Radicación: 13001-23-33-000-2021-00411-01 (0949-2025) Demandante: UGPP Demandados: Eduardo Prada Avendaño y otro 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., veintinueve (29) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Radicación: Nulidad y restablecimiento del derecho 13001-23-33-000-2021-00411-01 (0949-2025) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandados: Eduardo Prada Avendaño y la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones)
RESUELVE
APELACIÓN DE AUTO QUE NIEGA MEDIDA CAUTELAR La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) contra el auto del 25 de octubre de 2024 proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que negó la solicitud de suspensión provisional del acto administrativo demandado.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda 1. La UGPP presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra el señor Eduardo Prada Avendaño y la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones), con las siguientes pretensiones: i) que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución RDP 16640 del 29 de abril de 2009; ii) que, a título de restablecimiento del derecho, se condene al señor Prada Avendaño a devolver las sumas de dinero pagadas por concepto de las mesadas pensionales derivadas del acto demandado; y iii) que se condene al pago de las costas y agencias en derecho. 2.
Para sustentar lo expuesto, la UGPP relató que el señor Eduardo Prada Avendaño prestó sus servicios en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (en adelante INPEC) desde el 8 de junio de 1981 hasta el 30 de junio de 2009, donde su último cargo desempeñado fue como dragoneante, código 4114, grado 11, en la «cárcel Distrito Judicial de Cartagena (sic)».
Teniendo en cuenta lo anterior, indicó que, mediante la Resolución RDP 16640 del 29 de abril de 2009, la Caja Nacional de Previsión Social (en adelante CAJANAL) reconoció al señor Eduardo Prada Avendaño una pensión de jubilación con fundamento en la Ley 32 de 1986, sin tener competencia para ello. 3. Según la entidad demandante, la normativa aplicable era la estipulada en el Decreto 2090 de 2003, dado que «a[l] 01 de abril de 1994 el demandante contaba con Radicación: 13001-23-33-000-2021-00411-01 (0949-2025) Demandante: UGPP Demandados: Eduardo Prada Avendaño y otro 2 35 años, y 22 días de servicio, por lo que, no cumplía con ninguno de los requisitos señalados en el [régimen de transición del] artículo 36 de la Ley 100 de 1993».
Por ende, concluyó que, en el evento en que el demandado cumpla lo estipulado en el Decreto 2090 de 2003, la entidad competente para reconocer esa prestación periódica es Colpensiones1. 1.2. La solicitud de suspensión provisional 4. La UGPP solicitó la suspensión provisional del acto administrativo contenido en la Resolución RDP 16640 del 29 de abril de 2009, pues considera que fue expedido en contravía del ordenamiento jurídico.
Concretamente, señaló que, al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, el señor Eduardo Prada Avendaño no cumplía con la edad ni los tiempos de servicio necesarios para acogerse a la Ley 32 de 1986, conforme al régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100. 5. Por otro lado, sostuvo que CAJANAL reconoció que el estatus pensional del demandante fue adquirido el 12 de abril de 2004, en contravía de lo dispuesto en los artículos 3 y 4 del Decreto 2090 de 2003, normativa vigente para esa época.
Conforme a dicha regulación, expuso que el señor Eduardo Prada Avendaño debía acreditar, como mínimo, 55 años de edad y 1300 semanas de cotización. Sin embargo, después de analizar los antecedentes administrativos, advirtió que el demandado cumplió los 55 años el 12 de abril de 2014, fecha en la que también contaba con el número mínimo de semanas exigidas.
Por lo tanto, esa debía ser la verdadera fecha en la que adquirió el estatus pensional. 6. A partir de lo anterior, adujo que CAJANAL no tenía competencia para reconocer la pensión de jubilación del señor Eduardo Prada Avendaño. Esto, debido a que la verdadera fecha en la que adquirió el estatus pensional fue el 12 de abril de 2014 y, porque entre el 1 de julio de 2009 y su retiro en 2013, cotizó al Instituto de Seguros Sociales (en adelante ISS), hoy Colpensiones.
En ese contexto, concluyó que la entidad competente para efectuar el reconocimiento de la pensión de jubilación era Colpensiones2. 1.3. Auto apelado 7. Mediante auto del 25 de octubre de 2024, el Tribunal Administrativo de Bolívar negó la medida cautelar solicitada por la UGPP. Señaló que el señor Eduardo Prada Avendaño no debía cumplir con los requisitos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 para acceder a la pensión de jubilación prevista en la Ley 32 de 1986.
En ese sentido, precisó que, para acogerse a dicho régimen, era suficiente que hubiese prestado sus servicios en labores consideradas de alto riesgo antes de la entrada en vigencia del Decreto 2090 de 2003. 8. En consecuencia, concluyó que, dado que el demandado adquirió el estatus pensional el 1 de diciembre de 20073, «la entidad llamada a reconocer y pagar la 1 Samai Tribunal, visualizar expediente. 010DEMANDA. 2 Ibidem. págs. 10 a 12. 3 Aunque la entidad demandante afirmó que CAJANAL reconoció el estatus pensional del señor Eduardo Prada Avendaño a partir del 12 de abril de 2004, el Tribunal Administrativo de Bolívar concluyó que, conforme con el acto administrativo demandado, dicho estatus pensional fue adquirido el 1 de diciembre de 2007.
Radicación: 13001-23-33-000-2021-00411-01 (0949-2025) Demandante: UGPP Demandados: Eduardo Prada Avendaño y otro 3 pensión de jubilación (sic) […] es la UGPP, ya que para la fecha […] seguía cotizando para la UGPP»4. 1.4. Recurso de reposición y en subsidio de apelación 9. La UGPP interpuso el recurso de reposición y en subsidio apelación contra el auto del 25 de octubre de 2024 proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar.
Expuso que el Consejo de Estado tiene una línea jurisprudencial que señala que el Cuerpo de Custodia y Vigilancia del INPEC sí está sometido al régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. En ese sentido, reiteró que el señor Eduardo Prada Avendaño no cumple con lo establecido en la ley ibidem y, en consecuencia, no es posible reconocerle la pensión de jubilación en los términos de la Ley 32 de 1986. 10.
Con base en lo expuesto, sostuvo que la normativa aplicable al demandado es la establecida en el Decreto 2090 de 2003, pues «los 20 años de servicio en cargos de excepción los cumplió con posterioridad al 28 de julio de 2003, fecha de entrada en vigor de esa norma, específicamente el 09 de abril de 2004». Por consiguiente, concluyó que, para adquirir el derecho a la prestación periódica mencionada, el señor Prada Avendaño debía: i) tener 55 años de edad y ii) haber cotizado 1300 semanas, de las cuales 700 debían ser cotizaciones especiales. 11.
Además de lo anterior, añadió que, de acuerdo con los certificados que obran en el expediente administrativo, el señor Prada Avendaño realizó cotizaciones al ISS, hoy Colpensiones, desde el 1 de julio de 2009 hasta el 30 de diciembre de 2013. En consecuencia, aseguró que, en el evento de cumplir con lo señalado en los artículos 3 y 4 del Decreto 2090 de 2003, la entidad competente para reconocer la pensión de jubilación es Colpensiones y no la UGPP5. 1.5.
Trámite procesal 12. A través de auto del 25 de marzo de 2025, el Tribunal Administrativo de Bolívar no repuso la decisión del 25 de octubre de 2024, al reiterar que «no es necesario que los dragoneantes del INPEC vinculados antes del 28 de julio de 2003 acrediten el cumplimiento del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100».
Por lo expuesto, concedió el recurso de apelación y ordenó remitir el expediente a esta corporación para surtir el trámite del recurso de apelación6. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 13. La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto que negó la medida cautelar de suspensión provisional, en atención a la competencia 4 Samai Tribunal, índice 22. 5 Samai Tribunal, índice 31. 6 Samai, Tribunal, índice 35.
Radicación: 13001-23-33-000-2021-00411-01 (0949-2025) Demandante: UGPP Demandados: Eduardo Prada Avendaño y otro 4 prevista en los artículos 125, literal h)7, 1508 y 243, numeral 59, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA). 2.2. Oportunidad del recurso 14. El auto objeto de apelación fue notificado por estado el 28 de octubre de 202410 y el recurso fue radicado por la entidad demandante el 31 de octubre de la misma anualidad11, por medio del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI, esto es, dentro del término procesal de 3 días previsto en el artículo 244, numeral 3, del CPACA12.
En este orden, la Sala encuentra que el recurso de apelación se interpuso y sustentó en tiempo. 2.3. Requisitos de procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional 15. Las medidas cautelares son instrumentos procesales dirigidos a «proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia»13.
En los procesos declarativos competencia de la jurisdicción de lo contencioso- administrativo, las medidas cautelares están clasificadas como i) preventivas, que impiden que se consolide la afectación de un derecho; ii) conservativas, cuyo objeto es mantener una situación; iii) anticipativas, para evitar un perjuicio irremediable; y iv) de suspensión provisional, dirigida a la interrupción de los efectos de un acto administrativo sujeto a control judicial.
La decisión sobre esta tipología de medidas «no implica prejuzgamiento»14. 16. En lo concerniente a los requisitos de procedencia de las medidas cautelares, el artículo 231 del CPACA exige que la solicitud debidamente sustentada, presentada antes de la notificación de la demanda «o en cualquier estado del proceso», acredite lo siguiente15: Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. 7 «ARTÍCULO 125. DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar.
En primera instancia esta decisión será de ponente». 8 «ARTÍCULO 150. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA Y CAMBIO DE RADICACIÓN. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código […]» 9 «ARTÍCULO 243.
APELACIÓN. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: […] 5. El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar». 10 Samai Tribunal, índice 25. 11 Samai Tribunal, índice 31. 12 «ARTÍCULO 244. TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTOS. La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: […] 3.
Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición. En el medio de control electoral, este término será de dos (2) días». 13 Artículos 229 y 230 del CPACA. 14 Artículo 229 del CPACA. 15 Artículo 231 del CPACA.
Radicación: 13001-23-33-000-2021-00411-01 (0949-2025) Demandante: UGPP Demandados: Eduardo Prada Avendaño y otro 5 17. En los demás casos, la medida procederá siempre que se acredite lo siguiente: (i) que la demanda esté razonablemente fundada en derecho; (ii) que el demandante haya demostrado la titularidad del derecho, así fuera sumariamente;
(iii) que el actor haya presentado los documentos, argumentos y justificaciones que, mediante un juicio de ponderación, permitan concluir que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida que concederla; (iv) adicionalmente, se demuestre que al no otorgarse la medida se causaría un perjuicio irremediable o que existan serios motivos para considerar que no otorgarla haría nugatorios los efectos de la sentencia. 18.
En lo atinente a la procedencia de la medida de suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política como una facultad de esta jurisdicción, la norma procesal actual introdujo un cambio significativo frente al régimen anterior en el que resultaba imperativo demostrar una «manifiesta infracción»16 de la norma superior, lo que implicaba la demostración de una transgresión ostensible y flagrante del ordenamiento que mermaba considerablemente la viabilidad de esta figura procesal17. 19.
Actualmente, el artículo 231 del CPACA permite al juez contencioso- administrativo realizar el estudio de procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional a partir del análisis preliminar de legalidad de los actos y su confrontación con las normas invocadas como violadas y la valoración de las pruebas allegadas con la solicitud, sin que dicho ejercicio implique prejuzgamiento, tal y como lo establece el artículo 229 ibidem.
Más aún por la naturaleza temporal de la medida, la cual puede ser revocada o modificada en cualquier estado, de oficio o a petición de parte, cuando el juez advierta que no se cumplieron los requisitos para su concesión. 2.4. Régimen pensional especial para los empleados del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional del INPEC 20.
El Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional es un organismo armado, civil, permanente y jerarquizado, integrado por personal uniformado, con régimen y disciplina especial, al servicio del INPEC18. Entre sus funciones se encuentra garantizar la seguridad, vigilancia y disciplina en los establecimientos penitenciarios y carcelarios19, así como ejercer labores de seguridad y policía judicial conforme a lo dispuesto en la ley20.
En ese sentido, su estructura se conforma por: i) oficiales, ii) suboficiales, iii) dragoneantes, iv) alumnos y v) bachilleres auxiliares que presten el servicio militar en el INPEC21. 21. El artículo 140 de la Ley 100 de 199322 catalogó las labores del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional como actividades de alto riesgo y delegó al gobierno nacional para que: 16 Artículo 152, numeral 2, del CCA. 17 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Auto del 16 de mayo de 2019. Radicado 41001-23-33-000-2013-00227-01. M.P. William Hernández Gómez; en igual sentido: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta. Auto del 7 de diciembre de 2022. Radicado 11001-03-28-000-2022-00226-00. M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. 18 Artículo 113 del Decreto Ley 407 de 1994. 19 Artículo 118, literal a, ibidem. 20 Artículo 118, literal d, ibidem. 21 Artículo 126 ibidem. 22 «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 13001-23-33-000-2021-00411-01 (0949-2025) Demandante: UGPP Demandados: Eduardo Prada Avendaño y otro 6 [d]e conformidad con la Ley 4a. de 1992, […] [expida] el régimen de los servidores públicos que laboren en actividades de alto riesgo, teniendo en cuenta una menor edad de jubilación o un número menor de semanas de cotización, o ambos requisitos. […] Todo sin desconocer derechos adquiridos. 22.
Posteriormente, el artículo 172 del Código Penitenciario y Carcelario23 otorgó facultades extraordinarias al Presidente de la República para que, entre otras, dictara disposiciones jurídicas relativas al «[r]égimen salarial, prestacional y pensional, que no podrá desmejorar los derechos y garantías vigentes de los actuales servidores».
A partir de lo anterior, el artículo 168 del Decreto Ley 407 de 199424 estableció que «[l]os miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional, que a la fecha de la vigencia del presente decreto se encuentren prestando sus servicios […] tendrán derecho a gozar de la pensión de jubilación en los términos establecidos en el artículo 96 de la Ley 32 de 198625», el cual estipulaba que: [l]os miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional, tendrán derecho a gozar de la pensión de jubilación al cumplir veinte (20) años de servicio, continuos o discontinuos al servicio de la Guardia Nacional, sin tener en cuenta su edad. 23.
No obstante, con posterioridad, el legislador confirió nuevamente facultades extraordinarias al Presidente de la República para «[e]xpedir o modificar las normas relacionadas con el régimen legal para los trabajadores de alto riesgo»26. A partir de lo anterior, se expidió el Decreto Ley 2090 de 200327, que derogó el artículo 168 del Decreto Ley 407 de 1994, y «en el artículo 4 estableció la condición y requisitos para obtener la pensión especial de jubilación para trabajadores de alto riesgo entre los cuales se encuentran los funcionarios del INPEC»28, los cuales son: 1.
Haber cumplido 55 años de edad 2. Haber cotizado el número mínimo de semanas establecido para el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, al que se refiere el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 9º de la Ley 797de 2003. La edad para el reconocimiento especial de vejez se disminuirá en un (1) año por cada (60) semanas de cotización especial, adicionales a las mínimas requeridas en el Sistema General de Pensiones, sin que dicha edad pueda ser inferior a cincuenta (50) años. 24.
Ahora bien, con el fin de proteger las expectativas legítimas29, el Presidente de la República expidió el Decreto 1950 de 200530, que estableció el siguiente régimen 23 Ley 65 de 1993. 24 «Por el cual se establece el Régimen de Personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario». 25 «Por la cual se adopta el Estatuto Orgánico del Cuerpo de Custodia y Vigilancia». 26 Artículo 17, numeral 2, de la Ley 797 de 2003. 27 «Por el cual se definen las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y se modifican y señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de pensiones de los trabajadores que laboran en dichas actividades». 28 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 8 de junio de 2016. Radicado 11001-03-06- 000-2016-00048-00(C). M.P. Álvaro Namén Vargas. 29 Esta Sección ha explicado que, a diferencia de las meras expectativas, las expectativas legitimas deben protegerse en mayor medida en virtud del «principio de buena fe y la confianza legítima que tenía el ciudadano de que su derecho estaba a punto de materializarse con la regulación que estaba vigente».
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 9 de julio de 2020. Radicado 25000-23-42-000-2013-00499-01(3558-17). M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 30 «por el cual se reglamenta el artículo 140 de la Ley 100 de 1993». Radicación: 13001-23-33-000-2021-00411-01 (0949-2025) Demandante: UGPP Demandados: Eduardo Prada Avendaño y otro 7 de transición para los empleados del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional del INPEC: [d]e conformidad con lo dispuesto por el artículo 140 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto-ley 2090 de 2003 a partir de la entrada en vigencia de este último decreto, a los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional se les aplicará el régimen de alto riesgo contemplado en el mismo.
Con anterioridad a dicha fecha se aplicará el régimen hasta ese entonces vigente para dichas personas por razón de los riesgos de su labor, esto es, el dispuesto para el efecto por la Ley 32 de 1986, [ ] (negrillas fuera del texto). 25. En ese mismo sentido, el Acto Legislativo 01 de 200531 añadió nuevas disposiciones jurídicas al artículo 48 de la Constitución Política y elevó a canon constitucional ese régimen de transición en los siguientes términos: Parágrafo transitorio 5.
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 140 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 2090 de 2003, a partir de la entrada en vigencia de este último decreto, a los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional se les aplicará el régimen de alto riesgo contemplado en el mismo. A quienes ingresaron con anterioridad a dicha fecha se aplicará el régimen hasta ese entonces vigente para dichas personas por razón de los riesgos de su labor, este es el dispuesto para el efecto por la Ley 32 de 1986, para lo cual deben haberse cubierto las cotizaciones correspondientes (negrillas fuera del texto). 26.
Con base en lo anterior, la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación concluyó que los empleados del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional del INPEC, vinculados con anterioridad a la expedición del Decreto 2090 de 2003, deben regirse por lo previsto en la Ley 32 de 1986; en los demás casos, resultaría aplicable lo dispuesto en el decreto ibidem32.
Por su parte, esta Sección del Consejo de Estado tuvo variaciones en su jurisprudencia para poder llegar a la misma conclusión. 27. Inicialmente, la posición de esta Sección suponía que, como los empleados del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional del INPEC no estaban exceptuados del Sistema de Seguridad Social creado por la Ley 100 de 1993, era necesario verificar el cumplimiento de los requisitos del artículo 3633 ibidem para establecer si resultaba aplicable el régimen contemplado en la Ley 32 de 198634.
Es decir, en palabras de esta Subsección: 31 «Por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política». 32 Op. cit. Radicado 11001-03-06-000-2016-00048-00(C); reiterado en: Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 30 de julio de 2019. Radicado 11001-03-06-000-2019-00088-00(C). M.P. Édgar González López; y Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 4 de febrero de 2020. Radicado 11001-03-06-000-2019-00196-00(C). M.P. Óscar Daría Amaya Navas. 33 «ARTICULO
36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez. continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en 2 años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres […] La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley […]» 34 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 10 de agosto de 2006. Radicado 25000-23-25-000-2002-12679-01(2556-04).
M.P. Jaime Moreno García. Radicación: 13001-23-33-000-2021-00411-01 (0949-2025) Demandante: UGPP Demandados: Eduardo Prada Avendaño y otro 8 para que a un empleado del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, le fuera reconocida una pensión de jubilación con aplicación del régimen especial previsto en los artículos 96 del la (sic) Ley 32 de 1986 y 168 del Decreto 407 de 1994 debía acreditar una de las condiciones descritas en el artículo 36 de la citada Ley 100 de 1993, estas son, edad o tiempo de servicios35. 28.
No obstante, dicha postura varió progresivamente36, hasta que se consolidó el criterio según el cual resulta suficiente acreditar que la vinculación del empleado del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional del INPEC se produjo con anterioridad al 28 de julio de 2003 —fecha en la que entró en vigencia el Decreto 2090 de 2003— para que le sea aplicable el régimen previsto en la Ley 32 de 198637.
Esta nueva posición guardó concordancia con un antecedente de la Corte Constitucional que, al examinar un acción de tutela contra providencia judicial, explicó: las condiciones del Acto Legislativo 01 de 2005, el cual determina que los funcionarios del INPEC que hayan ingresado antes del 28 de julio de 2003 podrán acceder a la pensión de acuerdo con la Ley 32 de 1986, cuyo artículo 96 exige para tales efectos haber completado 20 años de servicio para la entidad38. 29.
Recientemente, esta Subsección reiteró dicha posición al señalar que los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional del INPEC, vinculados antes del 28 de julio de 2003, tienen derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación en los términos del artículo 96 de la Ley 32 de 198639. 2.5. Caso concreto 30.
La UGPP solicitó la suspensión provisional del acto administrativo contenido en la Resolución RDP 16640 de 2009, al considerar que fue expedida en contravía del ordenamiento jurídico. Afirmó que, al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, el señor Eduardo Prada Avendaño no cumplía los requisitos para acogerse a la Ley 32 de 1986, de acuerdo con el artículo 36 de la Ley 100.
En ese sentido, indicó que CAJANAL le reconoció el estatus pensional en 2004, a pesar de que solo alcanzó la edad y las semanas de cotización exigidas en 2014. Por lo tanto, concluyó que esa entidad no tenía competencia para otorgar la pensión, y que esta debía ser reconocida por Colpensiones, entidad a la que el demandado cotizó entre 2009 y 2013. 35 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 22 de abril de 2010. Radicado 15001-23-31-000-2001-01733-01. M.P. Gerardo Arenas Monsalve; reiterada en: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 12 de abril de 2011. Radicado 11001-03-15-000-2011-00286-00(AC).
M.P. Gerardo Arenas Monsalve. 36 Como un primer paso, esta Subsección entendió que «lo procedente para el reconocimiento de las pensiones bajo el régimen anterior, que regulaba las actividades de alto riesgo, es el estudio del cumplimiento del primer supuesto, esto es, acreditar cuando menos 500 semanas de cotización especial al 28 de julio de 2003, fecha de entrada en vigencia del Decreto 2090 de 2003».
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Auto del 11 agosto de 2022. Radicado 25000-23-42-000-2019-00939-01. M.P. César Palomino Cortés. 37 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 2 de febrero de 2023. Radicado 23001-23-33-000-2016-00445-01 (3423-2018).
M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 38 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia T-012 del 21 de enero de 2022. Expediente T-8.155.335. M.P. Alberto Rojas Ríos. 39 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 12 de diciembre de 2023. Radicado 63001-23-33-000-2019-00133-01 (1436-2021).
M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar; reiterada en: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 30 de octubre de 2024. Radicado 17001-23-33-000-2022-00044-01 (29870-2024). M.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. Radicación: 13001-23-33-000-2021-00411-01 (0949-2025) Demandante: UGPP Demandados: Eduardo Prada Avendaño y otro 9 31.
Mediante auto del 25 de octubre de 2024, el Tribunal Administrativo de Bolívar negó la medida cautelar solicitada por la UGPP. Indicó que el señor Eduardo Prada Avendaño no debía cumplir los requisitos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 para acceder a la pensión prevista en la Ley 32 de 1986, pues era suficiente haber trabajado en actividades de alto riesgo antes de la entrada en vigencia del Decreto 2090 de 2003.
Con base en ello, concluyó que, al haber adquirido el estatus pensional el 1 de diciembre de 2007, correspondía a la UGPP reconocer y pagar la pensión, ya que para esa fecha aún efectuaba sus cotizaciones en dicha entidad. 32. La UGPP interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra el auto del 25 de octubre de 2024. Señaló que esta corporación ha sostenido que el Cuerpo de Custodia y Vigilancia del INPEC sí está sujeto al régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Bajo esa línea, afirmó que el demandado no cumple dichos requisitos y, por tanto, le resulta aplicable el Decreto 2090 de 2003, pues completó los 20 años de servicio el 9 de abril de 2004. En ese contexto, agregó que entre julio de 2009 y diciembre de 2013 cotizó al ISS, por lo que la entidad competente para reconocer la pensión es Colpensiones, no la UGPP. 33.
Previo al análisis del caso en cuestión, es esencial recordar que, como lo ha señalado esta corporación40, el escrito de apelación delimita el problema jurídico y los aspectos de hecho y de derecho que deben ser objeto de análisis. Por consiguiente, en aplicación del principio de congruencia, el estudio de la Sala se circunscribirá exclusivamente a los argumentos expuestos en el recurso. 34.
Conforme a la línea jurisprudencial vigente, es innecesario verificar si el señor Eduardo Prada Avendaño cumple con los requisitos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Aunque la entidad demandante sostiene que esta corporación ha señalado que los empleados del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional del INPEC están sujetos al régimen de transición previsto en dicha norma, lo cierto es que esa posición fue superada.
Actualmente, —como ya se indicó en líneas anteriores— quienes fueron vinculados antes del 28 de julio de 2003 tienen derecho a la pensión de jubilación en los términos del artículo 96 de la Ley 32 de 1986. 35. A partir de lo expuesto, la Sala evidencia que el señor Eduardo Prada Avendaño ingresó al Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional como guardián de prisiones41, código 5175, grado 02, el 8 de junio de 1981, tal como consta en el certificado de abril de 2002 expedido por el INPEC42.
Posteriormente, se observa que, mediante Resolución 4155 del 4 de diciembre de 2013, esa misma entidad aceptó su renuncia al cargo de dragoneante, código 4114, grado 11, del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Cartagena, a partir del 30 de diciembre de 201343. 36. Teniendo en cuenta lo anterior, no le asiste razón a la UGPP, por lo que CAJANAL sí podía reconocer la pensión de jubilación del señor Eduardo Prada Avendaño, pues: 40 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 20 de septiembre de 2018. Radicado 08001-23-33-000-2013-00580-01(22144). M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 41 Guardián era una categoría del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional del INPEC que contemplaba el artículo 5 y siguientes de la Ley 32 de 1986. 42 Samai Tribunal, visualizar expediente. 08DEMANDA. pág. 11. 43 Samai Tribunal, visualizar expediente. 10DEMANDA. pág. 8.
Radicación: 13001-23-33-000-2021-00411-01 (0949-2025) Demandante: UGPP Demandados: Eduardo Prada Avendaño y otro 10 • Como se indicó anteriormente, el señor Eduardo Prada Avendaño ingresó al Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional como guardián de prisiones el 8 de junio de 1981. En consecuencia, al ser vinculado antes del 28 de julio de 2003 —fecha de entrada en vigor del Decreto 2090 de 2003—, le asiste el derecho a que su pensión de jubilación se reconozca conforme a lo dispuesto en el artículo 96 de la Ley 32 de 1986. • El señor Eduardo Prada Avendaño prestó sus servicios en el Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional desde el 8 de junio de 1981 hasta el 30 de diciembre de 2013, por lo que acreditó más de 20 años de servicio, en los términos del artículo 96 de la Ley 32 de 1986. • En consecuencia, cumplió con los requisitos para acceder al régimen de transición previsto en el Decreto 1950 de 2005 y ser beneficiario de la pensión de jubilación especial de los empleados del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional del INPEC. 37.
Así las cosas, en este momento procesal, la entidad demandante no acreditó que el acto administrativo demandado contraríe el ordenamiento jurídico. En ese mismo sentido, esta Subsección examinó un caso con circunstancias fácticas similares al que ahora se analiza, en los siguientes términos: En consecuencia, los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria - Inpec vinculados antes del 28 de julio de 2003, tienen derecho a que la pensión de jubilación les sea reconocida en los términos establecidos en el artículo 96 de la Ley 32 de 1986.
Pues bien, retomando el sub examine la Sala encuentra acreditado que en la Resolución RDP 022667 del 22 de julio de 2014, que reliquidó la pensión de jubilación reconocida en la Resolución PAP 027605 del 29 de noviembre de 2010, se señaló que Arnulfo Verján Ríos prestó sus servicios al Inpec desde 16 de septiembre de 1988 hasta el 6 de octubre de 2011, es decir, con anterioridad al 28 de julio de 2003 [fecha de entrada en vigencia del Decreto 2090 de 200324] y que acreditó «un total de 8.301 días laborados, correspondientes a 1.185 semanas».
En consecuencia, el demandado cumplió con los requisitos para acceder al régimen de transición y ser beneficiario de la pensión. De lo anterior, se puede concluir que, en este momento procesal, no se encuentra la transgresión aludida por la entidad, en razón a que el beneficiario de la prestación reunió los requisitos para acceder al régimen de transición como supra se indicó (negrillas fuera del texto)44. 38.
Adicional a lo expuesto, la Sala considera que no es posible definir, en este momento procesal, cuál es la entidad competente para reconocer la pensión de jubilación del señor Eduardo Prada Avendaño. Tal como se ha explicado en otros pronunciamientos45, suspender los efectos del acto demandado, por un conflicto de competencias entre la UGGP y Colpensiones, podría generar un grave perjuicio al derecho a la seguridad social del demandado, al imponerle una carga administrativa 44 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Auto del 24 de octubre de 2024. Radicado 76001-23-33-000-2019-00614-01 (3107-2024). M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. 45 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Auto del 7 de febrero de 2019. Radicado 05001-23-33-000-2018-00976-01 (5418-2018).
M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicación: 13001-23-33-000-2021-00411-01 (0949-2025) Demandante: UGPP Demandados: Eduardo Prada Avendaño y otro 11 que limite el acceso efectivo a su pensión46; máxime cuando se acreditó el cumplimiento de los requisitos legales para adquirir la pensión de jubilación conforme al artículo 96 de la Ley 32 de 1986. 39.
A partir de lo anterior, puede concluirse que, en esta etapa procesal, no se configura la vulneración señalada por la entidad demandante, toda vez que el beneficiario de la prestación pensional cumplió con los requisitos exigidos para acogerse al régimen de transición, como se expuso en líneas anteriores. En consecuencia, se confirmará el auto del 25 de octubre de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que negó la solicitud de suspensión provisional.
Por lo expuesto, la Sala RESUELVE:
PRIMERO. CONFIRMAR el auto del 25 de octubre de 2024 proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que negó la solicitud de suspensión provisional del acto administrativo demandado.
SEGUNDO. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Ausente con permiso JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx 46 Sobre el particular, esta Subsección ha dicho que: «COLPENSIONES y la UGPP cuentan con una herramienta valiosa, expedida, idónea y ágil, para solucionar en sede gubernativa, con apego a la ley y a la reglas que ha fijado la jurisprudencia de las altas cortes, las diferencias relacionadas con los conflictos de competencias que surjan a la hora de reconocer los derechos prestacionales derivados del Régimen de Prima Media; herramienta que está constituida por la mencionada «Comisión Intersectorial del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del Sistema General de Pensiones», la cual pueden convocar incluso de manera extraordinaria, instancia intergubernamental en la que se pueden debatir y formular las estrategias a implementar para desarrollar los mecanismos interadministrativos a que haya lugar para solucionar este tipo de baches administrativos sin perjudicar a los pensionados, sobre todo en los eventos en los que la titularidad del derecho no está en discusión».
Ibidem.