CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Bogotá D. C., siete (07) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Expediente N° 810012333000201600018-02 Número interno: 2185-2019 Demandante: Clara Eugenia Pinto Betancourt Demandado: Nación – Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho PRIMA MENSUAL SIN CARÁCTER SALARIAL (Art. 14 de la Ley 4ª de 1992) Corresponde a la Sala de Conjueces decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida el 23 de noviembre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Arauca- Sala de Decisión Oral, que decidió, (i) estar a lo dispuesto en la sentencia de nulidad proferida por el Consejo de Estado- Sección Segunda de 29 de abril de 2014;
(ii) declaró la nulidad de los actos administrativos demandados, la Resolución No. DESAJCR16-1442 del 18 de marzo de 2016; (iii) Condenar a la NACIÓN- RAMA JUDICIAL a reconocer, liquidar y pagar a favor de la demandante, las sumas que resulten como diferencia de la reliquidación de los salarios y de las prestaciones sociales legales, devengadas y descontadas en una proporción al treinta por ciento (30%) como salario básico por conceto de la prima especial de servicio con todos los reajustes, a partir de la ejecutoria de la Sentencia de nulidad del 29 de abril de 2014, hasta la fecha que se haga efectivo el pago; y (iv) las sumas de dinero que sean canceladas a título de la prima especial de servicio que fue descontada del salario básico se tendrán en cuenta para la liquidación de las prestaciones sociales reconocidas a la actora.
ANTECEDENTES LA DEMANDA Se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por CLARA EUGENIA PINTO BETANCOURT en contra de la Nación – Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, presentada el día 2 de agosto de 2016, tendiente a declarar la nulidad de la Resolución No. DESAJCR16-1442 del 18 de marzo de 2016, que resuelve no acceder a la petición de la actora, proferido por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Norte de Santander y Arauca.
A título de restablecimiento del derecho solicitó: “(…) Como consecuencia de lo anterior, se ordene a LA RAMA JUDICIAL- CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA- DIRECCCIÓN SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL NORTE DE SANTANDER Y ARAUCA a través de la Oficina de Nómina o quien sea competente, reliquidar, liquidar, reconocer, rembolsar y cancelar a favor de la Doctora CLARA EUGENIA PÌNTO BETANCOURT, en calidad de JUEZ 002 PROMISCUO DE FAMILIA DEL CIRCUITO DE ARAUCA, los recursos económicos descontados durante el periodo comprendido entre 21 de noviembre de 2008 inclusive hasta la fecha, por concepto de PRIMA ESPECIAL DE SERVICIO SALARIAL, creada por el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 en virtud del fallo proferido por el Honorable Consejo de Estado de fecha 29 de abril de 2014.
Que se reliquide las prestaciones sociales tomando como base los salarios restablecidos en su pleno valor, integridad y el mantenimiento de las bonificaciones, primas especiales y demás prestaciones de todo tipo que ha consagrado la ley, y los reglamentos, especialmente la prima sin carácter salarial creada por el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
(…)” Igualmente pidió que las sumas que resultaren a favor debían ser indexadas, se cancelaran los intereses moratorios y se condene en costas y agencias en derecho.
HECHOS 1.2.1. Indicó que la demandante está vinculado a la Rama Judicial desde el 21 de noviembre de 2008, a través de la Resolución No. 025, como juez 2 promiscuo de familia del Circuito de Arauca. 1.2.2. Señaló que la entidad demandada a través de la Oficina de Nómina realizó un descuento equivalente al 30% del salario mensual devengado por la actora por concepto de prima especial de servicio salarial. 1.2.3.
Sostuvo que elevó derecho de petición el 3 de febrero de 2016 a la Dirección Seccional de Administración Judicial solicitando el reconocimiento de los valores descontados a la demandante, la cual fue resuelta de manera negativa mediante Resolución No. DESAJCR16-1442 del 18 de marzo de 2016.
1.3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Como normas vulneradas citó los artículos 2, 4, 6, 13, 23, 25, 29, 53, 55, 58, 150 Ord 19 Lit e), 228, 277 numerales 1, 7 y 280 de la Constitución Política; Convenios de la OIT Nros. 95, 200 y 111; la Convención Americana sobre los Derechos Humanos, capítulo II, artículo 26; la Ley 4 de 1992 artículos 1, 2, 4, 14, 15 y 16.
Para comenzar, consideró que el Consejo de Estado- Sección Segunda, el día 29 de abril de 2014, declaró la nulidad de las leyes y decretos que daban el sustento jurídico para realizar el descuento equivalente al 30% del salario mensual de los jueces del circuito, dando origen a la reclamación y haciendo efectivo los derechos de naturaleza salarial y prestacional.
La sentencia anterior, declara la nulidad de los artículos de los decretos comprendidos en el periodo 1993-2007 del gobierno nacional, mediante los cuales se disponía que el 30% del salario básico que devengaban los jueces del circuito era la prima mensual que lograba reconocerles y pagar según lo establecido en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
Señaló que al declararse la nulidad de las mencionadas disposiciones reconoce el derecho constitucional y legal de los jueces, como un derecho adquirido y que en ningún caso pueden ser desmejorados, pues la Constitución Política en su artículo 52 así lo establece, al igual que el artículo 2º de la Ley 4 de 1992. Por tal motivo, la demandante en su condición de juez promiscuo de familia del circuito de Arauca tiene derecho a que se le liquide y reliquide sus factores salariales y prestacionales sobre el 100% de su sueldo básico, así como a la prima mensual del 30% del salario básico, conforme lo establecido en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
2. TRÁMITE PROCESAL EN PRIMERA INSTANCIA 2.1. La demanda fue presentada por la demandante por intermedio de apoderado, el 2 de agosto de 2016. 2.2. Mediante providencia de 4 de agosto de 2016, el Tribunal Administrativo de Arauca manifestó el impedimento de los Magistrados del Tribunal y fue aceptado por el Consejo de Estado, Sección Segunda, a través de proveído del 7 de diciembre de 2016. 2.3.
La presidencia del Tribunal Administrativo de Arauca realizó el sorteo de Conjueces, como consta en acta del 12 de mayo de 2017. 2.4. Mediante auto del 19 de julio de 2017, el Tribunal Administrativo de Arauca, admitió la demanda, ordenó las notificaciones de ley y reconoció personería adjetiva al apoderado de la parte demandante. 3.LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad demandada solicita el rechazo de las pretensiones ya que, la prima especial sin carácter salarial establecida por el Gobierno Nacional a través de los decretos salariales, entre otros para, los magistrados y jueces de la República, tiene sustento legal en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y no contradicen los mandatos constitucionales, dado que la propia Constitución faculta a legislador para regular el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, de ahí que tenga la libertad para establecer que determinadas prestaciones sociales se liquiden sin consideración al monto total del salario, es decir, que cierta parte del salario no constituya factor para ciertos eventos, como es el caso de la “prima especial de servicios”.
Así mismo, indicó que la sentencia de nulidad de los decretos salariales desde 1993 a 2007, proferida por el Consejo de Estado, fue dictada en atención a la demanda de acción de nulidad contemplada en el artículo 84 del C.C.A. y produce efectos hacia el futuro, es decir a partir de la ejecutoria de las sentencia, por las cuales se declaró la nulidad de los mismos.
Concluyó, que no es viable efectuar la reliquidación de las prestaciones devengadas por la demandante durante el tiempo en que se ha desempeñado como juez de la República, incluyendo el 30% de prima especial como factor de salario y disponer el pago de las diferencias surgidas de la interpretación que tiene de la aplicación de la Ley 4 de 1992 y los Decretos salariales anuales, pues de hacerlo, implicaría para la administración desacatar el ordenamiento legal vigente mediante las facultades conferidas por la mencionada ley.
Finalmente propuso las excepciones de inexistencia de causa para demandar, inexistencia de nexo causal, inexistencia de error judicial arbitrario o flagrante e innominada. Tramitadas cada una de las etapas procesales en la primera instancia, el Tribunal Administrativo de Arauca, profirió sentencia de primera instancia. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Arauca- Sala de Decisión Oral, en la sentencia del día 23 de noviembre de 2018, decidió estarse a lo resuelta en la sentencia del 29 de abril de 2014, proferida por el Consejo de Estado, declarar la nulidad del acto administrativo demandado y, a título de restablecimiento del derecho dispuso: “TERCERO. Condénese a título de restablecimiento del derecho, a la Rama Judicial- Consejo Superior de la Judicatura- Dirección Seccional de Administración Judicial Norte de Santander y Arauca a reconocer, liquidar y pagar a favor de la demandante Clara Eugenia Pinto Betancourt (…), en condición de jueza 002 promiscuo de Familia del circuito de Arauca, las sumas que resulten como diferencia de la reliquidación de los salarios y de las prestaciones sociales legales, devengadas y descontadas en una proporción al treinta por ciento (30%) como salario básico por concepto de la prima especial de servicio con todos los reajustes, a partir de la ejecutoria de la sentencia de nulidad proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, el veintinueve (29) de abril de dos mil catorce con ponencia de la conjueza María Carolina Rodríguez Ruíz, en el expediente radicado No. 11001-03-25-000-2007-00087-00, hasta la fecha en que se haga efectivo el pago.
CUARTO. Las sumas de dinero que sean canceladas a título de la prima especial de servicio que fue descontada del salario básico se tendrán en cuenta para la liquidación de las prestaciones sociales reconocidas a la actora. (…)
SÉPTIMO: Condénese en costas. Inclúyase como agencias en derecho, por la primera instancia, el 15% del valor de la liquidación resultante. (…)” EL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La parte demandada formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, para lo cual manifestó que teniendo en cuenta que la competencia para fijar la remuneración de la demandante fue fijada única y exclusivamente en cabeza del Gobierno Nacional, basados en los decretos que año a año se expiden para tal fin, lo cual es de obligatorio cumplimiento, acorde con lo estipulado en la Ley 4 de 1992, dicha entidad se ha limitado a aplicar la normativa salarial y prestacional que corresponde a sus servidores, según el régimen por cada uno de ellos escogido libre y voluntariamente conforme lo dispuesto en la Ley 4 de 1992 y los decretos dictados año a año, por lo tanto la demandada le está prohibido la inaplicación o modificación del mandato de la norma, y solo puede aplicar lo que expresamente esta le ordena.
Por otro lado, solicitó respecto a las costas que éstas no fueron causadas ni probadas por la parte actora, conforme lo establecido en el artículo 365 del CGP y el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, por lo que solicita se reconsidere dicha condena. El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 28 de febrero de 2019.
6. TRÁMITE PROCESAL EN LA SEGUNDA INSTANCIA 6.1. Mediante providencia de 16 de septiembre de 2021, los Magistrados de la Sección Segunda- Subsección B del Consejo de Estado, se declararon impedidos para resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el 23 de noviembre de 2018, por el Tribunal Administrativo de Arauca. 6.2.
La Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, mediante auto del 10 de febrero de 2022, declaró fundado el impedimento manifestado por sus homólogos, y dispuso, en consecuencia, el sorteo de Conjueces, el cual se efectuó el 29 de marzo de 2022. 6.3. Mediante auto del 16 de junio de 2022, fue aceptado el impedimento manifestado por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 6.4.
El recurso de apelación fue admitido y se corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión, mediante auto de 28 de febrero de 2023, proferido por la Conjuez Ponente. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN DE SEGUNDA INSTANCIA 7.1. La parte demandada alegó de conclusión, reiterando los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Así mismo, sostuvo que conforme a la sentencia de unificación de 2 de septiembre de 2019, los jueces de la República tienen derecho al reconocimiento y pago de: i) las diferencias causadas por concepto de reliquidación de prestaciones sociales y laborales con la base en el 100% del salario básico mensual; y, ii) el 30% adicional, calculado sobre el 100% del salario básico, por concepto de prima especial del artículo 14 Ley 4ª de 1992, sin carácter salarial.
Así mismo, indicó que para el reconocimiento de la reliquidación de prestaciones y la prima especial adicional del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, se debe aplicar la prescripción trienal, teniendo como fecha de exigibilidad del derecho, esto es, desde la entrada en vigencia de la referida Ley 4 o desde la de la vinculación al cargo de juez, si fue posterior, prescripción que se interrumpe con la solicitud presentada ante la administración y hay lugar a reconocer los 3 últimos años anteriores a la petición. 7.2.
La parte demandante no alegó de conclusión. 7.3. El Ministerio Público no intervino en el proceso. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA, modificado por la Ley 1564 de 2012, art. 615, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Conforme a lo previsto en el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Habiéndose aceptado el impedimento manifestado por los Señores Consejeros de la Sección Segunda, la competencia para conocer del asunto de la referencia corresponde a la Sala de Conjueces de la Sección Segunda.
Surtido el trámite procesal en segunda instancia, el proceso fue recibido en el despacho del Conjuez Ponente, para fallo, el 09 de octubre de 2023. El problema jurídico En esencia el debate jurídico en ese caso gira en torno a la pregunta: ¿tiene derecho CLARA EUGENIA PINTO BETANCOURT al reajuste de sus salarios y de sus prestaciones sociales, consistente en la diferencia entre el valor reconocido por la demandada (el cual tuvo como base para su liquidación el 70% del salario básico mensual), y el valor que resultaría de reconocerle tanto el salario como las prestaciones sociales, tomando como base de liquidación el salario básico más la prima especial de servicios? Y, en caso afirmativo, ¿desde cuándo? De otro lado y conforme a lo expuesto en el recurso de apelación se resolverá lo relacionado con la prescripción del derecho reclamado y con las costas fijadas en la sentencia recurrida.
La argumentación de la Sala La argumentación de la Sala de Conjueces, que será breve porque reitera la jurisprudencia, seguirá este orden expositivo: en primer lugar, se presentará la jurisprudencia unificada vigente y obligatoria y en segundo lugar, se abordará el caso concreto. A fin de resolver el problema jurídico planteado, se abordará el análisis de los siguientes temas, precisando que existe al respecto sentencia de unificación que esta Sala comparte y acata.
La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma La prescripción trienal de las prestaciones sociales. 3. Marco normativo y jurisprudencial El problema jurídico que debe resolverse en este proceso ha sido ampliamente discutido y definido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, razón por la cual, en esta sentencia se hará una breve reseña de los pronunciamientos jurisprudenciales y de los parámetros trazados en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 a fin de resolver los cuestionamientos endilgados en el recurso de apelación a la sentencia de primera instancia y sostener así la siguiente tesis: La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma.
En desarrollo de la atribución constitucional prevista en el artículo 150 de la Constitución Política, el Congreso de la República expidió la Ley 4 de 1992, en el artículo 4 de esta Ley, se creó una prima especial de servicios. Dijo el artículo 14: “El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.” La expresión, según el cual, la mencionada prima no tiene carácter salarial, fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C- 279 de 1996.
El Gobierno Nacional, en cumplimiento del mandato previsto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, ha expedido anualmente a partir de 1993, los decretos salariales de los servidores públicos. A través del Decreto 57 de 1993, se determinó, para el régimen de acogidos, que “el treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial”.
En lo referente al régimen de los no acogidos, se dispuso que “los funcionarios a que se refieren los artículos 5 y 6 del presente decreto tendrán derecho a una prima especial mensual equivalente al treinta por ciento (30%) de la asignación básica y los gastos de representación sin carácter salarial y sustituye la prima de que trata el artículo 7 del Decreto 903 de 1992”.
La expedición de los decretos salariales de los servidores públicos, genero una interpretación de la autoridad administrativa, responsable de la aplicación de dicha normativa, en el sentido de interpretar que el 30% de la prima especial hace parte de la remuneración mensual. La Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 2 de abril de 2009, Exp. 11001-03-25-000-2007-00098-00, Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, preciso que el concepto de prima, siempre significará una adición al ingreso del servidor público.
Dijo la sentencia mencionada: “(…) la noción de prima como concepto genérico emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implica un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un “plus” en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio”.
La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de abril de 2014, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz, Exp. No. 11001-03-25-000-2007-00087-00, declaró la nulidad parcial de los decretos dictados por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, mediante los cuales se había fijado en el 30% la prima especial creada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, al considerar que los decretos interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4 de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley.
La Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda, profirió el 2 de septiembre de 2019, sentencia de UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL y definió las siguientes reglas respecto de la “prima especial”: “La Sala unifica jurisprudencia en relación con la prima especial consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992 en los siguientes términos: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superan los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.” Queda así definido conforme a la sentencia de unificación ya mencionada, que la prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de ésta y que la prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 4.- EL CASO CONCRETO De conformidad con las consideraciones que anteceden, se desarrollará el caso concreto en los siguientes términos: La Doctora CLARA EUGENIA PINTO BETANCOURT, se desempeñó como Juez de la República entre el 24 de noviembre de 2008 y el 2 de agosto de 2016, fecha de presentación de la demanda continuaba ejerciendo el cargo, conforme a la certificación que obra a folios 27 a 42 del expediente.
Desde el año 2008, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, liquidó y pagó a la actora el 70% de la remuneración fijada en los decretos expedidos por el Gobierno Nacional en forma anual, a título de asignación básica y el 30% restante, a título de prima especial, es decir, disminuyó la remuneración en un 30%. Como bien puede advertirse, el caso que se controvierte en el presente proceso, tiene los mismos supuestos jurídicos y fácticos que originaron la sentencia de unificación, proferida por la Sala de Conjueces el pasado 2 de septiembre de 2019, la cual no se había proferido para la fecha de expedición de la sentencia recurrida.
La posición jurisprudencial que en precedencia se ha dejado reseñada, ha permitido que esta jurisdicción en sendos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, haya verificado que a los funcionarios de la rama judicial, desde el año 1993 se les ha disminuido la asignación básica en un 30% al darle a ese 30%, el carácter de prima especial, lo cual no se compadece con los principios constitucionales e internacionales del derecho al trabajo que demandan entre otros, la progresividad del ingreso y la nivelación del mismo.
Resulta pertinente reiterar en este punto, lo dicho por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de unificación antes referida: “Para la Sala demostrado está que a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993, 104, 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos, el Gobierno Nacional año tras año, hasta hoy, al establecer el régimen salarial de los empleados de la Rama Judicial, ha dado la denominación de prima especial establecida en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992, a lo que en realidad constituye el 30% del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30% que, se reitera, es parte de su salario básico y/o asignación básica, sea tenido en cuenta para la liquidación de sus prestaciones sociales; no más cabe que restablecer este derecho.” 5.- DE LA APLICACIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN TRIENAL En lo que tiene que ver con la prescripción trienal, esta Sala comparte la posición asumida por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de Unificación del pasado 2 de septiembre de 2019, sentencia de unificación que por supuesto rectificó la posición de la Sección Segunda expuesta en las sentencias de la Subsección A de 4 de marzo de 2010, radicación No. 25000-23-25-000-2005-06222 y Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010 Rad.
No. 25000-23-25000-2005-05159. Dijo la sentencia de unificación en relación con la prescripción de la prima especial lo siguiente: “Lo anterior implica que la prescripción requiere, como elemento sine qua non, que el derecho sea exigible, puesto que a partir de que se causa dicha exigibilidad, inicia el conteo de los 3 años con los que cuenta el empleado o trabajador para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, término que será interrumpido solo con la presentación de un reclamo escrito del derecho ante la autoridad encargada de reconocerlo.
En atención a lo anterior, en cada caso en concreto se debe establecer: (i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (ii) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación del reclamo escrito), contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción. Aun así, sobre la prima especial creada por la Ley 4 de 1992, muchas son las discusiones dadas respecto al momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de la prescripción, por no tenerse claridad sobre la exigibilidad del derecho, puesto que, en principio, este se causó con la vigencia de la norma que lo creó y, en adelante, con las liquidaciones a cada beneficiario bajo los parámetros fijados en los decretos que anualmente expidió el Gobierno para reglamentarla.
No obstante, los correspondientes decretos expedidos entre los años 1993 y 2007 fueron declarados nulos -parcialmente-, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Dra. María Carolina Rodríguez Ruiz, porque, a juicio de la Corporación, «interpretaron erróneamente ( ) la Ley» y consagraron una liquidación en detrimento de los derechos laborales de los servidores públicos beneficiarios, de esta.
Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993.
Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 -acogidos al Decreto 57 de 1993- se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación. Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de ·1992. es decir. a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 199343.
En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.” Conforme a la sentencia de Unificación Jurisprudencial de 2 de septiembre de 2019, se precisó en materia de la prima especial, la exigibilidad del derecho se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993.
La Sala llega a las siguientes conclusiones en lo que atañe a la prima especial: I.- A la demandante se le desmejoró su salario en un 30%, dándole a este 30% el carácter de prima especial, decisión que repercutió en la liquidación de sus prestaciones sociales, la cuales se le liquidaron sobre el 70% de su remuneración y no sobre el 100%, razón por la cual, se restablecerá su derecho para que su salario y sus prestaciones sociales se liquiden sobre el 100% de su remuneración. El restablecimiento del derecho se traduce en el pago del 30% que la demandante no recibió a título de prima especial y en el pago de las diferencias que resulten de la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de la remuneración y no sobre el 70% de la remuneración como le fueron liquidadas y reconocidas.
Sin embargo, el derecho que le asiste a la demandante se encuentra prescrito en lo que corresponde del 03 de febrero de 2013, hacia atrás por cuanto la solicitud de reconocimiento del 30% de la prima especial como adicional al salario y la reliquidación de sus prestaciones sociales solo fue presentada el 03 de febrero de 2016, es decir, ocho años después de la causación del derecho.
Precisa la Sala que en el periodo en que ocurrió la prescripción, esto es del año 2008 al 03 de febrero de 2013, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial debe efectuar los aportes al sistema de seguridad social, pues estos como es sabido son imprescriptibles. 6.- CONDENA EN COSTAS Finalmente y respecto del recurso de apelación de que no se condene en costas a la entidad demandada, se tiene que el concepto de las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos del proceso, que incluye los honorarios de abogado o agencias del derecho, los llamados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo gastos ordinarios del proceso y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y de secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación. Ahora, siguiendo los derroteros de la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, respecto de las costas y agencias en derechos, de conformidad con lo señalado por el Consejo de Estado, la Ley 1437 de 2011 no impone la condena en costas de manera automática frente a aquel que resulte vencido en el litigio, sino que da la posibilidad al funcionario judicial de pronunciarse sobre estas teniendo en cuenta la conducta de las partes.
Su carga, entonces, debe entenderse como el resultado de observar conductas temerarias, de mala fe y de la existencia de pruebas en el proceso sobre la causación de gastos y costas, que deberán ser ponderadas por el juez. Por lo anterior, la Sala revocará la decisión de la condena en costas y agencias en derecho de primera instancia, en la medida en que no se avizora conducta temeraria o de mala fe de las partes.
Igualmente, atendiendo esa orientación y de conformidad con lo previsto en los numerales 1 y 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, en el presente caso no hay lugar a imponer condena en costas de segunda instancia, pues el recurso de apelación de la entidad demandada fue favorable parcialmente, y no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la parte condenada. 7.- DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO.- CONFIRMAR parcialmente la sentencia del 23 de noviembre de 2018, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Arauca – Sala de Decisión Oral accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Clara Eugenia Pinto Betancourt en contra de la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
SEGUNDO. - ADICIONAR la sentencia apelada en el sentido de estarse a lo dispuesto en la sentencia de Unificación Jurisprudencial del Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces del 2 de septiembre de 2019 (Ponente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS, Exp. 41001-23-33-000-2016-00041-02(2204-18)CE-SUJ-016-S2-19, Actor: JOAQUÍN VEGA PÉREZ) [entiéndase incluido el auto de la misma Sala de Conjueces del 7 de octubre de 2019 que la aclaró parcialmente y la corrigió], de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión. TERCERO.- MODIFICAR la sentencia impugnada, en el sentido de declarar probada la excepción de prescripción trienal a partir del 3 de febrero de 2013 de todas aquellas acreencias laborales, con excepción de la obligación de la demandada de efectuar las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, por las razones expuestas en el presente proveído.
CUARTO. - MODIFICAR los numerales TERCERO Y CUARTO de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, los cuales quedarán en un solo numeral, así: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la entidad demandada a: i) reliquidar y pagar las diferencias correspondientes a los salarios liquidados sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992; ii) reconocer, reliquidar y pagar las prestaciones sociales a la actora, liquidadas sobre la base de todo el salario básico, sin restarle ni sumarle a éste el 30%, ya que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial; iii) lo anterior será reconocido a partir del 3 de febrero de 2013 y hasta la fecha en que se desempeñe como juez de la República, por las razones expuestas en el presente proveído; y iv) ORDENAR el pago de las diferencias correspondientes a las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, teniendo en cuenta la prima especial referida, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. QUINTO.- REVOCAR el numeral séptimo, y en su lugar no condenar en costas de primera instancia. SEXTO.- ORDENAR a la parte demandada que le dé cumplimiento a esta sentencia dentro del término previsto en los artículos 192 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).
SÉPTIMO. - NO CONDENAR en costas en esta instancia. OCTAVO.- RECONOCER personería a la abogada Cindy Johana Sánchez Garay, identificada con la C.C. No. 1.093.734.290 y la T.P. No. 353.371del C.S. de la J., como apoderada de la entidad demandada, conforme al poder obrante en el índice 51 de Samai. NOVENO.- Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático SAMAI.
Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Conjuez Ponente Firmado electrónicamente NERIO JOSÉ ALVIS BARRANCO Conjuez Firmado electrónicamente CARLOS MARIO ISAZA SERRANO Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA