CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, veintisiete (27) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2025-06964-00 Accionante: Graciela Buenaver Serrano Accionado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander Tema: Derechos: debido proceso y acceso a la administración de justicia entre otros.
Sentencia que negó pretensiones de reparación directa- responsabilidad por daños ocasionados a conscripto. NIEGA AMPARO. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela instaurada por la señora Graciela Buenaver Serrano, en nombre propio, en contra del Tribunal Administrativo de Norte de Santander.
ANTECEDENTES La accionante solicita se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad y los principios de cosa juzgada, buena fe, seguridad jurídica, confianza legítima y racionalidad, que considera vulnerados por la sentencia del 19 de junio de 2025, proferida dentro del medio de control de reparación directa con radicado 54001-33-33-001-2014-01044- 00 [02].
HECHOS La solicitud de tutela se fundamenta en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que su hijo Ramon Tarcicio Neira el 19 de noviembre de 2009 fue incorporado al Ejército Nacional al Batallón de Infantería núm. 15 General Francisco de Paula Santander, para prestar su servicio militar y fue «licenciado el 10 de noviembre de 2011».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06964-00 2 Que su hijo desde mayo de 2011, cuando desarrollaba las actividades propias del servicio militar obligatorio, comenzó a padecer de una patología psiquiátrica, consistente «en un cuadro de inquietud e irritabilidad», tal y como lo evidencia el historial clínico del Hospital Mental Rudesindo Soto de Cúcuta.
Que el 8 de agosto de 2013, la Junta Médico Laboral decretó una incapacidad laboral del 85%. Según Acta de Junta Médico Laboral núm. 67856 que practicó el Ejército Nacional el diagnóstico del paciente se originó mientras que este prestaba el servicio militar, pero no fue a raíz de ese. Que mediante la Resolución núm. 3442 del 16 de julio de 2014 se le reconoció y ordenó pagar al señor Ramón Tarcicio Neira Buenaver pensión de invalidez.
Que interpusieron demanda de reparación directa en contra de la Nación- Ministerio de Defensa- Ejército Nacional, le correspondió al Juzgado 1º Administrativo de Cúcuta con radicado 54001-33-33-001-2014-01044-00, quien en sentencia del 27 de julio de 2020 declaró administrativa y patrimonialmente responsables a los demandados y ordenó el pago de los perjuicios materiales y morales.
Que el Ministerio de Defensa apeló la decisión y el Tribunal Administrativo de Norte de Santander en providencia del 19 de junio de 2025 revocó la sentencia de primera instancia y negó las pretensiones, al considerar no demostrado el nexo de causalidad entre el daño sufrido por el señor Neira y la actividad militar realizada durante la prestación de su servicio militar obligatorio.
Considera que la autoridad judicial accionada incurrió en el defecto sustantivo por: - Desconocimiento del precedente vertical de las sentencias: de la Corte Constitucional T 011 de 2017 y del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B del 2 de agosto de 2024 radicado 41001-23-31-000-2010-00722-00 [01] «ratio disidente (sic) es similar a mi patología adquirida durante la prestación del servicio militar en mi condición de soldado conscripto». - Desconocimiento del precedente horizontal por apartarse de decisiones adoptadas por el mismo Tribunal en los fallos: del 3 de junio de 2021 radicado 54001-33-33- 004-2015-00431-02 y 29 de mayo de 2025 radicado 54001-33-33-002-2014-01894- 00, donde accedió a las pretensiones al concluir que «tratándose de una enfermedad común, esta se desarrolló, sobrevino u ocurrió durante la prestación del servicio militar o en el periodo de conscripción, reconociendo así el nexo causal entre la actividad militar y la afectación en la salud del conscripto».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06964-00 3 PRETENSIONES La accionante pide que se amparen los derechos invocados dejando sin efectos la sentencia del 19 de junio de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, dentro del medio de control de reparación directa y, en consecuencia, se ordene al Tribunal emitir una nueva decisión atendiendo lo ordenado por el juez constitucional.
TRÁMITE DEL PROCESO La acción de tutela fue recibida por reparto en el despacho del consejero ponente, donde el 7 de noviembre de 2025 se dispuso su admisión, se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y se vinculó como terceros interesados a la Nación- Ministerio de Defensa- Ejército Nacional. POSICIÓN DEL ACCIONADO El Tribunal Administrativo de Norte de Santander señaló que en el caso concreto, los elementos probatorios no lograron demostrar el nexo material con la actividad estatal y la calificación médico laboral excluyó la causalidad con el servicio.
Adujo que la acción de tutela es improcedente porque no satisface el requisito de la relevancia constitucional, dado que la accionante pretende que se valoren nuevamente las pruebas y sustituir el criterio del juez natural. Por otro lado, manifestó que los fallos citados como desconocidos por la accionante no guardan similitud con la situación fáctica y jurídica del asunto.
POSICIÓN DEL VINCULADO El Ministerio de Defensa remitió documentación relacionada con la representación de la entidad, pero no se pronunció sobre los hechos de la tutela. Se decidirá previa las siguientes: CONSIDERACIONES A la Sala le corresponde decidir sobre la tutela solicitada, para lo cual se abordarán los siguientes temas: I) generalidades de la acción de tutela;
II) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y III) análisis del caso concreto. Generalidades de la acción de tutela De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales; cuando Radicado: 11001-03-15-000-2025-06964-00 4 éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.
Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128/21, se enlistaron así: «a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.
( ). b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. ( ) c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. ( ) d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela.
( ).» Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales: «a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. (…) 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño Radicado: 11001-03-15-000-2025-06964-00 5 b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
(…) h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución.»3 En la misma línea, el Alto Tribunal Constitucional en sentencia SU-215 de 2022 enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y la seguridad jurídica y expresó: «… Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada4.
(…) “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”5. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, (…).
Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela6.» 3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 4 Sentencia SU-074 de 2022. 5 Sentencia SU-074 de 2022. 6 Sentencia SU-072 de 2018. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06964-00 6 En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es determinante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.
Análisis del caso concreto En síntesis, la señora Graciela Buenaver Serrano estima que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander le vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad; así como los principios de cosa juzgada, buena fe, seguridad jurídica, confianza legítima y racionalidad; con la sentencia del 19 de junio de 2025, proferida dentro del medio de control de reparación directa con radicado 54001-33-33-001-2014-01044-00 [02].
La Sala observa que la acción de tutela contra la providencia del 19 de junio de 2025 cumple los requisitos de procedencia, pues a) tiene relevancia constitucional en la medida en que se debe examinar la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados por incurrir en el defecto sustantivo por desconocer precedente horizontal y vertical, la demandante argumentó suficientemente la solicitud; b) la accionante no cuenta con otro medio de defensa para discutir lo aquí expuesto; c) se cumple con el requisito de inmediatez, pues la acción se presentó el 5 de noviembre del año en curso, esto es, dentro de los seis meses siguientes a la notificación de la sentencia, lo cual fue el 2 de julio 2025 y cobró ejecutoria el 9 de igual mes y año y d) la tutela no se dirige contra un fallo de la misma naturaleza.
El Tribunal Administrativo de Norte de Santander señaló como primer problema jurídico a resolver, si le es imputable al Ejército Nacional el daño (trastorno esquizofrénico) del que fue víctima el señor Ramón Tarcicio Neira Buenaver y que se manifestara durante la prestación de su servicio militar obligatorio. Al respecto indicó, que la responsabilidad por daños ocasionados a conscriptos es objetiva, por cuanto el soldado regular ve doblegada su voluntad para vincularse al servicio militar en cumplimiento de un deber legal, a diferencia de quien ingresa por decisión propia como es el caso de los soldados profesionales.
Trajo a colación la sentencia del 29 de abril de 20197 que señaló: «la jurisprudencia de esta Colegiatura ha declarado la responsabilidad del Estado por daños irrogados a conscriptos, haciendo uso de regímenes de responsabilidad objetivos como daño especial, por rompimiento del equilibrio frente a las cargas públicas, o por riesgo excepcional, cuando el daño ha sido la concreción de un riesgo propio de una actividad peligrosa».
Conforme a lo expuesto, concluyó que los daños de que son víctimas los conscriptos en cumplimiento de su servicio militar obligatorio dan lugar a la responsabilidad del 7 Consejo de Estado, Sección Tercera radicado 19001-23-31-000-2006-00561-01 Radicado: 11001-03-15-000-2025-06964-00 7 Estado conforme el régimen objetivo, ya sea por daño especial, actividad peligrosa o riesgo excepcional, sin embargo, «ello no imposibilita al juzgador a acudir al régimen de responsabilidad de falla en el servicio».
Citó como pruebas relevantes para el caso las siguientes: - Acta de Junta Médica Laboral núm. 67856 del 8 de agosto de 2013, realizada por la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional, por medio de la cual el señor Ramón Tarcicio fue diagnosticado con la patología de trastorno esquizofrénico; determinándosele a su vez, una disminución de la capacidad laboral del 85%. - Copia de la historia clínica del Hospital Mental Rudesindo Soto, en la que consta la atención que le fue brindada al señor Ramón Tarcicio Neira Buenaver. - Certificación expedida por el Batallón de Infantería núm. 15 de Santander, en la que se acredita la prestación del servicio del señor Ramón Tarcicio Neira Buenaver del 19 de noviembre de 2009 al 10 de noviembre de 2011. - Resolución núm. 177700 del 17 de junio de 2014, «Por la cual se reconoce y ordena el pago de INDEMNIZACIÓN POR DISMINUCIÓN DE LA CAPACIDAD LABORAL». - Oficio núm. 000992 del 5 de febrero de 2018, por medio del cual el Batallón de Infantería GRAL.
Francisco de Paula Santander, allegó copia del acta de concentración núm. 371 del 24 de noviembre de 2009, en la que se relaciona al personal apto para ser incorporado, en donde se observa al ciudadano Ramón Tarcicio Neira Buenaver. Del material probatorio aportado el Tribunal estimó que se encuentra acreditado el daño (trastorno esquizofrénico) y que la imputabilidad del daño a la actividad bien sea por acción u omisión del Estado comporta un elemento de responsabilidad extracontractual, por ende, es necesario que exista una relación de causalidad entre la situación imputable al Estado y el daño causado.
En este orden expresó, que las pruebas aportadas no permiten inferir que «se hubiera presentado durante la prestación del servicio obligatorio del demandante un evento o situación que afectara al señor Neira Buenaver y que pudiera desencadenar su trastorno esquizofrénico». Expuso que si bien el juez de primera instancia adujo que en la demanda se menciona que el conscripto fue asignado a un batallón contraguerrilla y a su vez se le ordenó realizar un registro de una zona que el día anterior había sido objeto de ataque por parte de subversivos, lo cierto es que, dicha aseveración solo quedó en una simple manifestación, porque no se aportó elemento probatorio que así lo acreditara.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06964-00 8 Bajo la misma línea argumentativa, precisó que tampoco se aportaron testimonios o demás pruebas documentales que permitieran establecer las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las cuales el señor Tarcicio prestó su servicio militar obligatorio y «que den cuenta que el prenombrado fue objeto de alguna situación en particular por parte de sus superiores, compañeros o evento externo relacionado con la prestación del servicio que pudiera detonar la sintomatología de la patología que después le fuera diagnosticada».
Que revisada la historia clínica se puede concluir que el señor Tarcicio desde el año 2008, antes de ingresar al servicio militar obligatorio, ya había acudido al Hospital Mental Rudesindo Soto al presentar una serie de sintomatología similar a la que exteriorizó en el año 2011, cuando se hallaba vinculado al Ejército Nacional en calidad de conscripto, y su familia era conocedora de la situación, pues la madre en la terapia familiar indicó que los cambios comportamentales del demandante devenían desde el proceso de divorcio, que aconteció cuando era un niño. Concluyó el Tribunal expone que las pruebas recaudadas no permiten inferir que la afectación diagnosticada al conscripto fuera producto de la actividad militar que este desempeñó como soldado regular, pues si bien se exteriorizó durante la misma, esta situación ya se había presentado tiempo antes de su vinculación al Ejército Nacional, lo que impide establecer el nexo causal que se requiere para imputar el daño a la entidad demandada.
El Tribunal resaltó que: « […] independiente del régimen de responsabilidad aplicable, le corresponde a la parte actora, acreditar el nexo causal que permita imputar el daño a quien demanda, en el caso en concreto, incluso bajo el régimen objetivo de responsabilidad, dado que, no se demostró que la causa del trastorno esquizofrénico del señor Tarcicio, correspondiera a la situación excepcional de riesgo o por causa y con ocasión del servicio militar obligatorio, lo que impide necesariamente la prosperidad de las pretensiones deprecadas en el libelo inicial».
Adicionalmente, la autoridad judicial accionada citó sentencias8 que se refieren a la necesidad de probar el nexo de causalidad, entre el daño alegado y la actividad de la entidad demandada, específicamente en la prestación del servicio militar obligatorio. En consecuencia, el Tribunal resolvió revocar la sentencia del 27 de julio de 2020 que profirió el Juzgado 1º Administrativo del Circuito de Cúcuta y, en su lugar, negar las súplicas de la demanda.
La tutelante alega que el Tribunal desconoció las siguientes providencias: 8 Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección A. C.P.: Marta Nubia Velásquez Rico. Sentencia del 25 de octubre de 2019. Radicado 11001-03-15-000-2019-03169-01 (AC) Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección A. C.P. María Adriana Marín. Sentencia del 25 de octubre de 2019, radicado No. 05001-23-31-000-2008-00969-01 (50595) Radicado: 11001-03-15-000-2025-06964-00 9 Decisión Tema T 011 de 2017 de la Corte Constitucional Refiere que la responsabilidad por daños ocasionados a los conscriptos es objetiva y que el juez puede apartarse válidamente de dicho precedente siempre y cuando cumpla con los requisitos de transparencia y suficiencia establecidos en la Sentencia T 446 de 2013.
Fallo del 2 de agosto de 2024, radicado 41001-23- 31-000-2010- 00722-01 del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B El señor Home prestó servicio militar como soldado campesino y durante ese tiempo perdió la visión del ojo izquierdo, en ese caso, el juez natural encontró «acreditado el nexo causal entre el daño y la actividad militar porque a la víctima le diagnosticaron varias patologías durante su conscripción» y «la entidad demandada tenía la carga de demostrar alguna causal extraña para exonerarse de responsabilidad, pero no lo hizo». 3 de junio de 2021, radicado 54001-33- 33-004-2015- 00431-02 del Tribunal Administrativo de Norte de Santander «se logró́ probar que el señor Joel Andrés Botello Ascanio ingresó en condiciones aptas para el servicio militar de conformidad con el tercer examen ya relacionado, y que posteriormente, fue dictaminado con una pérdida del 11% capacidad laboral durante su prestación obligatoria del servicio, con una calificación de no apto para el servicio militar, a pesar de tratarse una enfermedad común, la tesis de la apoderada del Ejército no es compartida por este Tribunal, puesto que si se pudo acreditar el nexo de causalidad, a pesar de que no se contó con la totalidad de pruebas que reposaban o se encontraban en disposición de la accionada». 29 de mayo de 2025 radicado 54001-33-33-002- 2014-01894-00 del Tribunal Administrativo de Norte de Santander «YIANCO JOSE VELASCO ingreso (sic) al Ejército Nacional como soldado conscripto y que en desarrollo de su actividad militar sufrió un accidente de carácter laboral que le generó un trastorno de estrés post traumático diagnosticándole esquizofrenia, por lo que, en este caso, no es posible desligar la patología del soldado conscripto con la actividad de la Administración, pues la víctima ingresó en buenas condiciones de salud, pero fue declarado no apto para seguir en el servicio militar por padecer una enfermedad psiquiátrica crónica y con una PCL de 100%, la cual se desarrolló rápidamente durante su permanencia en las filas del Ejército Nacional, circunstancia que, de igual manera, desencadena la responsabilidad de la demandada».
Al respecto, la Sala advierte que las providencias T 011 de 2017 y del 2 de agosto de 2024, proferidas por la Corte Constitucional y esta corporación, respectivamente, no son precedentes obligatorios para el caso, pues lo probado en los casos señalados difiere de lo establecido en el presente asunto; además de que no son sentencias de unificación, tal y como lo describe el artículo 270 del CPACA, por lo que no son precedentes de obligatorio cumplimiento, en este caso, para el Tribunal Administrativo de Norte de Santander; razón por la cual no se configura el defecto sustantivo.
En cuanto al desconocimiento de los precedentes horizontales por parte del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, la Sala encuentra que las decisiones citadas por la accionante si bien guardan relación con la situación fáctica del caso particular porque hablan de la responsabilidad por daño a los conscriptos por enfermedad común adquirida en algunos casos con anterioridad y en otros durante la prestación Radicado: 11001-03-15-000-2025-06964-00 10 del servicio militar obligatorio, lo cierto es que no se evidencia que la decisión que se discute en esta acción constitucional contrarie esos pronunciamientos.
Lo anterior, teniendo en cuenta que en las sentencias citadas el Tribunal Administrativo de Norte de Santander resolvió declarar la responsabilidad patrimonial del Estado porque encontró demostrado que la enfermedad común fue adquirida con anterioridad a la prestación del servicio militar, pero se intensificó durante ese tiempo, circunstancia que en este caso no se acreditó, tal y como lo manifestó el Tribunal en la providencia cuestionada.
Así las cosas, se negará el amparo invocado porque no se configuró el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente vertical y horizontal. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: Primero: NEGAR la acción de tutela interpuesta por la señora Graciela Buenaver Serrrano, conforme a las consideraciones expuestas en esta providencia. Segundo: Si esta providencia no fuere impugnada, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente