REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, veintisiete (27) de julio de dos mil veintitrés (2023). Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-26-000-2016-00186-00 (58.498) Demandante: INCODER Demandado: RODOLFO JOSÉ CAMPO SOTO Medio de control: REPETICIÓN – CPACA Asunto: FALLO DE ÚNICA INSTANCIA – INEXISTENCIA DE CULPA GRAVE Síntesis del caso: se dirige la demanda contra el exgerente general del hoy extinto Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER con el fin de que se le declare patrimonialmente responsable, a título de culpa grave, con ocasión de la condena impuesta por el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión del Circuito de Bucaramanga al INCODER en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación número 2008- 00118-00, en el cual se anularon las Resoluciones 3706 y 3707 del 27 de diciembre de 2007, que no incorporaron al señor Jesús María Gutiérrez Camacho en el cargo de técnico operativo, código 3132, grado 15.
Decide la Sala en única instancia la demanda de repetición presentada por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER -hoy Patrimonio Autónomo de Remanentes del INCODER- en contra del señor Rodolfo José Campo Soto. I.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1) Mediante escrito radicado el 6 de diciembre de 2016, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER, por intermedio de apoderado judicial presentó demanda de repetición en contra del señor Rodolfo José Campo Soto (fls. 1 a 24 cdno. ppal.). 2) En proveído del 17 de febrero de 2017 se inadmitió la demanda, porque la parte actora no enunció cuáles eran las pretensiones (fl. 203 cdno. ppal.), aspecto que fue subsanado en escrito posterior en el que se invocaron las siguientes súplicas: “1.
Que se declare responsable al señor RODOLFO JOSÉ CAMPO SOTO de los perjuicios ocasionados al extinto INCODER quien fue condenado administrativamente por la sentencia proferida (sic) Juzgado 5 Administrativo 2 Expediente 11001-03-26-000-2016-00186-00 (58.498) Actor: INCODER Repetición – CPACA Sentencia de única instancia de Descongestión del circuito Bucaramanga en el proceso con Radicado No. 200800118 el día 28 de junio de 2013. 2.
Que se condene al Sr. RODOLFO JOSÉ CAMPO SOTO a pagar al extinto INCODER el valor establecido en la sentencia proferida (sic) Juzgado 5 Administrativo de Descongestión del circuito Bucaramanga en el proceso con Radicado No. 200800118 el día 28 de junio de 2013, suma que el extinto INCODER pago para hacer efectiva la condena que se le impuso a esta entidad. 3.
Que se condene al Sr. RODOLFO JOSÉ CAMPO SOTO a pagar al extinto INCODER intereses comerciales desde la ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso. 4. Que se ajuste la condena tomando como base el índice precios al consumidor.” (fl. 226 cdno. ppal. – negrillas y mayúsculas sostenidas del original). 3) Por auto del 3 de octubre de 2018, se tuvo al Patrimonio Autónomo de Remanentes del INCODER como sucesor procesal del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (fls. 214 a 218 cdno. ppal.). 2.
Hechos Los fundamentos fácticos de la demanda son, en síntesis, los siguientes: 1) Mediante Decreto 4903 del 21 de diciembre de 2007, la Presidencia de la República aprobó la modificación de la planta de personal del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER y dispuso, entre otros aspectos, la supresión de “132 empleos TÉCNICO OPERATIVO, código 3132, grado 15” (fl. 1 cdno. ppal.). 2) Con sustento en la mencionada determinación, el señor Rodolfo José Campo Soto, entonces gerente general del INCODER, profirió las Resoluciones 3706 y 3707 del 27 de diciembre de 2007 en las cuales incorporó a los servidores públicos a la nueva planta de personal, pero, sin incluir en esta a varios empleados que se encontraban inscritos en carrera administrativa, entre ellos el señor Jesús María Gutiérrez Camacho. 3) A través de oficio no. 20073176277 del 27 de diciembre de 2007, se le informó al señor Jesús María Gutiérrez Camacho que el cargo que venía desempeñando fue suprimido y, por Resoluciones nos. 4533 y 4634 del 31 de diciembre de 2007 se ordenó el reconocimiento y pago a favor de aquel de la respectiva indemnización. 3 Expediente 11001-03-26-000-2016-00186-00 (58.498) Actor: INCODER Repetición – CPACA Sentencia de única instancia 4) El señor Jesús María Gutiérrez Camacho presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, proceso que culminó con sentencia emitida el 28 de junio de 2013 por el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión del Circuito de Bucaramanga, mediante la cual se anuló parcialmente las Resoluciones nos. 3706 y 3707 del 27 de diciembre de 2007 y se ordenó el reintegro del servidor desvinculado, a quien se le debían pagar los salarios, primas, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir durante el tiempo de su separación del servicio. 5) Por Resolución no. 5052 del 18 de junio de 2014 se ordenó el reintegro del señor Jesús María Gutiérrez Camacho al cargo de técnico operativo, código 3132, grado 15 de la planta de personal del INCODER y, en Resolución no. 05581 del 9 de octubre de 2015 se reconoció y ordenó el pago de las sumas de dinero correspondientes por concepto de condena, cesantías y aportes en salud, pensión, fondo de solidaridad y parafiscales, mientras que en Resolución no. 06767 del 24 de noviembre de 2015 se dispuso el pago de una suma de dinero por concepto de intereses de cesantías. 6) Como fundamentos jurídicos de la demanda, la parte actora invocó los artículos 90, 124 y 209 de la Constitución Política, así como lo dispuesto también por la Ley 678 de 2001. 7) La demandante adujo que el señor Rodolfo José Campo Soto actuó con “culpa grave por violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho, esto, al considerar que de acuerdo con lo expresado por las autoridades judiciales que resolvieron las acción impetradas por (…) Jesús María Gutiérrez Camacho, estos tenían derecho preferencial a ser incorporados en la nueva planta de personal, dentro de la cual se contemplaron empleos con la misma denominación de aquellos que desempeñaban los demandantes, sin que variaran los requisitos para su desempeño ni sustancialmente las funciones asignadas en el nuevo manual de funciones, lo que llevó a concluir que no hubo una supresión efectiva de sus cargos, según lo dispuesto por el artículo 88 del Decreto 1227 de 2005” (fl. 14 cdno. ppal.). 4 Expediente 11001-03-26-000-2016-00186-00 (58.498) Actor: INCODER Repetición – CPACA Sentencia de única instancia 2.
Contestación de la demanda Mediante escrito radicado el 5 de julio de 2019 (fls. 253 a 263 cdno. ppal.), el señor Rodolfo José Campo Soto contestó la demanda con oposición a las pretensiones por estimar lo siguiente: 1) No actuó de manera dolosa ni mucho menos gravemente culposa, pues, si bien es cierto que profirió las mencionadas Resoluciones no. 3706 y 3707 de 2007, previamente a la expedición de estas consultó junto con su equipo tanto a la Comisión Nacional del Servicio Civil como a la Comisión de Personal del INCODER, esta última integrada por representantes de los trabajadores, y acogiendo las recomendaciones de aquellos se reincorporó solo al personal que aquellos explicitaron. 2) Ni la Comisión Nacional del Servicio Civil ni la Comisión de Personal del INCODER manifestaron que el señor Rodolfo José Campo Soto debía ser reintegrado en la nueva planta de personal de la entidad. 3) Para que procediera la presunción de que trata la Ley 678 de 2001 era necesario que la parte demandante demostrara los supuestos de hecho en los que se fundó y, en el proceso no se allegó ninguna prueba que permita valorar su conducta. 4) La condena en contra del INCODER en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho fue por la falta de defensa de la entidad demandante quien, pese a ser notificada, no contestó la demanda ni atendió el proceso judicial en defensa de sus intereses (fls. 253 a 263 cdno. ppal.). 3.
Actuación procesal El 10 de febrero de 2020 se llevó a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA (fls. 290 a 293 cdno. ppal.) y la audiencia de pruebas se llevó a cabo el 5 de agosto de 2021 (índice 79 SAMAI). 5 Expediente 11001-03-26-000-2016-00186-00 (58.498) Actor: INCODER Repetición – CPACA Sentencia de única instancia 4.
Alegatos de conclusión Por auto del 25 de febrero de 2022 (índice 82 SAMAI) se corrió traslado a las partes para que presentaran los alegatos de conclusión por el término común de diez (10) días y, por el mismo lapso, al Ministerio Público para que emitiera concepto, periodo en el cual las partes expresaron lo siguiente: 1) El Patrimonio Autónomo de Remanentes del INCODER reafirmó los argumentos expuestos en la demanda y consideró que se debía condenar al accionado, pues, se encuentran demostradas las presunciones de dolo y culpa grave de los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001 (índice 96 SAMAI). 2) Por su parte el señor Rodolfo José Campo Soto manifestó que se deben negar las pretensiones de la demanda (índice 99 SAMAI), por las siguientes: a) Para que proceda la acción de repetición se requiere, entre otros aspectos, que se demuestre el pago de la obligación, circunstancia que no está acreditada porque, si bien el INCODER allegó los actos administrativos en los cuales se ordenó el pago, no hay ninguna prueba que evidencie que este se realizó. La falta de la prueba del pago llevó a que el despacho sustanciador en auto del 10 de febrero de 2010, durante la audiencia inicial, de manera oficiosa ordenara a la demandada certificar la fecha exacta en la que se produjo el pago total de la condena y esta en respuesta solo señaló que no “se encontraba autorizado legal ni contractualmente para emitir certificaciones relativas a actuaciones del extinto instituto” (índice 99 SAMAI). b) Tanto es que no se probó el pago de la condena judicial, que en el disco compacto aportado por el Patrimonio Autónomo de Remanentes del INCODER existen dos memorandos, del 18 de julio de 2014 y 2 de febrero de 2016, en los que se informa que para dichas fechas aún no se ha consignado lo ordenado en el acto administrativo 05581 en favor del señor Jesús María Gutiérrez Camacho. c) Si bien lo anterior es suficiente para negar las pretensiones de la demanda, existe otra razón para no acceder a las mismas, en concreto, la parte actora mencionó que la conducta desplegada por el demandado fue en el grado de culpa grave por violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho, esto es, la contenida en la 6 Expediente 11001-03-26-000-2016-00186-00 (58.498) Actor: INCODER Repetición – CPACA Sentencia de única instancia redacción original del artículo 6 de la Ley 678 de 2001, de manera que el análisis debe circunscribirse a la demostración de los supuestos de hecho de dicho cargo los que no están acreditados. 3) El Ministerio Público rindió concepto en el que pidió negar las súplicas de la demanda por estimar que, si bien se demostraron los tres primeros elementos para la procedencia de la acción de repetición, esto es, i) que se trata de un servidor público; ii) que la demandante fue condenada en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y, iii) que se pagó la suma de dinero (aspecto que se acredita con las constancias visibles en folios 167, 170, 173 y 300 a 302 del cdno. ppal.), no lo es menos que, no se demostró la culpa grave, consistente en la violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho, porque para que la presunción opere se deben aportar todos los elementos probatorios necesarios de la conducta desplegada por el servidor y, en este caso, lo único que se aportó fueron los actos administrativos anulados junto con la sentencia, los cuales son insuficientes para estructurar la responsabilidad patrimonial del demandado, en especial si se considera que las decisiones del entonces gerente estuvieron precedidas de los conceptos de la Comisión Nacional del Servicio Civil y del Comité de Personal del INCODER (índice Samai 98).
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el presente asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) síntesis de la controversia y anuncio de la decisión, 2) análisis del caso, 3) conclusión y, 4) condena en costas. 1.
Síntesis de la controversia y anuncio de la decisión Presentada la demanda de manera oportuna1, el objeto de la controversia consiste en determinar si se reúnen los requisitos necesarios para atribuirle responsabilidad patrimonial personal al señor Rodolfo José Campo Soto con ocasión de la expedición de la Resoluciones nos. 3706 y 3707 del 27 de diciembre de 2007 mediante las cuales 1 La Sala se abstendrá de realizar un nuevo estudio de la caducidad, pues, este ya se realizó de manera específica por la Corporación en el auto admisorio de la demanda donde se encontró satisfecho el presupuesto procesal de oportunidad (fls. 240 a 243 cdno. ppal.). 7 Expediente 11001-03-26-000-2016-00186-00 (58.498) Actor: INCODER Repetición – CPACA Sentencia de única instancia no se reincorporó a la planta de personal del hoy extinto INCODER al señor Jesús María Gutiérrez, quien, para la época de los hechos se hallaba vinculado laboralmente a esa entidad en carrera administrativa, acto administrativo que posteriormente fue parcialmente anulado en sentencia emitida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, motivo por el cual la entidad demandante fue obligada a pagar los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir por el servidor afectado con dichos actos administrativos.
Para lo anterior, la Sala corroborará si los elementos objetivos de la acción de repetición se hallan acreditados y, posteriormente, si se cuenta acreditados los supuestos de hecho para que opere la presunción de culpa grave alegada y que llevaron a la causación del daño antijurídico por el cual el INCODER (hoy Patrimonio Autónomo de Remanentes del INCODER) tuvo que pagar perjuicios en favor de un tercero y, si como consecuencia de ello debe reembolsar las sumas pagadas por la entidad demandante.
Las pretensiones de la demanda serán negadas, porque no se demostró el supuesto de hecho para que opere la presunción de culpa grave. 2. Análisis del caso Para el análisis del presente caso la Sala abordará su estudio en el siguiente orden: 1) generalidades de la acción de repetición, 2) la existencia de una condena judicial o de un acuerdo conciliatorio, 3) la acreditación del pago, y 4) la calificación de la conducta de los demandados. 2.1 Generalidades de la acción de repetición El artículo 90 superior prevé que en los casos en que el Estado es obligado a reparar un daño debe repetir contra su agente cuando la condena ha sido el resultado de una conducta dolosa o gravemente culposa de este2, de igual manera, la figura ha tenido desarrollo legal en el Decreto-ley 01 de 1984 y en forma más reciente en la Ley 678 de 2001. 2 Constitución Política de Colombia, artículo 90, inciso segundo: “(…) en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra este”. 8 Expediente 11001-03-26-000-2016-00186-00 (58.498) Actor: INCODER Repetición – CPACA Sentencia de única instancia En tal virtud, la jurisprudencia de la Corporación ha sido unánime en determinar los presupuestos para la prosperidad de la acción de repetición, a saber: i) la condena al Estado a reparar un daño antijurídico causado a un particular, ii) el pago efectivo a la víctima del daño y, iii) la existencia de una conducta dolosa o gravemente culposa del agente como factor determinante de la condena. 2.2 La existencia de una condena judicial o de un acuerdo conciliatorio Para la Sala no hay duda sobre la existencia de una condena judicial impuesta en contra de la parte demandante consistente en pagar una suma de dinero, pues, se encuentra en el expediente la copia de la sentencia del 28 de junio de 2013 proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bucaramanga en el proceso de nulidad y restablecimiento de derecho con radicación no. 2008-00118-00 (fls. 142 a 154 cdno. ppal.), mediante la cual se declaró la nulidad parcial de las Resoluciones no. 3706 y 3707 de 27 de diciembre de 2007, ambas expedidas por el Gerente General del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER y, como consecuencia de ello se ordenó el reintegro laboral del señor Jesús María Gutiérrez Camacho, así como también el pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir por este, decisión que adquirió firmeza el 23 de julio de 2013 (índice 64 Samai). 2.3 La acreditación del pago Respecto del pago de la condena, la actuación se soporta en los siguientes documentos: 1) La Resolución no. 5581 del 9 de octubre de 2015, a través de la cual se ordenó el pago de una sentencia judicial en favor del demandante Jesús María Gutiérrez Camacho por las siguientes sumas de dinero: i) ciento cuatro millones seiscientos cuarenta y dos mil setecientos cuarenta y ocho pesos ($104.642.748) por concepto de los salarios y emolumentos que aquel dejó de percibir (fls. 189 a 193 cdno. ppal.)3; ii) once millones treinta y seis mil ciento setenta y cuatro pesos ($11.036.174) por 3 En la resolución se expresó que el pago se debía hacer al señor Jesús María Gutiérrez a través de su apoderada judicial en la cuenta corriente de aquella del banco Corpbanca. 9 Expediente 11001-03-26-000-2016-00186-00 (58.498) Actor: INCODER Repetición – CPACA Sentencia de única instancia concepto de cesantías, las cuales debían ser consignadas en el Fondo Nacional del Ahorro y, iii) cuarenta y seis millones doscientos ochenta y nueve mil trescientos pesos ($46.289.300)4 por concepto de aportes en salud, pensión y parafiscales los cuales debían ser consignados a cada una de las entidades de administrar dichos recursos. 2) La Resolución no. 6453 del 17 de noviembre de 2015, por medio de la cual se corrigió la Resolución no. 5581 del 9 de octubre de 2015 en el sentido de precisar que la Caja de Compensación Familiar a la que se le debía realizar la consignación por concepto de parafiscales no era Comcaja sino Cajasan (fls. 161 a 162 cdno. ppal.). 3) La Resolución no. 6767 del 24 de noviembre de 2015, por la cual se ordenó, en cumplimiento de una sentencia judicial, el pago de dos millones ciento treinta mil seiscientos cincuenta y un pesos ($2.130.651) por concepto de intereses de cesantías en favor del señor Jesús María Gutiérrez Camacho (fl. 164 cdno. ppal.). 4) La Resolución no. 461 del 22 de abril de 2016, que se adicionó la Resolución no. 6767 del 24 de noviembre de 2015 para incluir la suma de quinientos setenta y un mil setecientos setenta y un pesos ($577.771) por concepto de intereses de cesantías en favor del señor Jesús María Gutiérrez Camacho (fls. 165 a 166 cdno. ppal.). 5) El comprobante de pago presupuestal no. 336664115 del 20 de noviembre de 2015 por valor de $104.642.748 (fl. 167 cdno. ppal.) 6) El comprobante de pago presupuestal no. 337155715 del 20 de noviembre de 2015 por las sumas de i) $14.557.700 girados a Coomeva EPS (fl. 177 cdno. ppal.), ii) $518.629.300 girados a Colpensiones (fl. 178 cdno. ppal.), iii) $5.822.300 girados a Cajasan (fl. 179 cdno. ppal.), iv) $2.966.000 girados al SENA (fl. 180 cdno. ppal.) y v) $4.314.000 girados al ICBF (fl. 181 cdno. ppal.). 7) El comprobante de egreso no. 96 (fl. 168 cdno. ppal.), el comprobante de pago presupuestal no. 1172887416 (fl. 168 cdno. ppal.) y el recibo de consignación de aporte 4 De dicha suma se dispuso que i) $14.557.700 se pagaran a EPS Coomeva por concepto de salud; ii) $18.629.300 se pagaran a Colpensiones por concepto de pensión, iii) $5.822.300 se pagaran a la Caja de Compensación Familiar Comcaja, iv) $2.966.000 se pagaran al SENA y, v) $4.314.000 se pagaran al ICBF. 10 Expediente 11001-03-26-000-2016-00186-00 (58.498) Actor: INCODER Repetición – CPACA Sentencia de única instancia de cesantías del 12 de mayo de 2016 por la cantidad de $11.036.174 (fl. 170 cdno. ppal.). 10) El comprobante de egreso no. 93 (fl. 171 cdno. ppal.), el comprobante de pago presupuestal no. 117286116 (fl. 172 cdno. ppal.) y el recibo de consignación del 12 de mayo de 2016 por la cantidad de $2.130.651 (fls. 173 cdno. ppal.). 11) El oficio recibido el 27 de febrero de 2010 del Patrimonio Autónomo de Remanentes en el que se indica, entre otros aspectos, que verificado el archivo documental y registro en SIIF se encontró que el 10 de junio de 2016 se realizó el pago de $577.771, tal como consta en el extracto de cuenta individual de cesantías del señor Jesús María Gutiérrez Camacho (fls. 300 a 301 cdno. ppal.).
A partir de los elementos antes reseñados la Sala considera, sin hesitación alguna, en su conjunto constituyen elementos idóneos que demuestran el pago total de la condena, postura que es acorde con lo señalado por esta Subsección que en oportunidades anteriores ha afirmado que no existe disposición legal que exija como prueba que la constancia del pago deba provenir del acreedor, y que otros medios de prueba, tales como documentos públicos con presunción de autenticidad son suficientes para demostrar el mencionado requisito5.
En concreto, con los documentos aportados, se acredita que i) el INCODER fue condenado al reintegro laboral del señor Jesús María Gutiérrez Camacho, así como también a pagar los salarios, prestaciones sociales y aportes parafiscales dejados de percibir por este, ii) en cumplimiento de la sentencia de condena dictada en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, el INCODER expidió cuatro resoluciones en las cuales reconoció un total de $164.676.644 por concepto de salarios, emolumentos, cesantías, aportes en salud, pensión, parafiscales e intereses de cesantías en favor del señor Jesús María Gutiérrez Camacho y, iii) en los soportes de pago aportados se acredita que el INCODER realizó el pago de la totalidad de la codena en diferentes montos y fechas, siendo el último el del 10 de junio de 2016 por concepto de $577.771 por concepto de intereses de cesantías, tal como se aprecia en el siguiente cuadro de resumen cronólogico: 5 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B sentencia del 5 de mayo de 2020, expediente número 45.522 MP Martín Bermúdez Muñoz. 11 Expediente 11001-03-26-000-2016-00186-00 (58.498) Actor: INCODER Repetición – CPACA Sentencia de única instancia Resolución Concepto reconocido Valor reconocido Fecha en la que se produjo el pago 5581 del 9 de octubre de 2012 Salarios y emolumentos dejados de percibir $ 104.642.748 20 de noviembre de 2015 5581 del 9 de octubre de 2012 y 6453 del 17 de noviembre de 2015 Aportes en salud, pensión y parafiscales $ 46.289.300 20 de noviembre de 2015 5581 del 9 de octubre de 2012 Cesantías $ 11.036.174 12 de mayo de 2016 6767 del 24 de noviembre de 2015 Intereses de las cesantías $ 2.130.651 12 de mayo de 2016 461 del 22 de abril de 2016 Intereses de las cesantías $ 577.771 10 de junio de 2016 TOTAL PAGADO $164.676.644 De otro lado, respecto del argumento del actor de que el pago no se había acreditado porque existían dos memorandos internos del INCODER del 18 de julio de 2014 y 2 de febrero de 20166 en los que se informaba que el pago de la sentencia judicial no se había realizado, la Sala observa que no existe ninguna discordancia, pues, los pagos se comenzaron a realizar en el año 2015 y, en relación con el memorando del 2 de febrero de 2016, este solo advirtió que para aquella fecha aún no se había pagado los montos totales por concepto de parafiscales, los cuales se realizaron después del referido memorando. 2.4 Calificación de la conducta del exservidor público Frente a la posibilidad de calificar el comportamiento del señor Rodolfo José Campo Soto como gravemente culposo conforme la presunción del artículo 6 de la Ley 678 de 2001, calificación con base en la cual se formulan las súplicas de la demanda se seguirá el siguiente derrotero: 1) régimen aplicable, 2) hechos probados y, 3) análisis de la conducta específica del demandado. 2.4.1 Régimen aplicable Para la determinación del régimen legal aplicable en este caso, debe considerarse que los hechos se refieren a la actuación del señor Rodolfo José Campo Soto quien, en su momento en calidad de Gerente General del INCODER expidió las Resoluciones nos. 3706 y 3707 del 27 de diciembre de 2007 mediante las cuales no se incorporó a la 6 Visibles en los folios 161 a 162 y 170 de la carpeta no. 4 que se encuentra en el disco compacto visible en folio 302 del cuaderno principal. 12 Expediente 11001-03-26-000-2016-00186-00 (58.498) Actor: INCODER Repetición – CPACA Sentencia de única instancia planta global del hoy extinto INCODER al señor Jesús María Gutiérrez Camacho, época en la que ya estaba vigente la Ley 678 de 20017.
El artículo 6 de la Ley 678 de 2001 prevé los eventos en los que es posible presumir la culpa grave del agente o exagente estatal, presunciones que corresponden a las denominadas iuris tantum, esto es, que pueden ser desvirtuadas probatoriamente. La Corte Constitucional en ejercicio del control de constitucionalidad estimó que las presunciones legales tienden a corregir la desigualdad material frente al acceso a la prueba, no comprometen el debido proceso y no implican atribución de culpabilidad en cabeza del demandado8, sin embargo, es deber de la entidad actora expresar la causal derivada de la presunción de dolo o culpa grave en orden a permitir que el demandado tenga la oportunidad de ejercer su derecho de defensa y contradicción frente a un cargo específico, igualmente la entidad demandante debe probar los supuestos de hecho que estructuran la correspondiente presunción para que pueda tener efectos jurídicos.
En el proceso de la referencia, en la demanda se aludió a la presunción consagrada en el numeral 1 del artículo 6 del texto original de la Ley 678 de 2001, y como argumentó precisó que el demandado incurrió en “violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho”, por cuanto quebrantó el artículo 44 de la Ley 909 de 2004 y los actos que regularon la modificación de la planta de personal del INCODER.
En ese sentido, es posible aplicar en el presente caso dicha presunción que aliviana la carga probatoria necesaria para determinar la responsabilidad patrimonial del agente estatal, norma que se aplicará con el fin de calificar la conducta del demandado y establecer si corresponde al estándar necesario para que sea capaz de comprometer aquella. 7 Promulgada en el Diario Oficial No. 44.509, de 4 de agosto de 2001. 8 Corte Constitucional, sentencia C-374 de 2002. 13 Expediente 11001-03-26-000-2016-00186-00 (58.498) Actor: INCODER Repetición – CPACA Sentencia de única instancia 2.4.2 Hechos probados Las pruebas válidamente recaudadas9 demuestran los siguientes hechos relevantes para la decisión del caso: 1) Por Decreto no. 4903 del 21 de diciembre de 2007, el Presidente de la República modificó la planta de personal del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER, aprobó la supresión de unos cargos en la planta de personal de dicha entidad, entre ellos 132 denominados técnico operativo, código 3132, grado 15 y adoptó una nueva planta de personal, asimismo, en el artículo 5 se expresó que los funcionarios de carrera que no fueran incorporados en la planta de personal adoptada podían acogerse a lo previsto en el artículo 44 de la Ley 909 de 2004, el artículo 28 del Decreto 760 de 2005 y los artículos 87 y siguientes del Decreto 1227 de 2005 y demás normas concordantes (fls. 182 a 184 cdno. ppal.). 2) Por Resolución no. 3706 del 27 de diciembre de 2007, el entonces gerente general del INCODER, Rodolfo José Campo Soto, incorporó a la planta de personal de la entidad adoptada en el Decreto 4903 del 21 de diciembre de 2007 a un número de servidores con derechos de carrera administrativa en la cual no fue incluido el nombre de Jesús María Gutiérrez Camacho (fls. 185 a 187 cdno. ppal.). 3) Adicionalmente, a través de Resolución no. 3707 del 27 de diciembre de 2007, el entonces gerente general del INCODER, Rodolfo José Campo Soto, incorporó a la planta de personal de la entidad adoptada en el Decreto 4903 del 21 de diciembre de 2007 a un número de “servidores públicos provisionales” en el cual tampoco se encontraba el nombre de Jesús María Gutiérrez Camacho (fl. 188 cdno. ppal.). 9 En la audiencia inicial celebrada el 10 de febrero de 2020 (fls 290 a 294 cdno. ppal.) se decretaron como pruebas los documentos allegados por la parte demandante (fl. 292 vuelto. cdno. ppal.) y en atención a la solicitud de la parte demandada se ordenó oficiar al Patrimonio Autónomo de Remanentes del INCODER para que expidiera copias de los estudios previos que se realizaron para la expedición de las Resoluciones nos. 3706 y 3707 de 2007, así como los conceptos de la Comisión de Personal y la Comisión Nacional del Servicio Civil, de igual manera se decretó el testimonio del señor Ernesto Orlando Benavidez, Secretario General del extinto INCODER para la época de los hechos, quien fue escuchado el 5 de agosto de 2021 (índice 79 Samai); como pruebas de oficio se ordenó al Patrimonio Autónomo de Remanentes del INCODER certificar la fecha exacta en que se produjo el pago total de la condena impuesta por el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión del Circuito de Bucaramanga, a quien también se le solicitó allegar la totalidad del expediente con radicación no. 68001- 33-31-003-2008-00118-00, de lo cual se dio traslado a la parte demandada quien estuvo de acuerdo con el decreto de la prueba (fl. 293 cdno. ppal.). 14 Expediente 11001-03-26-000-2016-00186-00 (58.498) Actor: INCODER Repetición – CPACA Sentencia de única instancia 4) Mediante oficio del 27 de diciembre de 2007, el entonces gerente general del INCODER le comunicó al señor Jesús María Gutiérrez Camacho que el cargo que ocupaba había sido suprimido y que “de conformidad con lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 909 de 2004, 87 del Decreto 1227 de 2005 y 28 del Decreto 760 de 2005 siendo usted un empleado con derechos de carrera administrativa, tiene derecho a ser reincorporado dentro de los seis meses siguientes a la fecha en que el jefe de la entidad comuniqué a la Comisión Nacional del Servicio Civil que el ex empleado optó por la reincorporación, en empleo de carrera igual o equivalente al suprimido o a recibir una indemnización de acuerdo con lo dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 44 de la Ley 909 de 2004 y en el artículo 90 y 91 del decreto reglamentario 1227 de 2005” (fl. 139 cdno. ppal.). 5) Posteriormente, el 13 de febrero de 2008, el Gerente General del INCODER le informó al señor Jesús María Gutiérrez Camacho que la Comisión de Personal de la entidad, por unanimidad, no accedió a la petición de reincorporación (fl. 22 archivo titulado anexos demanda, cuaderno 1, índice 64 Samai) y este solicitó la indemnización (fl. 24 archivo titulado anexos demanda, cuaderno 1, índice 64 Samai). 6) El señor Gutiérrez Camacho demandó en acción de nulidad y restablecimiento y solicitó la nulidad de las Resoluciones nos. 3706 y 3707 del 27 de diciembre de 2007, el proceso culminó con sentencia de primera instancia proferida el 28 de junio de 2013 por el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bucaramanga (Santander) en la cual se accedió a la nulidad parcial de aquellas resoluciones por cuanto se ordenó incorporar a la planta de personal del INCODER a ocho (8) servidores públicos en provisionalidad a la misma denominación del cargo que ocupaba el demandante, quien ostentaba derechos de carrera administrativa (fls. 142 a 154 cdno. ppal.). 7) Aunque se presentó recurso de apelación contra la anterior decisión (recurso cuaderno 2 índice 64 Samai), el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bucaramanga en auto del 25 de septiembre de 2013 lo tuvo por no presentado debido a que fue radicado por una abogada que no presentó poder alguno para actuar en nombre y representación de la entidad demandada (cuaderno 2 índice 62 Samai), lo cual no fue subsanado, razón por la cual la sentencia cobró ejecutoria. 15 Expediente 11001-03-26-000-2016-00186-00 (58.498) Actor: INCODER Repetición – CPACA Sentencia de única instancia 8) El 5 de agosto de 2021, esta Corporación recibió el testimonio del señor Ernesto Orlando Benavides quien dijo haber laborado en el INCODER desde el año 2007 hasta el 10 de agosto de 2010, tiempo en el cual primero ejerció el cargo de Subgerente Administrativo y Financiero, para luego ser nombrado como Secretario General, precisó que durante la reestructuración del INCODER se realizó un estudio técnico en el que se recomendó la supresión y creación de unos empleos y, en dicho estudio se determinó que a las personas que no cumplían los requisitos exigidos se les informaba de la supresión, pero que aquellas tenían la posibilidad de ser indemnizadas o reincorporadas y, si no estaban de acuerdo con la supresión podían interponer recurso de reposición ante la Comisión de Personal de la entidad quien, luego de evaluar el caso, si llegaba a encontrar que las personas cumplían el requisito le recomendaba al gerente la reincorporación, el cual nunca desatendió la misma.
El testigo explicó que en el caso del señor Jesús María Gutiérrez Camacho, el estudio técnico que se realizó evidenció que aquel no cumplía los requisitos para ser incorporado en la nueva planta de personal y, si bien es cierto que en unos casos se incorporaron empleados de provisionalidad por encima de los de carrera, ello obedeció a que se trataba de prepensionados o padres cabeza de familia, casos en los cuales en el estudio técnico se recomendó la protección especial de dichos trabajadores, además, señaló que el señor Gutiérrez Camacho no presentó recurso de reposición (índice 79 Samai). 2.4.3 Análisis de la conducta específica del demandado 1) Con base en el contexto anterior, corresponde a esta Corporación determinar si se probó el supuesto de hecho de la presunción alegada por la entidad demandante, esto es, si se dieron los supuestos para concluir que el señor Rodolfo José Campo Soto actuó con violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho en los hechos que dieron lugar a la condena por la cual se pretende repetir, debido a la no reincorporación a la planta de personal del hoy extinto INCODER del señor Jesús María Gutiérrez Camacho a quien le asistía derechos de carrera. 2) Para el efecto, se constata que para la fecha de los acontecimientos el demandado sí tenía la calidad de agente estatal, pues, ostentaba el cargo de gerente general y fue quien suscribió las Resoluciones nos. 3706 y 3707 del 27 de diciembre de 2007, las 16 Expediente 11001-03-26-000-2016-00186-00 (58.498) Actor: INCODER Repetición – CPACA Sentencia de única instancia cuales posteriormente fueron anuladas de manera parcial por no reincorporar a través de dichas decisiones al señor Jesús María Gutiérrez Camacho. 3) La expedición de los referidos actos administrativos estuvo precedida por un proceso de modificación de la planta de personal dispuesta por el Presidente de la República a través del Decreto no. 4903 del 21 de diciembre de 2007, esta disposición suprimió varios cargos, entre ellos de 132 técnicos operativos, código 3132, grado 15 y adoptó una nueva planta global de personal en la que los cargos de técnicos operativos se limitaron a 71 empleos, además, ordenó que fuera el Gerente General del INCODER quien, mediante acto administrativo, distribuyera los cargos de la planta global. 4) El Gerente General del INCODER expidió las Resoluciones nos. 3706 y 3707 del 27 de diciembre de 2007 en las cuales incorporó a la planta de personal de la entidad a funcionarios de carrera administrativa, así como también a otros que se encontraban en provisionalidad. 5) En el caso particular del señor Jesús María Gutiérrez Camacho, quien se encontraba inscrito en el escalafón de carrera administrativa en el cargo de técnico operativo, código 3132, grado 15, se advierte que 132 cargos fueron suprimidos, no obstante, se reincorporaron 71 servidores públicos y, respecto del señor Gutiérrez, por disposición del artículo 44 de la Ley 909 de 2004, el artículo 87 del Decreto 1227 de 2005 que reglamenta la Ley 909 de 2004 -vigente para la época de los hechos- y el artículo 28 del Decreto 760 de 2005 del Departamento Administrativo de la Función Pública, por ser un empleado de carrera tenía la posibilidad de ser incorporado a un empleo equivalente o a recibir una indemnización económica. 6) Las referidas normas disponían que, una vez suprimido el empleo de carrera dicha situación debía comunicarse al empleado, quien debía manifestar dentro de los cinco (5) días siguientes su decisión de ser reincorporado o de recibir indemnización. 7) Acorde con la prueba recaudada, el señor Jesús María Gutiérrez Camacho, por encontrarse en carrera administrativa, el 27 de diciembre de 2007 recibió un oficio firmado por el gerente general en el cual se le comunicó que el empleo de carrera que desempeñaba había sido suprimido y que podía optar por la incorporación o la 17 Expediente 11001-03-26-000-2016-00186-00 (58.498) Actor: INCODER Repetición – CPACA Sentencia de única instancia indemnización, quien, finalmente optó por esta última posibilidad (fl. 24, anexos demanda, cuaderno 1, índice Samai 64). 8) No obstante lo anterior, el señor Jesús María Gutiérrez Camacho luego demandó ante la jurisdicción contenciosa administrativa la nulidad parcial de las Resolución no. 3706 y 3707 del 27 de diciembre de 2007 en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual fue decretada en fallo emitido por el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bucaramanga, en la que expresó que los actos administrativos de reincorporación estaban falsamente motivados porque, si bien era cierto que algunos cargos de código y grado igual al que desempeñaba el demandante habían sido suprimidos, en la planta global habían quedado varios de esos empleos disponibles, solo que en estos fueron nombradas personas que se encontraban en provisionalidad y que no tenían un mejor derecho frente al actor por cuanto no estaban en carrera administrativa. 9) En la decisión judicial se consideró que no se trató de que al servidor público se le hubiera dado la opción o no de reincorporarse u optar por la indemnización, sino que, debió ser integrado desde un inicio a la planta de personal en las Resoluciones no. 3706 y 3707 del 27 de diciembre de 2007 ya que, no era cierto que no hubieran empleos disponibles para dicha persona, siendo que este tenía preferencia legal sobre otros empleados por estar inscrito en el escalafón de carrera administrativa. 10) Ahora bien, conforme lo anterior, la Sala observa que no se acreditó el supuesto de hecho para que opere la presunción alegada. 11) En efecto, de lo probado en el proceso se tiene que el entonces gerente general actuó con error excusable pues, para tomar su decisión, se amparó en la recomendación del comité y las decisiones que este tomó. 12) En este proceso el testigo Ernesto Orlando Benavides manifestó que con antelación a tomar la decisión sobre qué empleados debían ser reincorporados en la nueva planta de personal, se conformó un comité técnico quien fue el encargado de dictaminar qué servidores continuaban en la nueva planta de personal, además, refirió que cuando se presentaban los recursos de reposición, era el Comité de Personal de la entidad quien recomendaba si procedía o no la reincorporación y, aunque el testigo 18 Expediente 11001-03-26-000-2016-00186-00 (58.498) Actor: INCODER Repetición – CPACA Sentencia de única instancia indicó que el señor Gutiérrez Camacho no interpuso ningún recurso, del expediente trasladado del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho; se tiene que sí lo interpuso y fue el Comité de Personal quien recomendó que no procedía su reincorporación laboral. 13) Debe anotarse igualmente que se decretó como prueba el que la entidad allegara el expediente administrativo del proceso de reestructuración y de selección del personal para analizar la forma en que se determinó que personas en situación de carrera no fueron tenidas en cuenta, empero, esta no fue allegada al proceso de la referencia, pues, la sucesora procesal del INCODER por oficio del 27 de febrero de 2020 (fls. 300 a 301 cdno. ppal.) informó que no se tenía la información requerida. 14) Así las cosas, las pruebas recaudadas no son suficientes para demostrar de modo fehaciente que el señor Rodolfo Campo Soto, a pesar de haber suscrito las Resoluciones nos. 3706 y 3707 del 27 de diciembre de 2007, conocía la situación particular del señor Jesús María Gutiérrez y aun así desconoció sus derechos, de modo que no puede tenerse certeza de si actuó de manera arbitraria, abiertamente negligente o desproporcionada, máxime si se considera que de conformidad con la prueba testimonial actuó asesorado del comité técnico y siguió la recomendación del comité de personal de la entidad. 15) Finalmente, se pone de presente que la sola sentencia condenatoria no es suficiente para la prosperidad de la acción de repetición, ya en otras oportunidades esta Corporación ha dicho que las referencias probatorias realizadas en un fallo que se aporta al medio de control de repetición no constituyen fundamento probatorio suficiente o definitiva para valorar o calificar la conducta del funcionario contra quien se repite para calificarla como dolosa o gravemente culposa10. 3.
Conclusión 10 En sentencia del 16 de diciembre de 2022, el Consejo de Estado refirió que “es importante destacar que la sentencia proferida en la acción de reparación directa hace tránsito a cosa juzgada en relación con la responsabilidad de la entidad demandada y el derecho del demandante a obtener la reparación de perjuicios que en ella se dispone.
No obstante, la misma no hace tránsito a cosa juzgada frente al agente estatal al que se le imputa la causación del daño porque dicho proceso no tiene como propósito el juzgamiento de su conducta ni la determinación de si al proferir la resolución demandada obró con dolo” Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 16 de diciembre de 2022, MP Nicolás Yepes Corrales. 19 Expediente 11001-03-26-000-2016-00186-00 (58.498) Actor: INCODER Repetición – CPACA Sentencia de única instancia No prosperan las pretensiones de la demanda formuladas en el proceso de repetición de la referencia por cuanto pese a que en este caso específico era aplicable la presunción de culpa prevista en el numeral 1 del artículo 6 de la Ley 678 de 2001 alegada por el INCODER, las pruebas practicadas dentro de este proceso, en especial la testimonial, dan lugar a desvirtuarla. 4.
Condena en costas El artículo 365 del Código General del Proceso consagra que se condenará en costas “a la parte vencida” y, en el presente caso es vencida el Patrimonio Autónomo de Remanentes del INCODER respecto de quien se negarán las pretensiones de la demanda, de manera que las costas o gastos del proceso serán liquidados por la Secretaría de la Sección según lo dispuesto en el artículo 366 del Código General del Proceso.
Sobre las agencias en derecho, en virtud del artículo 5 del Acuerdo no. PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, la tarifa máxima tratándose de asuntos de única instancia con cuantía instancia corresponde hasta el 15% del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia. En este caso, la Sala considera razonable tasar las agencias en derecho en seis (6) salarios mínimos legales mensuales vigentes a cargo de la parte demandante.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1°) Niéganse las súplicas de la demanda. 2°) Condénase en costas a la parte demandante las cuales deberán liquidarse por la Secretaría en caso de haberse causado. 20 Expediente 11001-03-26-000-2016-00186-00 (58.498) Actor: INCODER Repetición – CPACA Sentencia de única instancia 3°) Fíjanse por concepto de agencias en derecho la suma total de seis salarios mínimos legales mensuales vigentes. 4°) En firme esta providencia archívase el expediente con las correspondientes constancias secretariales de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aclaración de voto ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Subsección Magistrado Aclaración de voto FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Constancia. la presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.