Radicado: 11001-03-15-000-2023-07556-00 Accionante: Ericsson Ernesto Mena Garzón CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 MAGISTRADO PONENTE: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., dos (2) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Radicado número: 11001-03-15-000-2023-07556-00 Accionante: Ericsson Ernesto Mena Garzón Accionados: Subsección A de la Sección Primera Tribunal Administrativo de Cundinamarca Referencia: Acción de tutela Tema: acción de tutela contra providencia judicial Subtema 1: requisito de subsidiariedad Subtema 2: acción popular SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide, en primera instancia, la acción de tutela que presentó Ericsson Ernesto Mena Garzón en contra de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de la tutela Ericsson Ernesto Mena Garzón, en nombre propio, presentó solicitud de amparo de sus derechos fundamentales a la vida, al debido proceso, a la salud, al saneamiento ambiental y al acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con ocasión del auto del 12 de diciembre de 2023 dictado dentro del expediente con radicado núm. 25000234100020230151800. 1.2.

Hechos probados 1.2.1. Ericsson Ernesto Mena Garzón e Irma Llanos Galindo, en representación, respectivamente, del Colectivo Ambiental Primera Línea Ambiental Internacional y del Colectivo Ambiental Primera Línea Ambiental Colombia, presentaron demanda en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos (acción popular), en contra de la Presidencia de la República de Colombia, del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), con ocasión de los daños y perjuicios causados por la construcción y operación de centrales hidroeléctricas.

En las pretensiones, solicitaron, como medidas cautelares, que se ordenara la suspensión de la construcción y operación de estas obras y la mitigación y reparación de los daños causados. 1.2.2. El asunto correspondió por reparto, bajo el radicado núm. 25000234100020230151800, a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, autoridad que emitió auto inadmisorio el 21 de noviembre de 2023, toda vez que: i) se omitió el deber previsto en el numeral 8 del artículo 162 de la Ley 1437 de 20111 (CPACA), adicionado por el artículo 35 de la 1 Artículo 162.

Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: […] 8. El demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados, salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado.

Del mismo modo Radicado: 11001-03-15-000-2023-07556-00 Accionante: Ericsson Ernesto Mena Garzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Ley 2080 de 2021, por cuanto no quedó probado el envío de la demanda y sus anexos a las entidades convocadas, en forma simultánea a la presentación de la demanda; ii) no se cumplió el requisito de aportar prueba de la reclamación previa a la administración, contenido en el artículo 144 ibidem2; iii) no se identificó con precisión las situaciones fácticas de las accionadas respecto de la presunta vulneración de derechos; y, iv) no se allegó documento que acreditara la existencia de los colectivos y la facultad de representación. Respecto del primer defecto advertido, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca explicó que, si bien no es necesario enviar la comunicación a los convocados en forma simultánea con la presentación de la demanda cuando se solicitan medidas cautelares previas, lo cierto es que aquella pedida por los demandantes no tenía esa naturaleza. 1.2.3.

Luego de que fue aportado el escrito de subsanación, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca expidió auto el 12 de diciembre de 2023, en el que resolvió rechazar la demanda interpuesta en ejercicio del medio de control de protección e intereses colectivos, en virtud de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 472 de 19983.

Como fundamento de su decisión, explicó: La excepción consistente en no enviar la demanda y sus anexos de manera simultánea con su presentación, tiene efectos cuando se solicitan medidas cautelares previas, es decir, que pierden su eficacia si la contraparte las conoce, como, por ejemplo, los embargos y los secuestros de bienes, situación que no ocurre con la medida solicitada por los demandantes, pues la comunicación a los convocados no tenía la posibilidad de frustrarla.

En ese orden, era necesario acreditar el cumplimiento del requisito previsto en el numeral 8 del artículo 162 del CPACA, no obstante, no fue así. De otra parte, tampoco quedó subsanado el requisito de exponer con precisión la situación que vulneró o amenazó los derechos colectivos invocados, pues los demandantes se limitaron a exponer consideraciones generales, pero no concretaron en qué hecho, acto, acción u omisión incurrió cada entidad que fuera objeto de reparo.

En cuanto a la existencia de la parte demandante, el defecto fue corregido, pues Ericsson Ernesto Mena Garzón e Irma Llanos Galindo manifestaron que actuaban en nombre propio y no en representación del Colectivo Ambiental Primera Línea Ambiental Internacional y del Colectivo Ambiental Primera Línea Ambiental Colombia, ya que estos carecen de personería jurídica.

Finalmente, la falencia deberá proceder el demandante cuando al inadmitirse la demanda presente el escrito de subsanación. El secretario velará por el cumplimiento de este deber, sin cuya acreditación se inadmitirá la demanda. De no conocerse el canal digital de la parte demandada, se acreditará con la demanda el envío físico de la misma con sus anexos.

En caso de que el demandante haya remitido copia de la demanda con todos sus anexos al demandado, al admitirse la demanda, la notificación personal se limitará al envío del auto admisorio al demandado”. 2 “Artículo 144. Protección de los derechos e intereses colectivos. Cualquier persona puede demandar la protección de los derechos e intereses colectivos para lo cual podrá pedir que se adopten las medidas necesarias con el fin de evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los mismos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. […] Antes de presentar la demanda para la protección de los derechos e intereses colectivos, el demandante debe solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado.

Si la autoridad no atiende dicha reclamación dentro de los quince (15) días siguientes a la presentación de la solicitud o se niega a ello, podrá acudirse ante el juez. Excepcionalmente, se podrá prescindir de este requisito, cuando exista inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de los derechos e intereses colectivos, situación que deberá sustentarse en la demanda”. 3 “Artículo 20.- Admisión de la Demanda.

Dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la presentación de la demanda o petición inicial, el juez competente se pronunciará sobre su admisión. Inadmitirá la demanda que no cumpla con los requisitos señalados en esta ley, precisando los defectos de que adolezca para que el demandante los subsane en el término de tres (3) días. Si éste no lo hiciere, el juez la rechazará”.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-07556-00 Accionante: Ericsson Ernesto Mena Garzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 atinente a la acreditación del requisito de constitución en renuencia de las demandadas fue subsanada. 1.3. Pretensiones y argumentos de la tutela La parte accionante presentó escrito de tutela en el que pidió al juez constitucional que ampare sus derechos fundamentales a la vida, al debido proceso, a la salud, al saneamiento ambiental y al acceso a la administración de justicia; deje sin efecto el auto del 12 de diciembre de 2023 que “inadmitió la demanda”; y, ordene a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que dé por cumplidos todos los requerimientos, con la subsanación de la demanda.

Además, solicitó, como medida cautelar, “Se DECRETE MEDIDA PROVISIONAL a las licencias ambientales emitidas por en [sic] ANLA donde se permite la afectación a los ríos […]”, para lo cual nombró 31 ríos del país y requirió la vinculación de la ANLA para que conceptuara si determinados proyectos son de su competencia. Finalmente, pidió que se exhortara al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que respetara los derechos constitucionales, dado que la presente tutela es la tercera acción que deben interponer.

Como argumentos de sus pretensiones, la parte accionante expuso el artículo 162 del CPACA, adicionado por la Ley 2080 de 2021, abordó el alcance de las medidas cautelares previas y la acción popular para la protección de derechos colectivos, y cuestionó la decisión del 12 de diciembre de 2023 en atención a que, en su oportunidad, sustentó la necesidad de adoptar dichas medidas en el caso ordinario.

Citó artículos periodísticos para probar los daños y afectaciones que, consideró, eran inminentes y generados a los ecosistemas y la vida de las personas con los proyectos de hidroeléctricas. De otra parte, expuso que acudió a la acción de tutela y no al recurso de reposición, debido a que, cuando la presentó, restaban 6 días para que iniciara la vacancia judicial y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca tardaría un tiempo considerable para resolverlo.

Además, porque ese recurso es voluntario y no ofrecía algún tipo de garantía. 1.4. Trámite de tutela e intervenciones 1.4.1. El despacho del magistrado ponente, en auto del 18 de diciembre de 20234, admitió la acción, vinculó a la ANLA y a Irma Llanos Galindo, negó la solicitud de medida cautelar5, suspendió los términos del trámite constitucional y ordenó notificar a los sujetos procesales. 1.4.2.

La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca contestó que el actor no explicó la vulneración de derechos fundamentales ni aportó prueba de su tesis, por lo que no superó el requisito de relevancia constitucional. También, adujo que la tutela fue interpuesta sin que el auto del 12 de diciembre de 2023, notificado el 14 siguiente, estuviera en firme.

Por otro lado, indicó que sí tuvo en cuenta los argumentos de subsanación y que el envío de la demanda y sus anexos a la contraparte, de manera simultánea con su presentación, es exigible en el trámite de las acciones populares. Finalmente, afirmó 4 Ver documento contenido en el índice 5 del expediente digital de tutela en Samai, con certificado núm. 68665AE35A385AC3 8344D244C4B774D2 C05087C8173D36F5 960A89871E1E5D0E. 5 En el auto del 18 de diciembre de 2023, el magistrado ponente indicó respecto de la medida cautelar: “En el caso bajo estudio, Ericsson Ernesto Mena Garzón solicitó se “DECRETE MEDIDA PROVISIONAL a las licencias ambientales” concedidas sobre determinados ríos, sin embargo, no explicó y especificó en qué debían consistir esas medidas provisionales y los motivos por los que, considera, se ven afectados los derechos fundamentales a la vida y la salud de las personas en épocas de sequía. Pues bien, el suscrito magistrado no tiene algún elemento que le permita comprender o inferir la necesidad y la urgencia de ordenar una medida cautelar, o la configuración de un perjuicio irremediable que torne ilusorios los efectos de una eventual decisión de amparo.

Por lo anterior, la medida cautelar solicitada será negada”. Radicado: 11001-03-15-000-2023-07556-00 Accionante: Ericsson Ernesto Mena Garzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 que el tutelante no acreditó la existencia de un defecto específico de procedencia, motivo por el que solicitó se declare improcedente el amparo6. 1.4.3.

Por su parte, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales manifestó que no tiene legitimación en la causa por pasiva, que no quedó satisfecho el requisito de relevancia constitucional, que la tutela no es el mecanismo idóneo para generar conceptos, y que, una vez revisó sus bases de datos, encontró que emitió una respuesta al señor Mena Garzón relacionada con similares pretensiones que las de la acción, por lo que no vulneró su derecho de petición. Solicitó su desvinculación del trámite constitucional y que se declare la improcedencia del amparo.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala tiene competencia para decidir la presente acción de tutela, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 37 del Decreto 2591 de 1991, y lo previsto en el reglamento interno de la Corporación. 2.2. Procedibilidad de la acción de tutela En los casos en que la solicitud de amparo ataca una providencia judicial, la doctrina constitucional ha indicado que el juez de tutela debe, en forma preliminar, realizar un examen de legitimación en la causa de las partes, y luego de procedibilidad general de la acción; pues, solo una vez verificada la observancia de los requisitos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el actor plantea en función de los defectos que reprocha a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales7. 2.3.1.

Subsidiariedad Uno de los requisitos de procedibilidad es la subsidiariedad, que impide que la acción de tutela se use como un mecanismo principal, alternativo o supletorio de los mecanismos ordinarios que el legislador tiene previsto para controvertir las decisiones judiciales, con el fin de: (i) prevenir la intromisión indebida de una autoridad distinta a la que adelanta el proceso ordinario;

(ii) que no se alteren o sustituyan de manera fraudulenta los mecanismos de defensa diseñados por el Legislador; y (iii) que los ciudadanos observen un mínimo de diligencia en la gestión de sus asuntos, pues no es esta la forma de enmendar deficiencias, errores o descuidos, ni de recuperar oportunidades vencidas al interior de un proceso judicial8. 6 Ver documento contenido en el índice 9 del expediente digital de tutela en Samai, con certificado núm. 1EB3496039C161F0 77CC806B2B4EEBEC 9114D2CFA4874FEF 27FBCDD814AFB71E. 7 Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.

A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. 8 Corte Constitucional.

Sentencia T-017 de 2012. Radicado: 11001-03-15-000-2023-07556-00 Accionante: Ericsson Ernesto Mena Garzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 En la sentencia T-401 del 2019, la Corte Constitucional delimitó los siguientes tres eventos que hacen improcedente la tutela contra providencia judicial por no superar el requisito de subsidiariedad: “(i) cuando el asunto está en trámite;

(ii) en el evento en que no se han agotado los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios; y (iii) si se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico” (La Sala subraya). Así, un riguroso estudio de este requisito evita que la tutela sea utilizada para controvertir situaciones jurídicas consolidadas que tuvieron su oportunidad de ser discutidas ante el juez natural. 2.4.

Caso concreto En el asunto bajo estudio, la Sala observa que los cargos de inconformidad controvierten el auto del 12 de diciembre de 2023, en el que la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió rechazar la demanda interpuesta en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, toda vez que no fue subsanada en relación con el requisito previsto en el artículo 162 del CPACA9 y con los hechos y fundamentos que la sustentan.

Al respecto, es preciso tener en cuenta que, el artículo 36 de la Ley 472 de 199810, prevé que en contra de los autos dictados durante el trámite de una acción popular procede el recurso de reposición, que será interpuesto en los términos dispuestos en el Código General del Proceso. Por su parte, el artículo 31811 de esta última codificación, establece que el mencionado recurso podrá ser formulado dentro de los 3 días siguientes a la notificación de la providencia, si fue proferida por fuera de audiencia. Pues bien, la Sala procedió a revisar el expediente con radicado núm. 25000234100020230151800 en la plataforma Samai, y encontró que el auto del 12 de diciembre de 2023 quedó notificado por estado publicado el 14 del mismo mes y año, por lo que el plazo para ser recurrido en reposición venció el 19 siguiente, no obstante, en contra de dicha providencia no fue interpuesto recurso alguno. La Sala no desconoce que el señor Mena Garzón adujo que acudió a la acción de tutela y no al recurso de reposición, debido a que, cuando la presentó, restaban 6 días para que iniciara la vacancia judicial y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca tardaría un tiempo considerable para resolverlo. 9 Cabe aclarar que, si bien en asuntos de acciones de grupo no es aplicable las normas del CPACA, lo cierto es que el requisito contenido en el artículo 162 ibidem atinente a remitir la demanda y sus anexos de manera simultánea con su presentación, salvo que sea solicitada una medida cautelar previa, está contenido en el artículo 6 de la Ley 2213 de 2022, que sí regula las acciones de grupo. 10 “Artículo 36.

Recurso de reposición. Contra los autos dictados durante el trámite de la Acción Popular procede el recurso de reposición, el cual será interpuesto en los términos del Código de Procedimiento Civil”. 11 “Artículo 318. Procedencia y oportunidades. Salvo norma en contrario, el recurso de reposición procede contra los autos que dicte el juez, contra los del magistrado sustanciador no susceptibles de súplica y contra los de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, para que se reformen o revoquen.

El recurso de reposición no procede contra los autos que resuelvan un recurso de apelación, una súplica o una queja. El recurso deberá interponerse con expresión de las razones que lo sustenten, en forma verbal inmediatamente se pronuncie el auto. Cuando el auto se pronuncie fuera de audiencia el recurso deberá interponerse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes al de la notificación del auto.

El auto que decide la reposición no es susceptible de ningún recurso, salvo que contenga puntos no decididos en el anterior, caso en el cual podrán interponerse los recursos pertinentes respecto de los puntos nuevos. Los autos que dicten las salas de decisión no tienen reposición; podrá pedirse su aclaración o complementación, dentro del término de su ejecutoria.

Parágrafo. Cuando el recurrente impugne una providencia judicial mediante un recurso improcedente, el juez deberá tramitar la impugnación por las reglas del recurso que resultare procedente, siempre que haya sido interpuesto oportunamente. Radicado: 11001-03-15-000-2023-07556-00 Accionante: Ericsson Ernesto Mena Garzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Sobre este punto, cabe advertir que el argumento es contradictorio y resulta irrelevante, por un lado, porque el Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca gozan del mismo periodo de vacancia judicial de acuerdo con el artículo 20 del Decreto 546 de 1971; y, por otro lado, debido a que, para flexibilizar el requisito de subsidiariedad, era necesario demostrar que el recurso de reposición no era oportuno y eficaz por la configuración de un perjuicio irremediable, empero, el tutelante no lo hizo.

Incluso, a pesar de que en el escrito de amparo solicitó el decreto de una medida cautelar, no la sustentó, motivo por el cual el magistrado ponente la negó, decisión que no fue controvertida. En consecuencia, Ericsson Ernesto Mena Garzón no cumplió con el requisito de subsidiariedad de la tutela contra providencia judicial, en la medida en que no agotó todos los mecanismos judiciales ordinarios dispuestos por el legislador para la defensa de sus derechos fundamentales.

Así, como el accionante no observó un mínimo de diligencia en sus asuntos y pretende que el juez constitucional suplante la competencia del juez ordinario, es preciso declarar la improcedencia del amparo deprecado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de tutela interpuesta por Ericsson Ernesto Mena Garzón en contra de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito.

TERCERO: REMITIR la presente providencia, si no fuere impugnada, a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado DACJ