salud.
Reiteración37 Como lo señaló la Sala en otra oportunidad38, antes de la Constitución Política de 1991 se inició el proceso de trasformación y descentralización del sector. Con la expedición de la Ley 10 de 1990 se reorganizó el Sistema Nacional de Salud. Ley 10 de 199039 Esta ley dispuso lo siguiente: i) La salud seguía siendo un servicio a cargo de la Nación administrado en asocio de las entidades territoriales, sus entes descentralizados y las personas privadas autorizadas (artículo 1º); ii) Definió el sistema en torno a los procesos de fomento, prevención, tratamiento y rehabilitación; iii) Señaló que lo conformaban «el conjunto de entidades públicas y privadas del sector salud, como, también, en lo pertinente, las entidades de otros sectores que inciden en los factores de riesgo para la salud»; iv) Sujetó las organizaciones locales y seccionales de salud, que autónomamente establecieran las entidades territoriales, «a las normas científicas para el control de los factores de riesgo para la salud» que dictara el Ministerio de Salud; v) Ordenó la pertenencia «al nivel administrativo nacional o de la entidad territorial correspondiente», de las entidades descentralizadas creadas o que se crearan para prestar servicios de salud, conforme al acto de creación (artículo 4º). 37 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 13 de diciembre de 2022, con radicado 11001-03-06-000-2022-00098-00 y decisión del 21 de abril de 2020, con radicado 11001- 03- 06-000-2019-00213-00. 38 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 30 de octubre de 2018, radicación núm. 11001-03-06-000-2018-00132-00. 39 Ley 10 de 1990 (enero 10) «Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones». // Artículo 52.
Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación. Deroga expresamente los Decretos Extraordinarios 350, 356 y 526 de 1975 y todas las disposiciones legales que le sean contrarias. Reforma, en lo pertinente, las disposiciones legales sobre situado fiscal. El Decreto Extraordinario 694 de 1975 queda igualmente modificado, por cuanto sus disposiciones se aplicarán al Ministerio de Salud y a las entidades descentralizadas del orden nacional que prestan servicios de salud, excepto las adscritas al Ministerio de Defensa y sus normas referentes a la Carrera Administrativa se continuarán aplicando en los términos del artículo 27 de esta ley.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00178-00 También asignó a las entidades territoriales y a sus descentralizadas la dirección y prestación de los servicios de salud; y precisó que i) el primer nivel de atención en el orden municipal comprendía los hospitales locales, los centros y puestos de salud y ii) los niveles segundo y tercero de atención, en los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos y las áreas metropolitanas comprendía los hospitales regionales, universitarios y especializados.
De igual forma, previó la prestación de servicios de atención médica por la Nación. Ley 60 de 199340 Posteriormente, se expidió la Ley 60 de 1993 que consolidó el proceso de descentralización del sector salud, para lo cual: i) Definió los servicios y las competencias en temas de salud a cargo de las entidades territoriales y de la Nación; ii) Estableció las reglas para que los departamentos, los distritos y los municipios asumieran las funciones de dirección y administración del servicio de salud, así como su prestación directa; iii) Adoptó una serie de disposiciones tendientes a precisar las responsabilidades del nivel nacional y del nivel territorial en materia salarial y prestacional; iv) En especial, estableció un mecanismo para identificar el pasivo prestacional del sector salud y definir las responsabilidades que asumirían la Nación y las entidades territoriales para garantizar su pago. 5.3.
Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud. Reiteración41 Ley 60 de 1993 Esta disposición también creó el Fondo Nacional para el Pago del Pasivo Prestacional del Sector Salud42 como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística, con el fin de garantizar el pago del pasivo prestacional de los empleados de ese sector, por concepto de cesantías, reserva de pensiones y pensiones de jubilación, causadas hasta el 31 de diciembre de 1993. 40 Ley 60 de 1993 (agosto 12) «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».
Esta ley fue derogada por Ley 715 de 2001. 41 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 13 de diciembre de 2022, con radicado 11001-03-06-000-2022-00098-00 y decisión de 27 de agosto de 2019 con Radicado 11001- 03-06-000-2019-00041-00. 42 Ley 60 de 1993 (12 de agosto), artículo 33. Fondo Prestacional del Sector Salud.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00178-00 De acuerdo con el artículo 33 de esta ley, el Fondo Prestacional del Sector Salud se creó para garantizar el pago del pasivo prestacional de ese sector con las siguientes características: i) El pasivo prestacional de los servidores del sector salud era el causado hasta el 31 de diciembre de 1993, por concepto de cesantías, reservas para pensiones y pensiones de jubilación. ii) Los beneficiarios eran los servidores que estuvieron vinculados a las siguientes instituciones o dependencias del sector salud: a) las que pertenezcan al subsector oficial, b) las del subsector privado cuando se trate de instituciones que hayan estado sostenidas y administradas por el Estado, y aquellas privadas que se liquiden y cuyos bienes se destinen a una entidad pública, y c) de naturaleza jurídica indefinida, cuando se trate de instituciones que hayan estado sostenidas y administradas por el Estado o que se liquiden y cuyos bienes se destinen a una entidad pública Dicho artículo dispuso, igualmente, que el Gobierno nacional, por medio de reglamento, establecería la forma en que la Nación y las entidades territoriales concurrirían al pago del pasivo pensional.
Ley 100 de 199343 La Ley 100 de 1993 creó el Sistema Integral de Seguridad Social para «garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios» y se refirió al sector salud y al Fondo del Pasivo, en el artículo 242, en los siguientes términos:
ARTÍCULO 242. FONDO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD. El fondo del pasivo prestacional para el sector salud, de que trata la Ley 60 de 1993, cubrirá las cesantías netas acumuladas y el pasivo laboral por pensiones de jubilación causado a 31 de diciembre de 1993. El costo adicional generado por concepto de la retroactividad de cesantía del sector salud que a la vigencia de esta Ley tienen derecho a ello, conforme al artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y para los fines previstos en esta, será asumido por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, en los plazos y términos de concurrencia que establece la misma Ley.
A partir de la vigencia de la presente Ley no podrán reconocerse ni pactarse para los nuevos servidores del sector salud, retroactividad en el régimen de cesantía a ellos aplicable. En el caso de que las instituciones a que se refiere el artículo 33 de la Ley 60 de 1993 y para los efectos allí previstos, estén reconociendo por un régimen especial un sistema pensional distinto del exigido por la entidad de previsión social a la cual se 43 Ley 100 de 1993 (diciembre 23) «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00178-00 afilien o se encuentren afiliados los trabajadores correspondientes, la pensión será garantizada por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, hasta el momento en que el trabajador reúna los requisitos exigidos por la entidad de previsión y los diferenciales de pensión serán compartidos y asumidos por el Fondo, las entidades territoriales y la mencionada entidad provisional, en la proporción que a cada cual le corresponda.
Las entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993.
PARÁGRAFO. Para los efectos de lo dispuesto en el presente artículo, entiéndase por cesantías netas, las cesantías acumuladas menos las pagadas a 31 de diciembre de 1993. [Subraya la Sala] Advierte la Sala que el inciso final del artículo 242 de la Ley 100 impuso a las entidades del sector salud la obligación de continuar «presupuestando y pagando» las cesantías y las pensiones, hasta cuando se realizara el corte de cuentas que permitiría establecer las obligaciones de las entidades territoriales para concurrir con la Nación en el Fondo del Pasivo.
Decreto reglamentario 530 de 199444 Este decreto, que reglamentó las Leyes 60 de 1993 y 100 de 1993, reiteró la naturaleza y características del Fondo Nacional del Pasivo Pensional del Sector Salud (artículo 1º) y precisó el objeto del fondo así:
ARTÍCULO 2O. OBJETO DEL FONDO NACIONAL DEL PASIVO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD. El Fondo tiene por objeto garantizar el pago de la deuda prestacional del sector salud, causada o acumulada a diciembre 31 de 1993 por concepto de cesantías, reservas para pensiones y pensiones de jubilación, cuya obligación se atribuya a la Nación de conformidad con lo dispuesto en los artículos 33 de la Ley 60 de 1993, 242 de la Ley 100 de 1993 el presente Decreto.
PARÁGRAFO. Para los efectos del presente Decreto, el Fondo Nacional del Pasivo Prestacional del Sector Salud, se denominará en adelante Fondo del Pasivo. [Subraya de la Sala] De la disposición reproducida se observa que, de acuerdo con el reglamento, la deuda garantizada con el Fondo del Pasivo sería la atribuida a la Nación. El artículo 8º del decreto citado reiteró el contenido de los numerales 1° y 2° del artículo 33 de la Ley 60 para precisar los sujetos beneficiarios de ese Fondo del Pasivo. 44 Decreto reglamentario 530 de 1994 (8 de marzo), «Por el cual se reglamentan los artículos 33 de la Ley 60 de 1993 y 242 de la Ley 100 de 1993».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00178-00 Por su parte, el artículo 10° estableció el procedimiento para efectos del reconocimiento de la calidad de beneficiario del fondo del pasivo que debían adelantar «las entidades y dependencias del sector salud» que consideraran estar en los subsectores oficial, privado y de naturaleza indefinida relacionados en el artículo 33 de la Ley 60 de 1993.
Ese procedimiento impuso una obligación expresa a las dependencias o entidades de salud de enviar la información de las personas vinculadas o que estuvieron vinculadas al 31 de diciembre de 1993, para incluirlas como beneficiarias en el Fondo Nacional del Pasivo Prestacional del Sector Salud. También señaló que estas entidades debían solicitar al Ministerio de Salud, por intermedio de la Dirección Seccional de Salud o la Dirección Distrital, el reconocimiento de «personal activo, pensionado o retirado» de la entidad o dependencia, que no tuviera totalmente garantizado el pago del pasivo prestacional.
Además, estableció el deber de darle suficiente publicidad, mediante medios de amplia circulación, a esa convocatoria, para que los trabajadores de dicho sector que creían ser beneficiarios del Fondo del Pasivo se identificaran y suministraran la información laboral necesaria y así determinar el estado de la deuda prestacional. Ahora bien, el artículo 11 prescribió que vencido el término de nueve meses a partir de la fecha de entrada en vigencia del citado decreto (8 de marzo de 1994), no se podrían presentar más solicitudes para el reconocimiento de la calidad de beneficiario del Fondo del Pasivo, pero advirtió que tal consecuencia no significaba la pérdida de los derechos prestacionales de los servidores.
El citado decreto en el Capítulo IV reglamentó el «régimen de concurrencia» o responsabilidad de la Nación, de los entes territoriales y las instituciones privadas en el pago de la deuda prestacional del sector salud, y dispuso que tratándose de instituciones públicas: i) La Nación respondería por la totalidad de la deuda de las instituciones del orden nacional; y ii) La Nación respondería por la deuda de las instituciones de salud que no pertenecieran al orden nacional, en proporción a su participación en el situado fiscal; los departamentos, municipios y el distrito capital participarían en la proporción que en el mismo situado tuviera cada uno. Por lo anterior, para cubrir la deuda relacionó las fuentes de recursos, y estableció los criterios y reglas a seguir.
De igual forma, ordenó la celebración de los contratos de concurrencia entre la Nación y las entidades territoriales que participan en el pago de la deuda de la institución, en los cuales se debía establecer, por lo menos, el monto de la deuda, las fuentes de financiación de las entidades territoriales, la periodicidad de los compromisos Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00178-00 adquiridos por la Nación y las entidades territoriales para el pago del saneamiento progresivo de la deuda, las cláusulas compromisorias que garanticen el estricto cumplimiento efectivo por cada una de las partes y las entidades a las que debían hacerse los giros.
Posteriormente, el artículo 9° del Decreto 3061 de 199745 adicionó un artículo al Decreto 530 de 1994, así: ARTICULO 9o. Se adiciona un artículo al Decreto 530 de 1994, así: "Artículo 31. En los cálculos actuariales no se incluirá el pasivo pensional correspondiente a las cuotas partes del personal que se hubiese retirado con anterioridad a la fecha del cálculo y no hubiere solicitado la emisión de su bono pensional.
En la fecha en que dichos afiliados soliciten la emisión de su bono, se incluirá en la actualización anual del cálculo del pasivo prestacional el valor correspondiente a las cuotas partes que debe la institución de salud de conformidad con las normas aplicables y sólo será necesario reajustar los convenios de concurrencia cuando esta inclusión exceda el valor total incluido en éste.
Se autoriza a las partes concurrentes para realizar los ajustes necesarios entre los diferentes conceptos prestacionales. [Subraya la Sala] Por último, respecto al régimen de concurrencia tratándose de instituciones privadas del sector salud, el Decreto 530 de 1994, en su capítulo IV, dispuso que: i) La Nación a través del fondo del pasivo asumiría el porcentaje de la deuda prestacional en proporción a su participación en el total de la financiación de dichas instituciones; ii) Los departamentos y municipios asumirían el porcentaje de la deuda prestacional en un volumen de recursos equivalente a la proporción en que han participado en el total de la financiación con sus aportes presupuestarios y las rentas de destinación específica que han asignado para las instituciones privadas en cuestión, incluyendo las rentas cedidas; iii) Cada institución privada asumiría el pago de la deuda en un monto equivalente a la proporción en que ha participado en su propia financiación y con sus recursos presupuestarios propios.
Ley 715 de 200146 En virtud de esta ley, se ordenó la supresión del Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud, creado por el artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y se asignó al Ministerio 45 Decreto 3061 del 23 de diciembre de 1997, «Por el cual se adiciona y modifica parcialmente el Decreto 530 de 1994 y se dictan otras disposiciones». 46 Ley 715 de 2001 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00178-00 de Hacienda y Crédito Público la atención del pago de las cesantías y las pensiones de los beneficiarios del mencionado Fondo del Pasivo. Además, el artículo 61 estableció que, de acuerdo con los convenios de concurrencia, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales tendrían a su cargo la obligación de financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituía el pasivo pensional a cargo del fondo suprimido.
Esta obligación se cumpliría mediante la suscripción de los contratos de concurrencia por medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales, para el pago del pasivo. Por su parte, el artículo 62 Ibidem conservó los convenios de concurrencia y ordenó que se continuaran aplicando los procedimientos del Fondo suprimido, para que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público asumiera el pago de las obligaciones de la Nación. Respecto de estos actos jurídicos señaló:
ARTÍCULO
62. CONVENIOS DE CONCURRENCIA. Para efectos de los convenios de concurrencia, los cuales deberán ser suscritos a partir de la vigencia de la presente ley por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se continuarán aplicando los procedimientos del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, la forma en que concurren las diferentes entidades para cubrir el pasivo prestacional, la forma de cálculo del mismo, su actualización financiera y actuarial, las obligaciones de los convenios de concurrencia y los requisitos que deben acreditarse. […] El Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá revisar y actualizar en forma periódica el valor de la deuda prestacional, definiendo la responsabilidad de cada uno de los entes que suscribe el convenio de concurrencia.
PARÁGRAFO. Para efectos de lo ordenado en el presente artículo, el Gobierno Nacional definirá la información, condiciones y términos que considere necesarios. [Énfasis de la Sala] Esta ley, igualmente, dispuso que los recursos existentes en el Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud fueran trasladados al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así como los demás recursos que por ley se encontraban destinados al fondo, para que, con cargo a dichos recursos, se efectuaran los pagos correspondientes y se financiara el pago de los pasivos prestacionales del sector salud (artículo 63).
Decreto Reglamentario 306 de 200447 Este decreto reglamentó específicamente los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001 y señaló que su objeto era reglamentar el procedimiento general para el 47 Decreto Reglamentario 306 de 2004 «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001.». Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00178-00 reconocimiento y pago del pasivo prestacional del sector salud causado a diciembre 31 de 1993 por concepto de cesantías netas y reservas requeridas para el pago de pensiones legalmente reconocidas de las instituciones de salud públicas o privadas, en cuya financiación deban contribuir en virtud de la Ley 715 de 2001, la Nación a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los entes territoriales cuando a ello hubiere lugar.
También dispuso que el pasivo prestacional causado a 31 de diciembre de 1993 estaba constituido por las cesantías, las pensiones, la reserva pensional de activos y retirados. Respecto de esta última reserva, indicó que comprendía el pago de bonos o cuotas partes de bonos de servidores públicos «de las instituciones hospitalarias» retirados antes del 31 de diciembre de 1993.
Así, el artículo 2º dispuso lo siguiente: ARTÍCULO 2°. PASIVO PRESTACIONAL. El pasivo prestacional causado a 31 de diciembre de 1993 está constituido por: […] d) Reserva pensional de retirados. Las reservas requeridas para el pago de bonos o las cuotas partes de bonos de los servidores públicos que prestaron sus servicios en las instituciones hospitalarias beneficiarias y se encontraban retirados a dicha fecha. […] [Subraya la Sala] Por su parte, el artículo 8° reiteró que los beneficiarios del pasivo prestacional del sector salud eran los servidores públicos y trabajadores privados que fueron reconocidos, en esa calidad, por el entonces Ministerio de Salud.
Sin embargo, ese reconocimiento debía ser revisado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que determinaría si debía hacerse o no alguna modificación. Ahora bien, vale la pena mencionar que la Sección Segunda de esta Corporación, mediante sentencia del 21 de octubre de 201048, decretó la nulidad parcial de la expresión «y las instituciones hospitalarias concurrentes» contenida en el literal d) del artículo 3°, en los incisos 3° y 4° del numeral 1° del artículo 7° y en los artículos 10° y 11 del Decreto 306 de 2004, por considerar que el Gobierno Nacional excedió la potestad reglamentaria, habida cuenta de que la Ley 715 de 2001 había dispuesto la obligación de concurrir al pago del pasivo pensional solamente a la Nación y las entidades territoriales.
Respecto de esta decisión, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público elevó consulta a esta Sala, para aclarar la situación descrita en la sentencia sobre la manera de distribuir dicho pasivo pensional y revisar la posibilidad de que el Gobierno Nacional expidiera reglas para la distribución del remanente del pasivo prestacional. En relación con este tema, la Sala de Consulta y Servicio Civil49 señaló: 48 Consejo de Estado- Sección Segunda-.
Sentencia del 21 de octubre de 2010. Radicado 11001032500020050012500 (5242-2005). 49 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto n.º 2089 del 21 de marzo de 2012. Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00178-00 Encuentra la Sala que la expresión declarada nula -y las instituciones hospitalarias concurrentes- sólo aparece textualmente en el literal d) del artículo 3° del decreto objeto del control, más no en los demás apartes y artículos enunciados en la parte resolutiva de la sentencia, razón por la cual corresponde desentrañar las razones que ésta pudo tener para incluir dichas disposiciones en su decisión de nulidad.
“Dicen los mencionados textos del decreto 306 del 2004: […] El análisis de estos tres artículos permite a la Sala concluir que a pesar de que no contienen literalmente la expresión declarada nula, sí imponían a las instituciones de salud la obligación de concurrir al pago del pasivo prestacional, carga que el Consejo de Estado consideró ilegal por contrariar la norma reglamentada, al imponer a las entidades hospitalarias una obligación que la ley 715 radicó sólo en cabeza de la Nación y las entidades territoriales.
Para la Sala son entidades hospitalarias para efectos del fallo analizado, las instituciones públicas y privadas de acuerdo a la naturaleza jurídica que tenían a 31 de diciembre de 1993. […]. En tal medida, según la providencia, las instituciones hospitalarias públicas y privadas no son responsables financieras como concurrentes frente al pasivo pensional del sector salud causado a 31 de diciembre de 1993. [Subraya la Sala].
Ley 1438 de 201150 Esta ley que reformó el Sistema General de Salud, en el artículo 78, prevé que:
ARTÍCULO
78. PASIVO PRESTACIONAL DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO E INSTITUCIONES DEL SECTOR SALUD. En concordancia con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los entes territoriales departamentales firmarán los contratos de concurrencia y cancelarán el pasivo prestacional por concepto de cesantías, reserva para pensiones y pensiones de jubilación, vejez, invalidez y sustituciones pensionales, causadas en las instituciones del sector salud públicas causadas (sic) al finalizar la vigencia de 1993 con cargo a los mayores recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crea en el Proyecto de Ley de Regalías.
PARÁGRAFO. Concédase el plazo mínimo de dos (2) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministren al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia y emitan los bonos de valor constante respectivos de acuerdo a la concurrencia entre el Gobierno Nacional y el ente territorial departamental.
El incumplimiento de lo establecido en el presente artículo será sancionado como falta gravísima. Con esto se cumplirá con las 50 Ley 1438 de 2011 (enero 19) «Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones». Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00178-00 Leyes 60 y 100 de 1993 y 715 de 2001 que viabilizan el pago de esta deuda que no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993.
En ese entonces eran financiados y administrados por los departamentos y el Gobierno Nacional. [Subraya de la Sala]. El parágrafo consagra la obligación de las entidades territoriales y los hospitales públicos de entregar la información sobre el pasivo prestacional, de las vigencias anteriores a 1993, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a efectos de que este pueda suscribir el contrato de concurrencia con el ente territorial.
Decreto 700 de 201351 Este decreto reglamentó, nuevamente, los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001 y estableció la distribución de la concurrencia entre la Nación y las entidades territoriales para la financiación de las entidades del sector salud. El artículo 1º dispuso que la responsabilidad de asumir la financiación del pasivo causado hasta el 31 de diciembre de 1993, por concepto de cesantías y pensiones de los trabajadores del sector salud que hubieran sido reconocidos como beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional, es de la Nación y las entidades territoriales.
Además, el artículo 2º determinó el procedimiento mediante el cual la Nación, por medio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales, debía asumir la proporción de pago de la concurrencia y excluyó de la concurrencia en el pago del pasivo pensional del Fondo del Pasivo Prestacional de Salud causado hasta el 31 de diciembre de 1993, a las instituciones hospitalarias.
En efecto, de acuerdo con lo señalado en el artículo 2 Ibidem, en la financiación del pasivo prestacional del sector salud causado al 31 de diciembre de 1993, concurrirán: • La Nación a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público «en una suma equivalente a la proporción de la participación del situado fiscal en la financiación de las instituciones de salud, en los cinco (5) años anteriores al 1o de enero de 1994». • Las entidades territoriales (departamentos, municipios y distritos) en donde esté localizada la institución de salud «en una proporción equivalente al porcentaje en que participan las rentas de destinación especial para salud incluyendo las cedidas, en la financiación de las instituciones de salud en los cinco años anteriores al 1o de enero de 1994». • La Nación y las entidades territoriales, para el porcentaje restante, esto es, el derivado de los recursos propios de cada entidad hospitalaria, «a prorrata de la participación de cada entidad en la concurrencia». 51 Decreto 700 de 2013 (abril 12) «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00178-00 Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 62 de la Ley 715 de 2001 que, como se señaló en líneas anteriores, le asignó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la competencia para fijar las condiciones para celebrar nuevos convenios de concurrencia con las entidades territoriales para cubrir el pasivo prestacional no cubierto por el extinto Fondo.
Decreto Único Reglamentario 1068 de 201552 Este decreto compiló y racionalizó las normas de carácter reglamentario vigentes al momento de su expedición, que regían el sector de Hacienda y Crédito Público. En virtud de lo establecido en el artículo 1º del Decreto 586 de 2017, se adicionó la parte 12, Libro 2, Titulo 4 de dicho decreto, en el sentido de establecer el «procedimiento para el cálculo y pago del pasivo pensional del sector salud causado a 31 de diciembre de 1993, del personal certificado como retirado de las instituciones de salud beneficiarias del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud».
Decreto 586 de 201753 El 5 de abril de 2017, el Gobierno Nacional expidió este decreto con el objeto de establecer el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud, generado por el personal retirado a 31 de diciembre de 1993, que haya sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, así como el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y establecer los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración, el giro de esos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1.).
Entre las consideraciones para la expedición del Decreto se tuvieron las siguientes: Que las instituciones hospitalarias no son sujetos obligados al pago en forma concurrente, de acuerdo a la sentencia del Consejo de Estado del 21 de octubre de 2010, pero deben cumplir con sus obligaciones de carácter presupuestal y de pago en calidad de empleadores, con respecto de los empleados certificados como beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, hasta que se efectúe el corte de cuentas que permita la suscripción del contrato de concurrencia, conforme con lo dispuesto en el inciso 5° del artículo 242 de la Ley 100 de 1993, […].
Que acorde con lo expuesto en el considerando anterior, para que a las instituciones hospitalarias se les giren los recursos pagados conforme lo previsto en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, deberán agotar el procedimiento de que trata el presente decreto. 52 Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 (mayo 26) «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público». 53 Decreto 586 de 2017 (abril 5) «Por el cual se adiciona el Capítulo 4 al Título 4 Parte 12 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 del Sector Hacienda y Crédito Público».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00178-00 Que se requiere regular la administración, giro de los recursos, y responsabilidad de las entidades territoriales y las instituciones hospitalarias, por el incumplimiento de los deberes de enviar información a la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público […]. [Subraya la Sala].
En esa línea, el artículo 2.12.4.4.2 estableció dicho procedimiento. Este inicia con el diseño de formato de información por parte del Ministerio, el cual debía ser diligenciado por las entidades hospitalarias para la entrega de la información «que detalle la relación de las personas por las cuales las instituciones hospitalarias han recibido solicitudes de pago de bonos pensionales, cuotas partes de bonos pensionales, títulos pensionales, o cuotas partes pensionales; así como los pagos efectuados a las administradoras de pensiones u otras entidades que han reconocido pensiones».
Luego de diligenciar dicho formato, las instituciones hospitalarias deberán anexar los soportes y enviarlos a la Dirección General de Regulación Económica de Seguridad Social del Ministerio de Hacienda, dentro de los 6 meses posteriores a la solicitud del formato. Una vez recibida la información, el Ministerio procederá a la revisión de la información para su validación o devolución, según el caso.
Una vez validada la información recibida, el Ministerio expedirá el acto administrativo que corresponda para determinar el monto total del pasivo a concurrir por parte de la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y las entidades territoriales. El Ministerio reconocerá a las instituciones hospitalarias el valor cobrado, conforme con el tiempo y montos contenidos en el cálculo actuarial.
De otra parte, el artículo 2.12.4.4.3 estableció la obligación, para los representantes legales de las instituciones hospitalarias y de las entidades territoriales, de entregar, a más tardar a 31 de marzo de cada año, la información de las personas que han realizado solicitudes de pago de bonos pensionales, ante las instituciones hospitalarias, y los pagos efectuados a las administradoras de pensiones u otras entidades que hayan reconocido pensiones.
El decreto también indicó que, efectuada la verificación del valor de la reserva pensional de retirados y determinado el valor del pasivo, la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público procedería a la suscripción o adición de los contratos de concurrencia (artículo 2.12.4.4.4.).
A la par, el parágrafo 2° de este artículo dispuso que «en aquellos casos en que no se haya efectuado el corte de cuentas, ni suscrito el contrato de concurrencia o sus adiciones o modificaciones, se deberá dar aplicación a lo consagrado en el inciso 5° del artículo 242 de la Ley 100 de 1993». Además, dispuso que en el evento en que no se haya suscrito el contrato de concurrencia, las entidades territoriales podrían efectuar anticipos a su concurrencia con los recursos acumulados en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00178-00 Territoriales (FONPET), siempre que se hubiera realizado el corte de cuentas de que trata el artículo 242 de la Ley 100 de 199354.
Igualmente, determinó la forma como se administrarían y girarían los recursos al suscribirse los contratos de concurrencia y determinó la responsabilidad de las entidades territoriales y hospitalarias frente a los recursos (artículos 2.12.4.4.5., 2.12.4.4.6. y 2.12.4.4.7.). Ahora bien, recuerda la Sala que la circunstancia de que las entidades obligadas a reportar al Fondo del Pasivo creado por la Ley 60 de 1993, su personal retirado antes del 31 de diciembre de 1993, para el reconocimiento de eventuales derechos por concepto de cesantías y pensiones dentro del mencionado fondo y que no hubieran cumplido oportunamente con los trámites reglamentados en el Decreto 530 de 1994, no puede tener como consecuencia la pérdida de tales derechos.
En esa medida, el Decreto 586 de 2017, ratifica la posibilidad de que las entidades territoriales y las instituciones hospitalarias, reporten al Ministerio de Hacienda y Crédito Público los cobros que les sean hechos por concepto de bonos pensionales y cuotas partes pensionales y, de ser procedente, puedan celebrarse nuevos contratos de concurrencia o adicionarse los iniciales, así como obtener el reembolso de lo pagado en exceso de sus obligaciones, de manera que se cumpla con la exigencia de que el beneficiario del pasivo prestacional quede certificado para que la Nación y la entidad territorial asuman el pasivo correspondiente. 5.4.
Conclusiones del recuento normativo. Reiteración En vista de lo anterior, la Sala de Consulta y Servicio Civil, a título de conclusiones, considera importante destacar algunos aspectos del recuento normativo relacionados con el Sistema Nacional de Salud y con los mecanismos creados por el legislador para la financiación del pasivo prestacional del sector salud.
Sistema Nacional de Salud a. Respecto al Sistema Nacional de Salud debe recordarse que este fue creado desde el año 1968, con la expedición del Decreto Ley 2470, y reorganizado, en el año de 1973, por el presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas mediante la Ley 9ª. 54 Artículo 2.12.4.4.5 del Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público (artículo 1 del Decreto 586 de 2017).
En el evento en que no se haya suscrito el contrato de concurrencia, el Departamento, Municipio o Distrito, podrá efectuar anticipos a su concurrencia con los recursos acumulados en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET), abonados en el sector salud, de conformidad con lo establecido en el artículo 147 de la Ley 1753 de 2015, el artículo 2.12.3.8.2.6 del presente decreto y demás normas reglamentarias vigentes. // Para tal efecto es necesario que se efectúe el corte de cuentas de que trata el artículo 242 de la Ley 100 de 1993.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00178-00 b. Con fundamento en las facultades extraordinarias, mediante el Decreto Ley 056 de 1975 se definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tenían como finalidad específica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación» (artículo 1º).
Adicionalmente, se definió que las entidades quedaban integradas al sistema, unas, como entidades adscritas, que eran todas las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud a la comunidad y, otras, como entidades vinculadas, que eran todas aquellas personas jurídicas de derecho privado que prestaban servicios de salud a la comunidad.
En ambos casos, dichas personas jurídicas podían recibir o no aportes del Estado (artículo 2, literales b. y c.)55. c. A su vez, el Decreto Ley 356 de 1975 desarrolló el régimen de adscripción y vinculación al Sistema Nacional de Salud y fue enfático en indicar que las entidades adscritas, es decir, las de derecho público que prestaban servicios de salud, entraban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que laboraba en tales entidades quedaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).
Y, las entidades vinculadas, es decir, las de derecho privado que prestaban servicios de salud (tal es el caso de las instituciones de utilidad común sin ánimo de lucro), quedaban sometidas a la vigilancia y control sobre el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de servicios de salud a la comunidad por parte de los organismos de dirección del sistema, en el respectivo nivel, y continuaban rigiéndose por sus propios estatutos, por lo cual debían ajustarse a las disposiciones que regulaban el funcionamiento del sistema (artículo 14).
Mecanismos para la financiación del pasivo prestacional a. En cuanto a los mecanismos para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, el legislador creó el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable 55 «En torno a las normas transcritas y enunciadas [se refiere a los artículos 1º y 3º del Decreto Ley 056 de 1975], es conveniente hacer las precisiones siguientes: // - Los términos adscripción y vinculación referidos al Sistema Nacional de Salud, tienen una significación particular, diferente de la atribuida a ellos en la legislación general relativa a la organización administrativa del Estado.
La Corte Suprema de Justicia, al resolver sobre la constitucionalidad de las disposiciones del Decreto Ley 056 de 1975, que se comentan, puso de presente que con arreglo a ellas la administración de las entidades adscritas está a cargo de la Dirección del Sistema Nacional; respecto de las entidades vinculadas “solo se dispone que las actividades que en materia de salud y asistencia realicen deben cumplirse con estricta sujeción a los reglamentos del servicio ” Asimismo puntualizó que esas entidades vinculadas “como entes de derecho privado no hacen parte de la administración pública, pero sí están vinculadas a ella en los aspectos técnicos propios de las actividades de orden científico, en la misma forma que otras personas de igual naturaleza jurídica lo hacen en servicios públicos como el transporte, la educación, etc.”».
La siguiente cita es del original del texto: Ver sentencia ya citada de 21 de agosto de 1975, Gaceta Judicial Nos. 2393 y 2394, ps. 144 y 145. // Asimismo debe reseñarse el importante salvamento de voto formulado por el Doctor Manuel Gaona Cruz y otros distinguidos Magistrados a la sentencia de la Sala Plena de 19 de septiembre de 1983, que declaró inexequible el artículo 8º. del Decreto-Ley 356 de 1975.
En dicho salvamento se puntualiza que el Sistema Nacional de Salud “es una organización institucional heterogénea pero coordinada por el Estado en su acción conjunta y común de procurar la salud pública” (p.11) y que los criterios de “adscripción” y de “vinculación”, regulados en los Decretos 056 y 356 de 1975 “no tienen que ver con los que rigen la estructura de la administración pública, sino con la actividad o con el servicio público de salud” (p.13).
TAFUR GALVIS, Álvaro. Las personas jurídicas privadas sin ánimo de lucro y el Estado. Ediciones Rosaristas. Colección de Estudios 1984, pp. 107 – 108. Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00178-00 y estadística (Ley 60 de 1993, artículo 33), el cual, posteriormente, fue suprimido por la Ley 715 de 2001 (artículo 61) que dejó dicha responsabilidad financiera en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dependencia que se haría cargo del giro de los recursos de acuerdo con los convenios de concurrencia56, para lo cual continuaría aplicando los procedimientos del fondo (artículo 62). b. Según la citada Ley 60, el pasivo prestacional que se cubriría con los recursos del fondo era el causado hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993, su pago debía ser asumido, de manera concurrente, entre la Nación y las entidades territoriales, según el reglamento, y los beneficiarios eran los servidores que hubieren estado vinculados a las instituciones o dependencias del subsector oficial, del privado o a las indefinidas.
Las dos últimas clases de instituciones o dependencias debían haber estado sostenidas o administradas por el Estado o que se hayan liquidado y sus bienes se hayan destinado a una entidad pública. c. El artículo 242 de la Ley 100 de 1993 reiteró lo regulado por la Ley 60 de 1993 respecto del fondo, pero, en su último inciso les atribuyó a las entidades del sector salud la obligación de «seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales». d. Según el reglamento del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud (Decreto 530 de 1994), uno de los requisitos para acceder a dicho fondo era la obligación que tenían las dependencias o entidades de salud de enviar una relación completa del personal activo, pensionado o retirado, al 31 de diciembre de 1993, que no tuviese garantizado el pago del pasivo prestacional, con el fin de incluirlos como beneficiarios del fondo (artículo 10).
De no enviarse dicha información dentro del término establecido se perdía la posibilidad de presentar solicitudes de reconocimiento de beneficiarios del fondo, sin que tal omisión implicara detrimento de los derechos prestacionales de los trabajadores privados y servidores públicos, los cuales se mantenían vigentes de pleno derecho (Decreto 530 de 1994, artículo 11). e. Con la expedición de la Ley 1438 de 2011 (artículo 78) se creó una nueva fuente de financiación para el pago del pasivo prestacional de las instituciones del sector salud con los recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crearía con el proyecto de ley de regalías; se concedió un plazo de dos años contados a partir de la vigencia de la ley para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministraran al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia. Adicionalmente, se indicó que el pago del pasivo pensional no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. 56 La distribución de la concurrencia estaba reglamentada por el Decreto núm. 700 de 2013 que precisó que la misma se daba entre la Nación y las entidades territoriales, luego de que fuera anulado el Decreto 306 de 2004 que había incorporado como entidades concurrentes a las instituciones del sector salud.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00178-00 f. Finalmente, el Decreto 586 de 2017, que adicionó un capítulo al Decreto Único Reglamentario del Sector de Hacienda y Crédito Público, estableció el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a treinta y uno (31) de diciembre de 1993, que hubiese sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud; también estableció el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración y giro de dichos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1 Decreto 1068 de 2015). 5.5.
Los bonos pensionales. Reiteración57 Como lo señaló la Sala en otra oportunidad58, el bono pensional es un documento de contenido crediticio que representa, en dinero, el tiempo de afiliación o de servicios de una persona. Se emite en los casos que establece la ley, y se redime cuando el individuo que ha cumplido los requisitos exigidos en la legislación para obtener su pensión de vejez, solicita a la entidad a la cual se encuentra afiliado el reconocimiento y pago de esta prestación o, en su defecto, el pago de una indemnización sustitutiva de la pensión o la devolución de los aportes efectuados, según el régimen elegido.
El artículo 115 de la Ley 100 de 1993 se ocupa de definir en forma expresa los bonos pensionales, así:
ARTÍCULO 115. BONOS PENSIONALES. (Reglamentado por el Decreto Nacional 1748 de 1995). Los bonos pensionales constituyen aportes destinados a contribuir a la conformación del capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados al Sistema General de Pensiones. Tendrán derecho a bono pensional los afiliados que con anterioridad a su ingreso al régimen de ahorro individual con solidaridad cumplan alguno de los siguientes requisitos: a) Que hubiesen efectuado cotizaciones al Instituto de Seguros Sociales o las cajas o fondos de previsión del sector público; b) Que hubiesen estado vinculados al Estado o a sus entidades descentralizadas como servidores públicos; c) Que estén vinculados mediante contrato de trabajo con empresas que tienen a su cargo el reconocimiento y pago de las pensiones; […]. [subraya y resaltado de la Sala]. 57 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 27 de agosto de 2019 con Radicado 11001-03-06-000-2019- 00041-00. 58 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 30 de octubre de 2018, radicación núm. 110010306000201800132 00.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00178-00 La Ley 100 señala los casos en que los bonos pensionales deben ser expedidos por la Nación (artículos 118 y 119) y, especialmente, en el artículo 121 que es del siguiente tenor:
ARTÍCULO 121. BONOS PENSIONALES Y CUOTAS PARTES A CARGO DE LA NACIÓN. La Nación expedirá un instrumento de deuda pública nacional denominado bono pensional, de la naturaleza y con las características señaladas en los artículos anteriores, a los afiliados al Sistema General de Pensiones, cuando la responsabilidad corresponda al Instituto de los Seguros Sociales, a la Caja Nacional de Previsión Social, o a cualesquiera otra Caja, Fondo o entidades del sector público sustituido por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, y asumirá el pago de las cuotas partes a cargo de estas entidades.
Los bonos a cargo de la Nación se expedirán con relación a los afiliados con anterioridad a la fecha de vigencia de la presente Ley y sobre el valor de la deuda imputable con anterioridad a dicha fecha. Conforme a lo anterior, los bonos pensionales representan el pasivo que debe ser objeto de atención por las entidades que concurren al pago de la pensión de un determinado trabajador y deben ser emitidos por el empleador o entidad pagadora de pensiones responsable directo de su pago, entre ellos, la Nación, cuando deba emitirlos conforme a las disposiciones analizadas, especialmente cuando se den los supuestos normativos del artículo 121 de la Ley 100 de 1993.
A partir del 1° de enero de 1993, la persona que se traslade del Régimen de Prima Media (RPM) al de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS) genera a su favor un bono pensional. 5.6. Análisis del caso concreto Procede la Sala a definir cuál es la entidad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional al que tiene derecho el señor Virgilio Ríos Trujillo por el tiempo que trabajó en el Hospital San José de Aguadas (Caldas), hoy E.S.E., en el período comprendido entre el 1 de julio de 1982 al 2 de mayo de 1983.
Según la documentación allegada al expediente y lo consultado en la página web de la E.S.E. Hospital San José de Aguadas (Caldas), el citado hospital fue creado mediante Acuerdo del 15 de julio de 1874 proferido por el Concejo municipal de Aguadas (Caldas), modificado por el Acuerdo Municipal núm. 12 del 23 de julio de 1916. Posteriormente, dicha institución hospitalaria fue transformada en Empresa Social del Estado, mediante el Acuerdo Municipal núm. 17 del 23 de julio de 1998, proferido por el Concejo municipal de Aguadas (Caldas).
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00178-00 Debe anotarse que en el año 1975, cuando se reorganizó el Sistema Nacional de Salud entendido como el conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades cuya finalidad específica era procurar la salud de la comunidad (Decreto 056, artículo 1°), el departamento de Caldas suscribió con el Ministerio de Salud Pública el contrato del 25 de febrero de 1975, mediante el cual se constituyó el Servicio de Salud de Caldas, como un organismo de dirección a nivel seccional del Sistema Nacional de Salud (cláusula primera), y a su vez, era una dependencia administrativa del departamento de Caldas y, por lo tanto, estaba sometido al régimen departamental (cláusula segunda).
Señaló la cláusula segunda del contrato: CLÁUSULA SEGUNDA: Dependencia del servicio: El Servicio Seccional de Salud es una dependencia administrativa del DEPARTAMENTO DE CALDAS, y por lo tanto sometida al régimen departamental. Como dependencia técnica del Ministerio de Salud le corresponde adecuar y desarrollar las políticas y planes nacionales de salud que al respecto sean formuladas por dicho Ministerio.
En dicho contrato se indicó, igualmente, que el Servicio de Salud de Caldas comprendería «todos los recursos de salud existentes en el territorio de CALDAS, tales como Hospitales, Centros y Puestos de Salud, agencias de Salud de las entidades descentralizadas y demás Instituciones de Salud y las que establezcan en el futuro a las cuales les corresponderá ejecutar todos los planes y programas de salud de su jurisdicción» (Cláusula tercera).
Al comprender o incorporar a todos los hospitales del departamento, sin distingo alguno, estos pasaron a depender administrativamente del Servicio de Salud de Caldas, el que a su vez dependía administrativamente del departamento de Caldas59, y el personal quedó sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos. En aquel contrato de constitución del Servicio de Salud de Caldas no se hizo diferenciación de la naturaleza de los hospitales, es decir, si eran públicos o privados sin ánimo de lucro, sino que los incorporó a todos, a manera de adscripción, con los efectos que ello acarreaba.
En consecuencia, para el período del bono pensional del señor Virgilio Ríos Trujillo, es decir, del 1 de julio de 1982 al 2 de mayo de 1983, el Hospital San José de Aguadas (Caldas) no tenía personería jurídica, era una dependencia administrativa del departamento de Caldas, pues estaba integrado al Servicio de Salud de Caldas que, a su vez, dependía administrativamente del mencionado departamento. 59 Ibidem.
Es de anotar que el Servicio de Salud de Caldas desde el 25 de febrero de 1975, fecha de su creación mediante el contrato de constitución referido, no tenía personería jurídica, sino que era una dependencia del departamento de Caldas. Posteriormente, mediante la Ordenanza 02 del 19 de octubre de 1990 este se transformó en Dirección Seccional de Salud de Caldas, cuya naturaleza era la de unidad administrativa especial con régimen de establecimiento público del departamento, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.
Luego, mediante la Ordenanza 446 del 29 de abril de 2002 se transformó en Dirección Territorial de Salud de Caldas, cuya naturaleza es la de establecimiento público del orden Departamental, con autonomía Administrativa, Presupuestal y Financiera. Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00178-00 En ese sentido, cuando la Ley 100 de 1993, en su artículo 242, inciso final, señala que «[l]as entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993» se debe entender que es el departamento de Caldas el que estaba prestando los servicios de salud directamente y, por lo tanto, es el obligado a seguir presupuestando y pagando las pensiones. asimismo, la Ley 715 de 2001, que modifica en lo pertinente el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, en su artículo 61, establece que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales deben financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituía el pasivo pensional del sector salud, mediante la suscripción de los contratos de concurrencia. Igualmente, la Ley 1438 de 2011, artículo 78, indica que el pago del pasivo pensional generado en instituciones públicas del sector salud hasta finalizar la vigencia de 1993 se encuentra a cargo de las entidades territoriales y del Ministerio de Hacienda, las cuales deben suscribir un convenio de concurrencia. Adicionalmente, el parágrafo del citado artículo indica que, en todo caso, el pago de la deuda no es responsabilidad de las E.S.E., pues estas no contaban con personería jurídica con anterioridad a diciembre de 1993.
En el mismo sentido, cuando esta última disposición hace referencia a la obligación de las entidades territoriales y los hospitales públicos de remitir la información al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que le permita a esta entidad suscribir los convenios de concurrencia, lo hace bajo el presupuesto de que antes de 1993 existían hospitales que carecían de personería jurídica y por ende su administración estaba a cargo de los departamentos, lo cual conlleva a que tal obligación deba cumplirse a través de las entidades territoriales a las cuales aquellos se encontraban adscritos.
Por último, debe indicarse que, verificada la certificación de beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional del departamento de Caldas, de fecha 11 de junio de 1999, expedida por la Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial del Ministerio de Salud, se pudo observar que el señor Virgilio Ríos Trujillo, no se encuentra reconocido como beneficiario de dicho fondo.
Por lo anterior, dado que el Hospital San José de Aguadas (Caldas) para el período del 1 de julio de 1982 al 2 de mayo de 1983, lapso durante el cual el señor Virgilio Ríos Trujillo laboró en dicha institución, carecía de personería jurídica, pues era una dependencia del Servicio de Salud de Caldas que a su vez dependía administrativamente del departamento de Caldas, la Sala declarará la competencia de esta entidad territorial para resolver la solicitud elevada por Porvenir S.A. de reconocimiento y pago del bono pensional al que se hace alusión. Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00178-00 6.
EXHORTOS A. Finalmente, cabe aclarar que, respecto de los trabajadores de las instituciones de salud retirados hasta el 31 de diciembre de 1993, debió realizarse una reserva destinada a financiar el pasivo pensional, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 9º. del Decreto 3061 de 199760, pues dicha carga prestacional era incierta, ya que sería exigible sólo cuando los beneficiarios accedieran a su derecho pensional, por haber acreditado los requisitos legales.
Sin embargo, cuando no se hubiera efectuado la mencionada reserva, como en el caso del señor Virgilio Ríos Trujillo, según lo previsto por el Decreto 586 de 201761, y en el evento de que sea la ahora E.S.E. Hospital San José de Aguadas (Caldas) la entidad en donde repose la información del trabajador cuya cuota parte pensional se reclama, la Sala considera pertinente exhortarla para que la suministre al departamento de Caldas, en el menor tiempo posible.
Esto permitirá que se realice el respectivo corte de cuentas con el fondo prestacional del sector salud62 y, después de dicho trámite, se establezca la concurrencia a que están obligadas la entidad territorial y la Nación, a través de un contrato, y, en consecuencia, se proceda al desembolso de los recursos necesarios para el pago del bono pensional, si fuera procedente63.
B. La Sala considera la necesidad de exhortar al departamento de Caldas para que atienda con prioridad la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional del señor Virgilio Ríos Trujillo, teniendo en cuenta, de un lado, se trata de un asunto que tiene incidencia en el reconocimiento pensional del afiliado y, de otra parte, que es obligación de todas las autoridades velar por la garantía de los derechos fundamentales, con mayor razón si se trata de personas que hacen parte de grupos poblacionales vulnerables64.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. 60 Por el cual se adiciona y modifica parcialmente el Decreto 530 de 1994 y se dictan otras disposiciones. 61 El procedimiento fue establecido para el cálculo del pasivo pensional del sector salud, generado por el personal retirado a 31 de diciembre de 1993, y supedita la competencia de la Nación y las entidades territoriales a que se suscriba un contrato de concurrencia para financiar el pasivo de los empleados inscritos como «retirados» a 31 de diciembre de 1993.
Artículo 2.12.4.4.2 del Decreto 1068 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector de Hacienda y Crédito Público, adicionado por el artículo 1 del Decreto 586 de 2017. 62 Descrito en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993. 63 Según el parágrafo 2 del artículo 2.12.4.4.4 del Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público, adicionado por el Decreto 586 de 2017. 64 Al efecto, es importante tener en cuenta lo dispuesto por la Ley 2055 de septiembre de 2020, «Por medio de la cual se aprueba la Convención Interamericana sobre la protección de los derechos humanos de las personas mayores adoptada en Washington el 15 de junio de 2015» Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00178-00 RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE al departamento de Caldas para resolver de fondo la solicitud elevada por Porvenir S.A. de reconocimiento y pago del bono pensional al que tiene derecho el señor Virgilio Ríos Trujillo, por haber laborado en el Hospital San José de Agudas (Caldas) durante el período comprendido entre el 1 de julio de 1982 al 2 de mayo de 1983.
SEGUNDO. EXHORTAR a la E.S.E. Hospital San José de Aguadas (Caldas) para que, en caso de tener información indispensable para que el departamento de Caldas proceda a realizar el corte de cuentas con el fondo prestacional del sector salud, respecto de la cuota parte pensional que se reclama en favor del señor Virgilio Ríos Trujillo, proceda a entregarla a este a la mayor brevedad posible.
TERCERO. EXHORTAR al departamento de Caldas para que de manera prioritaria y expedita resuelva la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional del señor Virgilio Ríos Trujillo.
CUARTO. REMITIR el expediente de la referencia al departamento de Caldas para lo de su competencia.
QUINTO. COMUNICAR esta decisión a Porvenir S.A., a la E.S.E. Hospital San José de Aguadas (Caldas), al departamento de Caldas, a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, a Colfondos en calidad de administradora del Patrimonio Autónomo Dirección Territorial de Salud de Caldas, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al señor Virgilio Ríos Trujillo.
SEXTO. RECONOCER personería jurídica a: i) Edna Rocío Godoy Espitia, identificada con cédula de ciudadanía núm. 1069727596 y tarjeta profesional núm. 318.059 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada de Porvenir S.A., ii) Laura María Alzate Ocampo, identificada con cédula de ciudadanía núm. 1053822595 y tarjeta profesional núm. 264.292 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada del departamento de Caldas; iii) Sandra Carolina Hoyos Guzmán, identificada con cédula de ciudadanía núm. 52.441.445 y tarjeta profesional núm. 168.650 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada de la E.S.E. Hospital San José de Aguadas (Caldas), iv) Javier Sanclemente Arciniegas, identificado con cédula de ciudadanía núm. 79486565 y tarjeta profesional núm. 81.166 del Consejo Superior de la Judicatura, en calidad de apoderado el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
SÉPTIMO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00178-00 OCTAVO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 la Ley 1437 de 2011 (CPACA).
La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de Sala MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Consejera de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: El presente auto fue firmado electrónicamente por el consejero ponente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.