CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 63001 2333 000 2021 00101 01 (5861-2022) Demandante: Manuel de Jesús Cardona Trujillo Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Tema: Pensión gracia. Requisito de tiempo de servicio docente.
Naturaleza de la vinculación docente. Docente en interinidad o en temporalidad. Ley 1437 de 2011. Decisión: Confirmar la sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 09 de junio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Quinta de Decisión, que accedió a las pretensiones de la demanda.
I. ANTECEDENTES1 1.1. Pretensiones de la demanda La parte demandante solicitó la nulidad de las Resoluciones RDP 003174 de 11 de febrero de 2021, RDP 009740 de 22 de abril de 2021, RDP 011453 de 05 de mayo de 2021, por medio de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP-, negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia, y resolvió negativamente los recursos de reposición y de apelación, respectivamente.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento de la pensión gracia, en cuantía del 75% del promedio de la totalidad de los factores salariales devengados a partir de la adquisición del estatus jurídico, el reajuste de las mesadas dejadas de percibir, condenar a la entidad al pago de los reajustes por concepto de la Ley 71 de 1988 y Ley 100 de 1993, junto con el pago de los intereses moratorios de conformidad con el CPACA.
Y finalmente, que se condene en costas a la UGPP. 1.2. Hechos que fundamentan la demanda El señor Manuel de Jesús Cardona Trujillo manifestó que fue nombrado como 1 002Demanda.pdf Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001 2333 000 2021 00101 01 (5861-2022) Demandante: Manuel de Jesús Cardona Trujillo docente por medio del Decreto 0305 del 31 de mayo de 1971, a partir del 05 de junio de 1971 hasta el 24 de agosto de 1973; luego, fue vinculado mediante Decreto 0350 del 16 de agosto de 1973 desde el 25 de agosto de 1973 al 31 de mayo de 1976; y posteriormente, como docente al servicio del municipio de Quimbaya a través del Decreto 093 de 22 de agosto de 1995, a partir del 15 de septiembre de 1995 hasta el 26 de enero de 2014.
Manifestó que el 25 de enero de 1999 cumplió 50 años, sin embargo, hasta el año 2013 alcanzó el estatus pensional con más de 20 años de servicio como docente territorial; que además, desempeñó el cargo con honradez y buena conducta, por lo que estima cumple los requisitos para obtener la pensión gracia. Finalmente afirma que el 09 de septiembre de 2020 radicó solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP –, la cual fue resuelta de manera negativa con los actos hoy demandados. 1.3.
Fundamentos de derecho y concepto de violación Como argumento de lo pretendido, indicó que la entidad demandada infringió el artículo 13 de la Constitución Política, así como las Leyes 39 de 1903, 114 de 1913, 37 de 1933, 115 de 1994, 91 de 1989, 60 de 1993, 100 del 93. Expuso que se cumplieron todos los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia, sin embargo, la entidad demandada negó el derecho en clara omisión de la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el asunto. 1.4.
Contestación de la demanda Luego de presentada la demanda el 23 de junio de 2021, y admitida el 03 de agosto de 2021, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, una vez notificada, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, indicando que el demandante no demostró el cumplimiento de los requisitos previstos en la ley para hacerse acreedor de la pensión gracia, en especial no acredita su vinculación por un término no menor a 20 años de carácter departamental, distrital o municipal.
Así mismo, se allegaron certificados que señalan que el vínculo fue nacional y otros donde no se registran pagos en los periodos mencionados por el demandante. Concluyendo entonces que, conforme lo dispuesto en la Ley 114 de 1993 y la jurisprudencia del Consejo de Estado, no es posible el reconocimiento de la pensión gracia. Finalmente, propuso las excepciones de i) inexistencia del derecho reclamado; ii) cobro de lo no debido; iii) legalidad de los actos administrativos acusados; iv) buena fe; y v) prescripción. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001 2333 000 2021 00101 01 (5861-2022) Demandante: Manuel de Jesús Cardona Trujillo 1.5.
Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Quinta de Decisión en sentencia de 09 de junio de 2022, accedió a las pretensiones de la demanda. En ese orden, i) declaró la nulidad de las resoluciones RDP 003174 del 11 de febrero de 2021, RDP 009740 del 22 de abril de 2021 y RDP 011453 del 05 de mayo de 2021; ii) a título de restablecimiento del derecho el reconocimiento y pago de la pensión gracia con el 75% del promedio de asignación básica y factores salariales en doceavas de lo percibido durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional; iii) declaró la prescripción de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 9 de septiembre de 2017; y iv) se ordenó el reajuste de las sumas adeudadas junto al pago de intereses moratorios en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA.
Como sustento de su decisión, adujo que se cumplen las exigencias de ley; toda vez que independiente del origen de los recursos, para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo del demandante, y en el caso objeto de análisis, los actos de nombramiento que sustentan el tiempo de servicio fueron expedidos por entidades del nivel territorial. 1.6.
Recurso de apelación A modo de síntesis, se tiene que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, mediante apoderado judicial, interpuso recurso de apelación solicitando la revocatoria de la sentencia de primera instancia, alegando que la parte actora incumplía con los requisitos contemplados en la Ley 114 de 1913, concretamente, haber prestado servicios como docente departamental, distrital, municipal o nacionalizado por 20 años.
Adujo que los actos de nombramiento y posesión aportados por el demandante no dan cuenta del carácter de la plaza ocupada, y no es suficiente inferir tal naturaleza únicamente por la entidad que lo suscribe. Además, señaló que el juez realizó una indebida valoración, en primer lugar, se indica que el tipo de vínculo en el periodo comprendido entre 1976 y 1981 es nacional; en segundo lugar, a partir de 1998 se desconoce la fuente de financiación, esto con ocasión de la firma del convenio Nación - Ministerio de Educación Nacional - Ministerio de Hacienda y Crédito Público y municipio de Quimbaya, que incorporó al demandante y a otros 17 docentes al FOMAG; y en tercer lugar, la certificación expedida por el departamento de Caldas advierte que el Ministerio de Educación Nacional nombró al señor Manuel de Jesús Cardona Trujillo, como director en centro de concentración de desarrollo rural en Aguadas - Caldas hasta 17 de noviembre de 1995.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001 2333 000 2021 00101 01 (5861-2022) Demandante: Manuel de Jesús Cardona Trujillo 1.7. Trámite correspondiente a la segunda instancia Mediante auto de 30 de octubre de 2023, se admitió el recurso de apelación presentado por la entidad demandada. En esta instancia, intervino el apoderado de la UGPP reiterando su petición de revocar la sentencia de primera instancia, en tanto aduce que el sustento de lo pedido carece de fundamentos fácticos y jurídicos al no cumplir con los requisitos legales para acceder a tal pensión. Por su parte, el actor y el agente del Ministerio Público que actúa ante esta Corporación allegaron memoriales solicitando confirmar la sentencia de primera instancia. Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada. 2.2. Problema jurídico Corresponde a esta Sala de Subsección determinar si el señor Manuel de Jesús Cardona Trujillo, tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia por haber cumplido los requisitos para ello, en especial lo relativo a la vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, y los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado; o si, por el contrario, no acredita las exigencias para dicho reconocimiento. 2.3.
Normativa y jurisprudencia aplicable al caso 2.3.1. Pensión gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. 2 2 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]».
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001 2333 000 2021 00101 01 (5861-2022) Demandante: Manuel de Jesús Cardona Trujillo En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a dicha prestación, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años.
Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con antelación al 31 de diciembre de 1980. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.
De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1°, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.
Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» (Negrillas fuera de texto).
El numeral 2 del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001 2333 000 2021 00101 01 (5861-2022) Demandante: Manuel de Jesús Cardona Trujillo normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»3 Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 20184 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante, su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 4 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001 2333 000 2021 00101 01 (5861-2022) Demandante: Manuel de Jesús Cardona Trujillo atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas — situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001 2333 000 2021 00101 01 (5861-2022) Demandante: Manuel de Jesús Cardona Trujillo Por último, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».5 Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.
Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.3.2.
Del servicio docente en interinidad Esta Subsección6 ha señalado que la interinidad, corresponde a otros tipos de vinculación al servicio público, no obstante, no existe una definición expresa de la misma, debiendo entonces entenderse como el mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes vinculados en carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de tal actividad, en razón a la necesidad y urgencia de garantizar la prestación del servicio de educación. En ese orden, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, se ha señalado que es procedente tener en cuenta el tiempo docente servido en interinidad o temporal, en la medida que el nombramiento haya sido del orden territorial o nacionalizado; ello, en tanto las exigencias para obtener dicha prestación se reducen a la existencia de una vinculación al servicio docente con antelación al 30 de diciembre de 1980, buena conducta, 50 años de edad y la acreditación de 20 años de servicios, sin que tenga incidencia la modalidad de la vinculación, es decir, sin que sea necesario tener en cuenta la forma en la que fue provisto el empleo de docente, si lo fue en carrera, en provisionalidad o en forma transitoria o interina.
Al respecto, esta Corporación ha sostenido lo siguiente: 5 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 6 Sección Segunda - Subsección A- C.P. Rafael Suárez Vargas – providencia de 6 de marzo de 2024 – expediente 25000 23 42 000 2017 01366 01 (1803-2019) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001 2333 000 2021 00101 01 (5861-2022) Demandante: Manuel de Jesús Cardona Trujillo «[ ] Respecto de la vinculación del demandante como docente interino, debe reiterarse que las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928 concibieron la prestación gracia de jubilación como una dádiva o recompensa a favor de quienes ejercieran la actividad docente en el nivel territorial, razón por la cual, y conforme lo disponen las normas en cita y la jurisprudencia de esta Corporación, la única exigencia válida para efectos de reconocer la prestación pensional en cita es haber acreditado 20 años al servicio de la docencia oficial sin importar la modalidad de la vinculación, siempre que esta responda a cualquiera de las previstas en la ley7.
En efecto, si bien el ordenamiento jurídico no define expresamente la naturaleza de la interinidad, como una forma de proveer cargos docentes, esta Corporación ha precisado que dicha figura debe entenderse como el mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos.
Lo anterior, en todo caso, constituye una forma de vinculación a la administración, en cumplimiento de las formalidades previstas en la ley, esto es, a través de la toma de posesión de un cargo docente dando lugar, en consecuencia, a la configuración de una relación legal y reglamentaria con carácter autónomo, tal y como ocurrió en el caso del señor Arcos Gómez»8.
(Resalta la Sala).9 En conclusión, quienes desempeñen la labor docente en calidad de educadores territoriales o nacionalizados, aunque hubieran laborado en calidad de interinos tienen derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia siempre que cumplan con la edad de 50 años, el tiempo de servicios de 20 años y acrediten buena conducta.10 2.4 Actuación administrativa El demandante el 09 de septiembre de 2020, presentó ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, solicitud para el reconocimiento y pago de una pensión gracia, la cual fue negada a través de la Resolución RDP 003174 de 11 de febrero de 2021, sustentada en que el actor no acreditó tiempos de servicio con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
Inconforme con la respuesta, el docente interpuso recurso de reposición, y en subsidio de apelación, los cuales fueron desatados mediante las Resoluciones 009740 de 22 de abril de 2021 y RDP 011453 del 05 de mayo de 2021, que 7 Consejo de Estado. Sección Segunda. Radicado: 25000-23-42-000-2012-01275-01 (0951-2014). Sentencia de 30 de julio de 2015. 8 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Radicado: 52001-23-33-000-2013-00058-01 (2636-2014). Sentencia de 14 de noviembre de 2015. 9 Relacionado en sentencia del 27 de junio de 2018, radicado 68001-23-33-000-2014-00812-01 (3597-2015). 10 Véase, entre otras, Consejo de Estado. Sección Segunda. Radicado: 25000 23 42 000 2017 02988 01 (0691– 2021). Sentencia de 3 de agosto de 2023.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001 2333 000 2021 00101 01 (5861-2022) Demandante: Manuel de Jesús Cardona Trujillo confirmaron la decisión de negar lo reclamado. 2.5 Caso concreto Así entonces, pasa la Sala a resolver el problema jurídico planteado, en orden a determinar si el demandante cumple con las exigencias contenidas en la Ley 114 de 1913, demás normas complementarias y la jurisprudencia del Consejo de Estado, para el reconocimiento de la pensión gracia. 2.5.1 Del cumplimiento de los requisitos • Edad Revisado el expediente, se encuentra acreditado que el señor Manuel de Jesús Cardona Trujillo nació el 25 de enero de 1949, razón por la que, el 25 de enero de 1999, cumplió 50 años, aspecto que no se cuestionó con el recurso. • Buena conducta En cuanto al desempeño del ejercicio docente, no se observan reproches que pongan en duda su actuar en el desarrollo de la actividad educativa, por lo que también se entiende cumplido dicho requisito. • Vinculación del demandante y tiempo de servicios Con antelación al 31 de diciembre de 1980 - Desde el 05 de junio de 1971 al 24 de agosto de 1973 (2 años, 2 meses y 19 días) En cuanto a este primer vínculo, obra en el expediente Decreto 0305 de 31 de mayo de 197111, por el cual el gobernador del departamento de Caldas, en uso de sus atribuciones legales hizo unos reconocimientos, nombramientos y traslados en el ramo de la educación; entre estos, designó al aquí demandante como profesor interino en el Instituto Neira, en reemplazo de otro docente: 11 PG 32 A 35 003Anexos.pdf Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001 2333 000 2021 00101 01 (5861-2022) Demandante: Manuel de Jesús Cardona Trujillo Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001 2333 000 2021 00101 01 (5861-2022) Demandante: Manuel de Jesús Cardona Trujillo - Desde el 23 de agosto de 1973 al 31 de mayo de 1976 (2 años, 9 meses y 8 días) Con relación a este período, reposa en el plenario el Decreto 0350 del 16 de agosto de 197312 mediante el cual el gobernador del departamento de Quindío en uso de sus facultades, nombró al señor Manuel de Jesús Cardona Trujillo como profesor en el instituto Pijao; acta de posesión de 23 de agosto de 197313; certificado de historia laboral expedido por la secretaría de educación departamental de Quindío de fecha 29 de julio de 201914, en el que señala que el señor Manuel de Jesús Cardona Trujillo laboró en propiedad hasta el 31 de mayo de 1976; véase: 12 PG 47 Y 48 003Anexos.pdf 13 PG 49 003Anexos.pdf 14 PG 50 003Anexos.pdf Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001 2333 000 2021 00101 01 (5861-2022) Demandante: Manuel de Jesús Cardona Trujillo Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001 2333 000 2021 00101 01 (5861-2022) Demandante: Manuel de Jesús Cardona Trujillo A partir del material probatorio referenciado, observa la Sala que el acto en cita que da cuenta del periodo comprendido entre el 05 de junio de 1971 y el 24 de agosto de 1973 fue suscrito por el gobernador, el secretario de hacienda y el secretario de educación del departamento de Caldas, sin que se advierta que la designación realizada al actor haya sido por instrucciones o con participación del Ministerio de Educación Nacional.
En segundo lugar, en cuanto al periodo que data a partir del 23 de agosto de 1973 al 31 de mayo de 1976, el acto fue suscrito por el gobernador, el secretario de desarrollo, fomento y obras públicas, y el jefe departamental de educación y cultura, del cual tampoco se advierte que se haya actuado por instrucción del Ministerio de Educación, y menos aún que la plaza fuera del orden nacional.
Cabe destacar que para el momento en que se realizó esta designación, no se había expedido la Ley 43 de 1975, que dio lugar a la nacionalización de la educación, y en todo caso, no existe prueba que permita establecer que, con posterioridad a dicha data, la plaza en comento ocupada por el actor haya sido objeto de nacionalización. De tal manera, que para efectos de corroborar la naturaleza de la vinculación del demandante, aspecto cuestionado por la entidad demandada, resulta indispensable destacar que la Corte Constitucional, en sentencia C – 084 de 1999, al analizar la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, precisó que antes de la nacionalización de la educación que se surtió conforme a la Ley 43 de 11 de diciembre de 1975, los docentes se dividían sólo en dos categorías, así: (i) nacionales; y (ii) territoriales.
Específicamente, expuso: «3.2.2. Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001 2333 000 2021 00101 01 (5861-2022) Demandante: Manuel de Jesús Cardona Trujillo por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado "por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica", nada de lo cual ocurre en este caso. […]» (Negrilla de la Sala) En ese escenario, considera la Sala que la vinculación del señor Manuel de Jesús Cardona Trujillo fue territorial desde el 05 de junio de 1971 hasta el 31 de mayo de 1976 (4 años, 11 meses y 26 días) periodo válido para la sumatoria de los 20 años de servicio docente, pues dicha vinculación provino de la autoridad territorial sin intervención de la Nación - Ministerio de Educación; además cuando ello ocurrió, no se había expedido la Ley 43 de 1975. i) Desde el 18 de septiembre de 1995 al 26 de enero de 2014 (18 años, 4 meses y 8 días) A través del Decreto 093 de 22 de agosto de 199515, la alcaldesa de Quimbaya en uso de sus facultades legales y en especial las conferidas por la Ley 115 de 1994, el Decreto nacional 1860 de 1994 y el Decreto municipal 081 del 12 de julio de 1995, nombró a unos docentes en el municipio de Quimbaya – Quindío, entre esos al señor Manuel de Jesús Cardona Trujillo para desempeñar el cargo de licenciado en lenguas modernas grado 07 en el escalafón docente.
Obsérvese: 15 PGS 52 A 55 003Anexos.pdf Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001 2333 000 2021 00101 01 (5861-2022) Demandante: Manuel de Jesús Cardona Trujillo En este punto es necesario mencionar, que el acto de designación, para ocupar el cargo de licenciado en lenguas modernas en el instituto El Laurel, fue expedido por la alcaldesa de Quimbaya, sin que en el mismo se haya dejado constancia que se actúa por instrucciones del Ministerio de Educación como tampoco se observa intervención alguna de un delegado de dicha cartera, de manera que se trata de una vinculación de orden municipal – territorial; pues, tampoco se hace referencia a que se trata de una plaza nacionalizada, incluso, se advierte que se provee el cargo por concurso público de méritos.
Lo anterior guarda relación con lo previsto en el artículo 1° de la Ley 91 de 1989 que dispuso «Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975». Sumado a lo anterior, en lo que corresponde a dicha diferencia esta Corporación en la citada sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, concluyó: «Entre tanto, debe entenderse por personal territorial el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto.» Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001 2333 000 2021 00101 01 (5861-2022) Demandante: Manuel de Jesús Cardona Trujillo Por tanto, el periodo comprendido entre el 18 de septiembre de 1995 al 26 de enero de 2014 (18 años, 4 meses y 8 días), es viable que sea computado para efectos de la pensión gracia objeto de reclamación. Ahora, de acuerdo con el escrito de apelación, si bien en el recurso la parte demandada alega que hubo una vinculación de carácter nacional con ocasión de un nombramiento realizado por el Ministerio de Educación Nacional desde el año 1981 hasta el año 1995, lo cierto es que, en el escrito de la demanda la parte no solicitó la valoración de dicho tiempo de servicio, y en consecuencia el tribunal tampoco se refirió a ello en la sentencia primera instancia. Por otro lado, se observa que el certificado expedido por la secretaria de educación departamental del Quindío el 05 de marzo de 2019, fue objeto de reparo por la parte demandada en el recurso de apelación, al considerar que se trató de un vínculo de naturaleza nacional, no obstante, advierte la Sala que no es dable tener por cierta tal afirmación, toda vez que no se está haciendo referencia al tipo de vinculación sino al régimen de pensiones, el cual no es un punto de referencia que permita establecer la naturaleza del vínculo.
Así las cosas, al no encontrarse razones que justifiquen prescindir del tiempo laborado por el demandante como docente oficial durante los periodos en mención, observa la Sala que cumplió con el requisito de 20 años al servicio estatal como educador del orden territorial. En ese orden, el señor Cardona Trujillo acredita un tiempo total de servicio para efectos de pensión gracia, así: Carácter de plaza ocupada Desde Hasta Tiempo laborado Territorial 05 de junio de 1971 24 de agosto de 1973 2 años, 2 meses y 19 días Territorial 23 de agosto de 1973 31 de mayo de 1976 2 años, 9 meses y 8 días Municipal 18 de septiembre de 1995 26 de enero de 2014 18 años, 4 meses y 8 días Total: 23 años, 4 meses y 4 días Teniendo en cuenta lo anterior, estima la Sala que el estatus pensional no se causó el 01 de enero de 2013 como lo dispuso el tribunal, sino el 22 de septiembre de 2010, momento en el que cumplió el docente 20 años de servicio, y fecha para la cual ya acreditaba los 50 años de edad.
Sin embargo, no es posible modificar en tal sentido la sentencia, dado que la UGPP es apelante único, y tal decisión haría más gravosa su situación. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001 2333 000 2021 00101 01 (5861-2022) Demandante: Manuel de Jesús Cardona Trujillo En todo caso, tal como lo dispuso el tribunal, en el presente caso operó el fenómeno de la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 9 de septiembre de 2017, pues, dado que el derecho se causó el 22 de septiembre de 2010, debía presentar la reclamación a más tardar el 22 de septiembre de 2013, sin embargo ello lo hizo hasta el 9 de septiembre de 2020, esto, cuando ya habían transcurrido más de 3 años desde la exigibilidad del derecho, y la demanda se presentó el 23 de junio de 2021.
En ese orden de ideas, se impone confirmar la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda. 2.6. Conclusión Teniendo en cuenta lo descrito previamente, la Sala considera que el docente Manuel de Jesús Cardona Trujillo cumplió con todos los requisitos establecidos en las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación para ser beneficiario de una pensión gracia, es decir, no existen reproches sobre la buena conducta en el desempeño de la labor, cumplió 50 años de edad, laboró en la educación oficial con naturaleza territorial por más de 20 años, y acreditó su vinculación como docente nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980, tal y como lo determinó la sentencia objeto de apelación; motivo por el cual se confirmará la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Quinta de Decisión, que accedió a las pretensiones de la demanda. 2.7.
Condena en costas En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, de la revisión del recurso de apelación, no puede observarse dicha situación, contrario a ello, en el recurso se sustentaron las razones en defensa jurídica de sus intereses y, por ende, razones suficientes para no condenar en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 09 de junio de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Quinta de Decisión, que accedió a las pretensiones de la demanda; de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001 2333 000 2021 00101 01 (5861-2022) Demandante: Manuel de Jesús Cardona Trujillo SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia conforme a la parte motiva.
TERCERO. Se reconoce personería al abogado Edgar José Polanco Pereira como apoderado de la UGPP, en consideración al poder allegado vía correo electrónico y que se encuentra visible en el expediente digital disponible en SAMAI CUARTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.