Radicado: 11001-03-15-000-2024-01590-05 Accionante: XXXXXX Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERA PONENTE: ADRIANA POLIDURA CASTILLO Bogotá D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2024-01590-05 Accionante: XXXXXX1 Accionado: E.P.S. Famisanar S.A.S. Referencia: Acción de tutela – incidente de desacato AUTO QUE RESUELVE UN INCIDENTE DE DESACATO La Sala decide el incidente de desacato iniciado por XXXXXX en contra de la E.P.S. Famisanar S.A.S, conforme a la solicitud radicada el día 16 de mayo de 2025 por el incumplimiento del fallo de tutela proferido el 31 de mayo de 2024 por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
I.
ANTECEDENTES 1. El señor XXXXXX promovió acción de tutela para la protección de sus derechos fundamentales a la salud en conexidad con la vida, a la integridad personal e intimidad, en contra de la Nación, Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, Prosperidad Social; Ministerio de Salud y Protección Social; Departamento Nacional de Planeación;
Superintendencia Nacional de Salud; Centro de Atención Salud Cafam Américas y E.P.S. Famisanar S.A.S, con ocasión de i) la negativa de reconocer viáticos para desplazarse de Anolaima a Bogotá D.C. con el fin de asistir a citas médicas, controles especializados y reclamar medicamentos, pese a su condición de pobreza extrema; ii) la negativa de autorizar un sistema de atención bimensual, trimestral o por teleconsulta, para evitar traslados mensuales que no puede costear y, iii) la divulgación de su estado de salud y la negativa de incluirlo en un programa social que le brinde apoyo debido a su condición de pobreza extrema.
El asunto se registró bajo el radicado número 11001-03-15-000-2024-01590-002, en el que se profirió fallo de primera instancia el 31 de mayo de 2024. En dicha decisión, la Sala de Subsección ordenó amparar: i) el derecho a la salud del accionante en su faceta de accesibilidad y dispuso que la EPS Famisanar S.A.S asuma los gastos de transporte, alojamiento y alimentación, y ii) el derecho de petición ante la falta de respuesta del municipio de Anolaima sobre su solicitud de inclusión en programas sociales.
Esta decisión no fue impugnada por las partes3. 1 Teniendo en cuenta que el amparo ordenado en el fallo del 31 de mayo de 2024 versó sobre la presunta vulneración de derechos fundamentales de una persona diagnosticada con el virus de inmunodeficiencia humana ‒en adelante VIH‒, se estima pertinente suprimir de la publicación de todas las actuaciones subsiguientes el nombre y demás datos que permita la identificación del demandante, como una medida de protección de su derecho a la intimidad y de la confidencialidad que ampara su historial clínico. 2 El expediente digital puede ser consultado en el siguiente enlace web https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=11001031500020240159000110 0103 3 De acuerdo con las anotaciones registradas en el aplicativo Samai, el fallo de tutela no fue impugnado y el expediente fue remitido a la Corte Constitucional el 10 de julio de 2024, para su eventual revisión. Radicado: 11001-03-15-000-2024-01590-05 Accionante: XXXXXX Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.
El 16 de mayo del presente año el actor radicó un escrito dentro de los incidentes de desacato identificados bajo los radicados 11001-03-15-000-2024-01590-02/04, mediante el cual solicitó la apertura del trámite incidental. Lo anterior, porque la EPS Famisanar S.A.S. incumplió el fallo de tutela del 31 de mayo de 2024, al no consignar los gastos de transporte, alojamiento y hospedaje requeridos para i) trasladarse a Bogotá D.C. para retirar los medicamentos que ordenó el médico tratante en los meses de febrero, marzo, abril y mayo de 2025; y ii) asistir a las citas médicas programadas en el distrito capital, en la modalidad presencial, para los días 14 y 30 de abril de 2025, así como los días 19 y 20 de mayo del presente año. 3.
Mediante auto del 23 de mayo de 2025 la suscrita magistrada remitió a la Secretaría General de la Corporación la solicitud que presentó el actor, que reposa en el índice 00123 del aplicativo Samai del expediente digital 11001-03-15- 000- 2024-01590-02 y en los índices 00029 y 00032 del trámite con registro 11001- 03- 15-000-2024-01590-04, con el fin de que se diera apertura a un nuevo radicado, para decidir lo pertinente respecto a su trámite.
En cumplimiento de lo anterior, el 26 de mayo de 2025, la Secretaría General de la del Consejo de Estado dio apertura al radicado número 11001-03-15-000-2024-01590-05. II. ETAPA DE REQUERIMIENTO PREVIO 1. Con auto del 26 de mayo de 20254, el Despacho ordenó requerir a Alba Carolina Ayala Quintana en calidad de Directora de Riesgo Medio y Avanzado y a Leonardo José León Núñez como Gerente Técnico de Riesgo y Atención en Salud de la EPS Famisanar S.A.S, a quienes les fue concedido el término de tres (3) días hábiles, contados a partir de la notificación de la providencia, para que presentaran informe sobre los hechos en que se sustentó la solicitud.
Por conducto de la Secretaría General se remitió la notificación electrónica el 27 de mayo del presente año5. 2. Alba Carolina Ayala Quintana presentó informe6 en el que manifestó que no ha incumplido el fallo de tutela del 31 de mayo 2024, con fundamento en las siguientes razones: - La consulta por psiquiatría fue garantizada a través de la Unidad Integral de Toxicología UNITOX. - El 20 de mayo de 2025 se asignó cita de odontología en la IPS Colsubsidio, y se remitió correo electrónico al actor el día anterior con la información pertinente. - El servicio de atención por medicina general debe ser garantizado por la IPS Colsubsidio. 4 Índice 0004 del aplicativo SAMAI. 5 Índice 0009 del aplicativo SAMAI. 6 Índice 0013 del aplicativo SAMAI, certificado 3F2516840BA6D4B5 BBDD8A917470C501 96C1BBE19DD54F75 E3E0EA6DD3ECCBBC.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-01590-05 Accionante: XXXXXX Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 - El 18 de febrero de 2025 se expidió el documento que contiene los resultados de la resonancia magnética. Estos, deben ser reclamados por el accionante. - La vacuna de hepatitis fue garantizada a través de la IPS Cafam. - La consulta de infectología se programó para el 19 de mayo de 2025 con la IPS Cafam. - Los medicamentos ordenados por el médico tratante fueron entregados al accionante el 19 de mayo de 2025.
A partir de lo anterior, la referida funcionaria elevó las siguientes peticiones: “1. Que se conceda una DILIGENCIA JUDICIAL con el fin de esclarecer los hechos que dieron lugar al presente trámite incidental, permitiendo así una valoración objetiva y completa de la situación presentada con el accionante. 2. Que, en consecuencia, SE SUSPENDA el presente requerimiento previo al trámite incidental, toda vez que la entidad EPS FAMISANAR S.A.S. ha dado cumplimiento cabal a lo ordenado en el fallo proferido, tal como ha sido debidamente acreditado. 3.
Que se otorgue un término razonable para acreditar el cumplimiento total de la orden judicial, considerando las circunstancias expuestas, especialmente aquellas relacionadas con las gestiones adelantadas por esta entidad y las actuaciones que dependen de terceros (IPS), ajenos a la voluntad directa de esta parte”. 3. Leonardo José León Núñez como Gerente Técnico de Riesgo y Atención en Salud de EPS Famisanar S.A.S, guardó silencio en esta etapa procesal. 4.
Mediante escrito electrónico radicado el 28 de mayo del año en curso7 el accionante expuso que i) la EPS incidentada le asignó citas médicas para los días 28 y 29 de mayo sin la asignación de viáticos; ii) dichas citas fueron canceladas unilateralmente; y iii) se le impuso una multa por inasistencia. III. ETAPA DE APERTURA DEL TRÁMITE INCIDENTAL 1.
Mediante auto del 9 de junio de 20258 el Despacho ponente resolvió dar apertura al incidente de desacato y corrió traslado a los incidentados para que ejercieran su derecho de defensa. Como fundamento de la decisión, se tuvo en cuenta el informe que presentó Alba Carolina Ayala Quintana, en calidad de Directora de Riesgo Medio y Avanzado de la EPS Famisanar S.A.S. Sin embargo, del estudio de dicho documento se advirtió que la funcionaria se refirió a la asignación de citas médicas y odontológicas, a la aplicación de la vacuna contra la hepatitis, a la entrega de los resultados de una resonancia magnética y a la entrega de medicamentos prescritos por los 7 Índice 00011 del aplicativo SAMAI. 8 Índice 00023 del aplicativo SAMAI.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-01590-05 Accionante: XXXXXX Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 profesionales tratantes, aspectos que no guardan relación con el objeto del trámite incidental que nos ocupa. Por consiguiente, se concluyó que la incidentada no acreditó el cumplimiento efectivo de la orden de tutela, conforme a los hechos delimitados con precisión en el auto que dispuso el requerimiento previo.
De otro lado, se advirtió que el Gerente Técnico de Riesgo y Atención en Salud de EPS Famisanar S.A.S, pese a haber sido debidamente notificado, no aportó el informe solicitado. Finalmente, en atención a que el accionante manifestó que no le fueron garantizados los servicios de transporte, alojamiento y alimentación para asistir a las citas programadas para los días 28 y 29 de mayo del presente año, el Despacho ponente indicó que aunque estos hechos no hicieron parte del requerimiento realizado en auto del 26 de mayo de 2025, lo cierto es que encuentran íntima relación con el objeto de este asunto, por lo que en aplicación del principio de economía procesal la decisión de dar apertura al incluirá dichas fechas.
En este orden, en la providencia del 9 de junio de 2025 se resolvió: “PRIMERO: DAR APERTURA AL INCIDENTE DE DESACATO promovido por XXXXXX, con ocasión al incumplimiento del fallo de tutela proferido el 31 de mayo de 2024, concretamente en lo referente a la asignación de gastos de transporte, alojamiento y alimentación para i) trasladarse a Bogotá D.C. y retirar los medicamentos que ordenó el médico tratante en los meses de febrero, marzo, abril y mayo de 2025; y ii) asistir a las citas médicas programadas en el distrito capital, en la modalidad presencial, para los días 14 y 30 de abril de 2025, así como los días 19, 20, 28 y 29 de mayo del año en curso”. 2.
En respuesta al auto de apertura, la Directora de Riesgo Medio y Avanzado de la EPS Famisanar S.A.S. aportó dos escritos radicados a través del aplicativo SAMAI el 13 de junio de 20259 en los que informó lo siguiente: - Se asignó cita con psiquiatría para el 28 de mayo del año en curso. - El 19 de mayo de 2025 se hizo entrega al accionante de los medicamentos ordenados por los tratantes. - El 18 de febrero de 2025 se emitió el resultado de la resonancia magnética.
En relación con la asignación de viáticos, la referida funcionaria indicó que se garantizaron de conformidad con la siguiente tabla: 9 Índices 00037 y 00038 del aplicativo SAMAI. Radicado: 11001-03-15-000-2024-01590-05 Accionante: XXXXXX Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 No obstante, no se aportaron los comprobantes que demuestren la transferencia de los recursos al accionante.
IV. ETAPA PROBATORIA 1. Luego de analizar lo manifestado e informado por el accionante y las entidades requeridas, a través de auto del 19 de junio de 202510, la magistrada ponente consideró pertinente dar apertura a la etapa probatoria11 en el trámite incidental. Con el propósito de contar con la totalidad de los elementos de convicción suficientes, requirió a los incidentados para: i) Aportar copia del comprobante de consignación, transferencia electrónica o entrega en efectivo al actor de las sumas relacionadas en la tabla consignada en los informes que la señora Ayala Quintana allegó el 13 de junio de 2025, y que fueron asignadas para que el actor asistiera a las citas médicas programadas para los meses de enero12, febrero13 marzo14 y abril15 de 2025. ii) Informar si la EPS Famisanar S.A.S garantizó al accionante los servicios de transporte, alojamiento y alimentación, en la medida que hayan sido necesarios, para asistir y atender las citas y procedimientos programados para los días 30 de abril de 2025 y los días 19, 20, 28 y 29 de mayo de 2025.
En caso positivo, allegar la relación detallada de los recursos que asignó o explicar la forma en que se prestaron los mencionados servicios. Asimismo, remitir todas las pruebas que respalden la información pertinente. En caso negativo, exponer los motivos que sustenten dicha negativa, para ser valorados en la etapa procesal correspondiente. 2.
La Directora de Riesgo Medio y Avanzado de la EPS Famisanar S.A.S radicó dos (2) escritos el 25 de junio16 del año en curso, a través de los cuales proporcionó la siguiente información: a. Juan Carlos Vera Rúgeles ocupó el cargo de Gerente Técnico Salud Regional, sin embargo, su vinculación laboral con la EPS finalizó el 31 de mayo de 2024. 10 Índice 00040 del aplicativo SAMAI. 11 En la providencia se indicó que “en sentencia C-367 de 2014, la Corte Constitucional fijó el término de diez (10) días como razonable para que resolver de fondo del incidente de desacato, en razón de la inmediatez propia de los asuntos de tutela, y resaltó que, en todo caso, se debe atender el respeto de las garantías del debido proceso, y en especial del derecho de defensa de quien se afirma ha incurrido en desacato.
Así, precisó que, a pesar de tratarse de un asunto de naturaleza breve y célere, lo cierto es que se debe notificar el inicio del trámite de incidente a la persona encargada del cumplimiento del fallo de tutela, para que pueda ejercer su derecho de defensa y aportar o solicitar pruebas tendientes a acreditar que en efecto la orden judicial fue acatada.
Esto, por cuanto para que se configure el desacato, el juez requiere establecer si existe responsabilidad subjetiva de quien sea vinculado. El tribunal constitucional recordó como imperioso el respeto del principio de necesidad de la prueba como elemento esencial del debido proceso, y esto implica, que en el caso excepcionalísimo de que se requiera la práctica de pruebas el juez pueda exceder el término de diez (10) días para decidir de fondo el incidente”. 12 Días 23, 24, 25, 27, 28, 29 y 30 de enero de 2025 13 Días 3, 4, 12, 13, 17, 18, 24 y 25 de febrero de 2025. 14 Días 17, 18, 19, 20 de marzo de 2025. 15 Días 13 y 14 de abril de 2025. 16 Índices 0044 y 00045 del aplicativo SAMAI.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-01590-05 Accionante: XXXXXX Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 b. Consignación del 11 de abril de 2025 mediante la cual se transfirió al accionante la suma de $340.000 para cubrir los gastos de transporte para atende las citas médicas previstas para los días 13 y 14 de abril del mismo año. Como soporte se adjuntó la fotografía del comprobante de la transacción realizada al número 32224263709 cuyo titular es el accionante, adscrito de la plataforma financiera “nequi”.
V. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para decidir sobre la apertura del incidente de desacato promovido por el accionante, de conformidad de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2317 y 2718, inciso segundo, del Decreto 2591 de 1991. 2. Problema jurídico Corresponde al Despacho determinar si Alba Carolina Ayala Quintana en calidad de Directora de Riesgo Medio y Avanzado y a Leonardo José León Núñez como Gerente Técnico de Riesgo y Atención en Salud de la EPS Famisanar S.A.S, incumplieron el fallo de tutela del 31 de mayo de 2024, en lo referente a la asignación de gastos de transporte, alojamiento y hospedaje requeridos para i) trasladarse a Bogotá D.C. para retirar los medicamentos que ordenó el médico tratante en los meses de febrero, marzo, abril y mayo de 2025; y ii) asistir a las citas médicas programadas en el distrito capital, en la modalidad presencial, para los días 14 y 30 de abril de 2025, así como los días 19, 20, 28 y 29 de mayo del presente año. 3.
Regulación normativa del incidente de desacato El Decreto 2591 de 1991 establece dos mecanismos para garantizar el cumplimiento de las órdenes impartidas a través de tutela, con el propósito de asegurar la protección de los derechos fundamentales sobre los que recaigan el amparo. Estos mecanismos son: i) el cumplimiento del fallo y, ii) la imposición de sanciones a la autoridad renuente, mediante el trámite del incidente de desacato19. 17 Decreto 2591 de 1992, articulo 23.
“Protección del derecho tutelado. Cuando la solicitud se dirija contra una acción de la autoridad el fallo que conceda la tutela tendrá por objeto garantizar al agraviado el pleno goce de su derecho, y volver al estado anterior a la violación, cuando fuere posible. Cuando lo impugnado hubiere sido la denegación de un acto o una omisión, el fallo ordenará realizarlo o desarrollar la acción adecuada, para lo cual se otorgará un plazo prudencial perentorio.
Si la autoridad no expide el acto administrativo de alcance particular u lo remite al juez en el término de 48 horas, éste podrá disponer lo necesario para que el derecho sea libremente ejercido sin más requisitos. Si se hubiere tratado de una mera conducta o actuación material, o de una amenaza, se ordenará su inmediata cesación, así como evitar toda nueva violación o amenaza, perturbación o restricción. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto”. 18 Decreto 2591 de 1992, articulo 27.
“Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que conceda la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo.
El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza”. 19 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela”.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-01590-05 Accionante: XXXXXX Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 En lo atinente al cumplimiento, el artículo 2720 ejusdem dispone que el juez de tutela podrá requerir a la autoridad responsable o a su superior jerárquico con el fin de materializar la orden, con el fin de realice las respectivas verificaciones y requerimientos encaminados a asegurar el acatamiento del fallo.
Por su parte, el incidente de desacato, de conformidad con el artículo 5221 del mencionado decreto, se erige como un mecanismo procesal en cuyo desarrollo el juez constitucional se encuentra facultado para sancionar la inobservancia de una orden judicial proferida en sede de tutela. La jurisprudencia constitucional ha precisado que el incidente de desacato procede a solicitud de parte, se deriva del incumplimiento de la orden de tutela y emana de los poderes disciplinarios del juez constitucional22; además, constituye un procedimiento especial cuyo objeto es inducir el cumplimiento de la orden impartida en el fallo de tutela, en aquellos casos en que el obligado no lo haya efectuado en los términos establecidos en la decisión judicial.
Dicho trámite requiere adelantarse con pleno respeto del debido dado que se encuentra estrechamente vinculado con las potestades sancionatorias de las autoridades judiciales23. La decisión SU-034 de 2018 interpretó el contenido de los artículos 27, 52 y 53 del Decreto 2591 de 1991, e indicó que, aunque una de las consecuencia derivadas del trámite incidental es la imposición de la sanción como consecuencia de la desobediencia frente a la sentencia, su auténtico propósito es el cumplimiento efectivo de la orden constitucional.
En tal sentido, precisó que el incidente no persigue reprender al renuente con el peso de la sanción en sí misma, sino que esta debe ser entendida como un mecanismo para encauzar la conducta hacia el cumplimiento “a través de una medida de reconvención cuya objetivo no es otro que auspiciar la eficacia de la acción impetrada y, con ella, la reivindicación de los derechos quebrantados”.
Ahora, el Tribunal Constitucional indicó que en el marco del trámite incidental el juez debe verificar i) a quién estaba dirigida la orden; ii) cuál era el término otorgado para el cumplimiento, y iii) el alcance de lo ordenado24. Asimismo, se debe demostrar la responsabilidad subjetiva del sancionado, es decir, que el incumplimiento le sea atribuible a su culpa o dolo.
Para ello resulta necesario 20 “Artículo 27. Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo.
El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza”. 21 “Artículo 52.
Desacato. la persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción. la consulta se hará en el efecto devolutivo.” 22 Sentencia C-367 de 2014. 23 Auto A-300 de 2019. 24 Sentencia C-367 de 2014, SU-034 de 2018 y sentencia T-029 de 2025.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-01590-05 Accionante: XXXXXX Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 estudiar la posible concurrencia de factores objetivos y/o subjetivos determinantes para valorar el cumplimiento de una orden de tutela. Respecto de los referidos factores la Corte Constitucional25 estableció la posible ocurrencia de las siguientes variables y circunstancias: “136.
Entre los factores objetivos pueden tomarse en cuenta variables como (i) la imposibilidad fáctica o jurídica de cumplimiento, (ii) el contexto que rodea la ejecución de la orden impartida, (iii) la presencia de un estado de cosas inconstitucional, (iv) la complejidad de las órdenes, (v) la capacidad funcional de la persona o institucional del órgano obligado para hacer efectivo lo dispuesto en el fallo, (vi) la competencia funcional directa para la ejecución de las órdenes de amparo, y (vii) el plazo otorgado para su cumplimiento. 137.
Por otro lado, entre los factores subjetivos el juez debe verificar circunstancias como (i) la responsabilidad subjetiva (dolo o culpa) del obligado, (ii) si existió allanamiento a las órdenes, y (iii) si el obligado demostró acciones positivas orientadas al cumplimiento. Vale anotar que los factores señalados son enunciativos, pues, en el ejercicio de la función de verificación del cumplimiento, el juez puede apreciar otras circunstancias que le permitan evaluar la conducta del obligado en relación con las medidas protectoras dispuestas en el fallo de tutela”. 2.
Análisis de la Sala 2.1. Para dar un contexto adecuado, la Sala recuerda que el amparo concedido al accionante en el fallo del 31 de mayo de 2024 versó sobre la garantía del servicio de transporte, alojamiento y alimentación al accionante, cada vez que requiera desplazarse desde su lugar de residencia hasta Bogotá, para atender asuntos médicos relacionados con su patología. 2.2.
En el auto de fecha 26 de mayo de 2025, mediante el cual se realizó un requerimiento previo, se estableció que los responsables del cumplimiento de la orden son Leonardo José León Núñez en calidad Gerente Técnico de Riesgo y Atención en Salud de la EPS Famisanar S.A.S. y Alba Carolina Ayala Quintana como directora de Riesgo Medio y Avanzado de la misma empresa. 2.3.
En providencia del 9 de junio de 2025, que dio apertura al trámite, se reiteró que los referidos funcionarios son los encargados del cumplimiento del fallo de tutela. Asimismo, se delimitó de manera clara el objeto de análisis en este asunto. En tal sentido, la Subsección verificará concretamente la asignación de gastos de transporte, alojamiento y alimentación para i) trasladarse a Bogotá D.C. y retirar los medicamentos que ordenó el médico tratante en los meses de febrero, marzo, abril y mayo de 2025; y ii) asistir a las citas médicas programadas en el distrito capital, en la modalidad presencial, para los días 14 y 30 de abril de 2025, así como los días 19, 20, 28 y 29 de mayo del año en curso. 2.4.
A partir del análisis de las pruebas allegadas tanto por el accionante26 como por 25 Sentencia T-029 de 2025. 26 Índice 0002 del aplicativo SAMAI. Radicado: 11001-03-15-000-2024-01590-05 Accionante: XXXXXX Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 los incidentados, la Sala advierte lo siguiente: Citas médicas a. El accionante aportó constancias27 expedidas por la Caja de Compensación Familiar – Cafam, en las que se indicó que el señor XXXXXX asistió a las citas por medicina especializada el 19 y 20 de mayo de 2025, las cuales cuentan con una anotación del actor, en la indicó que la EPS Famisanar S.A.S no le garantizó los recursos para sufragar los gastos de transporte, alojamiento y alimentación. Esto, según en las siguientes imágenes: b. Igualmente allegó la siguiente relación de citas médicas28, todas ellas programadas de manera presencial en la ciudad de Bogotá, para el 14 de abril y 19 y 20 de mayo de 2025. 27 Índice 0002 del aplicativo SAMAI, con certificado 792428E40330EF67 044BD24C02E15128 19D42512723899B2 E3F361075D751378. 28 Ibidem.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-01590-05 Accionante: XXXXXX Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 c. Por su parte, Alba Carolina Ayala Quintana, en calidad de Directora de Riesgo Medio y Avanzado de la EPS Famisanar S.A.S. informó29 que al actor le fue asignada en la ciudad de Bogotá cita por psiquiatría para el 28 de mayo del año en curso.
Entrega de medicamentos a. El 14 de abril de 2025 el médico tratante ordenó la entrega al actor de: i) metacarbamol – vía oral, para ser entregado en Cafam Américas, en Bogotá D.C30; ii) dolutegravir, preservativos y emtricitabina, para el periodo 14 de abril al 14 de mayo del año en curso31; iii) clotrimazol para 60 días32. Esto, se sustenta en las siguientes imágenes: 29 Índices 00037 y 00038 del aplicativo SAMAI. 30 Ibidem. 31 Ibidem. 32 Ibidem.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-01590-05 Accionante: XXXXXX Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 b. El 20 de mayo de 2025, Cafam hizo entrega al accionante de los siguientes medicamentos Rosuvina Legrand, diclofenalco, epibalin.
Esto conforme a la siguiente imagen33: c. La funcionaria incidentada34 también informó35 que i) el 19 de mayo de 2025 se hizo entrega al accionante de los medicamentos ordenados por los tratantes. 33 Ibidem. 34 Alba Carolina Ayala Quintana en calidad de Directora de Riesgo Medio y Avanzado de la EPS Famisanar S.A.S. 35 Índices 00037 y 00038 del aplicativo SAMAI.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-01590-05 Accionante: XXXXXX Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Realización de procedimientos a. La Directora de Riesgo Medio y Avanzado de la EPS Famisanar S.A.S. comunicó36 que el 18 de febrero de 2025 se emitió el resultado de la resonancia magnética. b. Por su parte, Cafam certificó que el 20 de mayo de 2025 el accionante asistió a la toma de muestras de laboratorio37, como se observa a continuación: Prueba de la asignación de gastos para sufragar los gastos de transporte, alimentación y alojamiento Alba Carolina Ayala Quintana quien funge como Directora de Riesgo Medio y Avanzado remitió la siguiente información: a. Aportó la relación de los gastos de transporte y alojamiento correspondiente a los meses de enero, febrero, marzo y abril de 202538.
Esto, se ve reflejado en la siguiente tabla: 36 Índices 00037 y 00038 del aplicativo SAMAI. 37 Índice 0002 del aplicativo SAMAI, con certificado 792428E40330EF67 044BD24C02E15128 19D42512723899B2 E3F361075D751378. 38 Índices 00037 y 00038 del aplicativo SAMAI. Radicado: 11001-03-15-000-2024-01590-05 Accionante: XXXXXX Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 No obstante, durante el trámite incidental la referida funcionaria no allegó los comprobantes que demuestren que en efecto dichos recursos fueron entregados o transferidos al accionante. b. Con ocasión del auto que abrió el trámite incidental a pruebas39, indicó que el 11 de abril de 2025 se transfirió el accionante la suma de $340.000 para cubrir los gastos de transporte para atender las citas médicas previstas para los días 13 y 14 de abril del mismo año40.
Como sustento adjuntó la fotografía del comprobante de la transacción realizada al número 32224263709 cuyo titular es el accionante, adscrito de la plataforma financiera “nequi”. 3. Caso concreto 3.1. A partir de los elementos de juicio relacionados en precedencia, la Sala establece que el señor XXXXXX debió trasladarse desde su residencia a la ciudad de Bogotá con el fin de atender citas médicas, realizar procedimientos y retirar los medicamentos ordenados, en las fechas que se condensan en la siguiente tabla. 3.2.
La EPS Famisanar S.A.S acreditó haber transferido al actor la suma de $340.000, que, según indicó, corresponde únicamente a los gastos de transporte y alimentación para atender las citas médicas previstas para los días 13 y 14 de abril de 2025. Aunque la funcionaria allegó una relación de gastos de transporte y alojamiento correspondiente a los meses de enero, febrero, marzo y abril del presente año, no 39 Auto del 9 de junio de 2025, índice 40 Índices 0044 y 00045 del aplicativo SAMAI.
CONCEPTO DEL TRASLADO FECHA Citas médicas Abril de 2025: 14. Mayo de 2025: 19, 20 y 28. Entrega de medicamentos Abril de 2025: 14. Mayo de 2025: 19, 20. Realización de procedimientos Febrero de 2025: 18. Mayo de 2025: 20. Radicado: 11001-03-15-000-2024-01590-05 Accionante: XXXXXX Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 obstante, no aportó prueba alguna que respalde dicha afirmación. 3.5.
En consecuencia, la Subsección advierte que el cumplimiento del fallo tutela41, en lo relativo a la garantía de los servicios de transporte, alojamiento y alimentación del accionante, se limitó al 14 de abril de 2025, fecha en la cual el señor XXXXX debió desplazarse a la ciudad de Bogotá para asistir a una cita médica y retirar los medicamentos prescritos.
Si bien se afirmó que la suma de $340.000 cubría lo necesario para los días 13 y 14 de abril del año en curso, no se presentó prueba alguna sobre la asignación de citas médicas, la programación de procedimientos o el reclamo de medicamentos para el día 13. 3.6. En tal sentido, la Sala considera pertinente destacar que el fallo de tutela del 31 de mayo de 2024 es claro en ordenar a la E.P.S. Famisanar S.A.S que asigne los gastos de transporte, alojamiento y alimentación al accionante cada vez que requiera asistir a citas y procedimientos fuera de su lugar de residencia, sin imponer barreras de tipo administrativo.
En consecuencia, la orden constitucional no admite una interpretación distinta a aquella según la cual la EPS debe girar directamente los recursos al accionante una vez se asignen las citas médicas, se requiera la realización de procedimientos o se ordene la entrega de medicamentos, tal como ocurrió en este caso. 3.7. Debe precisarse que los incidentados contaron con la oportunidad procesal para aportar las pruebas relacionadas con los giros efectuados al accionante para facilitar su desplazamiento desde su lugar de residencia hacia Bogotá, en las fechas señaladas en el numeral 3.1.
No obstante, sus actuaciones no se orientaron a demostrar el cumplimiento cabal de la orden constitucional, dado que i) Leonardo José León Núñez como Gerente Técnico de Riesgo y Atención en Salud de la EPS Famisanar S.A.S desatendió los requerimientos realizados por el despacho ponente, al no pronunciarse ni presentar informe alguno durante ninguna de las etapas del trámite incidental; ii) Alba Carolina Ayala Quintana en calidad de Directora de Riesgo Medio y Avanzado de la referida EPS afirmó haber atendido sus obligaciones; no obstante, como se indicó en precedencia, no allegó ningún elemento o medio de convicción que soporte sus afirmaciones, más allá de demostrar un cumplimiento parcial de la orden constitucional. 3.8.
En punto a lo anterior, los incidentados no acreditaron la existencia de una imposibilidad física o jurídica para dar cumplimiento al fallo del 31 de mayo de 2024. La orden judicial no presenta mayor complejidad, pues bastaba con allegar constancia de la transferencia de los recursos al accionante o demostrar que se garantizaron efectivamente los servicios de alojamiento, transporte y alimentación. Tampoco demostraron la adopción de acciones positivas orientadas al cumplimiento pleno de la sentencia de tutela. 41 Dictado el 31 de mayo de 2024.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-01590-05 Accionante: XXXXXX Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 3.9. Finalmente, mediante escrito del 11 de julio de 202542 Alba Carolina Ayala Quintana solicitó “inaplicar e inejecutar la sanción” (sic). La petición se dirigió al incidente de desacato 11001-03-15-000-2024-01590-02, y alude a la asignación de recursos para las citas del 12, 13 y 27 de septiembre de 2024.
La Sala no se pronunciará al respecto, debido a que se trata de un trámite diferente y, además, dichas fechas no corresponden con la evaluación realizada en este asunto. 3.10. En virtud de lo anterior, para la Sala resultan insuficientes los argumentos de defensa expuestos por la E.P.S. Famisanar S.A.S. Por tanto, declarará que los funcionarios sobre quien recayó la obligación incurrieron en desacato y, en consecuencia, procederá a imponer la respectiva sanción tal y como lo solicitó el accionante.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR que Alba Carolina Ayala Quintana en calidad de Directora de Riesgo Medio y Avanzado y Leonardo José León Núñez como Gerente Técnico de Riesgo y Atención en Salud de la EPS Famisanar S.A.S. incurrieron en desacato en el cumplimiento del fallo de tutela del 31 de mayo de 2024, que amparó el derecho a la salud del señor XXXXXX, concretamente, en lo referente a la asignación de gastos de transporte, alojamiento y alimentación para atender los siguientes trámites Bogotá D.C:
SEGUNDO: En consecuencia, SANCIONAR a Alba Carolina Ayala Quintana en calidad de Directora de Riesgo Medio y a Leonardo José León Núñez al pago de una multa equivalente a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes -a cargo de cada uno de ellos-, suma que deberá ser acreditada dentro del término de diez (10) días contados a partir de la notificación de esta providencia.
TERCERO: ORDENAR a Alba Carolina Ayala Quintana en calidad de Directora de Riesgo Medio y a Leonardo José León Núñez, que, en lo sucesivo, den cumplimiento del fallo del 31 de mayo de 2024 en los términos allí expuestos, so pena de seguir siendo sancionados por desacato. 42 Índice 00055 del aplicativo SAMAI. CONCEPTO DEL TRASLADO FECHA Citas médicas Mayo de 2025: 19, 20 y 28.
Entrega de medicamentos Mayo de 2025: 19 y 20. Realización de procedimientos Febrero de 2025: 18. Mayo de 2025: 20. Radicado: 11001-03-15-000-2024-01590-05 Accionante: XXXXXX Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 CUARTO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito posible.
QUINTO: ENVIAR el proceso a la Sala de turno de esta Corporación, para que se surta el grado jurisdiccional de consulta, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 52 del Decreto 2591 de 199143.
SEXTO: Una vez esté ejecutoriada y en firme, REMITIR copia autentica de la providencia a la Oficina Jurídica de Cobro Coactivo de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial para lo de su cargo una vez se surta la respectiva consulta. Notifíquese y Cúmplase, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala Salva el voto FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO Magistrada FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado SGFS 43 Decreto 2591 de 1991, artículo 52.
“Desacato. (…) La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción”.