Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de nulidad Número único de radicación: 11001032400020230023200 Demandante: María Alejandra Pacheco Rosero Demandada: Nación – Procuraduría General de la Nación Asunto: Resuelve sobre un recurso de súplica AUTO INTERLOCUTORIO La Sala procede a resolver el recurso de súplica interpuesto por la demandante contra el auto de 25 de agosto de 2023 proferido por el Despacho Sustanciador de la Sección Primera de esta Corporación, mediante el cual rechazó la demanda.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES 1. María Alejandra Pacheco Rosero presentó demanda1, en ejercicio del medio de control de nulidad2, para que se declare la nulidad de la Circular núm. 2 de 21 de marzo de 2023, dirigida a Empresas Sociales del Estado – Despachos Judiciales – Consejo Superior de la Judicatura – Entidades Financieras – Superintendencia Financiera – Procuradores Regionales – Procuradores Provinciales – Procuradores Judiciales, con asunto “[…] Los Recursos del Sistema General de Seguridad Social 1 En nombre propio.

Cfr. Índice núm. 2 SAMAI. 2 Previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 2 Número único de radicación: 11001032400020230023200 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en Salud son inembargables - Las Empresas Sociales del Estado carecen de competencias para adelantar procesos de cobro coactivo en contra de las EPS, las ERP y la ADRES […]”, expedida por la Procuradora Delegada con Funciones Mixtas 7: para Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social y el Procurador Delegado con Funciones Mixtas 6: para la Conciliación Administrativa.

Auto objeto de recurso de súplica y sus fundamentos 2. El Despacho Sustanciador, mediante auto de 25 de agosto de 20233, resolvió: “[…] RECHAZAR la demanda presentada por la parte actora […]”. 2.1. Para fundamentar su decisión, consideró que se configuró la causal de rechazo de la demanda prevista en el numeral 3.° del artículo 169 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20114, por cuanto el acto acusado no es susceptible de control judicial, en la medida que “[…] no son demandables las instrucciones o circulares administrativas que se limiten a reproducir el contenido de otras normas o a brindar orientaciones o instrucciones a sus destinatarios, como sucede en el caso sub lite, pues la entidad demandada a través de la Circular núm. 002 de 2023, no da ordenes o directrices que obliguen a sus destinatarios a seguir o adoptar algún tipo de procedimiento […]”.

Recurso de súplica y sus fundamentos 3. La demandante interpuso recurso5 contra el auto indicado supra, manifestando que el acto acusado es susceptible de control judicial, con fundamento en los siguientes argumentos: 3.1. Indicó que la circular acusada “[…] está malinterpretando disposiciones legales que tienen unos efectos en las responsabilidades que atañen a las Empresas Sociales del Estado […] tiene la capacidad de producir efectos jurídicos vinculantes y, por ello, debe ser controlado por las causales de nulidad previstas por el legislador […]”. 3 Cfr. Índice núm. 4 SAMAI. 4 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 5 Cfr. Índice núm. 8 SAMAI.

El Despacho Sustanciador, mediante auto de 22 de septiembre de 2023, adecuó el recurso interpuesto como de súplica. Cfr. Índice núm. 11 de SAMAI. 3 Número único de radicación: 11001032400020230023200 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2. Explicó que el artículo 5.° de la Ley 1066 de 29 de julio de 20066 le asignó a las entidades públicas “[…] la facultad de cobro coactivo para recaudar rentas o caudales públicos […]” y prevé que “[…] la jurisdicción coactiva es un mecanismo expedito con el que cuentan las ESE para recuperar vía cobro coactivo las deudas por concepto de prestación de servicio de salud […]”. 3.3.

Sostuvo que el artículo 98 de la Ley 1437 prevé el deber de recaudo y las prerrogativas de las entidades públicas para realizar actuaciones de cobro coactivo. 3.4. Manifestó que las Empresas Sociales del Estado están legalmente facultadas para adelantar procesos de cobro coactivo de obligaciones a su favor incluso contra entidades de la Seguridad Social de la Salud y, en consecuencia, el acto acusado “[…] vulnera entre otros, normas de orden constitucional, legal y también derechos fundamentales como el debido proceso […]”.

Traslado del recurso de súplica 4. La Secretaría de la Sección Primera de la Corporación corrió traslado del recurso el 11 de octubre de 20237 y no hubo manifestación en esta oportunidad procesal. 5. El Consejero de Estado, doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes8 manifestó impedimento, con fundamento en la causal prevista en el numeral 3.° del artículo 130 de la Ley 1437.

II. CONSIDERACIONES 6. La Sala abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) la manifestación de impedimento del doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes; iii) la procedencia y oportunidad del recurso de súplica; iv) el problema jurídico; v) el marco normativo sobre el rechazo de la demanda; vi) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre actos definitivos y de trámite; vii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre las circulares; viii) el análisis del caso concreto; y ix) conclusión. 6 “Por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones”. 7 Cfr. Índice núm. 17 SAMAI. 8 Escrito de 4 de diciembre de 2024. 4 Número único de radicación: 11001032400020230023200 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Competencia 7.

Vistos los artículos i) 1259 de la Ley 1437, sobre expedición de providencias; y ii) 24610 ibidem, sobre súplica: la Sala considera que es competente para resolver el recurso de súplica interpuesto por la demandante, con exclusión del Despacho que profirió el auto objeto del recurso. Manifestación de impedimento del doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes 8.

El Consejero de Estado, doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes, manifestó encontrarse impedido para actuar en el proceso de la referencia, mediante escrito de 4 de diciembre de 202411, invocando para ello la causal prevista en el numeral 3.° del artículo 130 de la Ley 1437, que establece lo siguiente: “[…]

ARTÍCULO 130. CAUSALES. Los magistrados y jueces deberán declararse impedidos, o serán recusables, en los casos señalados en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil y, además, en los siguientes eventos: […] 3. Cuando el cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de los parientes del juez hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, tengan la condición de servidores públicos en los niveles directivo, asesor o ejecutivo en una de las entidades públicas que concurran al respectivo proceso en calidad de parte o de tercero interesado […]” (Destacado fuera de texto). 9.

El Consejero de Estado indicó que, en su criterio, se encuentra incurso en la causal prevista en el numeral 3.°, por cuanto: “[…] el señor José Fernando Osorio Cifuentes, quien es pariente del suscrito dentro del segundo grado de consanguinidad (hermano), se encuentra vinculado en el cargo de Procurador Judicial II en la Procuraduría General de la Nación, parte demandada en el proceso de la referencia […]”. 10.

Vistos los artículos 130, numeral 3.°; y 13112, numeral 3.°, de la Ley 1437, sobre causales, así como, el trámite para manifestar impedimento. 9 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[…] Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. […]”. 10 Modificado por el artículo 66 de la Ley 2080. 11 Cfr. índice 19 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. 12 Modificado por el artículo 21 de la Ley 2080. 5 Número único de radicación: 11001032400020230023200 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11.

Asimismo, vistos: i) el artículo 35 del Código Civil13, sobre el parentesco por consanguinidad; y ii) el artículo 37 ibidem, sobre los grados de consanguinidad, que prevén lo siguiente: “[…] Artículo 35. Parentesco de consanguinidad. Parentesco de consanguinidad es la relación o conexión que existe entre las personas que descienden de un mismo tronco o raíz, o que están unidas por los vínculos de la sangre […]”.

“[…] Artículo 37. Grados de consanguinidad. Los grados de consanguinidad entre dos personas se cuentan por el número de generaciones. Así, el nieto está en segundo grado de consanguinidad con el abuelo, y dos primos hermanos en cuarto grado de consanguinidad entre sí […]”. 12. Atendiendo a que las causales de impedimento establecidas en la ley son mecanismos jurídicos que buscan garantizar que las decisiones adoptadas por los administradores judiciales estén enmarcadas dentro de los principios de independencia e imparcialidad. 13.

La Corte Constitucional14 ha considerado que el principio de independencia se refiere a que los funcionarios encargados de administrar justicia, en sus decisiones, no se vean sometidos a presiones, insinuaciones, recomendaciones, exigencias, determinaciones o consejos por parte de otros órganos del poder, inclusive de la misma rama judicial, sin perjuicio del ejercicio legítimo por parte de otras autoridades judiciales de sus competencias constitucionales y legales.

Análisis de la causal de impedimento prevista en el numeral 3.° del artículo 130 de la Ley 1437, en el caso concreto 14. De conformidad con los argumentos expuestos por el doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes, en el caso sub examine, y teniendo en cuenta la causal prevista en el numeral 3.° del artículo 130 de la Ley 1437, la Sala considera lo siguiente: 15.

Por un lado, se debe establecer si el cargo de Procurador Judicial II en la Procuraduría General de la Nación, al cual se encuentra vinculado el pariente del Consejero de Estado, corresponde al nivel directivo, asesor o ejecutivo en esa entidad. 13 Ley 84 de 26 de mayo de 1873. 14 Corte Constitucional, Sentencia C-600 de 2011, Magistrada Ponente María Victoria Calle Correa. 6 Número único de radicación: 11001032400020230023200 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto de 8 de agosto de 2023, proferida en el proceso identificado con el número único de radicación 110010315000202300871-0015, consideró que, en el caso de los Procuradores Judiciales II, debe acudirse a un criterio funcional y que, de conformidad con el artículo 4.° del Decreto 264 de 2000, se establece que son cargos directivos aquellos que actúen en representación del Procurador General de la Nación, por lo que según lo señalado en los artículos 277 y 280 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 41 del Decreto Ley 262 de 2000 cumplen esta función. En dicha providencia se consideró lo siguiente16: “[…] En cuanto a la ubicación del empleo de procurador judicial II en la estructura de la Procuraduría General de la Nación, se tiene que el Decreto 264 de 2000, en su artículo 7, se refiere a la nomenclatura de los empleos de la entidad y señala que los procuradores judiciales II se encuentran en el nivel profesional, asignándoles el código 3PJ y el grado EC.

No obstante, lo anterior, en claro desarrollo de un criterio funcional, en el artículo 4 del mencionado Decreto 264 de 2000 se establece que son cargos del nivel directivo aquellos empleos que tienen funciones de dirección, definición de políticas y de representación del Procurador General. En el numeral 10 de ese artículo señala como funciones generales de los empleos de ese nivel: “10.

Intervenir como agentes del Ministerio Público, de conformidad con lo establecido en la Constitución y la ley”, lo que resulta congruente con lo prescrito en los artículos 277-7 y 280 de la Carta Política, en tanto los procuradores judiciales II tienen la condición de agentes del Ministerio Público que, entre otras, ejercen funciones de intervención judicial en representación del Procurador General de la Nación, lo que igualmente se ve refrendado en el artículo 41 del Decreto Ley 262 de 2000, de manera que la simple ubicación formal del mencionado artículo 7 del Decreto 264 de 2000 no puede tenerse en consideración para los efectos de esta decisión […]” (Destacado fuera de texto). 17.

Atendiendo a que, en el presente caso, el pariente, en segundo grado de consanguinidad, del Consejero de Estado, doctor German Eduardo Osorio Cifuentes, se encuentra nombrado en la entidad que funge como parte demandada en este asunto, en el cargo de Procurador Judicial II, el cual, desde una perspectiva material y funcional, corresponde al nivel directivo, la Sala considera que, en este caso, se configura la causal de impedimento invocada. 18.

En consecuencia, teniendo en cuenta que en este caso se configura la causal de impedimento prevista en el numeral 3.° del artículo 130 de la Ley 1437, conforme se indicó supra, se separará del conocimiento de este proceso al Consejero de Estado impedido, como se dispondrá en la parte resolutiva. 15 Consejera ponente: Marta Nubia Velásquez Rico. 16 Corte Constitucional, Sentencia C-600 de 2011, Magistrada Ponente María Victoria Calle Correa. 7 Número único de radicación: 11001032400020230023200 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Procedencia y oportunidad del recurso de súplica 19.

Vistos los artículos: i) 24317 de la Ley 1437, en especial, el numeral 1.º, sobre apelación; y ii) 24618 ibidem, en especial, su numeral 2.º, sobre súplica; y atendiendo a que: i) el presente asunto se trata de un proceso que se tramita en única instancia; ii) por medio del auto objeto de recurso se rechazó la demanda; iii) el auto suplicado se notificó por estado el 30 de agosto de 202319; y iv) la demandante interpuso recurso el 31 de agosto de 202320. 20.

La Sala considera, en primer lugar, que el recurso de súplica es procedente toda vez que se interpuso contra el auto mediante el cual se rechazó la demanda, de conformidad con lo previsto en el numeral 1.º del artículo 24321 de la Ley 1437, sobre apelación; y, en segundo lugar, que se presentó dentro de la oportunidad legal. Problema jurídico 21.

Le corresponde a la Sala determinar si, en el caso sub examine, se configuró o no la causal de rechazo de la demanda prevista en el numeral 3°. del artículo 169 de la Ley 1437, por tratarse de un asunto no susceptible de control judicial y, en consecuencia, si se debe confirmar, modificar o revocar el auto objeto del recurso de súplica.

Marco normativo sobre el rechazo de la demanda 22. Visto el artículo 169 de la Ley 1437, sobre el rechazo de la demanda. 23. De conformidad con la norma citada, durante el trámite de admisibilidad de la demanda, el juez podrá rechazarla bajo el supuesto en que se presenten cualquiera de las siguientes situaciones: i) que hubiere operado la caducidad del medio de control; ii) que habiendo sido inadmitida la demanda no se corrigiere en el término legal dispuesto para tal efecto; y iii) que el objeto de la demanda no sea pasible de control judicial. 17 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 18 Artículo modificado por el artículo 66 de la Ley 2080. 19 Cfr. Índice núm. 7 SAMAI. 20 Cfr. Índice núm. 8 SAMAI. 21 Artículo modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 8 Número único de radicación: 11001032400020230023200 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre los actos administrativos definitivos y de trámite 24.

Por un lado, visto el artículo 43 de la Ley 1437, que prevé el concepto de acto administrativo definitivo en los siguientes términos: “[…] Artículo 43. Actos definitivos. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación […]”. 25. Y, por el otro, en esta Sección se ha considerado que los actos de trámite no son susceptibles de control judicial, excepción de aquellos que impidan continuar con la actuación administrativa22. 26.

La Sección Primera de esta Corporación ha considerado sobre los actos susceptibles de control judicial, lo siguiente: “[…] En ese contexto, únicamente las decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de ser controlados por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de modo tal que los actos de trámite o preparatorios distintos de los antes señalados se encuentran excluidos de dicho control, en tanto no deciden el fondo de la actuación administrativa ni ponen fin a la misma […]”23 (Destacado fuera del texto).

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre las circulares 27. Visto el artículo 209 de la Constitución Política, la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.

Asimismo, las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Auto de 28 de octubre de 2022, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, proceso identificado con el número único de radicación 110010324000 20210010100. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 30 de mayo de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación: 76001233300220160083901. 9 Número único de radicación: 11001032400020230023200 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28.

Esta Sección24 ha considerado sobre las circulares que: “[…] Si la circular no tiene la virtud de producir esos efectos jurídicos externos, bien porque permanezca en el interior de los cuadros de la Administración como una orientación para el desarrollo de la actividad administrativa, o bien porque se limite a reproducir la decisión de una autoridad diferente, no se considerará entonces un acto administrativo susceptible de control jurisdiccional, porque en dicha hipótesis no se presenta la posibilidad de que los derechos de los administrados sean vulnerados […]” (Destacado fuera del texto).

Análisis del caso concreto 29. En el caso sub examine, el Despacho Sustanciador, mediante auto de 25 de agosto de 2023, rechazó la demanda, por considerar que la circular acusada no era un asunto susceptible de control judicial, porque no dio ordenes o directrices que obliguen a sus destinatarios a seguir o adoptar un procedimiento. 30.

La demandante interpuso recurso de súplica contra el auto indicado supra, argumentando que la circular acusada es susceptible de control judicial por tener efectos jurídicos vinculantes, en la medida que malinterpreta disposiciones legales que tienen efectos en la responsabilidad de las Empresas Sociales del Estado, con fundamento en lo indicado en el numeral 3 supra. 31.

Sobre el particular, se tiene que la Circular núm. 2 de 21 de marzo de 2023, expedida por la Procuradora Delegada con Funciones Mixtas 7; para Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social y el Procurador Delegado con Funciones Mixtas 6: para la Conciliación Administrativa, indica lo siguiente: “[…] CIRCULAR 002 DE: La Procuradora Delegada con Funciones Mixtas 7: para Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social y el Procurador Delegado con Funciones Mixtas 6: para la Conciliación Administrativa.

PARA: Empresas Sociales del Estado -- Despachos Judiciales — Consejo Superior de la Judicatura -- Entidades Financieras -- Superintendencia Financiera — Procuradores Regionales -- Procuradores Provinciales — Procuradores Judiciales. FECHA: Bogotá D.C., marzo 21 de 2023. ASUNTO: Los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud son inemb- 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 15 de julio de 2021, Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación: 11001032400020110014200. 10 Número único de radicación: 11001032400020230023200 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co argables-Las Empresas Sociales del Estado carecen de competencias para adelantar procesos de cobro coactivo en contra de las EPS, las ERP y la ADRES. […] [S]e emite la presente Circular para advertir sobre las disposiciones legales y jurisprudenciales que impiden que las Empresas Sociales del Estado -E.S.E.- adelanten procesos administrativos de cobro coactivo en contra de Empresas Promotoras de Salud -EPS- y demás Entidades Responsables de Pago -ERP- y en contra de la Administradora de los Recursos de la Seguridad Social en Salud - ADRES, así como la ejecución de medidas de embargo de los recursos públicos de la seguridad social en salud, que afectan gravemente el flujo de recursos financieros del sistema y vulneran los derechos fundamentales a la salud y a la vida.

Los principales argumentos jurídicos que sustentan la inviabilidad del trámite de dichos procesos son los siguientes: A. Fuentes Constitucionales, Legales y Jurisprudenciales de la inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud La inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud está fundamentada en la Constitución Política; en el artículo 48 que dispuso que la Seguridad Social es un servicio público a cargo del Estado y que los recursos de la Seguridad Social tienen destinación específica; y en el artículo 63 de la Carta, en concordancia con el artículo 594 el Código General del Proceso, que establecen la inembargabilidad de las cuentas del sistema general de participaciones y de los recursos de la seguridad social y el artículo 25 de la Ley Estatutaria de Salud 1751 de 20152 [ ] El Decreto 2265 de 20173, dispuso que los recursos que administra la ADRES, incluidos los de las cuentas maestras de recaudo del régimen contributivo, y los destinados al cumplimiento de su objeto son inembargables, conforme previsto en la Ley Estatutaria4.

Así mismo, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-543-135, al decidir una demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 2 del artículo 1956 de la Ley 1437 de 20117, puntualizó, que el principio de inembargabilidad tiene como fin proteger los recursos financieros del Estado […]. En junio de 2021, la Procuraduría Delegada para Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social, solicitó a la Corte Constitucional la selección y revisión del expediente de tutela T-8.255.231.

Mediante Sentencia T-053-228, la Corte corroboró la inembargabilidad de los recursos públicos de la seguridad social en salud y las muy limitadas excepciones respecto de los recursos de la seguridad social en salud provenientes del Sistema General de Participaciones y confirmó que no existe excepción alguna respecto de los recursos recaudados y administrados por las EPS, provenientes de las cotizaciones [ ].

En igual sentido, la Sentencia T-172-229, la Corte Constitucional resumió el contenido y alcance del principio de inembargabilidad de los recursos del SGSSS [ ]. El anterior análisis fue reiterado por el Consejo de Estado, el cual además agregó: Teniendo en cuenta las distintas fuentes de financiamiento del SGSSS, en el ordenamiento jurídico nacional encontramos la prohibición de embargo de los recursos que financian este sistema en las siguientes normas: (i) en el artículo 25 de la Ley Estatutaria N° 1753 de 201515, (ii) en el parágrafo 2° del artículo 275 de la Ley 1450 de 201116, (iii) en el artículo 21 del Decreto 028 de 200817, (iv) en el artículo 4° de/Decreto 4962 de 201118, (v) en el artículo 2.6.4.1.4 del Decreto 2265 de 201719, (vi) el artículo 8° del Decreto 50 de 2003, etc. 55.

Así las cosas, y con ocasión de las distintas fuentes de financiación del SGSSS, se tiene que el alcance y aplicación del principio de inembargabilidad debe analizarse de acuerdo con cada fuente de financiación y a partir 11 Número único de radicación: 11001032400020230023200 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de allí determinar si resultan aplicables, y en qué medida, las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos públicos.

B. Las Empresas Sociales del Estado -ESE- carecen de competencias para adelantar procesos administrativos de cobro coactivo. Con relación a la naturaleza y régimen jurídico de las Empresas Sociales del Estado, la Ley 100 de 1993, dispuso en el artículo 194 que ( ) "La prestación de servicios de salud en forma directa por la Nación o por las entidades territoriales, se hará a través de las Empresas Sociales del Estado, que constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa" ( ) y en el artículo 195: ( ) "2.

El objeto debe ser la prestación de los servicios de salud, como servicio público a cargo del Estado o como parte del servicio público de seguridad social." ( ) "6. En materia contractual se regirá por el derecho privado, pero podrá discrecionalmente utilizar las cláusulas exorbitantes previstas en el estatuto General de Contratación de la administración pública." En lo que tiene que ver con la jurisdicción coactiva de las Empresas Sociales del Estado, en Sentencia C-666 de 200012, la Corte Constitucional restringió su ámbito frente a las entidades descentralizadas vinculadas, en tanto consideró que la autorización legal que ostentan éstas, para ejercer el poder coactivo se refiere exclusivamente al cobro de recursos provenientes de "funciones netamente administrativas" confiadas por el legislador de modo expreso [ ] Por lo expuesto y en atención al gran volumen de procesos de cobro coactivo y embargos tramitados sin fundamento legal y sin el mínimo cumplimiento de requisitos administrativos, la Procuraduría General de la Nación INSTA a los destinatarios de la presente Circular, a observar rigurosamente el ordenamiento jurídico y jurisprudencial antes citado, a adelantar las actuaciones que correspondan en el marco de sus funciones y a denunciar los casos que se conozcan sobre esta irregular e ilegal práctica de cobros coactivos en procedimientos administrativos por parte de las ESES y el embargo de recursos del SGSSS.

También se ADVIERTE que se compulsará copia(sic) a las autoridades disciplinarias, fiscales y penales, de los casos de transgresión del ordenamiento jurídico puestos en conocimiento de este organismo de control [ ]” (Destacado fuera del texto). 32. De conformidad con los marcos normativos y los criterios jurisprudenciales indicados supra, la Sala considera que la circular acusada no es susceptible de control judicial, porque no pone fin ni hace imposible continuar una actuación administrativa, no decide de fondo un asunto y tampoco crea, modifica o extingue una situación jurídica. 33.

La Sala advierte que la circular acusada se limita a: i) advertir algunas disposiciones legales y jurisprudenciales que impiden que las Empresas Sociales del Estado adelantar procesos administrativos de cobro coactivo en contra de Empresas Promotoras de Salud y demás Entidades Responsables de Pago; ii) apremiar a algunas autoridades a observar el ordenamiento jurídico y jurisprudencial, a adelantar las actuaciones que correspondan frente a casos irregulares de cobros coactivos por parte de las Empresas Sociales del Estado y el embargo de recursos del Seguridad 12 Número único de radicación: 11001032400020230023200 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Social en la Salud; y ii) advertir la compulsa de copias a las autoridades disciplinarias, fiscales y penales ante su transgresión. 34.

Así las cosas, la Sala considera que le asistió razón al Despacho Sustanciador que rechazó la demanda, comoquiera que la circular acusada reproduce el contenido de otras normas y se limita a brindar orientaciones o instrucciones a sus destinatarios, con el fin de que tengan en cuenta el ordenamiento jurídico allí citado y advertir las consecuencias ante su transgresión. Conclusión 35.

Por lo expuesto anteriormente, la Sala confirmará el auto objeto del recurso de súplica proferido por el Despacho Sustanciador de la Sección Primera de esta Corporación, mediante el cual rechazó la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR FUNDADO el impedimento que manifestó el Consejero de Estado, doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes, para intervenir en el proceso de la referencia y, en consecuencia, SEPARAR al Magistrado de la Sección Primera del Consejo de Estado del conocimiento del presente proceso, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: CONFIRMAR el auto de 25 de agosto de 2023 proferido por el Despacho Sustanciador de la Sección Primera de esta Corporación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, se ordena por Secretaría, REMITIR el expediente del proceso de la referencia al Despacho Sustanciador de la Sección Primera de esta Corporación. 13 Número único de radicación: 11001032400020230023200 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.