CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., diez (10) de junio de dos mil veintiséis (2026) Radicado: 11001 03 24 000 2025 00018 00 Demandante: Jorge Rodrigo Castilla Rentería Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR Medio de control: Nulidad Tema: Solicitud de suspensión provisional por violación de norma superior de acto que fija tasa retributiva.
Factor regional Decisión: Niega AUTO_________________________________________________________________ El Despacho procede a resolver la solicitud de suspensión provisional de la Resolución DGEN núm. 20247000303 del 19 de abril de 2024, «Por medio de la cual se fija el factor regional para las cuencas y tramos de cuenca de segundo orden que forman parte de la jurisdicción de la Corporación, para el período de facturación 2023 de la tasa retributiva y, se toman otras determinaciones», expedida por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (en adelante CAR).
I. La solicitud de suspensión provisional El señor Jorge Rodrigo Castilla Rentería solicitó la declaratoria de nulidad de la Resolución DGEN núm. 20247000303 del 19 de abril de 2024. En un acápite especial de la demanda, la parte actora pidió la suspensión provisional del mencionado acto administrativo, el cual es del siguiente tenor: RESOLUCIÓN DGEN No. 20247000303 de 19 ABR. 2024 "Por medio de la cual se fija el factor regional para las cuencas y tramos de cuenca de segundo orden que forman parte de la jurisdicción de la Corporación, para el periodo de facturación 2023 de la tasa retributiva y, se adoptan otras determinaciones" EL DIRECTOR GENERAL DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA – CAR, en uso de las facultades legales y estatutarias, en especial las que le confiere el Artículo 31 de la Ley 99 de 1993, los artículos 2.2.9.7.3.6 y 2.2.9.7.4.3 del Decreto 1076 de 2015, y CONSIDERANDO:
ANTECEDENTES. Que por medio del Informe Técnico DESCA 046 del 3 de abril de 2024, la Dirección de Evaluación, Seguimiento y Control Ambiental, recomendó los valores de factor regional para el periodo de facturación 2023, para los tramos de cuenca y cuencas de segundo orden que forman parte de la jurisdicción de la entidad; evaluando el cumplimiento de metas de carga contaminante y ajustando lo correspondiente según disposición del artículo 2.2.9.7.4.3 del Decreto 1076 de 2015.
Radicado: 11001 03 24 000 2025 00018 00 Demandante: Jorge Rodrigo Castillo Rentería Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca 2 Que esta Corporación clasificó en forma general los cuerpos de agua de su jurisdicción, teniendo en cuenta los usos para los cuales han sido asignados, y definió los objetivos de calidad para las diez (10) cuencas de segundo orden.
Que los objetivos de calidad fueron fijados por la CAR para cumplirlos o mantenerlos en un horizonte de tiempo proyectado, con el fin de articular todos los programas y proyectos del nivel nacional, departamental y municipal que se pretendan adelantar para la descontaminación y manejo en general de las cuencas de su jurisdicción. CONSIDERACIONES JURÍDICAS Que el artículo 42 de la Ley 99 de 1993, establece que la utilización directa o indirecta de la atmósfera, del agua y del suelo, para introducir o arrojar desechos o desperdicios agrícolas, mineros o industriales, aguas negras o servidas de cualquier origen, humos, vapores y sustancias nocivas que sean resultado de actividades antrópicas o propiciadas por el hombre o actividades económicas o de servicio, sean o no lucrativas, se sujetará al pago de tasas retributivas por las consecuencias nocivas de las citadas actividades.
Que mediante el artículo 211 de la Ley 1450 de 2011, se modificó y adicionó el artículo 42 de la Ley 99 de 1993, así: “parágrafo 1º. Las tasas retributivas y compensatorias se aplicarán incluso a la contaminación causada por encima de los límites permisibles sin perjuicio de la imposición de las medidas preventivas y sancionatorias a que haya lugar.
El cobro de esta tasa no implica bajo ninguna circunstancia la legalización del respectivo vertimiento. Parágrafo 2º. Los recursos provenientes del recaudo de las tasas retributivas se destinarán a proyectos de inversión en descontaminación y monitoreo de la calidad del recurso respectivo. Para cubrir los gastos de implementación y seguimiento de la tasa, la autoridad ambiental competente podrá utilizar hasta el 10% de los recursos recaudados.
( ")". Que la Ley 2294 de 2023, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022- 2026 "Colombia Potencia Mundial de la Vida", en su artículo 25 adicionó un parágrafo transitorio al artículo 42 de la Ley 99 de 1993, así: Artículo 42. Tasas Retributivas y Compensatorias. ( ) Parágrafo transitorio. El factor regional de la tasa retributiva por vertimientos para los prestadores del servicio público de alcantarillado en el territorio nacional se cobrará con el factor regional de 1 a los prestadores de los municipios; hasta el 31 de diciembre del 2024, plazo en el cual el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en conjunto con el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, actualizarán los estudios, las evaluaciones y la fórmula con el que se calcula la tasa retributiva, así como los criterios de gradualidad para distribuir el factor regional en función de los compromisos asumidos por los prestadores del servicio público de alcantarillado, generando la correspondiente reglamentación con un esquema de tratamiento diferencial".
Que mediante el Capítulo 7 "tasas retributivas por vertimientos puntuales al agua" del Título 9 "instrumentos Financieros, Económicos y Tributarios" del Decreto 1076de 2015, se compiló el Decreto 2667 de 2012 "por el cual se reglamenta la tasa Radicado: 11001 03 24 000 2025 00018 00 Demandante: Jorge Rodrigo Castillo Rentería Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca 3 retributiva por utilización directa e indirecta del agua como receptor de vertimientos puntuales y se toman otras determinaciones".
Que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2.2.9.7.2.2 у 2.2.9.7.2.3 del Decreto 1076 de 2015, las corporaciones autónomas regionales son competentes para cobrar y recaudar la tasa retributiva por vertimientos puntuales al recurso hídrico. Que teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 2.2.9.7.5.1 del Decreto 1076 de 2015, el monto a cobrar a cada usuario sujeto al pago de la tasa retributiva dependerá de la tarifa mínima, el factor regional de cada parámetro objeto de cobro y la carga contaminante vertida.
Que el factor regional es un factor multiplicador, que representa los costos sociales y ambientales de los efectos causados por los vertimientos puntuales al recurso hídrico, el cual se calcula para cada cuerpo de agua o tramo del mismo, y se aplica a los usuarios de acuerdo a lo previsto en los artículos 2.2.9.7.4.4 у 2.2.9.7.5.1 del Decreto 1076 de 2015.
Que el factor regional se calcula para cada uno de los elementos, sustancias o parámetros objeto de cobro de la tasa retributiva y se ajusta anualmente a partir de finalizado el primer año del quinquenio de las metas de reducción de carga contaminante, cuando no se cumplan las metas del cuerpo de agua o tramo de cuenca, hasta alcanzar las condiciones de calidad del cuerpo de agua para las cuales fue definida la meta.
Que el mismo Decreto 1076 de 2015, establece que la determinación del valor del factor regional parte del análisis del cumplimiento de la meta de carga contaminante en el año correspondiente al periodo de cobro en función de la carga corriente identificada, y se ajusta ante el incumplimiento, partiendo de los valores del factor Regional del año anterior.
Que mediante Resolución CAR 1765 del 22 de agosto de 2016, se ajustó el formulario de auto declaración de vertimientos y el periodo de cobro de la tasa retributiva, y se acogen otras disposiciones relacionadas con la facturación de la tasa retributiva. Que con el fin de realizar el cobro por concepto de la tasa retributiva, respecto de las cargas vertidas puntualmente al recurso hídrico en jurisdicción de la Corporación en el periodo de facturación 2023, se considera necesario fijar el valor del factor regional a aplicar a los sujetos pasivos.
Que el Ministerio de Ambiente hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, mediante Resolución 372 de 1998, fijó las tarifas mínimas de la tasa retributiva por vertimientos líquidos y dispuso que la tarifa mínima debía ajustarse anualmente en el mes de enero según el índice de precios al consumidor - IPC- determinado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas (DANE); el cual se ubicó al terminar el año 2023 en 9,28%.
Que frente a la aplicación del artículo transitorio 25 de la Ley 2294 de 2023 del PND, la Corporación elevó consulta al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible con radicado CAR 20232110498 del 5 de diciembre de 2023, y se obtuvo concepto técnico-jurídico con radicado CAR 20241000192 del 02 de enero de 2024, en el cual, entre otras conclusiones indica: “ (…) Radicado: 11001 03 24 000 2025 00018 00 Demandante: Jorge Rodrigo Castillo Rentería Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca 4 El parágrafo transitorio del artículo 25 de la Ley 2294 de 2023, aplicará para los prestadores del servicio público de alcantarillado a partir del 01 enero de 2024 у hasta el 31 de diciembre de ese mismo año." Que de conformidad con lo anterior y dada la fecha de aplicabilidad del artículo transitorio indicada por el MADS, se realiza el proceso en cuanto al cálculo y aplicación del factor regional para el cobro de la tasa retributiva para la vigencia 2023 según lo establecido en el Decreto 1076 de 2015.
Que en virtud de lo anterior, se estima necesario aplicar como valor para determinar el monto por dicho concepto para el periodo de facturación 2023, en jurisdicción de la Corporación, la tarifa mínima que corresponde a CIENTO OCHENTA Y SIETE PESOS CON SETENTA Y CINCO CENTAVOS m/cte por kilogramo vertido de Demanda Bioquímica de Oxígeno ($187,75/kg DBOs) y de OCHENTA PESOS CON VEINTIOCHO CENTAVOS m/cte por kilogramo de Sólidos Suspendidos Totales ($80,28 /Kg-SST).
Que, en mérito de lo expuesto,
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO -. Fijar como factor regional (Fr) para las cuencas y tramos de cuenca, para el cobro de la tasa retributiva del período de facturación comprendido entre el 1 de enero de 2023 y el 31 de diciembre de 2023, los siguientes valores: Radicado: 11001 03 24 000 2025 00018 00 Demandante: Jorge Rodrigo Castillo Rentería Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca 5 PARÁGRAFO: El Informe Técnico DESCA 046 del 3 de abril de 2024, por medio del cual se realiza el cálculo del factor regional para el cobro de la tasa retributiva en el período de facturación 2023, hace parte integral del presente acto administrativo.
ARTÍCULO SEGUNDO - La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial. Dado en Bogotá, D.C., a los PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE1. 1.1. Como fundamento de la solicitud de suspensión provisional el actor mencionó que se vulneró el parágrafo del artículo 25 de la Ley 2294 del 19 de mayo de 2023, el cual estableció que el factor regional de la tasa retributiva por vertimientos para los prestadores de los municipios del servicio público de alcantarillado sería de uno (1) hasta el 31 de diciembre de 2024.
Afirmó que, dicha norma era de obligatorio cumplimiento, por lo que, a partir del 19 de mayo de 2023, fecha en que fue publicada, la CAR debió darle aplicación, situación que no se presenta en el acto acusado, pues allí se estableció un factor regional superior a uno (1), para los periodos de vertimiento generados dentro del 1 de enero de 2023 y el 31 de diciembre de ese año. II.
TRASLADO DE LA SOLICITUD 2.1. La CAR contestó la petición de medida cautelar bajo los siguientes argumentos: 2 1 Visible a índice 2 del Sistema de Gestión Judicial Samai. 2 Visible a índice 12 ibidem. Radicado: 11001 03 24 000 2025 00018 00 Demandante: Jorge Rodrigo Castillo Rentería Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca 6 2.1.1.
En primer lugar, expuso las razones por las cuales era imposible dar aplicación al parágrafo del artículo 25 de la Ley 2294 de 2023. Afirmó que, le solicitó concepto jurídico al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (en adelante MADS), quien dio respuesta mediante oficio núm. 11002023E 2045335 del 15 de diciembre de 2023. Señaló que, con fundamentado en el artículo 338 de la Constitución Política y el Decreto 1076 de 2015, la cartera ministerial indicó que el citado parágrafo no podía ser aplicado de forma retroactiva, por lo que este debía ser tenido en cuenta desde el 1 de enero de 2023 hasta el 31 de diciembre del mismo año. Aseguró que el MADS es la entidad encargada de fijar las políticas nacionales en materia ambiental, de acuerdo con lo previsto en los artículos 5 y 31 de la Ley 99 de 1993, por lo que es un deber de las corporaciones autónomas adoptar las mismas.
Manifestó que la Resolución DGEN núm. 20247000303 del 19 de abril de 2024, no vulneró el parágrafo del artículo 25 de la Ley 2294 de 2023, por cuanto la aplicación de la norma no es retroactiva, es decir, que la misma se encuentra ajustada a lo dispuesto en el artículo 338 de la Carta Política, la Ley 99 de 1993 y el Decreto nro. 1076 de 2015. 2.1.2.
Como segundo punto, sostuvo que no se cumplían los requisitos del artículo 231 del CPACA, debido a que no se habían aportado documentos, información o argumentos que permitieran advertir que con la negación de la medida se pondría en peligro el interés público. Resaltó que el actor no había demostrado que con la expedición de acto acusado hubiese ocurrido un perjuicio irremediable.
Además, manifestó que la resolución ya había cumplido su objetivo que era el de fijar algunos elementos de la tasa retributiva, para el cobro de esta en el año 2024. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia3 El despacho es competente para resolver la solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto demandado con fundamento en lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 125 y el artículo 229 y siguientes del CPACA. 3.2.
Planteamiento De acuerdo con el contenido de la solicitud de suspensión provisional y el escrito de oposición, el Despacho observa que una de las discrepancias se relaciona con el cumplimiento de los requisitos necesarios para la procedencia de la medida cautelar, en particular, lo relacionado con la falta de documentación, información o justificación que permitiera concluir que con su negación se podría generar una situación más gravosa el interés público y la eventual ocurrencia de un perjuicio irremediable.
De fondo, la diferencia gira alrededor de la vulneración de norma superior, pues el actor sustentó que el acto acusado había desconocido el parágrafo del artículo 25 de la Ley 2294 de 2023, por no haber fijado en uno (1) el factor regional para el cobro de la tasa retributiva para el año 2023. Mientras que la CAR, afirma que no era procedente dar aplicación de forma retroactiva a la citada norma. 3 Cabe anotar que, mediante auto del 13 de agosto de 2025 se dispuso dar trámite de sentencia anticipada, se fijó el litigio y se decretaron pruebas.
SAMAI, expediente digital, índice 21. Radicado: 11001 03 24 000 2025 00018 00 Demandante: Jorge Rodrigo Castillo Rentería Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca 7 3.3. Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha indicado que «el inevitable tiempo que dura un proceso puede a veces provocar daños irreversibles, o difícilmente reparables, en el derecho pretendido por un demandante.
Es entonces necesario que el ordenamiento establezca dispositivos para prevenir esas afectaciones al bien o derecho controvertido, a fin de evitar que la decisión judicial sea vana»4. Tales instrumentos son precisamente las medidas cautelares que «se caracterizan porque a través de ellas el ordenamiento jurídico protege, provisionalmente, mientras dura el proceso, la integridad de un derecho discutido dentro del mismo.
Además de garantizar que la decisión adoptada logre ser materialmente ejecutada»5. Por consiguiente, se ha sostenido que las medidas cautelares «desarrollan el principio de eficacia de la administración de justicia, el derecho de las personas a acceder a ella y contribuye a la igualdad procesal. En esa medida, las personas tienen derecho a contar con mecanismos para asegurar la efectividad de las sentencias favorables»6.
Respecto de su naturaleza, se tiene que las medidas cautelares son instrumentos de carácter provisional, tal como lo ha establecido de manera reiterada la jurisprudencia de esta Sección: Las medidas cautelares son aquellos instrumentos con los cuales el ordenamiento jurídico protege, de manera provisional y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso. […] Los artículos 229 y siguientes del nuevo Estatuto presentan el régimen cautelar del procedimiento contencioso administrativo como un instrumento concreto de la garantía efectiva y material de acceso a la Administración de Justicia que busca evitar que la duración del proceso afecte a quien acude a la Jurisdicción en procura de solucionar una determinada controversia7.
Uno de los motivos que inspiraron la expedición de la Ley 1437 de 2011, está relacionado con el fortalecimiento de los poderes del juez, siendo muestra de ello el contenido del artículo 229 de la referida codificación, norma que le confiere una amplia facultad a la autoridad judicial para que decrete las medidas cautelares que estime necesarias en aras de «proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia».
El artículo citado supra previó que las medidas cautelares proceden: i) en cualquier estado del proceso; ii) a petición de parte y iii) en todos los procesos declarativos promovidos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Aunado a lo anterior, el artículo 230 del CPACA, clasifica las medidas cautelares en: i) preventivas, cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; ii) conservativas, si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; iii) anticipativas, que buscan evitar la consolidación de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante, y iv) de suspensión, que corresponden a 4 Corte Constitucional.
Sentencia C – 490 del 4 de mayo de 2000. M.P.: Alejandro Martínez Caballero. 5 Corte Constitucional. Sentencia C 043 del 25 de febrero de 2021. M.P.: Cristina Pardo. 6 Ibidem. 7 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 30 de noviembre de 2015. Radicación núm.: 11001-03-15-000-2014-00699-00. C.P María Elizabeth García González.
Radicado: 11001 03 24 000 2025 00018 00 Demandante: Jorge Rodrigo Castillo Rentería Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca 8 la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de suspensión temporal de los efectos de una decisión administrativa. 3.4. La medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo En el marco de las diversas medidas cautelares contempladas en el proceso contencioso administrativo, se encuentra la de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y desarrollada en los artículos 231 y siguientes de la Ley 1437.
Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho8. Respecto de los requisitos previstos en el artículo 231 de la Ley 1437 para la procedencia de una solicitud cautelar de suspensión provisional, la Sección Primera de esta Corporación ha precisado que la verificación de los criterios de: (i) fumus boni iuris9, y (ii) periculum in mora10, se entienden acreditados en el evento en que el demandante demuestre que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas11.
En tal sentido, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 27 de mayo de 202112, consideró lo siguiente: Para el caso de la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), el perjuicio por la mora se configura cuando se advierte prima facie la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda, porque no es admisible en el marco de un Estado de Derecho que actos que lesionan el ordenamiento jurídico superior pueden continuar produciendo efectos jurídicos mientras transcurre el proceso judicial.
En cuanto al “fumus boni iuris”, o la apariencia de buen derecho, […] [e]n relación con la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), (…) basta que, como consecuencia de la argumentación jurídica planteada por el peticionario, el juez advierta la vulneración del ordenamiento jurídico superior para acceder a la suspensión provisional de los efectos del acto acusado (negrilla fuera del texto).
Asimismo, respecto el procedimiento que se debe surtir para el estudio y adopción de las medidas cautelares, el artículo 233 del CPACA establece lo siguiente:
ARTÍCULO 233. PROCEDIMIENTO PARA LA ADOPCIÓN DE LAS MEDIDAS CAUTELARES. La medida cautelar podrá ser solicitada desde la presentación de la demanda y en cualquier estado del proceso. El Juez o Magistrado Ponente al admitir la demanda, en auto separado, ordenará correr traslado de la solicitud de medida cautelar para que el demandado se pronuncie sobre ella 8 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera - Subsección C. Sentencia de 13 de mayo de 2015. Radicación núm.: 11001-03-26-000-2015-00022-00 (53057). C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 9 Apariencia de buen derecho. 10 Perjuicio de la mora. 11 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 19 de junio de 2020.
Radicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00295-00. C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 12 Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 27 de mayo de 2021. Radicación núm.: 54001-23-33-000-2018-00285-01. CP. Oswaldo Giraldo López. Radicado: 11001 03 24 000 2025 00018 00 Demandante: Jorge Rodrigo Castillo Rentería Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca 9 en escrito separado dentro del término de cinco (5) días, plazo que correrá en forma independiente al de la contestación de la demanda.
Esta decisión, que se notificará simultáneamente con el auto admisorio de la demanda, no será objeto de recursos. De la solicitud presentada en el curso del proceso, se dará traslado a la otra parte al día siguiente de su recepción en la forma establecida en el artículo 108 del Código de Procedimiento Civil. El auto que decida las medidas cautelares deberá proferirse dentro de los diez (10) días siguientes al vencimiento del término de que dispone el demandado para pronunciarse sobre ella.
En este mismo auto el Juez o Magistrado Ponente deberá fijar la caución. La medida cautelar solo podrá hacerse efectiva a partir de la ejecutoria del auto que acepte la caución prestada. Con todo, si la medida cautelar se solicita en audiencia se correrá traslado durante la misma a la otra parte para que se pronuncie sobre ella y una vez evaluada por el Juez o Magistrado Ponente podrá ser decretada en la misma audiencia. Cuando la medida haya sido negada, podrá solicitarse nuevamente si se han presentado hechos sobrevinientes y en virtud de ellos se cumplen las condiciones requeridas para su decreto.
Contra el auto que resuelva esta solicitud no procederá ningún recurso. [Resalta el Despacho] 3.5. Caso en concreto 3.5.1. Sobre la verificación de los requisitos de la medida cautelar El Despacho debe determinar si la solicitud de suspensión provisional radicada en el asunto de la referencia cumple con los requisitos previstos en el ordenamiento jurídico.
En cuanto a los requisitos para decretar la medida cautelar, esta Sección ha establecido que se deben configurar los siguientes presupuestos: i) solicitud de parte debidamente sustentada; ii) de la confrontación del acto demandando con el marco normativo que se invoca como infringido o del análisis de las pruebas allegadas con la solicitud se concluya la violación del ordenamiento jurídico, y iii) cuando se trate de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados13. 13 “A voces del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, «cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud».
Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado. Dice así el citado artículo: ‘Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.
Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. Radicado: 11001 03 24 000 2025 00018 00 Demandante: Jorge Rodrigo Castillo Rentería Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca 10 Pues bien, al revisar la petición de suspensión provisional, el Despacho observa que el accionante indicó: El parágrafo del artículo 25 de la Ley 2294 del 19 de mayo de 2023 por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022 -2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”, publicada en el diario oficial 52.400 el día 19 de mayo de 2023, establece de manera diáfana que el factor regional de la tasa retributiva por vertimientos para los prestadores del servicio público de alcantarillado en el territorio nacional se cobrará con el factor regional de uno (1) a los prestadores de los municipios hasta el 31 de diciembre del 2024.
El precitado parágrafo del artículo 25, resulta de obligatoria aplicación desde el día 19 de mayo de 2023, que es la fecha de publicación de la Ley 2294 del 2023. Es decir, a partir del 19 de mayo de 2023 a los prestadores del servicio público de alcantarillado se debe cobrar la tasa retributiva por vertimientos con un factor regional de 1.
Contrariando de manera manifiesta y evidente dicho parágrafo del artículo 25 de la Ley 2294 del 19 de mayo de 2023, la CAR expidió la Resolución DGEN No 20247000303 del 19 de abril de 2024 en la cual establece un factor regional que supera el factor regional de uno (1), para los vertimientos generados en el período primero (1) de enero de 2023 – 31 de diciembre de 2024.
De esta manera, de manera inmediata y sin que sea necesario realizar mayores análisis se observa una vulneración evidente y manifiesta del parágrafo del artículo 25 de la Ley 2294 del 19 de mayo de 2023 por parte de la Resolución DGEN No 20247000303 del 19 de abril de 2024 expedida por la CAR.14 Visto lo anterior, es claro que el fundamento planteado por el actor para respaldar la medida cautelar es la infracción del parágrafo del artículo 25 de la Ley 2294 de 2023.
Asimismo, efectuó la confrontación de dicha norma con la Resolución DGEN núm. 20247000303 de 2024, con la finalidad de demostrar que la decisión de la administración no aplicó como factor regional para el cobro de la tasa retributiva el valor de uno (1). Así las cosas, se cumplieron los requisitos previstos por esta Sección para la medida cautelar.
En consecuencia, se evidencia que, en contra de lo expuesto por la CAR, en este estado del proceso es factible examinar el cargo formulado por el demandante. 3.5.2. Sobre la infracción del parágrafo del artículo 25 de la Ley 2294 de 2023 3.5.2.1. Le corresponde al Despacho resolver si hay lugar a suspender provisionalmente, por vulneración de norma superior, el acto que fijó en un valor superior a uno (1) el factor regional para las cuencas y tramos de cuenca, para el periodo de 2023, a efectos de determinar la tasa retributiva.
La censura del demandante parte de la premisa de que la norma invocada como desconocida, publicada el 19 de mayo de 2023, debía aplicarse de manera inmediata para todo el año gravable 2023, de modo que la autoridad ambiental estaba obligada a reconocer el factor regional de uno (1) al regular el periodo de facturación del año 2023. 4.
Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios’.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejera ponente: María Elizabeth García González.
Providencia del 13 de julio de 2016. Radicación número: 11001- 03-24-000-2014-00704-00. 14 Visible a índice 2 ibidem. Radicado: 11001 03 24 000 2025 00018 00 Demandante: Jorge Rodrigo Castillo Rentería Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca 11 No obstante, de la confrontación inicial entre la Resolución DGEN núm. 20247000303 del 19 de abril de 2024 y el parágrafo del artículo 25 de la Ley 2294 de 2023, el Despacho no advierte que la CAR hubiera incurrido en violación de norma superior.
En efecto, conforme al inciso tercero del artículo 33815 de la Constitución Política, las normas que fijan elementos de los tributos —entre ellos las tasas retributivas— solo pueden aplicarse a partir del periodo fiscal que comience después de la entrada en vigencia de la disposición que los regula. Esta regla se complementa con lo previsto en el artículo 36316 ibidem, según el cual las disposiciones en materia tributaria excluyen la retroactividad de la ley.
De lo anterior se desprende que la interpretación del demandante no resulta evidente pues exigir la aplicación del factor regional de uno (1) desde el 19 de mayo de 2023, supone otorgar a la norma un efecto retroactivo que, en principio, está prohibido por la Constitución. Ahora bien, el estudio de la alegada vulneración no se agota en la sola verificación de la fecha de publicación de la Ley 2294 de 2023, como lo sugiere la parte actora.
Será necesario un análisis de fondo que comprenda, entre otros aspectos: (i) los antecedentes administrativos que dieron lugar a la expedición del acto acusado y la lectura precisa de las consideraciones que le sirvieron de sustento; (ii) los debates legislativos y la finalidad perseguida con la inclusión del parágrafo comentado; y (iii) la interpretación de la ley en el tiempo, para establecer si excepcionalmente pudiese admitirse un efecto inmediato sobre periodos en curso.
Al respecto, cabe advertir que, en virtud del artículo 231 del CPACA, la procedencia de la suspensión del acto demandado se da únicamente si «surge del análisis del acto demandado y su confrontación con normas superiores», es decir, no es viable en este momento del proceso adelantar estudios que trasciendan a la contrastación del acto con la literalidad de las normas señaladas como transgredidas.
En consecuencia, al no evidenciarse una contradicción entre la resolución demandada y el parágrafo del artículo 25 de la Ley 2294 de 2023, y dado que el cargo propuesto exige el estudio propio de la sentencia, no se configura el presupuesto de violación que habilitaría la suspensión provisional solicitada. Adicionalmente, se reconocerá al abogado Remberto Quant González como apoderado judicial de la entidad demandada, en los términos y para los efectos del poder conferido, que obra en el expediente de la referencia en SAMAI, de conformidad con el artículo 74 del Código General del Proceso.
Con fundamento en lo anterior, se RESUELVE:
PRIMERO: NEGAR la petición de suspensión provisional del acto demandado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 15 Artículo 338. (…) Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo. 16 Artículo 363.
El sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad. Las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad. (Subrayas del Despacho). Radicado: 11001 03 24 000 2025 00018 00 Demandante: Jorge Rodrigo Castillo Rentería Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca 12 SEGUNDO: RECONOCER a Remberto Quant González como apoderado judicial de la entidad demandada, en los términos y para los efectos del poder conferido, que obra en el expediente de la referencia en SAMAI, de conformidad con el artículo 74 del Código General del Proceso.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado El presente auto fue firmado electrónicamente por el consejero en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.