Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: NULIDAD Radicación: 11001-03-28-000-2025-00086-00 Demandantes: Efraín Cepeda Sarabia y otros1 Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025.

Tema: Reposición contra decreto de suspensión provisional AUTO La Sala se pronuncia respecto del recurso de reposición, interpuesto por la parte demandada, contra la providencia del 18 de junio de 2025 que suspendió provisionalmente los efectos jurídicos del Decreto 0639 de 20252. I.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda 1. Los demandantes solicitaron anular y suspender provisionalmente el Decreto 0639 de 20253, por vulnerar los artículos 104 de la Constitución Política y 50 y 31 b) de las Leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015, respectivamente. 2. Asimismo, afirmaron que el decreto demandado incurrió en falsa motivación porque los fundamentos expuestos, a título de irregularidades, que dieron sustento a la excepción de inconstitucionalidad, en realidad, «no se encuentran acreditados por autoridad judicial» y son «apreciaciones o valoraciones subjetivas del demandado» carentes de sustento fáctico, lo que deriva, a su juicio, en el desconocimiento de la separación de poderes y en su expedición irregular. 1.2.

La solicitud de medida cautelar 3. Los actores solicitaron, de urgencia, suspender provisionalmente los efectos del decreto acusado, con el fin de «evitar una situación adversa a la 1 Nadia Blel Scaff, Lorena Ríos Cuéllar, Germán Blanco Álvarez, Juan Carlos García Gómez, Esperanza Andrade Serrano, Marcos Daniel Pineda García, Mauricio Geraldo Hernández, Carlos Fernando Motoa, Samy Merheg, Antonio Luis Zabaraín y Soledad Tamayo Tamayo. 2 «Por el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones». 3 «Por el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones».

Demandantes: Efraín Cepeda Sarabia y otros Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Radicado: 11001-03-28-000-2025-00086-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 población y evitar la realización de una consulta popular nacional QUE NO CUMPLE los requisitos previstos en la Constitución Política de Colombia y Leyes Estatutarias 134 de 1993 y 1757 de 2015» [Sic a la cita]. 2.

La providencia recurrida 4. El 18 de junio de 2025, esta Sección impartió trámite de urgencia a la solicitud cautelar por encontrar cumplidos los presupuestos establecidos en el artículo 234 de la Ley 1437 de 2011, con el fin de evitar la ejecución de actos tendientes a materializar la consulta popular nacional, ordenada en el decreto demandado. 5.

Además, suspendió provisionalmente los efectos jurídicos del Decreto 0639 de 2025, al advertir, de forma preliminar, la vulneración de los artículos 104 de la Constitución Política y 50 y 31 de las Leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015, pues convocó a consulta popular nacional sin contar con el concepto favorable del Senado de la República. 6.

Asimismo, se desvirtuó la procedencia de aplicar la excepción de inconstitucionalidad a la decisión de Senado de la República de emitir concepto desfavorable frente a la convocatoria a la consulta popular. 3. El recurso de reposición4 7. El presidente de la República, mediante apoderado judicial, interpuso recurso de reposición contra el auto de 18 de junio de 2025, al concluir que el Consejo de Estado carece de competencia funcional para conocer de la legalidad del Decreto 0639 de 2025, pues, en su criterio, este acto tiene carácter de trámite al dictarse en el curso del procedimiento de una consulta popular de carácter nacional; por tanto, corresponde su conocimiento a la Corte Constitucional, como lo dispone el numeral 35 del artículo 241 de la Constitución Política. 8.

En este orden, concluyó que no resulta procedente invocar el numeral 1.° del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, como fundamento de la competencia del Consejo de Estado para conocer del acto acusado, cuando existe norma de rango constitucional que asigna su control a la Corte Constitucional. 4 Presentado el 25 de junio de 2025. 5 «Artículo 241.

A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] 3. Decidir sobre la constitucionalidad de los referendos sobre leyes y de las consultas populares y plebiscitos del orden nacional.

Estos últimos sólo por vicios de procedimiento en su convocatoria y realización». Demandantes: Efraín Cepeda Sarabia y otros Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Radicado: 11001-03-28-000-2025-00086-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 9. Asimismo, para insistir en que el asunto debe ser decidido por la Corte Constitucional, señaló que dicha norma no hizo distinción frente a la competencia para conocer de la legalidad del procedimiento, el trámite y la convocatoria de dicho mecanismo de participación ciudadana, en el evento en que el acto censurado haya acudido a la excepción de inconstitucionalidad. 10.

Señaló que el Consejo de Estado asumió la competencia de actos similares6, sin embargo, lo cierto es que, en este caso, i) la consulta popular fue promovida por el presidente de la República, con la firma de todos los ministros ii) se presentaron irregularidades procedimentales en el concepto desfavorable emitido por el Senado de la República y iii) el decreto demandado acudió a la figura de la excepción de inconstitucionalidad, lo que demuestra que se trata de controversias diferentes. 11.

En ese contexto, mencionó que, de acuerdo con las secciones primera y quinta del Consejo de Estado7, es la Corte Constitucional la competente para controlar los actos que hacen parte del «trámite de convocatoria y realización a que refiere el artículo 241.3 de la Constitución Política». 12. Sumado a lo dicho, expuso que la providencia recurrida incurre en defectos «fáctico y sustancial», comoquiera que: i) se debió correr traslado de la solicitud cautelar; ii) los accionantes incumplieron la carga de sustentación requerida por la jurisprudencia del Consejo de Estado para demostrar que, de no suspenderse de forma urgente los efectos del acto acusado, sería imposible ejecutar la sentencia o podría concretarse un perjuicio irremediable o peligro inminente y, iii) no atendió el precedente horizontal8, en los que se establecieron los requisitos para la procedencia de la medida cautelar de urgencia. 13.

Por otra parte, el recurrente afirmó que la cuestionada decisión no tuvo en cuenta los argumentos de oposición a la medida cautelar, presentados en escrito del 16 de junio de 2025, relacionados con la excepción de inconstitucionalidad a la que refiere el decreto demandado. 14. Para finalizar, se indicó que el acto demandado fue derogado por el Decreto 703 de 24 de junio de 2025 y, en consecuencia, «no existe ningún fundamento para conservar la medida cautelar […]». 6 Al respecto, no se indicaron los antecedentes jurisprudenciales a los que se refiere. 7 Al respecto, citó un aparte que, de acuerdo con el recurrente, corresponde a una providencia de la Sección Primera, no obstante, no referenció la fecha de la decisión ni el radicado del proceso. 8 Para lo cual, citó radicados de procesos adelantados en el Consejo de Estado, visibles a folio 12 del escrito de reposición, pie de página 16.

Demandantes: Efraín Cepeda Sarabia y otros Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Radicado: 11001-03-28-000-2025-00086-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 15. Dado que la Sala es competente para resolver sobre la solicitud cautelar contra actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional, con fundamento en lo dispuesto en el literal f) del artículo 125 de la Ley 1437 de 20119 y, en armonía con el artículo 149 ordinal 1.º10, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 201911, también le corresponde pronunciarse sobre el recurso de reposición, formulado por el demandado contra el auto del 18 de junio de 2025, que decretó la suspensión provisional del acto acusado. 2.2.

Presupuestos procesales del recurso de reposición 16. En los términos del artículo 24212 de la Ley 1437 de 2011, «[e]l recurso de reposición procede contra todos los autos, salvo norma legal en contrario. En cuanto a su oportunidad y trámite, se aplicará lo dispuesto en el Código General del Proceso». 17. Sobre la oportunidad, según el inciso tercero del artículo 318 del Código General del Proceso (CGP)13, cuando el auto se dicte fuera de audiencia, como en este evento, «el recurso deberá interponerse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes al de la notificación del auto». 18.

Así las cosas, en este caso, la providencia recurrida data del 18 de junio de 2025, fue notificada, por estado, el 19 del mismo mes y año14, los tres (3) días para recurrirla corrieron del 20 al 25 de junio de 2025 y el recurso se interpuso el 25 de junio de 2025; por tanto, su presentación fue oportuna. 19. Por otra parte, se observa que el recurrente es el demandado y expresó las razones que sustentan su recurso, de acuerdo con lo previsto en el artículo 318 del CGP.

En consecuencia, están cumplidos los requisitos de procedencia del medio de impugnación y la Sala procede a su resolución. 9 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021: «La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] f) En las demandas contra los actos de elección y los de contenido electoral, la decisión de las medidas cautelares será de sala». 10 Modificado por el artículo 24 de la Ley 2080 de 2021. «Competencia del Consejo de Estado en única instancia: 1.

De la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional […]». 11 Modificado por el Acuerdo núm. 434 del 10 de diciembre de 2024, «por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90». 12 Modificado por el artículo 61 de la Ley 2080 de 2021. 13 Aplicable por remisión expresa del artículo 242 del CPACA. 14 Índice 11, SAMAI.

Demandantes: Efraín Cepeda Sarabia y otros Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Radicado: 11001-03-28-000-2025-00086-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 2.3. Caso concreto 20. De acuerdo con lo señalado previamente, el recurrente solicitó que se declare la falta de competencia funcional para conocer del presente asunto y, en subsidio, se revoque la decisión de decretar la suspensión provisional de los efectos del decreto acusado. 21.

En ese orden, se analizarán las censuras expuestas en el medio de impugnación, con el fin de verificar si debe prosperar. 2.3.1. Frente a la falta de competencia funcional 22. Como se expuso, la parte demandada, en su recurso, pidió que se declare la falta de competencia funcional para conocer del presente asunto, por considerar que corresponde a la Corte Constitucional, de acuerdo con el numeral 3. ° del artículo 241 de la Carta Política. 23.

Al respecto, esta Sala debe comenzar por indicar que en la providencia recurrida se precisaron las normas que imponen a esta corporación asumir la competencia del asunto de la referencia, mientras que los argumentos relacionados con este aspecto quedaron expuestos en al auto que admitió demanda, para, entre otras, atender la solicitud presentada por el presidente de la República. 24.

Así las cosas, en la referida decisión, adoptada en Sala unitaria, se concluyó que el decreto demandado es un acto de contenido electoral proferido por una autoridad del orden nacional y que, si bien, pretendía desarrollar un mecanismo de participación ciudadana, como lo es la consulta popular, se demostró que: […] fue expedido luego de que el procedimiento administrativo electoral del mencionado mecanismo de participación ciudadana concluyera, convirtiéndose así en uno aislado y extraño al proceso reglado que debe anteceder a la convocatoria del mecanismo de participación. De allí que su control deba ejercerse de forma previa por parte de esta Sección.15 25.

La anterior explicación resulta necesaria para advertir que el recurrente funda su reparo de falta de competencia a partir de concluir que el decreto cuestionado es un acto de trámite, lo cual carece de vocación de prosperidad, pues el trámite de la consulta popular finalizó con la decisión del Senado de la República de no emitir concepto favorable a la solicitud de convocarla, la cual está demandada en el proceso con Rad. 11001-03-28-000-2025-00072-00. 15 Reiterado en Consejo de Estado, Sección Quinta.

Auto del 24 de junio de 2025. Radicado núm. 11001- 03-28-000-2025-00080-00. MP. Luis Alberto Álvarez Parra. Demandantes: Efraín Cepeda Sarabia y otros Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Radicado: 11001-03-28-000-2025-00086-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 26.

En este sentido, debe concluirse que, de conformidad con el numeral 1. ° del artículo 149 del CPACA, a esta corporación le corresponde conocer, en única instancia, «de la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional», como lo es el Decreto 0639 de 2025. 27. Asimismo, es oportuno señalar que el Reglamento del Consejo Estado16 asigna a la Sección Quinta, entre otros, los «procesos de simple nulidad contra actos de contenido electoral [Negritas fuera de texto]. 28.

En este punto debe afirmarse que, contrario al dicho del recurrente, asumir la competencia para definir la legalidad del Decreto 0639 de 2025, por parte de esta corporación, no desconoce la función de la Corte Constitucional, prevista en el numeral 3. ° del artículo 241 de la Constitución Política y mucho menos deviene en un conflicto de competencia. 29.

Sobre el particular, esta Sala17 señaló que el control de la Corte Constitucional sobre la consulta popular no resulta incompatible con la asignada al Consejo de Estado, para conocer del acto demandado, en los siguientes términos: Dicho control posterior no excluye el conocimiento del Consejo de Estado cuando se trata de un acto administrativo de carácter general, expedido por una entidad del orden nacional y de contenido electoral, conforme el artículo 149.1 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Esta atribución de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no puede ser considerada como un vaciamiento de la competencia de la Corte Constitucional en su control posterior y de procedimiento. 30. En efecto, como ya lo ha concluido esta Sala, la competencia de la Corte Constitucional surge una vez agotado el procedimiento dispuesto en el ordenamiento jurídico para la convocatoria de una consulta popular del orden nacional, que no se agotó en este preciso caso, pues como ya quedó demostrado, dicho trámite ya había culminado con el concepto desfavorable del Senado de la República. 31.

Sumado a lo anterior, debe resaltarse que la Corte Constitucional en auto de 20 de junio de 202518, resolvió avocar conocimiento del Decreto 0639 de 2025, providencia en la cual se advirtió que: 12. Avocar conocimiento de este trámite en esta Corte, no implica menoscabo alguno del ejercicio de las competencias que en virtud de la Constitución y la ley le corresponde ejercer al Consejo de Estado las cuales deben ser ejercidas por esa Corporación de manera autónoma. 16 Artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, modificado por el artículo 1. ° del Acuerdo 434 de 2024. 17 Consejo de Estado, Sección Quinta.

Auto del 24 de junio de 2025. Radicado núm. 11001-03-28-000- 2025-00106-00. MP. Gloria María Gómez Montoya. 18 Exp. CCP-001. MP. Jorge Enrique Ibáñez Najar. Demandantes: Efraín Cepeda Sarabia y otros Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Radicado: 11001-03-28-000-2025-00086-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 32.

De igual manera el tribunal constitucional concluyó que no había lugar entablar conflicto de competencia, lo que explicó en los siguientes términos: 14. Sobre la base de reconocer las competencias del Consejo de Estado y su ejercicio legítimo por dicha Corporación, el suscrito magistrado sustanciador considera que no es necesario suscitar un conflicto de competencias entre autoridades de diferentes jurisdicciones, sino de proceder en el marco del diseño constitucional y legal establecidos, con respeto a la autonomía del Consejo de Estado y, al mismo tiempo, con estricta sujeción a la responsabilidad que tiene esta Corte de guardar la integridad y supremacía de la Constitución. Consecuencialmente, se abstendrá de solicitar la remisión de los procesos que cursan en el Consejo de Estado según la petición elevada por el Señor Ministro de Justicia y del Derecho. 33.

De acuerdo con lo anterior, es preciso concluir que la competencia del Consejo de Estado, prevista en el numeral 1.º del artículo 149 del CPACA no altera ni interfiere la asignada a la Corte Constitucional en el numeral 3.º del artículo 241 de la Constitución Política, como lo aduce el demandado. 34. Ahora bien, debe precisarse que el aparte citado por el demandado, que, según el, corresponde a un pronunciamiento de la Sección Primera de esta corporación19, no es aplicable al presente caso, comoquiera que se refiere a la competencia para conocer de los actos proferidos en el marco del «procedimiento en la convocatoria o realización de los plebiscitos», como ya lo determinó la Sección Quinta, en Sala unitaria20 al precisar que se trata de mecanismos de participación ciudadana con diferente naturaleza, finalidad, requisitos y efectos. 35.

Así las cosas, de conformidad con los anteriores argumentos, esta Sala ratifica que es la competente para conocer de la legalidad del Decreto 0639 de 2025 y, en consecuencia, para decretar su suspensión provisional como también para resolver los recursos que en su contra se interpongan, por lo que no se accederá al cargo propuesto por el recurrente. 36.

En este orden, debe precisarse que en el escrito de reposición se aduce que su interposición fundada en la falta de competencia, que no existe, pretende evitar la posible nulidad del proceso, sin embargo, realmente no propuso dicho incidente, el que, en todo caso, por las razones expuestas carecería de vocación de prosperidad. 2.3.2.

Frente al trámite de urgencia impartido a la solicitud cautelar 37. Como se dijo, a juicio de la parte accionada, se debió correr traslado de la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto demandado, pues, en su criterio, no se acreditaron los presupuestos necesarios 19 Se precisa que en el escrito de recurso no se indicó la fecha de la decisión ni el radicado del proceso. 20 Consejo de Estado, Sección Quinta.

Auto del 25 de junio de 2025. Radicado núm. 11001-03-28-000- 2025-00109-00. MP. Omar Joaquín Barreto Suárez. Demandantes: Efraín Cepeda Sarabia y otros Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Radicado: 11001-03-28-000-2025-00086-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 para impartir el trámite de urgencia, a saber, «(i) la imposibilidad de ejecutar la sentencia si no se impone una medida provisional urgente, (ii) el posible acaecimiento de un perjuicio irremediable o (iii) la concreción de un peligro inminente». 38.

En primer lugar, debe ponerse de presente que los actores pidieron tramitar de urgencia la solicitud de la medida cautelar dada «la necesidad de preservar la armonía y respeto a las decisiones de las distintas ramas del poder público, con el fin de evitar una situación adversa a la población y evitar la realización de una consulta popular nacional QUE NO CUMPLE los requisitos previstos en la Constitución Política de Colombia y Leyes Estatutarias 134 de 1993 y 1757 de 2015 y que abiertamente violenta el desarrollo funcional de las Ramas de Poder Público. [Negritas fuera de texto]». 39.

Por su parte, la providencia del 18 de junio de 2025 concluyó que correspondía impartir el trámite de urgencia a la petición cautelar, por estar demostrada la violación de las normas invocadas21, y ante la «inminencia y gravedad de la transgresión que los peticionarios pretenden evitar». 40. Sumado a lo anterior, se aplicó el trámite previsto en el artículo 234 del CPACA, en procura de que no se materializaran las decisiones contenidas en los artículos 2. º, 4. º y 5. º del Decreto 0639 de 2025, las cuales estaban previstas que se ejecutaran a partir de su entrada en vigor y para que se realizara la jornada electoral de la consulta popular, el 7 de agosto del corriente año. 41.

Dicho esto, el artículo 23422 de la Ley 1437 de 2011 dispone que se podrá decretar una medida cautelar, sin correr traslado al demandado, cuando se cumplan los requisitos para su adopción y se evidencia la urgencia que requiere adoptar esta decisión. 42. Por su parte, según la jurisprudencia de esta Sección23, los eventos en los cuales resulta procedente tramitar de urgencia la petición cautelar son ante «I) imposibilidad de ejecutar la sentencia si no se impone una medida provisional, II) el posible acaecimiento de un perjuicio irremediable o III) de un peligro inminente». 21 Exigida en el artículo 231 del CPACA. 22 Artículo 234.

Desde la presentación de la solicitud y sin previa notificación a la otra parte, el Juez o Magistrado Ponente podrá adoptar una medida cautelar, cuando cumplidos los requisitos para su adopción, se evidencie que por su urgencia, no es posible agotar el trámite previsto en el artículo anterior. Esta decisión será susceptible de los recursos a que haya lugar.

La medida así adoptada deberá comunicarse y cumplirse inmediatamente, previa la constitución de la caución señalada en el auto que la decrete. 23 Consejo de Estado, Sección Quinta. Auto del 24 de marzo de 2021. Radicado núm. 11001-03-28-000- 2021-00006-00. MP. Rocío Araújo Oñate. Reiterado en Consejo de Estado, Sección Quinta. Auto del 21 de marzo de 2024, radicado: 11001-03-28-000-2024-00086-00, MP.

Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandantes: Efraín Cepeda Sarabia y otros Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Radicado: 11001-03-28-000-2025-00086-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 43. Asimismo, la Sala ha indicado que el propósito del artículo 234 citado es «incluir las medidas cautelares de urgencia, es hacerle frente de manera efectiva y eficaz a circunstancias de tal inminencia y gravedad que hacen imperativa e impostergable la intervención del juez, al punto que debe prescindirse del traslado previo de las mismas, so pena que por el transcurso del tiempo y las particularidades de los casos sub judice, se torne inane cualquier actuación tendiente a proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia»24. 44.

En el presente caso, la Sala concluyó que lo procedente era resolver de urgencia la solicitud de suspensión provisional del Decreto 0639 de 2025, porque se demostró que vulneraba la normativa en la cual se fundamentó, pues «se omitió el concepto favorable del Senado de la República que se requiere para dictar, en debida forma, el decreto que se pide suspender». 45.

A lo anterior, se agregó que, si bien, el acto cuestionado inaplicó por inconstitucional el concepto desfavorable del Senado de la República dicha excepción resulta improcedente porque se funda en presuntas irregularidades que, supuestamente, desconocen la Ley 5ª de 1992 y no, de manera directa, en una contradicción manifiesta de la Constitución Política, 46.

Además, la contradicción que permitiría su aplicación debe resultar del simple cotejo del acto con la Constitución Política y al acudir al contenido del decreto es lo procedente concluir que se requiere de la valoración de situaciones fácticas y probatorias para arribar a la demostración de los yerros que se pretenden configurar. 47.

De igual manera, en la providencia recurrida se demostró que las decisiones contenidas en el decreto demandado imponían que «son múltiples […] las actuaciones y los recursos de la Nación que deben ejecutarse para atender la orden de consulta popular desde el momento mismo de la expedición del Decreto 0639 de 2025». 48. Lo anterior, «sin dejar a un lado que se trata de la materialización de un mecanismo de participación ciudadana que procura porque el pueblo acuda a las urnas para ejercer su derecho al voto, en una jornada democrática de la mayor relevancia constitucional, pero que, al menos en esta etapa inicial del proceso, se encuentra que fue expedido con desconocimiento de las normas que regulan el proceso». 49.

Decisión a la que se arribó a partir de los argumentos expuestos en la petición cautelar, que remitió de manera expresa al contenido de la demanda y a la necesidad ante la evidente vulneración de las normas en que se fundó, al menos en esta etapa admisoria. 24 Ibidem. Demandantes: Efraín Cepeda Sarabia y otros Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Radicado: 11001-03-28-000-2025-00086-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 50.

En ese orden, la Sala encuentra que, contrario al dicho del recurrente, sí se cumplieron los presupuestos necesarios para adoptar, sin previa notificación a la parte demandada, la medida cautelar de suspensión provisional del acto demandado, teniendo en cuenta que, se acreditó la necesidad alegada por los solicitantes, de evitar que se llevaran a cabo las acciones previstas para la ejecución del Decreto 0639 de 2025, el cual ya se encontraba vigente. 51.

Igualmente, esta Sala no advierte el desconocimiento de la jurisprudencia de la corporación25, relacionada con los requisitos necesarios para la aplicación del artículo 234 del CPACA, esto es, la imposibilidad de ejecutar la sentencia o el posible acaecimiento de un perjuicio irremediable o de un peligro inminente. 52. Lo anterior, dado que, en los términos expuestos, dichos presupuestos estuvieron acreditados, comoquiera que, de no decretar de urgencia la medida cautelar solicitada, era posible que se causara un perjuicio irremediable, derivado de las acciones que las autoridades correspondientes debían adelantar para la ejecución de las ordenes establecidas en el acto demandado, lo que, además, haría inane cualquier actuación tendiente a proteger y garantizar el objeto del proceso. 53.

En relación con la alegada omisión de un juicio de proporcionalidad frente a la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable o de un peligro inminente, debe decirse que el auto recurrido sí valoró y ponderó las circunstancias propias del caso, como ya quedó ampliamente demostrado. 54. En efecto, la providencia concluyó que, del análisis del decreto acusado, era factible advertir las múltiples actuaciones y recursos que debían emplearse para el cumplimiento de dicho acto, sumado a la inminencia y gravedad de la transgresión, pues está relacionada con la posible materialización de un mecanismo de participación ciudadana, cuya convocatoria, en principio, incurrió en violación de la Constitución Política y otras normas legales. 55.

Así las cosas, es dable concluir que lo propio era decretar la suspensión de los efectos del acto demandado, incluso, sin correr traslado a la contra parte, para evitar el cumplimiento del Decreto 0639 de 2025, es decir, la convocatoria a consulta popular. 56. Por último, la Sala advierte que el recurrente manifestó que, al resolver sobre la medida cautelar solicitada, no se tuvo en cuenta el escrito presentado por la defensa, el 16 de junio de 2025, en el que se opuso a su decreto. 57.

Sobre el particular, conviene indicar que, como se expuso en líneas anteriores, fue necesario tramitar de urgencia la petición cautelar, razón por la 25 Para lo cual, citó radicados, visibles a folio 12 del escrito de reposición, pie de página 16. Demandantes: Efraín Cepeda Sarabia y otros Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Radicado: 11001-03-28-000-2025-00086-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 cual no se corrió traslado al demandado.

Por tanto, el auto recurrido no debía hacer referencia al pronunciamiento presentado por el accionado, previo a que fuera vinculado al proceso, pues no se impartió el procedimiento ordinario de las medidas cautelares, previsto en el artículo 233 del CPACA. 58. Con todo, contrario a su dicho, en la providencia recurrida se tuvieron en cuenta los argumentos planteados, para efectos de tomar la decisión de decretar la suspensión provisional del acto acusado, como se demostrará en el siguiente acápite. 2.3.3.

Frente al incumplimiento de los requisitos para la convocatoria de la consulta popular 59. A juicio del impugnante, i) el acto objeto de censura no le restó valor jurídico al concepto desfavorable del Senado de la República, sino que lo inaplicó por inconstitucional ii) el auto que se pide revocar omitió que la Ley 5.º de 1992, al ser estatutaria, tiene rango constitucional, iii) cualquier autoridad estatal puede aplicar la excepción de inconstitucionalidad, lo cual no conlleva a un control abstracto y general de una norma o acto y iv) la existencia de un proceso judicial contra una decisión no limita que sea inaplicada por inconstitucional, además, los argumentos de cada uno pueden diferir. 60.

Sobre el particular, para decretar la medida cautelar, la providencia advirtió que, preliminarmente, el acto demandado incurrió en la violación de los artículos 104 de la Constitución Política, y 50 y 31 b) de las Leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015, las cuales disponen, entre otros aspectos, que para que el presidente de la República convoque a una consulta popular nacional, es necesario contar con el concepto favorable del senado, lo cual no ocurrió en este caso. 61.

Asimismo, el auto expuso que, el Decreto 0639 de 2025 inaplicó por inconstitucional el concepto desfavorable del Senado de la República, pero no advirtió la alegada «contradicción sea manifiesta, esto es, que la norma constitucional y la legal riñan de tal manera que del simple cotejo resulte absolutamente incompatible su aplicación simultánea»26, exigida por dicha figura. 62.

En ese orden, se consideró que el fundamento para aplicar la excepción de inconstitucionalidad fue una norma de rango legal (Ley 5 º. de 1992) y la contradicción alegada no surge del simple cotejo del acto con la Carta Política, pues el decreto acusado acudió a la valoración de supuestos fácticos y probatorios para demostrar las presuntas irregularidades del acto proferido por el Senado de la República. 26 «Al respecto, puede consultarse entre otras providencias, Consejo de Estado, Sección Primera, Rad. 66001233100020070007001.

MP. María Elizabeth García González». Demandantes: Efraín Cepeda Sarabia y otros Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Radicado: 11001-03-28-000-2025-00086-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 63. Dicho lo anterior, resulta evidente que en la decisión recurrida se encontraron acreditados los presupuestos establecidos en el artículo 231 del CPACA, para la suspensión del acto administrativo demandado, comoquiera que, de la sola confrontación con las normas alegadas invocadas, se advirtió la vulneración de las disposiciones constitucionales y legales, que exigen que la convocatoria a la consulta popular cuente con el concepto favorable del Senado de la República. 64.

Por otra parte, la Sala no desconoce que, de acuerdo con la defensa, el decreto demandado no le restó valor jurídico al concepto desfavorable del senado, sin embargo, lo cierto es que, como lo demostró preliminarmente la providencia recurrida, dicho acto no cumplió con las exigencias de la excepción de inconstitucionalidad, lo que derivó en la suspensión provisional de sus efectos. 65.

Así las cosas, como se observa, las razones en que se funda la providencia del 18 de junio de 2025 para decretar la suspensión provisional del acto censurado no obedecieron al supuesto desconocimiento del valor jurídico del acto del senado, por parte del presidente de la República, sino al incumplimiento del requisito de tener concepto positivo de la cámara alta. 66.

Igualmente, cabe aclarar que el auto recurrido no concluyó que el presidente de la República carece de competencia para aplicar la excepción de inconstitucionalidad. Contrario a ello, se precisó que ese tema sería resuelto en la sentencia que ponga fin a la controversia, como consta en el párrafo 27 de la providencia. 67. Ahora, frente a la alegada omisión del carácter estatutario de la Ley 5º de 1992, en la cual el Decreto 0639 de 2025, basta con resaltar que en el referido numeral 27 del acto recurrido se concluyó que la excepción de inconstitucionalidad impone la contradicción manifiesta de la Constitución Política. 68.

Por último, la Sala no desconoce que, como lo afirmó el recurrente, es posible emplear la excepción de inconstitucionalidad, incluso, cuando la norma inaplicada sea objeto de un proceso judicial. Sin embargo, lo que no permite el ordenamiento jurídico es que, a través de dicha figura, las autoridades administrativas ejerzan el control propio de los jueces y valoren la legalidad o constitucionalidad de determinado acto o decisión. 69.

Así pues, en este caso, la Sección Quinta determinó que, en esta etapa procesal, las irregularidades expuestas por el Decreto 0639 de 2025, frente a la expedición del concepto desfavorable del Senado de la República, no constituyen una incompatibilidad palmaria con la Constitución Política, Demandantes: Efraín Cepeda Sarabia y otros Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Radicado: 11001-03-28-000-2025-00086-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 necesaria para utilizar la referida excepción, sino que, con los vicios alegados, se buscó justificar «el no acatamiento de este requisito constitucional y legal». 70.

Por último, esta Sección advierte que, para el momento en que se dictó el auto recurrido, no se había expedido el Decreto 703 del 24 de junio de 2025, el cual, de acuerdo con el demandado, derogó el acto acusado. En consecuencia, en dicha oportunidad, era procedente su suspensión provisional, pues se encontraba vigente. 71. Con todo, se precisa que el recurso que aquí se estudia lo que busca reponer el auto del 18 de junio que decretó la cautelar solicitada y no levantar la medida impuesta.

En conclusión, para esta Sala, no le asiste razón al recurrente en el reparo propuesto. 72. Por las razones expuestas, se decide no reponer el auto del 18 de junio de 2025, que decretó la suspensión provisional de los efectos del acto demandado. En mérito de lo expuesto, la Sala III.

RESUELVE

PRIMERO: NO REPONER el auto del 18 de junio de 2025, que suspendió provisionalmente los efectos jurídicos del Decreto 0639 de 202527.

SEGUNDO: Contra esta decisión no procede recurso alguno, de conformidad con el numeral 3° del artículo 243A de la Ley 1437 de 201128.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente Salva voto LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx” 27 «Por el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones». 28 Adicionado por el artículo 63 de la Ley 2080 de 2021.