CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintidós (22) de junio de dos mil veintitrés (2023). Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandado contra la sentencia de 31 de julio de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda y declaró probada la excepción de prescripción extintiva del derecho dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 41 a 53). El señor Lalo Ómar Valencia, mediante apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra el departamento del Valle del Cauca, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de los oficios 400-024-253 y 400-024-317 de 1º. y 8 de febrero de 2012, respectivamente, expedidos por el ente territorial accionado, con los que negó la existencia de una relación laboral entre las partes; y del acto administrativo ficto negativo generado por la omisión en decidir los recursos de reposición y subsidiario de apelación contra dichas decisiones.
A título de restablecimiento del derecho, se ordene (i) el pago de «[…] las diferencias que resulten entre lo cancelado a[l accionante] […] y lo establecido legalmente por el Ministerio de Educación Nacional […] así como por las normas que contemplan el régimen prestacional docente […] por concepto de: a) Los salarios dejados de cancelar durante cada uno de los años lectivos laborados […] (aquellos períodos de receso escolar que debieron ser reconocidos como descanso legal) […] b) Los sobresueldos por desempeñar labores de docente directivo y/u de otro tipo que se reconocieron a [sus] […] pares […] que ocupaban el cargo en sus mismas condiciones. c) Los auxilios de transporte, movilización y de otro tipo […] d) Las primas de alimentación, navidad, servicios, vacaciones y aquellas de otra clase […] e) Las vacaciones […] f) Las cesantías y los intereses de cesantías […] g) Los emolumentos correspondientes a seguridad social en salud, que en su momento debieron ser sufragados […] h) Los valores correspondientes a los aportes para pensión por todo el tiempo servido a esa entidad territorial […] [y] i) Cualquier otro tipo de pago que se efectuara a los docentes pares […]» (sic); y (ii) la devolución de «[…] los dineros descontados […] de su salario, de manera ilegal y arbitraria, por concepto de retención en la fuente – honorarios y/o cualquier otro […] a que no hubiere lugar con ocasión de la relación laboral […]».
Lo anterior debidamente indexado junto con las costas procesales. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata el actor que «[…] estuvo vinculado en calidad de docente al servicio del [d]epartamento del Valle del Cauca, durante el período comprendido entre el 02 de diciembre de 1999 y […] el 31 de diciembre de 2002, bajo una formalidad impuesta por la Administración (contrato de prestación de servicios u O.P.S.) pero en realidad se configuró una relación laboral» (sic).
Que el 2 de noviembre de 2010 pidió del accionado el reconocimiento de una relación laboral, negado con los actos administrativos acusados. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 13, 25 y 53 de la Constitución Política; las Leyes 91 de 1989 y 115 de 1994 y los Decretos 2277 de 1979, 51 de 1999, 2729 de 2000, 2713 de 2001 y 688 de 2002.
Arguye que prestó sus servicios de manera personal, continua y subordinada, como elementos propios de una relación laboral, y por ello tiene derecho a que se le reconozcan las prestaciones propias de este vínculo, motivo por el cual los actos censurados están viciados de nulidad, pues niegan el pago de las prestaciones reclamadas. 1.5 Contestación de la demanda.
A pesar de haber sido notificado en debida forma, el ente accionado guardó silencio. 1.6 La providencia apelada (ff. 142 a 152). El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en sentencia de 31 de julio de 2020, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda y declaró probada la excepción de prescripción extintiva del derecho (sin condena en costas), al considerar que «[…] la labor de la docencia a través de la modalidad de contratos u órdenes de prestación de servicios, no se presta de manera independiente pues la misma se ejerce de manera personal y subordinada al cumplimiento de los reglamentos propios del servicio público de la educación, aunado a que la misma no se ciñe exclusivamente a las directrices en los contratos u órdenes, pues deben sujetarse a las directrices, instrucciones y direcciones del superior en el centro educativo, de la [s]ecretaría de [e]ducación [t]erritorial y del Ministerio de Educación Nacional, y en virtud de ello […] estos docentes merecen una protección especial por parte del Estado […]».
Que «[…] conforme a los períodos laborados a través de las órdenes de prestación de servicios […] entre las mismas hubo solución de continuidad, configurándose […] cinco relaciones laborales independientes a saber: 1. Entre el 15 de septiembre […] [y] el 05 de diciembre de 1999; 2. Entre el 1º de febrero […] [y] el 30 de junio de 2000; 3.
Entre el 1º de agosto […] [y] el 30 de noviembre de 2000; 4. Entre el 22 de enero […] [y] el 15 de junio de 2001; y 5. Entre el 1º de marzo […] [y] el 05 de julio de 2002» (sic), por lo que el actor «[…] contaba hasta los años 2002, 2003, 2004 y 2005[,] respectivamente, para elevar ante el ente territorial las reclamaciones pertinentes […]», pero lo hizo el «[…] 02 de noviembre de 2010, es decir, […] esperó más de cinco años desde la terminación del servicio […] por lo que sobrepasó el término de prescripción trienal […]» (sic) y, por ende, se encuentra configurado tal fenómeno jurídico-procesal.
En consecuencia, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en el sentido de declarar la nulidad de los actos administrativos censurados y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó al accionado: […]
TERCERO: […] reconocer y pagar los aportes para pensión por el tiempo que duró la relación contractual (salvo las interrupciones) del [actor] […] teniendo para el efecto el valor de los honorarios pactados, con destino al respectivo fondo de pensiones a que esté afiliado […], solo en el porcentaje que le correspondía como empleador, para lo cual se ordenará al ente territorial accionado tomar (durante los períodos anotados, salvo sus interrupciones) el ingreso base de cotización (IBC) pensional de[l] […] demandante (los honorarios pactados), mes a mes, y si existiere diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar el respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador, por lo que la parte actora deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante sus vínculos contractuales y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como empleador, declarando además que los tiempos laborados […] como maestr[o] bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios […] en los períodos anteriormente descritos, salvo sus interrupciones, se debe computar para efectos pensionales. […] (sic para toda la cita). 1.7 El recurso de apelación. El demandado, mediante apoderado, interpuso recurso de apelación, al estimar que «[…] el Consejo de Estado como corporación de cierre ha aclarado las confusiones que se generaban en torno a la distinción entre contratos de trabajo o de prestación de servicios, aclarando que en primer lugar el cumplimiento de un horario per se no configura una relación laboral, toda vez que en los contratos de prestación de servicios es viable que el objeto del contrato requiera del contratista una disposición de tiempo predeterminada para llevar a cabo las funciones pactadas a mutuo acuerdo; en segundo lugar establece […] que la presentación de informes y comunicaciones no conlleva de plano a suponer una subordinación, ya que como en todas las relaciones interpersonales, tanto profesionales como académicas, se requiere una comunicación en pro de coordinar actividades que beneficien a las partes, mal sería entender que un contratista obra a la de Dios, sin guía, ni consejo para llevar a cabo satisfactoriamente el objeto del contrato, además los informes hacen parte del contrato en tanto que constituyen una prueba de que el contratista está cumpliendo con su parte, así como […] se obliga y cumple con su obligación de prestar remuneración debida y todo lo que establezca el contrato» (sic).
II. TRÁMITE PROCESAL. El recurso de apelación fue concedido mediante providencia de 18 de enero de 2022 y admitido por esta Corporación a través de auto de 26 de septiembre siguiente (f. 156), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con proveído de 13 de diciembre de 2022 (f. 158), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad en la que guardaron silencio.
III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le corresponde conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al demandante le asiste razón jurídica para reclamar del accionado el pago de prestaciones sociales no devengadas durante el tiempo que permaneció vinculado como docente del departamento del Valle del Cauca, en aplicación del principio de «primacía de la realidad sobre formalidades»; o, por el contrario, si los contratos de prestación de servicios que celebró con dicha entidad se ajustan a la normativa legal vigente, por cuanto no se configuraron los elementos de una relación laboral, como lo aduce el ente territorial. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. En principio, cabe precisar que respecto de los contratos estatales de prestación de servicios, la Ley 80 de 1993, en su artículo 32 (numeral 3), dispone: Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos general relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. Es decir, que el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no pueden asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.
Por su parte, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de las expresiones «no puedan realizarse con personal de planta o» y «en ningún caso […] general relación laboral ni prestaciones sociales», contenidas en el precitado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en sentencia C-154 de 1997, precisó las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el de carácter laboral, así: Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo.
Ahora bien, el artículo 2 del Decreto 2400 de 1968, «[p]or el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil […]», dispone: Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural.
Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo. Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República. Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratados por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes.
Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones. La parte subrayada de la precitada disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-614 de 2009, al señalar la permanencia, entre otros criterios, como un elemento más que indica la existencia de una relación laboral.
Frente al tema, expuso: La Corte encuentra que la prohibición a la administración pública de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente se ajusta a la Constitución, porque constituye una medida de protección a la relación laboral, ya que no sólo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal, pues el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de tipo excepcional, concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o se requieran conocimientos especializados.
De igual manera, despliega los principios constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el Estado, en tanto reitera que el ejercicio de funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta, que corresponde a las personas que ingresaron a la administración mediante el concurso de méritos.
De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.
En otras palabras, el denominado «contrato realidad» aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales.
De igual manera, en decisión de esta subsección se recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo; (ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión, elementos de juicio que enmarcan el análisis del tema y que se tendrán en cuenta para decidir el asunto sub examine. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) El accionante prestó sus servicios como docente del departamento del Valle del Cauca, en forma personal e interrumpida, desde el 15 de septiembre de 1999 hasta el 5 de julio de 2002, en virtud de los siguientes contratos de prestación de servicios: b) Certificación de 20 de agosto de 2010 (ff. 33 y 34), suscrita por la secretaría de educación del Valle del Cauca, en la que se indica que el actor «[…] prestó sus servicios en el nivel [b]ásica [s]ecundaria, vinculación: [o]rden de [p]restación de [s]ervicios […]», durante los siguientes interregnos: c) El 2 de noviembre de 2010 (ff. 4 y 5), el demandante reclamó del accionado el reconocimiento de una relación laboral, negado por medio de los oficios 400-024-253 y 400-024-317 de 1º. y 8 de febrero de 2012, respectivamente, expedidos por la secretaría de educación del Valle del Cauca (ff. 7 a 9 y 10 a 12).
En los aludidos oficios se indicó que el accionante prestó sus servicios durante los siguientes períodos: d) El 17 de febrero de 2012 el actor presentó recursos de reposición y subsidiario de apelación contra los oficios 400-024-253 y 400-024-317 de 1º. y 8 de febrero de 2012 (ff. 14 a 16), los que no fueron decididos, por lo que se configuró el acto administrativo ficto negativo también censurado.
De las pruebas relacionadas, se tiene que el demandante prestó sus servicios como docente del Valle del Cauca, en forma personal e interrumpida, desde el 15 de septiembre de 1999 hasta el 5 de julio de 2002, vinculado a través de contratos de prestación de servicios, durante los siguientes interregnos: También se encuentra acreditado que el 2 de noviembre de 2010 el actor solicitó del gobernador del Valle del Cauca el reconocimiento de la existencia de una relación laboral, por su desempeño como docente, lo que le fue negado con los oficios 400-024-253 y 400-024-317 de 1º. y 8, en su orden, de febrero de 2012, contra los que el 17 siguiente formuló recursos de reposición y subsidiario de apelación, los que no fueron decididos.
Estos comportan los tres actos administrativos censurados. En primer lugar, ha de precisarse que, en principio y contrario a lo establecido por el a quo, la prestación del servicio por parte del actor se dio durante cuatro períodos, a saber: del 15 de septiembre al 5 de diciembre de 1999, del 1º. de febrero al 30 de noviembre de 2000, del 22 de enero al 15 de junio de 2001 y del 1º. de marzo al 5 de julio de 2002, respecto de los cuales deberían analizarse los elementos de la relación laboral.
Lo anterior, en aplicación de la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2021 dictada por esta sección, la que fijó, entre otras, la regla de «[…] un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del plenario», que debe regir los asuntos como el de la referencia. Sin embargo, se advierte que, en virtud del artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), aplicable por remisión expresa del 306 del CPACA, esta Sala se limitará únicamente a los aspectos a los que se contrae la apelación (pues en ellos no discute los interregnos de prestación del servicio), para lo cual también tendrá en cuenta el principio de non reformatio in pejus, según el cual al ser el demandado apelante único, el juez de segunda instancia no puede hacer más gravosa su situación. Frente al principio de non reformatio in pejus, esta Corporación se ha pronunciado, así: Antes de plantear el problema jurídico, debe precisar la Sala que el poder decisorio del juez de segunda instancia respecto de la providencia impugnada se encuentra limitado por el principio procesal de la no reformatio in pejus, por cuanto el demandante, quien resultó favorecido con el fallo del a quo, en este caso acude como apelante único, lo que impide cualquier pronunciamiento en detrimento de lo alcanzado en primera instancia. En ese sentido, esta Corporación ha manifestado que la competencia funcional del juez de segunda instancia está limitada por las razones de inconformidad expresadas por el recurrente en el recurso de apelación y no por el mero acto procesal dispositivo de parte, a través del cual manifiesta, de manera abstracta, impugnar la respectiva providencia. Lo anterior significa que las competencias funcionales del juez de la apelación, cuando el apelante es único, no son irrestrictas, pues están limitadas, en primer lugar, por el principio de la non reformatio in pejus (artículo 31 de la Constitución Política y 328 del C.G.P), y en segundo, por el objeto mismo del recurso, cuyo marco está definido, a su vez, por los juicios de reproche esbozados por el apelante, en relación con la situación creada por el fallo de primera instancia. Así pues, al ad quem le está vedado, en principio y salvo las excepciones hechas por el legislador, revisar temas del fallo de primer grado que son aceptados por el recurrente, como quiera que los mismos quedan excluidos del siguiente debate y, por lo tanto, debe decirse que, frente a dichos aspectos, termina por completo la controversia.
Por consiguiente, como se anunció, la Sala se centrará en examinar solo los argumentos de alzada del accionado, con la limitación que impone su condición de apelante único y en virtud del referido principio y, por ende, a pesar de encontrarse establecido un interregno mayor al reconocido por el Tribunal de instancia, adoptar una modificación sobre ese punto implica desmejorar la situación de aquel.
Sobre la configuración del contrato realidad, resulta oportuno precisar que se encuentra demostrado, con los documentos allegados al proceso, la existencia de los elementos de la relación laboral, por un lado, (i) la prestación personal del servicio, por cuanto efectivamente el demandante fue contratado por el accionado como docente, lo que implica que fue quien prestó el servicio; y, por otro, (ii) la remuneración por el trabajo cumplido, comoquiera que recibió una contraprestación por tales servicios, es decir, la suma de dinero que tenía derecho a devengar, lo que comporta la remuneración pactada por el servicio o el trabajo prestado, independientemente de su denominación (honorarios o salario), que le era pagada de manera mensual, según dichos contratos, situación que no fue discutida por el ente territorial, por lo que se da por cierta.
En lo concerniente a (iii) la subordinación, como último elemento de la relación laboral, resulta relevante precisar que, en lo atañedero a la función de los docentes vinculados por medio de contratos de prestación de servicios, la jurisprudencia de esta sección ha sido uniforme y reiterada en cuanto a discurrir: En lo que se refiere a la vinculación de docentes a través de contratos de prestación de servicios, sea lo primero advertir que el artículo 2 del Decreto ley 2277 de 1979 define como docente a quien ejerce la profesión de educador, es decir, “…el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este Decreto.
Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos, de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de consejería y orientación de educandos, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, en los términos que determine el reglamento ejecutivo”.
Asimismo, les impone la citada normativa una serie de obligaciones y prohibiciones, entre las que se destacan: (i) “Cumplir las órdenes inherentes a sus cargos que les impartan sus superiores jerárquicos”, (ii) “Cumplir la jornada laboral y dedicar la totalidad del tiempo reglamentario a las funciones propias de su cargo” y (iii) no “…abandonar o suspender sus labores injustificadamente o sin autorización previa”.
La mencionada definición de la labor docente fue reafirmada por el artículo 104 de la Ley 115 de 1994 (ley general de educación) al prever que “El educador es el orientador en los establecimientos educativos, de un proceso de formación, enseñanza y aprendizaje de los educandos ”, norma en la que además se consideró al servicio educativo como público y de responsabilidad de la Nación y de las entidades territoriales, debidamente reglamentado por el gobierno nacional, por intermedio del Ministerio de Educación Nacional en coordinación con las secretarías de educación departamentales, municipales y distritales, bajo el denominado plan nacional de desarrollo educativo de revisión decenal.
Ahora bien, en relación con las actividades y/o funciones de los docentes temporales y docentes – empleados públicos, en el parágrafo primero del artículo 6° de la Ley 60 de 1993 se dispuso un régimen transitorio de seis años, con el objeto de incorporar progresivamente a las plantas de personal a aquellos vinculados por medio de contratos de prestación de servicios, precepto que alentaba la disparidad entre dichos regímenes jurídicos y fue objeto de censura constitucional en la sentencia C-555 de 1994 por infracción al artículo 13 superior, ya que con la citada incorporación progresiva de los “docentes-contratistas” se afianzaba su vocación de permanencia sin discusión alguna y “… la semejanza material de su actividad respecto a la que desempeñan los demás maestros y profesores”, pues de mantenerse la norma, se permitiría una desigualdad material prohibida en la Constitución Política.
La Corte Constitucional, en las consideraciones del citado fallo, sostuvo además que la aplicación del principio de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, de conformidad con “Las características asociadas a la celebración de contratos administrativos de prestación de servicios con docentes temporales, por las notas de permanencia y subordinación que cabe conferir a la actividad personal que realizan, pueden servir de base para extender a ésta la protección de las normas laborales”.
Este criterio coincide con la línea jurisprudencial consolidada de las subsecciones de esta Sala, en el sentido de que la labor del docente contratista no es independiente, sino que el servicio se presta de manera personal y subordinada al cumplimiento de los reglamentos propios del servicio público de la educación. Igualmente, es menester anotar que la actividad docente no se desarrolla en virtud de la coordinación imperante en los contratos de prestación de servicios, comoquiera que se cumple conforme a las instrucciones, directrices y orientaciones de sus superiores en el centro escolar, la secretaría de educación territorial y el Ministerio de Educación Nacional, es decir, no bajo su propia dirección y gobierno, de lo cual se infiere que la subordinación y la dependencia se encuentran inmersas en dicha labor, esto es, connaturales al ejercicio docente sujeto a los reglamentos propios del magisterio.
A manera de conclusión y de acuerdo con los derroteros trazados por ambas subsecciones, dirá la Sala que la vinculación de docentes bajo la modalidad de prestación de servicios, no desvirtúa el carácter personal de su labor ni mucho menos es ajena al elemento subordinación existente con el servicio público de educación, en razón a que al igual que los docentes – empleados públicos (i) se someten permanentemente a las directrices, inspección y vigilancia de las diferentes autoridades educativas, por lo que carecen de autonomía en el ejercicio de sus funciones, (ii) cumplen órdenes por parte de sus superiores jerárquicos y (iii) desarrollan sus funciones durante una jornada laboral de acuerdo con el calendario académico de los establecimientos educativos estatales en los que trabajen, motivo por el cual en virtud de los principios de primacía de la realidad sobre las formalidades e igualdad, los docentes-contratistas merecen una protección especial por parte del Estado.
En ese contexto, cuando se trate de la prestación del servicio docente, «la prueba de la subordinación, como elemento esencial del contrato laboral viene implícito, por lo tanto a la parte demandante sólo correspondería demostrar la prestación personal del servicio y la retribución económica como contraprestación al servicio prestado», que en este caso están acreditados.
Por tanto, valoradas las pruebas en su conjunto, se colige que si bien el actor laboró para el departamento del Valle del Cauca a través de contratos de prestación de servicios, se desdibujaron las características propias de este tipo de vínculo, circunstancia que originó una relación laboral distinguida por la permanencia y continuidad en su ejecución y la correspondiente subordinación. Así las cosas, al presente asunto le es aplicable el principio de «la primacía de la realidad sobre formalidades», pues es indudable que el actor se encontraba en las mismas condiciones de otros docentes, habida cuenta de que desempeñaba personalmente la labor en un cargo que revestía las características de permanente y necesario para el funcionamiento de la entidad, motivo por el cual estaba sujeto a subordinación y dependencia. La jurisprudencia de esta sección ha sostenido que cuando el objeto del contrato versa sobre el desempeño de funciones de carácter permanente y en el proceso se demuestra que hubo subordinación y dependencia respecto del empleador, surge el derecho al pago de prestaciones, porque de lo contrario se afectan los derechos del trabajador.
Cabe anotar que pese a que se encuentran probados los elementos configurativos de una relación laboral en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades (prestación personal del servicio, contraprestación y subordinación o dependencia), destaca la Sala que ello no implica que la persona obtenga la condición de empleado público, puesto que no median los componentes para una relación de carácter legal y reglamentaria en armonía con el artículo 122 superior.
Por ende, se halla desvirtuada la presunción de legalidad que ampara los actos administrativos demandados, por cuanto está acreditada la existencia de una relación laboral entre las partes, por lo que se confirmará la sentencia de primera instancia que así lo dispuso. En lo atinente a la configuración del fenómeno jurídico-procesal de la prescripción extintiva del derecho, que no comporta un motivo de censura del accionado, esta Corporación comparte los argumentos del Tribunal de instancia, por lo que no hará pronunciamiento adicional alguno. Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará el fallo de primera instancia, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda y declaró probada la excepción de prescripción extintiva del derecho.
Respecto de la condena en costas, esta Sala estima que no es dable aplicar de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del CGP, por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues debe estudiarse aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, de acuerdo con el Ministerio Público, FALLA: 1º. Confírmase la sentencia de 31 de julio de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda y declaró probada la excepción de prescripción extintiva del derecho dentro del proceso instaurado por el señor Lalo Ómar Valencia contra el departamento del Valle del Cauca, conforme a lo indicado en la parte motiva. 2º.
Sin condena en costas en esta instancia. 3º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS