Radicado: 11001-03-26-000-2022-00121-00 (68506) Demandante: Gloria Rosa Muñoz Samper 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERA PONENTE: ADRIANA POLIDURA CASTILLO Bogotá D.C., diez (10) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-26-000-2022-00121-00 (68506) Demandante: Gloria Rosa Muñoz Samper Demandado: Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta Referencia: Recurso extraordinario de revisión TEMAS: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – procedencia – solo procede contra sentencias.
DECLARA IMPROCEDENTE – no es plausible recurrir autos interlocutorios. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide, en única instancia1, el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Gloria Rosa Muñoz Samper, contra el auto proferido el 21 de julio de 2021 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, dentro del proceso ejecutivo identificado con radicado núm. 47001-33-33-001-2016-00578-00.
I. SÍNTESIS DEL CASO El 11 de diciembre de 2002, la Sección Tercera del Consejo de Estado aprobó el acuerdo conciliatorio celebrado entre Gloria Rosa Muñoz Samper y el Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta (en adelante Distrito de Santa Marta), en el trámite de la segunda instancia de un proceso de reparación directa.
Así, la entidad territorial quedó obligada a pagar a favor de la demandante la suma de $1.300.000.000, en los plazos acordados, sin intereses, siempre y cuando el organismo cumpliera con las fechas pactadas. Gloria Rosa Muñoz Samper consideró que el Distrito de Santa Marta incumplió con los plazos pactados y que, en tal sentido, debía pagar los respectivos intereses moratorios.
En consecuencia, el 23 de septiembre de 2016 instauró demanda ejecutiva contra el Distrito de Santa Marta, para el pago de los señalados intereses de mora. Mediante proveído del 20 de octubre de 2020, el Juzgado 1º Administrativo Oral del Circuito de Santa Marta improbó la liquidación del crédito presentada por la ejecutante, declaró extinta la obligación y terminó el proceso, por pago total de la 1 Artículos 243, 243ª, 249 y 255 del CPACA.
Al sub júdice le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación de la demanda de revisión extraordinaria -20 de mayo de 2022-, las cuales corresponden a las contenidas en la Ley 1437 de 2011, así como a las disposiciones del C.G.P, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primero de los estatutos mencionados.
Radicado: 11001-03-26-000-2022-00121-00 (68506) Demandante: Gloria Rosa Muñoz Samper 2 obligación. Esta decisión fue confirmada por medio de auto del 21 de julio de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena, al concluir que no había lugar al pago de los intereses reclamados. La parte actora interpuso recurso extraordinario de revisión contra el auto dictado por el Tribunal, afirmando que se materializó la causal 5ª de revisión del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA).
II.
ANTECEDENTES 1. El proceso ejecutivo en el que se profirió el auto objeto de revisión La recurrente narró que, el 11 de diciembre de 2002, la Sección Tercera del Consejo de Estado aprobó el acuerdo conciliatorio celebrado en el trámite de la segunda instancia de la acción de reparación directa con radicado núm. 47001-23-31-000- 1997-5661-01.
Advirtió que de esta manera el Distrito de Santa Marta se obligó a pagar a favor de Gloria Rosa Muñoz Samper la suma de $1.300.000.000, en los plazos convenidos, sin intereses, siempre y cuando la entidad cumpliera con las fechas pactadas. Señaló que, en distintas fechas, el Distrito de Santa Marta pagó el capital de la obligación, pero no respetó la forma de pago estipulada en el acuerdo conciliatorio.
En consecuencia, consideró que la entidad debió pagar los respectivos intereses moratorios. Sostuvo que, en atención a lo anterior, el 23 de septiembre de 20162 formuló demanda ejecutiva contra la entidad territorial, para que se librara mandamiento de pago por la suma de $155.459.285, correspondientes a los intereses moratorios causados desde la fecha en que se hizo exigible la obligación hasta el momento de la satisfacción total de la deuda.
Indicó que, el 23 de enero de 20173, el Juzgado 1º Administrativo Oral del Circuito de Santa Marta libró mandamiento de pago contra el Distrito de Santa Marta y a favor de Gloria Rosa Muñoz Samper, por el monto de $162.510.469,17, más los intereses moratorios conforme a lo dispuesto en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo (en adelante CCA). 2 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 2FAA0437917C1F8E F0F619333CA5AAF9 9F735F79B4E4F2C9 DBDC0BD2F992961E, ubicado en el índice 2 de SAMAI, página 4 a 12. 3 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 2FAA0437917C1F8E F0F619333CA5AAF9 9F735F79B4E4F2C9 DBDC0BD2F992961E, ubicado en el índice 2 de SAMAI, página 47 a 53.
Radicado: 11001-03-26-000-2022-00121-00 (68506) Demandante: Gloria Rosa Muñoz Samper 3 Afirmó que, una vez agotado el trámite del proceso ejecutivo, el 20 de octubre de 20204, el Juzgado 1º Administrativo Oral del Circuito de Santa Marta improbó la liquidación del crédito presentada por la parte demandante, declaró extinta la obligación y terminó el proceso.
Lo anterior, al constatar que el Distrito de Santa Marta canceló la deuda con observancia de lo preceptuado en la Ley 550 de 1999, “por la cual se establece un régimen [de] reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones […]”. Sostuvo que, el 26 de octubre de 2020, apeló la decisión, insistiendo en que no era procedente declarar extinta la obligación, debido a que la entidad demandada adeudaba los intereses generados por el incumplimiento en las fechas pactadas.
Aseguró que, mediante auto del 21 de julio de 20215, el Tribunal Administrativo del Magdalena confirmó la decisión del Juzgado 1º Administrativo Oral del Circuito de Santa Marta, por cuanto consideró que, conforme a la Ley 550 de 1999, el Distrito de Santa Marta se acogió al acuerdo de reestructuración de pasivos desde el 16 de enero de 2004, razón por la cual se suspendieron los intereses moratorios. 2.
El recurso extraordinario de revisión El 20 de mayo de 20226, Gloria Rosa Muñoz Samper formuló recurso extraordinario de revisión contra el auto proferido el 21 de julio de 2021 por el Tribunal Administrativo del Magdalena. Invocó la causal 5ª del artículo 250 del CPACA, es decir, por “[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”.
En consecuencia, solicitó la nulidad de la decisión enjuiciada y que se dicte una providencia sustitutiva. En sustento, afirmó que el Tribunal Administrativo del Magdalena inobservó lo dispuesto en el artículo 1777 del CCA y en la Ley 550 de 1999, lo que implicó la 4 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 2FAA0437917C1F8E F0F619333CA5AAF9 9F735F79B4E4F2C9 DBDC0BD2F992961E, ubicado en el índice 2 de SAMAI, página 47 a 53. 5 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 4F65C3BA2B231785 147480A271A3F71F A9577E67341A9093 DDADB6F77D8AB15F, ubicado en el índice 2 de SAMAI, archivo “auto confirma y decreta (sic) terminación del proceso”. 6 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 4F65C3BA2B231785 147480A271A3F71F A9577E67341A9093 DDADB6F77D8AB15F, ubicado en el índice 2 de SAMAI, archivo “recurso extraordinario de revisión (…)”.
Mientras que la subsanación del recurso se encuentra en el índice 11 de SAMAI. 7 “Articulo 177. Efectividad de condenas contra entidades públicas. Cuando se condene a la Nación, a una entidad territorial o descentralizada al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero […] Las cantidades líquidas reconocidas en tales sentencias devengarán intereses comerciales durante los seis (6) meses siguientes a su ejecutoria y moratorias después de este término. Cumplidos seis (6) meses desde la ejecutoria de la providencia que imponga o liquide una condena o de la que apruebe una conciliación, sin que los beneficiarios hayan acudido ante la entidad responsable para hacerla efectiva, acompañando la documentación exigida para el efecto, cesará la causación de intereses de todo tipo desde entonces hasta cuando se presentare la solicitud en legal forma. […]”.
Radicado: 11001-03-26-000-2022-00121-00 (68506) Demandante: Gloria Rosa Muñoz Samper 4 vulneración al debido proceso por no dar cumplimiento a lo ordenado en la normatividad. Señaló que, si bien es cierto que las entidades del Estado al entrar en la restructuración de pasivos no deben pagar indexación ni intereses moratorios, ello no comprende aquellos causados desde la ejecutoria del auto que aprobó la conciliación hasta la fecha en que el Distrito de Santa Marta se acogió a lo establecido en la Ley 550 de 1999.
En tal sentido, adujo que, contrario a lo decidido por el ad quem, no había lugar a decretar la terminación del proceso, ya que el Distrito de Santa Marta tenía a su cargo un valor insoluto de $162.510.479,17. 3. Contestación al recurso extraordinario de revisión El 6 de septiembre de 20228 se admitió el recurso extraordinario de revisión y se ordenó notificar al Distrito de Santa Marta, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 3.1.
El Distrito de Santa Marta guardó silencio dentro de la oportunidad legal para contestar el recurso. 3.2. La Procuraduría General de la Nación9 estimó que en el caso de autos no se configuró la causal 5ª del artículo 250 del CPACA, por cuanto se acreditó que la obligación a favor de la actora fue cancelada en su totalidad por el Distrito de Santa Marta el 14 de junio de 2009, sin incluir intereses moratorios porque así se pactó en el acuerdo de reestructuración de pasivos. 3.3.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no se pronunció sobre el recurso extraordinario de revisión. III. CONSIDERACIONES Para resolver el recurso extraordinario de revisión, la Sala seguirá el siguiente orden: (1) presupuestos procesales, (2) problema jurídico, (3) hechos probados, (4) análisis del problema jurídico, (5) conclusión y (6) costas. 1.
Presupuestos procesales 8 Índice 13 de SAMAI. Antes de ser admitido el recurso extraordinario de revisión, el ponente, en auto del 18 de julio de 2022, lo inadmitió, al encontrar que el recurrente no invocó causal de revisión alguna y no allegó la constancia de la fecha de notificación o de ejecutoria del auto objeto de revisión -índice 4 de SAMAI-.
Sin embargo, la providencia analizó la procedencia del recurso, concluyendo que, a pesar de que se dirigiera contra un auto interlocutorio y no contra una sentencia, era procedente en este caso, basándose en la jurisprudencia que permite excepcionalmente la revisión extraordinaria de autos interlocutorios que ponen fin al proceso y tienen el atributo de cosa juzgada. 9 Índice 18 de SAMAI.
Radicado: 11001-03-26-000-2022-00121-00 (68506) Demandante: Gloria Rosa Muñoz Samper 5 1.1. La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para decidir el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra el auto proferido en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Magdalena, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24910 del CPACA, en concordancia con el artículo 1311 del Acuerdo 080 de 201912, modificado por el artículo 1º del Acuerdo 434 de 202413. 1.2.
El recurso extraordinario de revisión se formuló dentro del término legal14, toda vez que: (i) el 15 de octubre de 2021 cobró ejecutoria el auto proferido el 21 de julio de 2021 por el Tribunal Administrativo de Magdalena (hecho probado 3.7.); y (ii) el 20 de mayo de 2022, la demandante interpuso el recurso extraordinario de revisión, es decir, dentro del término legal de un año. 1.3.
Gloria Rosa Muñoz Samper se encuentra legitimada en la causa para interponer el recurso extraordinario de revisión, pues fungió como parte activa en el proceso ejecutivo en el que se profirió la decisión enjuiciada (hechos probados 3.1. a 3.6.). 2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si es procedente formular el recurso extraordinario de revisión contra un auto interlocutorio, como el proferido el 21 de julio de 2021 por el Tribunal Administrativo del Magdalena. 3.
Hechos probados Con fundamento en las pruebas que obran en el expediente, se encuentra acreditado que: 3.1. En el trámite de la segunda instancia de la acción de reparación directa con radicado núm. 47001-23-31-000-1997-5661-01, el 11 de diciembre de 2002, la Sección Tercera del Consejo de Estado aprobó el acuerdo conciliatorio suscrito entre Gloria Rosa Muñoz Samper y el Distrito de Santa Marta.
Así, la entidad territorial se obligó a pagar a favor de la demandante la suma de $1.300.000.000, por ocupación de unos terrenos de su propiedad. Las partes pactaron como forma 10 “Artículo 249. Competencia. […] De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. […]”. 11 “Artículo 13.
Distribución de los procesos entre las secciones. Para efectos del reparto, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: […] Sección Tercera: 10. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias […] dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección. […]”. 12 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 13 “Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90”. 14 “Artículo 251.
Término para interponer el recurso. El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. […]”. Radicado: 11001-03-26-000-2022-00121-00 (68506) Demandante: Gloria Rosa Muñoz Samper 6 de pago: (i) $150.000.000, dentro de los 3 meses siguientes a la fecha de ejecutoria de la providencia que aprobó la conciliación;
(ii) $575.000.000 el 30 de junio de 2003; y (iii) $575.000.000 el 30 de diciembre de 2003. Lo anterior, sin la causación de intereses, salvo que la entidad incumpliera los plazos convenidos, caso en el cual tendría que acatarse lo dispuesto en el artículo 177 del CCA15. 3.2. El 23 de septiembre de 2016, Gloria Rosa Muñoz Samper instauró demanda ejecutiva en contra del Distrito de Santa Marta, radicado núm. 47001-33-33-001- 2016-00578-00.
Peticionó que se librara mandamiento de pago por la suma de $155.459.285,17 y que se ordenara el pago de los intereses moratorios16. 3.3. Mediante auto del 23 de enero de 2017, el Juzgado 1º Administrativo Oral del Circuito de Santa Marta libró mandamiento de pago en contra del Distrito de Santa Marta y a favor de Gloria Rosa Muñoz Samper, por el monto de $162.510.469,17, más los intereses moratorios al tenor de lo prescrito en el artículo 177 del CCA, liquidados desde que el ejecutado culminó el proceso de reestructuración de pasivos17 conforme a lo establecido en la Ley 550 de 1999. 3.4.
Una vez surtido el trámite del proceso ejecutivo, por medio de auto del 20 de octubre de 2020, el Juzgado 1º Administrativo Oral del Circuito de Santa Marta improbó la liquidación del crédito presentada por la ejecutante, declaró extinta la obligación y terminó el proceso. En sustento, advirtió que el Distrito de Santa Marta canceló la deuda con plena observancia de lo estipulado en el acuerdo de reestructuración de pasivos, celebrado entre la entidad y sus acreedores, de conformidad con la Ley 550 de 1999, el cual indicaba que las obligaciones a cargo del organismo se pagarían sin intereses comerciales ni moratorios18. 3.5.
El 26 de octubre de 2020, Gloria Rosa Muñoz Samper interpuso recurso de apelación. Expuso que no era procedente declarar extinta la obligación, en atención a que, aunque la entidad demandada pagó el capital adeudado, no ocurrió así con los intereses que se causaron por el incumplimiento de las fechas pactadas19. 15 Auto del Consejo de Estado que aprueba la conciliación. Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 2FAA0437917C1F8E F0F619333CA5AAF9 9F735F79B4E4F2C9 DBDC0BD2F992961E, ubicado en el índice 2 de SAMAI, página 22 a 30. 16 Escrito de demanda.
Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 2FAA0437917C1F8E F0F619333CA5AAF9 9F735F79B4E4F2C9 DBDC0BD2F992961E, ubicado en el índice 2 de SAMAI, página 4 a 12. 17 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 2FAA0437917C1F8E F0F619333CA5AAF9 9F735F79B4E4F2C9 DBDC0BD2F992961E, ubicado en el índice 2 de SAMAI, página 47 a 53. 18 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 4F65C3BA2B231785 147480A271A3F71F A9577E67341A9093 DDADB6F77D8AB15F, ubicado en el índice 2 de SAMAI, archivo “02AutoTerminadoProceso”. 19 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 4F65C3BA2B231785 147480A271A3F71F A9577E67341A9093 DDADB6F77D8AB15F, ubicado en el índice 2 de SAMAI, archivo “05.
REMITE EXPEDIENTE JUZGADO DE ORIGEN”, link incluido en el mensaje de datos, archivo “02.2016-00578 […]”, página 191 a 197. Radicado: 11001-03-26-000-2022-00121-00 (68506) Demandante: Gloria Rosa Muñoz Samper 7 3.6. El 21 de julio de 2021, el Tribunal Administrativo del Magdalena confirmó la decisión del Juzgado 1º Administrativo Oral del Circuito de Santa Marta.
Como fundamento, consideró que, en el marco de la Ley 550 de 1999, el Distrito de Santa Marta suscribió con sus acreedores un acuerdo de reestructuración de pasivos que era obligatorio para las partes. Por lo tanto, mientras este se encontraba vigente, no era posible solicitar el reconocimiento de intereses o sanciones, toda vez que la cláusula 12 del acuerdo le permitía al ente territorial cancelar la obligación sin el pago de intereses o sanciones moratorias, hasta el año 201620. 3.7.
El 15 de octubre de 2021 quedó ejecutoriado el auto proferido el 21 de julio de 2021 por el Tribunal Administrativo del Magdalena21. 4. Análisis del problema jurídico El recurso extraordinario de revisión constituye una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas que hacen tránsito a cosa juzgada. Por tal razón, el legislador estableció de manera taxativa las causales que habilitan la procedencia de este medio de impugnación, a efectos de prevenir un uso indebido que lleve a un nuevo debate probatorio o interpretativo.
Así, la naturaleza del recurso extraordinario de revisión, que en realidad es una acción autónoma del proceso que da lugar a ella, no tiene como finalidad corregir errores in judicando, ni puede fundamentarse en las mismas pruebas que sirvieron de base para la decisión que puso fin al proceso. Para la corrección de estos errores existen los recursos ordinarios dentro del respectivo proceso.
Asimismo, se advierte que la revisión extraordinaria no está concebida como un mecanismo para subsanar errores, omisiones o estrategias deficientes de los sujetos procesales, ocurridas durante el proceso inicial u ordinario. De manera que no puede ser utilizada para corregir negligencias ni para reabrir un debate judicial que ya ha sido resuelto conforme a derecho.
Por el contrario, la acción de revisión tiene como propósito el examen de hechos nuevos que impactan la decisión adoptada y afectan el sentido de justicia que de ella emana. Dado que esta acción incide en la certeza jurídica derivada de la cosa juzgada, su carácter es no solo extraordinario, sino también restrictivo, ya que solo procede en los eventos y por las causales expresamente señaladas en la ley, sin posibilidad de invocar otras distintas. 20 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 4F65C3BA2B231785 147480A271A3F71F A9577E67341A9093 DDADB6F77D8AB15F, ubicado en el índice 2 de SAMAI, archivo “auto confirma y dereta (sic) terminación del proceso”. 21 Constancia de ejecutoria emitida por el secretario del Juzgado 1 Administrativo de Santa Marta.
Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado D919C083D4320634 B7114AA56E3AB6BF 20F29ECE4AAA8509 8AEAC1D34F0E2713, ubicado en el índice 11 de SAMAI, página 4. Radicado: 11001-03-26-000-2022-00121-00 (68506) Demandante: Gloria Rosa Muñoz Samper 8 Esta taxatividad resulta justificada, pues la acción de revisión es un mecanismo excepcional que permite modificar providencias protegidas por el principio de cosa juzgada.
En consecuencia, las causales previstas para su procedencia deben ser aplicadas e interpretadas de manera estricta, restrictiva o restringida, garantizando que su utilización responda únicamente a los supuestos contemplados por la norma y evitando que se convierta en una instancia adicional de impugnación. En este sentido, la Corte Constitucional ha señalado que “las causales previstas para la revisión deben ser aplicadas e interpretadas en sentido restringido”22.
En la Jurisdicción Contencioso Administrativo, el artículo 248 del CPACA dispone la procedencia del recurso extraordinario de revisión contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los tribunales administrativos y por los jueces administrativos.
A su turno, las causales de revisión se encuentran dispuestas en el artículo 250 del CPACA y, en lo que atañe a providencias que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza, en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Ahora bien, acorde con lo anterior, el artículo 278 del Código General del Proceso (en adelante CGP), aplicable por remisión expresa del artículo 30623 del CPACA, dispone que “las providencias del juez pueden ser autos o sentencias.
Son sentencias las que deciden sobre las pretensiones de la demanda, las excepciones de mérito, cualquiera que fuere la instancia en que se pronuncien, las que deciden el incidente de liquidación de perjuicios, y las que resuelven los recursos de casación y revisión. Son autos todas las demás providencias”. Particularmente, en el proceso ejecutivo solamente hay lugar a sentencia cuando se formulan y tramitan excepciones de fondo o de mérito contra la pretensión ejecutiva, pues, de no proponerse lo anterior y teniendo que continuar la ejecución, el juez debe hacerlo a través de un auto, de conformidad con el artículo 44024 del CGP. 22 Corte Constitucional, Sentencia C-520 de 2009. 23 “Artículo 306.
Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. 24 “Artículo 440. Cumplimiento de la obligación, orden de ejecución y condena en costas.
Cumplida la obligación dentro del término señalado en el mandamiento ejecutivo, se condenará en costas al ejecutado, quien sin embargo, podrá pedir dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto que las imponga, que se le exonere de ellas si prueba que estuvo dispuesto a pagar antes de ser demandado y que el acreedor no se allanó a recibirle.
Esta petición se tramitará como incidente que no impedirá la entrega al demandante del valor del crédito. Si el ejecutado no propone excepciones oportunamente, el juez ordenará, por medio de auto que no admite recurso, el remate y el avalúo de los bienes embargados y de los que posteriormente se embarguen, si fuere el caso, o seguir adelante la ejecución para el cumplimiento de las obligaciones determinadas en el mandamiento ejecutivo, practicar la liquidación del crédito y condenar en costas al ejecutado” (negrita fuera del texto).
Radicado: 11001-03-26-000-2022-00121-00 (68506) Demandante: Gloria Rosa Muñoz Samper 9 En el presente caso, se encuentra acreditado que, con ocasión de la falta de pago de unos intereses originados en la tardía satisfacción de la deuda a cargo del Distrito de Santa Marta, Gloria Rosa Muñoz Samper instauró demanda ejecutiva contra la entidad territorial, para que se librara mandamiento de pago por los intereses moratorios desde el momento en que se causó la obligación (hechos probados 3.1. y 3.2.).
Sin embargo, la ejecución culminó desfavorablemente para la actora debido a que el Juzgado 1º Administrativo Oral del Circuito de Santa Marta improbó la liquidación del crédito presentada por la ejecutante, declaró extinta la obligación y terminó el proceso, en decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Magdalena mediante auto del 21 de julio de 2021 (hechos probados 3.4. a 3.6.), contra el que se eleva el presente recurso extraordinario de revisión. En otras palabras, la presente revisión extraordinaria se interpone contra el auto interlocutorio que improbó la liquidación del crédito y dio por terminado el proceso ejecutivo radicado núm. 47001-3333-001-2016-00578-02, proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena.
Al respecto, se observa que, en providencia de 18 de julio de 2022, el magistrado sustanciador analizó la procedencia del recurso que ocupa la atención de la Sala, concluyendo en dicho proveído que en el presente caso tenía cabida a pesar de dirigirse contra un auto interlocutorio y no frente a una sentencia, con fundamento en la postura jurisprudencial que admite la procedencia excepcional de la revisión extraordinaria contra ciertos autos interlocutorios que ponen fin al proceso y ostentan el atributo de cosa juzgada25.
Sin embargo, y sin que ello implique descalificar a priori los fundamentos atendidos en el auto que dio trámite al recurso extraordinario de revisión26, esta Sala de Subsección no puede pasar por alto que la postura mayoritaria de la Corporación, respaldada por la jurisprudencia constitucional y civil, ha privilegiado la interpretación gramatical de los artículos 248 y 250 del CPACA, en los que el 25 Al respecto, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 27 Especial de Decisión, auto de ponente de 9 de julio de 2021, radicación 11001-03-15-000-2021-01547- 00;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto del 25 de mayo de 2017, Rad. no.11001-03-28-000-2017-00013-00; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, autos de ponente del 6 de septiembre de 2022 y del 24 de abril de 2024, Rad. Nos. 11001-03-26-000-2022-00121-00 y 11001-03-15-000-2021-01122-00; y salvamento de voto del magistrado Milton Chaves García al auto del 5 de abril de 2024, Rad.
No. 11001- 03-15-000-2021-01583-00. 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 6 de marzo de 2013, Exp. 24841. “El hecho de que uno o varios magistrados puedan discrepar razonablemente de la decisión adoptada mayoritariamente por la sala o corporación judicial a la cual pertenecen, no es razón suficiente para afirmar que aquella es contraria a derecho.
Tal entendimiento es abiertamente incompatible con el principio de autonomía judicial y desconoce el sentido que tiene la expresión de opiniones disidentes en el ejercicio de la magistratura, el cual no es el de deslegitimar o descalificar la decisión adoptada por la mayoría, sino el de formular una crítica útil a la sentencia o la de expresar un punto de vista jurídico distinto, que se considera más apropiado”.
Radicado: 11001-03-26-000-2022-00121-00 (68506) Demandante: Gloria Rosa Muñoz Samper 10 legislador estableció que la revisión extraordinaria procede exclusivamente contra sentencias debidamente ejecutoriadas. En otras palabras, por mandato legislativo, este medio de impugnación se reservó únicamente para providencias con la categoría de sentencias en firme.
Sobre el particular, la Corte Constitucional ha sido enfática en señalar que el Congreso de la República, en su amplio margen de configuración legislativa, tiene la potestad de reglamentar los procesos judiciales según lo que considere más adecuado, para el cumplimiento de los fines del proceso. Al respecto, se cita: “[…] de acuerdo con los numerales 1° y 2° del artículo 150 C.P., así como el artículo 228 C.P., corresponde al Congreso determinar los procedimientos y acciones judiciales.
Para ello tiene un margen amplio de configuración, el cual le permite diseñar los trámites que considere más adecuados al cumplimiento de los fines del proceso. Esta función, inclusive, le otorga al legislativo la posibilidad de privilegiar determinados modelos de procedimiento o incluso prescindir de etapas o recursos en algunos de estos trámites o incluirlos en otros.
Como lo ha señalado la Corte, las opciones del legislador en cuanto a la definición del trámite judicial son múltiples, pues está facultado para “fijar nuevos procedimientos, determinar la naturaleza de actuaciones judiciales, eliminar etapas procesales, requerir la intervención estatal o particular en el curso de las actuaciones judiciales, imponer cargas procesales o establecer plazos para el ejercicio del derecho de acceso a la administración de justicia. De tal manera que, por regla general, la determinación de los sujetos procesales y de los momentos en que ellos pueden intervenir en los procesos judiciales o disciplinarios hace parte de la libertad de configuración normativa del legislador que debe responder a las necesidades de la política legislativa, para lo cual evalúa la conveniencia y oportunidad de los mecanismos o instrumentos procesales para hacer efectivos los derechos, libertades ciudadanas y las garantías públicas respecto de ellos”.
De otra parte, y de manera coincidente con lo anterior, la jurisprudencia constitucional insiste en que la amplia potestad analizada también tiene carácter negativo, pues permite al legislador decidir acerca de la exclusión de etapas procesales. Esto debido a que, de acuerdo con la Constitución, es a la ley a la que le corresponde definir el contenido específico de los procedimientos judiciales, salvo aquellos casos en que la Carta tiene previsiones particulares acerca de determinados procesos que, como es apenas natural, subordinan al legislador.
Así, se ha señalado por la Corte que “[…] el legislador goza de libertad de configuración en lo referente al establecimiento de los recursos y medios de defensa que pueden intentar los administrados contra los actos que profieren las autoridades. Es la ley, no la Constitución, la que señala si determinado recurso - reposición, apelación, u otro- tiene o no cabida respecto de cierta decisión, y es la ley, por tanto, la encargada de diseñar en todos sus pormenores las reglas dentro de las cuales tal recurso puede ser interpuesto, ante quién, en qué oportunidad, cuándo no es procedente y cuáles son los requisitos -positivos y negativos- que deben darse para su ejercicio” […]”27.
En atención a lo anterior, esta Corporación ha determinado que resulta improcedente la revisión extraordinaria de autos, dado que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 248 del CPACA, el recurso extraordinario de revisión sólo 27 Corte Constitucional, Sentencia C-319 de 2013. Radicado: 11001-03-26-000-2022-00121-00 (68506) Demandante: Gloria Rosa Muñoz Samper 11 procede contra sentencias ejecutoriadas28, máxime cuando este medio de impugnación se encuentra sujeto al estricto, riguroso y ajustado cumplimiento de las causales que expresamente ha previsto el legislador, sin que sea posible ampliarlas mediante interpretaciones analógicas.
En la misma línea de análisis, la Corte Suprema de Justicia ha señalado que, “en cuanto al extraordinario de revisión, el artículo 379 del Código de Procedimiento Civil establece, que el mismo procede concretamente «contra las sentencias ejecutoriadas […]. Justamente, atendiendo a esa característica propia, es que según lo ha dicho en forma reiterada la Corte, no cabe la interposición del recurso de revisión respecto de actos ajenos a la sentencia ni menos contra autos, cuyo control efectivo, se sabe, debe verificarse dentro del proceso mediante otros trámites, según sea el caso, pero no por el recurso extraordinario, reservado exclusivamente para impugnar decisiones con categoría de sentencia. […]”29.
Aunado a lo anterior, tanto el Consejo de Estado30 como la Corte Constitucional31 han sido insistentes en resaltar que, tratándose de un mecanismo procesal excepcional que puede dejar sin efectos una providencia que produce plenos efectos jurídicos, el juez debe moverse dentro de los linderos claramente definidos por la ley. Es ese elemento de la taxatividad lo que imposibilita que, a través de pronunciamientos judiciales y en contravía de lo dispuesto en la normativa, se le otorgue al recurso extraordinario de revisión un alcance que no tiene.
Así las cosas, a la luz de las disposiciones normativas vigentes y de acuerdo con el diseño que le imprimió el legislador, el recurso extraordinario de revisión solo es procedente contra aquellas providencias que por la forma y por el fondo sean 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, auto de 27 de septiembre de 2024, Rad.
No. 11001-03-25-000-2022-00625-00; Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Decisión, auto del 5 de abril de 2024, Rad. No. 11001-03-15-000-2021-01583-00; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 4 de junio de 2024, Rad. No. 11001-03-26-000-2023-00184-00;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del 26 de abril de 2022, Rad. No. 11001-03-25-000-2021-00344-00; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, autos del 18 de julio de 2021 y del 29 de marzo de 2022, Rad. No. 11001-03-26-000-2019-00057-00; así como los salvamentos de voto de los magistrados Oswaldo Giraldo, Stella Jeannette Carvajal y Luis Alberto Álvarez, en los Rad.
No. 11001- 03-15-000-2021-01547-00 y 11001-03-15-000-2021-01122-00, respectivamente. 29 Corte Suprema de Justicia, auto del 14 de octubre de 2014, Rad. No. 11001-02-03-000-2014-02273- 00. También, pueden consultarse, aunque no se traten de recursos extraordinarios de revisión, sino de casación, las siguientes: Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, autos del 11 de noviembre de 2010, del 6 de junio de 2023 y del 28 de junio de 2019, Rad.
No. 11001-02-03-000-2010-01703-00, 11001-31-03-002-2016-00207-01 y 11001-02-03-000-2018-01511-00, respectivamente. 30 Entre otras: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias del 23 de febrero de 2016 y del 27 de febrero de 2018, Rad. No. 11001-03-15-000-2006-00821-00 y 11001-03- 15-000-2017-00558-00; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 14 de diciembre de 2009, Rad.
No. 11001-03-24-000-2006-00123-00; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 29 de mayo de 2014, Rad. No. 70001-23-31-000-2005-01422-01; y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 8 de octubre de 2021, Rad. No. 11001-03-26-000-2018- 00052-00. 31 Entre otras: Sentencias C-680 de 1998, C-520 de 2009, C-450 de 2015 y SU-210 de 2017.
Radicado: 11001-03-26-000-2022-00121-00 (68506) Demandante: Gloria Rosa Muñoz Samper 12 verdaderas “sentencias”, de modo que aquellas providencias que, pese a su importancia, no reúnan esas condiciones, con todo y que puedan dar lugar a la terminación del proceso o constituyan pronunciamientos centrales dentro de la actuación, no pueden ser calificadas como sentencias, sino como autos, lo que excluye la posibilidad de acudir a la revisión extraordinaria.
Lo anterior, en modo alguno significa que se esté desconociendo que algunos autos interlocutorios tienen la potencialidad de hacer tránsito a cosa juzgada, por ejemplo, cuando la providencia termina el proceso. Simplemente se reitera que, pese a esa circunstancia, el legislador en su amplio margen de discrecionalidad para regular los procesos judiciales32 no incluyó los autos interlocutorios como proveídos pasibles del recurso extraordinario de revisión, y no es la autoridad judicial la llamada a ampliar el ámbito de aplicación de la norma, máxime si se toma en consideración que el sentido de la ley es claro y restrictivo33.
Ahora bien, dado que, en todo caso, la situación plantea la existencia de dos posturas jurisprudenciales disímiles, fundadas cada una en una diferente interpretación del artículo 248 del CPACA, no sobra agregar que, si en gracia de discusión, esta Sala diera cabida a la procedibilidad de la demanda de revisión extraordinaria contra el auto interlocutorio que finiquita el cobro judicial y al carácter de cosa juzgada de esta última providencia, en tal eventualidad el recurso planteado por la actora contra el auto proferido el 21 de julio de 2021 por el Tribunal Administrativo del Magdalena no estaría llamado a prosperar, pues se advierte, ciertamente, que los motivos de inconformidad en que se apoya se enderezan a controvertir los fundamentos jurídicos de la decisión judicial, es decir, se trata de argumentos de instancia que no satisfacen los requisitos de configuración de la causal 5ª del artículo 250 del CPACA.
Así, en respaldo de su solicitud de revisión extraordinaria, la recurrente sostuvo que el Tribunal Administrativo del Magdalena inobservó lo dispuesto en el artículo 177 del CCA, que establece el pago de intereses comerciales y moratorios sobre el reconocimiento de sumas líquidas. Además, argumentó que se desconoció la Ley 550 de 1999, señalando que, si bien las entidades del Estado en proceso de reestructuración de pasivos están exentas del pago de indexación e intereses 32 “[…] [e]n reiteradas oportunidades, la Corte Constitucional ha señalado que fue voluntad del Constituyente asignar al Legislador una amplia discrecionalidad para expedir normas procedimentales destinadas a regular las actuaciones ante la administración de justicia, como manifestación de la cláusula general de competencia que le faculta para “interpretar, reformar y derogar las leyes” (art. 150- 1, C.P.) y para “expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones” (art. 150-2, C.P.) […] Así, en la sentencia C-789 de 2003 […] la Corte resaltó que “el legislador dispone de un amplio margen de discrecionalidad para regular los procesos judicial, esto es para determinar el procedimiento, las actuaciones, acciones y demás aspectos que se origen en el derecho sustancial. […]”.
Corte Constitucional, Sentencia C-561 de 2004. 33 Código Civil. “Artículo 27. Interpretación gramatical. Cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu. Pero bien se puede, para interpretar una expresión oscura de la ley, recurrir a su intención o espíritu, claramente manifestados en ella misma o en la historia fidedigna de su establecimiento”.
Radicado: 11001-03-26-000-2022-00121-00 (68506) Demandante: Gloria Rosa Muñoz Samper 13 moratorios, en su sentir, dicha exención no aplicaba a los montos causados entre la ejecutoria del auto que aprobó la conciliación celebrada con el Distrito de Santa Marta y la fecha en que esta entidad se acogió a la mencionada ley. En consecuencia, la recurrente afirmó que, contrario a lo resuelto por el ad quem, no procedía la terminación del proceso ejecutivo, dado que el Distrito de Santa Marta aún adeudaba un saldo insoluto de $162.510.479,17, por concepto de intereses.
Sobre el particular, se observa que el incumplimiento en el pago de intereses moratorios fue precisamente lo que motivó la acción ejecutiva interpuesta por Gloria Rosa Muñoz Samper contra el Distrito de Santa Marta (hechos probados 3.2 y 3.3.). Dicha acción fue desestimada por el Juzgado 1º Administrativo Oral del Circuito de Santa Marta, que improbó la liquidación del crédito presentada por la ejecutante, declaró extinguida la obligación y dio por terminado el proceso, mediante decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Magdalena, al considerar que el acuerdo de reestructuración de pasivos celebrado bajo la Ley 550 de 1999 era de obligatorio cumplimiento para las partes y que, conforme a su cláusula 12, el ente territorial podía cancelar la obligación sin el pago de intereses o sanciones moratorias hasta el año 2016 (hechos probados 3.4 a 3.6.).
En otras palabras, el debate judicial que dio origen al auto recurrido en revisión extraordinaria se centró en el reconocimiento de intereses producto del incumplimiento en el pago de la deuda a cargo del Distrito de Santa Marta, y este mismo argumento se presenta como fundamento del recurso extraordinario de revisión, lo que propone una discusión sobre la lectura que debe otorgársele a la Ley 550 de 1999, contraria a la expuesta por los jueces naturales, propósito que escapa a la naturaleza del recurso impetrado.
A su turno, dicho planteamiento no fundamenta la hipótesis fáctica dispuesta en el artículo 250-5 del CPACA, la cual establece como motivo de revisión la existencia de una nulidad originada en la sentencia [decisión] que puso fin al proceso y contra la cual no procede recurso de apelación. Tal como ya fue referido en este proveído, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha indicado reiteradamente que no resulta acertado plantear cuestionamientos al fallo motivados en que se realizó una apreciación errada de las pruebas, en que no se aplicó una determinada regla de derecho, en que se aplicó en forma indebida o en que se interpretó equivocadamente una norma jurídica, pues todas estas observaciones escapan al ámbito de la aludida causal34.
Lo anterior, en consideración a que ello equivaldría a convertir el recurso en un proceso contra el 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 26 de mayo de 2010, expediente 35221; reiterada en Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 26 de febrero de 2013, Rad.
No. 2008-01289-00 y en Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 27 Especial de Decisión, sentencia del 3 de febrero de 2015, Rad. No. 2012-01026-00. Radicado: 11001-03-26-000-2022-00121-00 (68506) Demandante: Gloria Rosa Muñoz Samper 14 fondo de la sentencia para controvertir los hechos ya dilucidados con fuerza de cosa juzgada35.
A modo enunciativo, los eventos que pueden encuadrarse en la causal quinta son los siguientes: (i) que el juez resuelva asuntos sobre los cuales carece de jurisdicción o de competencia; (ii) que, sin actuación alguna, el juez dicte nuevo fallo en proceso que terminó normalmente por sentencia en firme; (iii) que sin más actuación, el juez profiera sentencia después de ejecutoriado el auto que aceptó el desistimiento, aprobó la transacción o declaró la perención del proceso;
(iv) que el juez dicte el fallo sin el trámite previo correspondiente; (v) cuando porque el demandado es condenado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido o causa diferente a la invocada en la demanda; (vi) cuando el juez condena a quien no ha sido parte en el proceso; (vii) cuando, sin más actuación, el juez profiere sentencia después de ocurrida la interrupción o suspensión del proceso, o antes de la oportunidad debida;
(viii) cuando la sentencia aparece suscrita por un número mayor o menor de los magistrados que debieron haberlo hecho; (ix) cuando la sentencia fue adoptada con un número de votos diferente del previsto en la ley; (x) cuando la sentencia carece completamente de motivación; o (xi) cuando la sentencia carece de congruencia interna o externa.
En síntesis, aún si en gracia de discusión esta Sala diera cabida a la procedibilidad de la demanda de revisión extraordinaria contra el auto proferido el 21 de julio de 2021 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, lo cierto es que en el caso de autos no se presentan fundamentos que adviertan una nulidad originada en el auto que puso fin al proceso ejecutivo. 5.
Conclusión No es procedente formular recurso extraordinario de revisión en contra de un auto interlocutorio, de conformidad con el artículo 248 y siguientes del CPACA, es decir, por disposición expresa del legislador. 6. Costas De conformidad con el artículo 25536 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, se condenará en costas a la parte recurrente y se ordenará a la Secretaría de la Sección Tercera que proceda con la respectiva liquidación, con observancia de las reglas prescritas en los artículos 365 y 366 del CGP. 35 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 5 Especial de Decisión, sentencia del 3 de febrero de 2015, Rad.
No. 2009-00494-00. 36 “Artículo 255. Sentencia. <Artículo modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021> […] Si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente”. Radicado: 11001-03-26-000-2022-00121-00 (68506) Demandante: Gloria Rosa Muñoz Samper 15 Asimismo, de conformidad con lo establecido en el artículo 537 del Acuerdo No. PSAA16-10554 de 201638, al no encontrarse acreditada la labor de defensa ejercida por el Distrito de Santa Marta, la Sala se abstendrá de imponer concepto alguno por agencias en derecho.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra el auto proferido el 21 de julio de 2021 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, dentro del proceso ejecutivo identificado con radicado núm. 47001-33-33-001-2016-00578-00.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la recurrente, que serán liquidadas, en la medida de su comprobación, por la Secretaría de la Sección.
TERCERO: Ejecutoriada esta decisión, ARCHÍVESE el expediente. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO Magistrada FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado SP1 37 “Artículo 5. Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son: […] 9. Recursos extraordinarios.
Entre 1 y 20 S.M.M.L.V. […]”. 38 “Por el cual se establecen las tarifas de agencias en derecho”.