Radicado: 25000-23-37-000-2017-00948-01 (25561) Demandante: Banco Colpatria Multibanco Colpatria S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., diecisiete (17) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2017-00948-01 (25561) Demandante: Banco Colpatria Multibanco Colpatria S.A. Demandado: UGPP Temas: Aportes.

Sistema de Protección Social. Motivación del acto definitivo. Gestión administrativa tributaria. Ingreso base de cotización (IBC). Pagos no salariales. Oportunidades probatorias. Devolución de aportes. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, del 20 de mayo de 2020, que resolvió (f. 5672): Primero. Declárese la nulidad parcial de la Liquidación Oficial nro.

RDO 2016-00148 de 1 de marzo de 2016 y de la Resolución nro. RDC 047 de 27 de enero de 2017, expedidas por la UGPP, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo. A título de restablecimiento del derecho, ordénese a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP a (i) dar tratamiento de pago no salarial a la bonificación por concurso y/o cumplimiento de metas a los trabajadores cuyo contrato de trabajo contenga la cláusula prescrita en el folio 46 de esta providencia;

(ii) excluir del cálculo del IBC las bonificaciones de retiro de los trabajadores [nombres], por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia; y (iii) verificar y validar los pagos de aportes realizados mediante la Planilla nro. 7576081964 de marzo de 2013 y aquellas otras planillas existentes que no fueron consideradas ni cruzadas por la entidad demandada en sede administrativa.

Tercero: Accédase a la solicitud de devolución de pagos en exceso bajo la condición de que, realizada la correspondiente liquidación, resulte un saldo a favor de la demandante y se establezca claramente de su pago; y niéguese el reconocimiento de indemnización de perjuicios por no aparecer temeraria la actuación de la demandada. Cuarto: No hay lugar a condena en costas.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Con la Liquidación Oficial nro. RDO 2016-00148, del 01 de marzo de 2016 (ff. 71 a 84), la demandada modificó las autoliquidaciones de aportes al SPS (Sistema de Protección Social) de todos los periodos de 2013, presentadas por la actora, e impuso sanción por inexactitud. Dicha decisión fue modificada por la Resolución nro.

RDC 047, del 27 de enero de 2017 (ff. 105 a 125), que disminuyó el monto de los aportes liquidados oficialmente y de la sanción por inexactitud impuesta. Radicado: 25000-23-37-000-2017-00948-01 (25561) Demandante: Banco Colpatria Multibanco Colpatria S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la actora formuló las siguientes pretensiones (ff. 7 a 10): 1.

Se decrete la nulidad de los actos administrativos contenidos en los siguientes pronunciamientos: a. (…)1. b. Resolución – Liquidación Oficial nro. RDO 148 de fecha primero (01) de marzo de 2016, expedida por (…) en su calidad de subdirector de Determinación de Obligaciones – Dirección de Parafiscales de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (…). c. Resolución nro.

RDC 047 de fecha veintisiete (27) de enero de 2017, expedida por (…) en su calidad de director de Parafiscales de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (…). 2. Que, como consecuencia de la declaración de nulidad, se proceda a declarar a título de restablecimiento del derecho: a. Que se declaren sin validez ni efectos (…) la Liquidación Oficial nro. 00148 de fecha primero (01) de marzo de 2016 y la Resolución nro.

RDC 047 de fecha veintisiete (27) de enero de 2017, y en su lugar se declare que mi representada se encuentra a paz y salvo con todas y cada una de las entidades recaudadoras descritas en los actos administrativos demandados, por cuanto ha sido cumplidora de sus deberes y obligaciones legales, respecto de los aportes que por ley le imponen, a título de contribuciones y aportes al sistema de seguridad social y parafiscales. b. Que se ordene a la UGPP que, en caso de haber sido necesario por parte de mi representada efectuar algún pago de la supuesta obligación prevista en la Resolución nro.

RDC 047 de fecha veintisiete (27) de enero de 2017, con destino a las entidades recaudadoras allí mencionadas y en aras de evitar posibles medidas cautelares por parte de la accionada, haga el reembolso de dicho saldo, que se estima en una cuantía inicial de mil ochocientos millones de pesos m/cte. ($1.800.000.000), junto con los intereses moratorios cancelados, declarándose desde ahora que el mismo no constituiría reconocimiento alguno de la deuda imputada a mi representada, por lo que éste se realizaría única y exclusivamente con el fin de evitar medidas cautelares en contra de los activos de mi representada.

La misma devolución se requiere, en caso de que mi representada sea conminada a la suscripción de cualquier caución que deba ser necesaria de tomar, con la finalidad de evitar posibles medidas cautelares por parte de la accionada, para lo que se requiere la devolución del valor de la prima o costo asumido. La gestión de la devolución del pago, se requiere por parte de la UGPP en su calidad de causante del pago de la obligación. c. Que se ordene a la UGPP a que en caso de haber sido necesario por parte de mi representada efectuar algún pago por la sanción por inexactitud prevista en la Resolución nro.

RDC 047 de fecha veintisiete (27) de enero de 2017 y en aras de evitar posibles medidas cautelares por parte de la accionada, se ordene a esta el reembolso de la suma de mil trescientos treinta y dos millones trescientos cuarenta y seis mil doscientos sesenta pesos m/cte. ($1.332.346.260), declarándose desde ahora que el mismo no constituiría reconocimiento alguno de la deuda imputada a mi representada, por lo que este se realizaría única y exclusivamente con el fin de evitar medidas 1 En auto del 18 de enero de 2018 (ff. 5504 a 5506) se rechazó la demanda respecto de la pretensión de nulidad del Requerimiento para declarar o corregir.

Radicado: 25000-23-37-000-2017-00948-01 (25561) Demandante: Banco Colpatria Multibanco Colpatria S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 cautelares en contra de los activos de mi representada. d. Que se condene a la UGPP, en caso de haber sido necesario realizar cualquiera de las actuaciones descritas en los literales anteriores, a cancelar a mi mandante el valor correspondiente, indexado y actualizado conforme al índice de precios al consumidor, en los términos del artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. e. Que se ordene el reconocimiento de la indemnización plena de perjuicios (daño emergente y lucro cesante) causados (…) por parte de la UGPP con la expedición y aplicación de los actos objeto de demanda; perjuicios que se estiman en al menos quinientos millones de pesos m/cte.

($500.000.000) o el mayor valor que se pruebe dentro del proceso. Subsidiaria: En caso que no se acceda a lo solicitado en los literales b) y c) de las pretensiones de restablecimiento del derecho principales; solicito que se condene a la UGPP, para que de su propio presupuesto, cancele a mi mandante los valores pagados que se relacionan en dicho literal, siendo incluidos como parte del concepto de daño emergente a ser reconocido a mi representada dentro de la indemnización plena de perjuicios que se solicita en el literal e) de dicho capítulo de pretensiones de restablecimiento de derecho principales.

A los anteriores efectos, invocó como normas violadas los artículos 6.º, 29, 90 y 229 de la Constitución; 2.º del CPT (Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, Decreto 2158 de 1948); 127, 128 y 478 del CST (Código Sustantivo del Trabajo, Decreto 2663 de 1950); 2.º y 3.º de la Ley 27 de 1974; 1.º de la Ley 88 de 1989; 17 de la Ley 344 de 1996; 49 de la Ley 789 de 2002; 156 de la Ley 1151 de 2007; 3.º, 5.º, 42 y 137 del CPACA; 179.2 de la Ley 1607 de 2012; 6.º y 21 del Decreto 575 de 2013, bajo el siguiente concepto de violación (ff. 10 a 44): Sostuvo que su contraparte violó sus derechos de defensa y contradicción, porque se limitó a señalar el hecho generador de las contribuciones al SPS, sin motivar las glosas a las autoliquidaciones, impidiéndole conocer la forma en que fue determinada la obligación tributaria a su cargo (señaladamente, el cálculo de la base gravable).

Además, alegó que la demandada no tenía competencia para clasificar pagos extra-salariales como salario para gravarlos con los aportes al SPS, porque la competencia para aplicar e interpretar las normas laborales es de los jueces ordinarios. Análogamente, discutió que la «bonificación por concurso» se adicionara al IBC (ingreso base de cotización) porque en su opinión no era retributiva del servicio, sino que se paga por el cumplimiento de metas corporativas, a favor del equipo ganador de los concursos entre los productos que le generaban un mayor valor agregado como entidad financiera, sin considerar el desempeño individual de los trabajadores; y también se pactó en los contratos de trabajo como un pago extra-salarial (hecho del cual manifestó que fue reconoció en los actos acusados frente a algunos trabajadores).

Adicionalmente, negó que la «bonificación por retiro» integrara la base para calcular el límite a los pagos desalarizados (artículo 30 de la Ley 1393 de 2010), dado que no retribuía el servicio, sino que, por el contrario, se concedía por la finalización del vínculo laboral, aun en casos en que no hubo acuerdo conciliatorio. También argumentó que su contraparte infringió el espíritu de justicia tributaria porque no tomó en cuenta todos los pagos efectuados en los periodos fiscalizados y ordenó el cobro de intereses moratorios.

Finalmente, debatió que se le sancionara por inexactitud sin valorar su culpabilidad, ni los criterios para graduar la sanción (i.e. juicio de razonabilidad y proporcionalidad). Contestación de la demanda La demandada se opuso a las pretensiones de la actora (ff. 5527 a 5550), para lo cual Radicado: 25000-23-37-000-2017-00948-01 (25561) Demandante: Banco Colpatria Multibanco Colpatria S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 señaló que en los actos expuso el sustento fáctico y jurídico de las modificaciones que realizó a las autoliquidaciones presentadas por la actora.

Expuso que en un documento físico describió los elementos del hecho generador de los aportes al SPS y, en otro digital, determinó la obligación tributaria, identificando, respecto de cada trabajador, los aspectos temporales, materiales y cuantitativos. Sostuvo que, como titular de la potestad de gestión de los aportes al SPS, podía interpretar las normas laborales y las cláusulas contractuales para establecer los pagos que, por tener la connotación de salario, se incluyen en el IBC de las contribuciones.

Aceptó que excluyó la «bonificación por concurso» de la base gravable de los aportes de los trabajadores respecto de los cuales se probó el acuerdo de desalarización, hasta el límite señalado en el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010; pero que, en los demás casos, lo clasificó como salario y lo adicionó al IBC. Argumentó que no tomó en cuenta la «bonificación por retiro» originada en acuerdos conciliatorios, porque en esos casos era un pago indemnizatorio, mas no laboral.

Afirmó que valoró todas las autoliquidaciones presentadas por la actora para los periodos fiscalizados y fundó los actos acusados en las pruebas recaudadas en el procedimiento administrativo, de modo que los ajustes que persistieron no pretendían desconocer el espíritu de justicia tributaria, sino que se encaminaban a exigir el cumplimiento de las obligaciones a cargo de la demandante.

Por último, defendió la sanción por inexactitud impuesta, porque la conducta de la actora se subsumía en la descripción del tipo (i.e. incurrir en inexactitud en las autoliquidaciones de los aportes al SPS), además, consideró que no estaba obligada a verificar la culpabilidad de la demandante ni a graduar la tarifa de la sanción, la cual se fijaba en función de la etapa del procedimiento de determinación en que la aportante se allanara, lo que no ocurrió en el sub lite.

Sentencia apelada El tribunal accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, sin condenar en costas (f. 5672). Consideró que la demandada expuso las razones que sustentarían las glosas en dos documentos: uno físico que contenía las normas aplicables para la liquidación de los aportes al SPS y otro digital en el que las aplicó al caso concreto para determinar la obligación a cargo de la actora.

Además, tras verificar la argumentación expuesta para el caso específico de una trabajadora, juzgó que se explicaron de forma suficiente las operaciones aritméticas llevadas a cabo. Señaló que la demandada sí era competente para establecer los pagos que conforman el IBC (señaladamente los pagos constitutivos de salario), en aras de establecer la «adecuada, completa y oportuna determinación de las contribuciones parafiscales».

De los contratos de trabajo de la actora, concluyó que la «bonificación por concurso» se pactó como pago extra-salarial, únicamente cuando contenían una cláusula de desalarización que establecía textualmente que se trataba de «bonificaciones por el cumplimiento de determinadas metas»; y ordenó respecto de estos casos su exclusión del IBC, sin perjuicio del límite previsto en el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010.

Por el contrario, en los acuerdos en los que la cláusula de exclusión salarial identificó «premios por concursos o cumplimiento de metas» o «bonos o premios… cualquiera que sea su denominación: … concursos», consideró que no negaban la connotación salarial del pago, por lo cual avaló su adición a la base gravable de los aportes al SPS.

De otra parte, ordenó excluir la «bonificación por retiro» del IBC de cuatro trabajadores con los que se suscribió un acuerdo conciliatorio para la terminación del contrato de trabajo. En los demás casos confirmó su inclusión para la determinación del límite en cuestión porque era un pago extra-salarial y no una indemnización. Radicado: 25000-23-37-000-2017-00948-01 (25561) Demandante: Banco Colpatria Multibanco Colpatria S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Verificó que una declaración presentada por la actora para el 2.º periodo de 2013 no fue tomada en cuenta por la demandada, por lo que ordenó su valoración, junto con las demás autoliquidaciones que también fueran omitidas.

Además, confirmó la sanción por inexactitud. Respecto de los cargos que prosperaron, ordenó la devolución de las sumas pagadas en exceso por la actora, pero negó la indemnización de los perjuicios porque no se probó la actuación temeraria de la demandada. Recurso de apelación Ambas partes apelaron la decisión del a quo. La demandante (índice 9 2) insistió en la violación de las garantías constitucionales ocasionada por la supuesta falta de motivación de los actos demandados y en la falta de competencia de su contraparte para establecer los pagos que constituyen salario.

Reprochó que el tribunal no hiciera un pronunciamiento de fondo sobre la naturaleza extra-salarial de la «bonificación por concurso», pese a estar probado que no era retributiva del servicio sino «un beneficio extralegal» que se reconoce por el cumplimiento de metas corporativas «en razón del concurso de productos», no por desempeño individual del trabajador, por lo que su connotación extra-salarial no dependía del acuerdo de las partes (sentencia del 06 de agosto de 2014, exp. 20030, CP: Martha Teresa Briceño de Valencia).

Reiteró que, de todas formas, en los contratos de trabajo sí la pactó como no constitutiva de salario, aunque el tribunal erró al considerar que la referencia al rubro debía ser textual. Análogamente, insistió en que la «bonificación por retiro» era un pago extra-salarial que no integraba la base de cálculo del límite a los pagos no salariales, al margen de que se pagara por un acuerdo conciliatorio para la terminación del contrato.

Reiteró su oposición a la sanción por inexactitud argumentado que su contraparte se limitó a aplicar un porcentaje sobre los mayores valores liquidados, sin hacer un análisis de la conducta infractora. Alegó que el tribunal omitió pronunciarse sobre la indexación de la suma objeto de devolución. Por último, solicitó conceder la indemnización de perjuicios.

A su vez, la demandada (índice 9) sostuvo que el a quo violó el debido proceso al valorar contratos de trabajo y acuerdos conciliatorios que no se aportaron en el procedimiento administrativo, aun con los requerimientos de información que realizó a la actora. Por último, indicó que valoró todas las declaraciones presentadas para los periodos de 2013 –incluida la del 2.º periodo–, por lo que era improcedente la orden dada.

Alegatos de conclusión La demandada reiteró los argumentos expuestos en las anteriores etapas procesales (índice 27). La parte demandante y el ministerio público guardaron silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- Juzga la Sala la legalidad de los actos administrativos demandados, atendiendo a los cargos de apelación planteados por las partes contra la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda sin condenar en costas.

En primer lugar, se establecerá si se incurrió en infracción de las garantías constitucionales 2 Del historial de actuaciones registradas en el repositorio informático SAMAI. Radicado: 25000-23-37-000-2017-00948-01 (25561) Demandante: Banco Colpatria Multibanco Colpatria S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 por la supuesta falta de motivación de los actos acusados.

En caso negativo, se determinará si la demandada es competente para establecer los pagos que tienen connotación salarial y, seguidamente, si la «bonificación por concurso» tiene esa naturaleza. Por otra parte, se estudiará si la «bonificación por retiro» debe tenerse en cuenta para determinar el límite de los pagos no salariales; si se violan los derechos de defensa y contradicción de la demandada por valorar pruebas documentales aportadas por primera vez en la demanda; si la demandada valoró todas las autoliquidaciones presentadas por la actora para los periodos revisados; y si corresponde ordenar la indexación de las sumas que sean devueltas por los pagos en exceso realizados con sustento en los actos demandados.

Por último, se decidirá sobre la sanción por inexactitud impuesta en los actos demandados y el resarcimiento de perjuicios solicitado. 2- Sobre la primera cuestión planteada, la demandante alega una violación de sus derechos de defensa y contradicción porque su contraparte se limitó a describir el hecho generador de los aportes al SPS, sin motivar las glosas a las autoliquidaciones, lo que le impidió conocer cómo fue determinada la obligación tributaria a su cargo.

Además, reprocha que el a quo encontrara motivados los actos por el sustento expuesto respecto de la modificación de los aportes de una trabajadora, cuando el procedimiento de determinación oficial estaba referido a muchos otros empleados. La demandada defiende que en los actos acusados sí se explicaron las razones por las cuales era procedente modificar las autoliquidaciones presentadas por la actora, para los periodos de 2013, así como la forma en que se liquidaron las contribuciones; tesis que avaló el tribunal.

En esos términos, la Sala decidirá si la demandada transgredió las garantías constitucionales y legales que rigen el deber de motivación de las actuaciones administrativas. 2.1- Para atender esa cuestión, la Sala precisa que la motivación –como presupuesto de validez de los actos administrativos– se refiere a los fundamentos de hecho y de derecho en los que se basa la autoridad para adoptar una decisión, la cual debe ser clara, puntual y suficiente3.

En criterio de esta Sección4, la indebida motivación de los actos constituye una violación del debido proceso y del derecho de defensa en tanto impida al interesado controvertir las razones y decisiones de las autoridades. En línea con ese razonamiento, el artículo 712 del ET exige que las liquidaciones oficiales contengan la «explicación sumaria de las modificaciones efectuadas, en lo concerniente a la declaración».

Al interpretar el contenido normativo de esa disposición en relación con los actos de determinación oficial proferidos por la demandada, la Sala precisó que aquellos deben indicar con claridad el tipo de incumplimiento, periodo, trabajador, días trabajados, pagos que integran la base, pagos que se excluyen de la base, total remunerado, determinación del IBC y del monto del aporte (sentencia del 02 de octubre de 2019, exp. 24090, CP: Jorge Octavio Ramírez), aspectos que bien pueden esbozarse mediante archivos informáticos de hojas de cálculo anexos a la liquidación oficial, siempre que en ellos se detalle «la forma en que se determina el ajuste de aportes en cada uno de los subsistemas» (sentencia del 26 de agosto de 2021, exp. 24735, CP: Stella Jeannette Carvajal).

A la luz de esos razonamientos, la indebida motivación de los actos de determinación oficial de aportes al SPS conducirá a la nulidad de la decisión cuando para el aportante no sea posible controvertir –desde la respuesta al requerimiento para declarar o corregir y el recurso de reconsideración– las concretas modificaciones introducidas a sus declaraciones o la estimación oficial de sus obligaciones tributarias, en los casos en que estas no hayan sido autoliquidadas. 3 Sentencia del 01 de junio de 2016 (exp. 21702, CP: Martha Teresa Briceño de Valencia). 4 Sentencias del 21 de julio de 2019 (exp. 21026, CP: Julio Roberto Piza) y del 01 de agosto de 2019 (exp. 21826, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez).

Radicado: 25000-23-37-000-2017-00948-01 (25561) Demandante: Banco Colpatria Multibanco Colpatria S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 2.2- Consta en el plenario que la demandada profirió el Requerimiento para declarar o corregir nro. 704, del 31 de agosto de 2015, proponiendo modificar las autoliquidaciones de los aportes al SPS presentadas por la actora para todos los periodos de 2013.

Ese acto preparatorio está integrado por dos documentos: uno físico y otro digital (este denominado «SQL»). El primero contiene una descripción de los elementos de la obligación tributaria (señaladamente, los factores que conforman el IBC para cada subsistema, el monto de los aportes y su distribución entre las partes de la relación laboral); una enunciación de las infracciones que originan los procedimientos de determinación oficial (i.e. omisión, mora e inexactitud); aplicando ese marco jurídico, la identificación de los pagos registrados en la nómina de la demandante, una clasificación de pagos extra-salariales como salario (e.g. remuneración variable y bonificación por cumplimiento de metas o concurso), los rubros a partir de los cuales se liquida el límite de los pagos no salariales, una agrupación de «conceptos equivalentes» para nominarlos de forma uniforme en la actuación administrativa, la relación de trabajadores frente a los que se efectuaron aportes, sin estar reportados en la nómina, el ajuste de los días laborados y con novedad (i.e. vacaciones, suspensiones, permisos o licencias, e incapacidad), la identificación de las autoliquidaciones objeto de modificación y, finalmente, las infracciones hallada, su cuantificación general (señaladamente, los ajustes por mora e inexactitud) y la sanción por inexactitud propuesta (ff. 64 a 70).

El segundo documento es más específico y detalla el contenido de cada una de las glosas propuestas por la Administración, identificando –para cada caso– los días laborados, las novedades que afectan la determinación de la contribución, los factores que integran el IBC conforme con la clasificación oficial, el cálculo de esa base, la determinación oficial del aporte, el monto de la contribución pagada por la aportante, y la diferencia entre ese monto y el establecido oficialmente (f. 5563).

Análogamente, la liquidación oficial demandada está integrada por un documento físico y el «SQL» anexo (f. 128). En el documento físico, la UGPP aclaró que no resolvería las objeciones presentadas por la actora contra el requerimiento para declarar o corregir, puesto que fueron extemporáneas. Explicó que son salario los pagos retributivos del servicio, refiriéndose específicamente a la remuneración variable y la bonificación por cumplimiento de metas o concurso, las cuales consideró que debían adicionarse a la base gravable.

Además, argumentó que debían tomarse todos los pagos no constitutivos de salario para determinar el límite previsto en el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010, refirió cada una de las novedades identificadas en la etapa preparatoria, y determinó una disminución en los ajustes y en la sanción por inexactitud, indicando que su estimación concreta estaba contenida en el documento informático «SQL» (ff. 71 a 89), el cual tiene la misma estructura del anexo al requerimiento para declarar o corregir, por lo que expresa con claridad el contenido de cada una de las glosas adoptadas en forma definitiva por la demandada, brindando certeza sobre los elementos que integran la obligación tributaria liquidada.

Lo anterior se evidencia en el recurso de reconsideración interpuesto por la actora, en tanto que pudo oponerse a las glosas y para ello afirmó que se «derivan de la interpretación normativa que la UGPP realiza a las normas que regulan la determinación del IBC», sustentando el alcance que, en su opinión, debe darse a esas disposiciones.

Finalmente, en la resolución del recurso de reconsideración se aceptaron parcialmente las objeciones de la actora, lo que dio lugar a una disminución de los ajustes y de la sanción por inexactitud (ff. 105 a 125), explicándose cada una de las modificaciones en el documento informático «SQL» anexo (f. 129). 2.3- Por todo lo expuesto, para la Sala no se presentaron las deficiencias en la motivación Radicado: 25000-23-37-000-2017-00948-01 (25561) Demandante: Banco Colpatria Multibanco Colpatria S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 alegadas por la demandante, toda vez que desde el acto preparatorio se identificaron los conceptos glosados, puntualizando que lo cuestionado era la determinación de la base gravable de los aportes (señaladamente, los pagos con connotación salarial, los límites a los pagos no salariales y novedades), junto a lo cual se enunciaron las razones que servían de fundamento a las modificaciones de las autoliquidaciones del sub lite, pudiendo la demandante oponerse a las mismas, con el recurso de reconsideración. También observa la Sala que contrariamente a lo expuesto por la demandante, el a quo sí verificó el fundamento expuesto en los actos acusados, y la referencia al caso puntual de una trabajadora fue solo una parte de ese análisis.

No prospera el cargo de apelación. 3- Adicionalmente, el extremo activo plantea que la demandada no tiene competencia para clasificar pagos extra-salariales como salario para gravarlos con los aportes al SPS, puesto que esa potestad es de los jueces ordinarios, a quienes les corresponde aplicar e interpretar las normas laborales para establecer los pagos que tienen esa naturaleza.

En contraposición, la demandada defiende que, como titular de la potestad de gestión de los aportes al SPS, puede determinar los pagos que, conforme con las normas y contratos laborales, son salario y, como tal, se incluyen en la base gravable de las contribuciones. Conforme con esas alegaciones, pasa la Sala establecer si la demandada tiene competencia para verificar los pagos que tienen connotación salarial, y como tal se incluyen en el IBC de los aportes al SPS, al respecto: La creación de la UGPP fue dispuesta por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, disposición que le asignó la potestad de fiscalización de los aportes al SPS.

En lo que respecta a la base gravable, el artículo 18 de la Ley 100 de 1993 prevé que el IBC de los aportes a pensiones y fondo de solidaridad pensional corresponde al «salario … que resulte de aplicar lo dispuesto en el Código Sustantivo del Trabajo», sin perjuicio del límite señalado en el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010. Esa misma regla se aplica a las contribuciones a salud y riesgos laborales, por disposición expresa de los artículos 204 ibidem y 17 del Decreto 1295 de 1994.

Análogamente, el artículo 17 de la Ley 21 de 19825, establece que los aportes a las cajas de compensación familiar, SENA e ICBF, se liquidan con base en la nómina mensual de los empleadores, entendiendo por tal «la totalidad de los pagos hechos por concepto de los diferentes elementos integrantes del salario en los términos de la Ley Laboral, cualquiera que sea su denominación y además, los verificados por descansos remunerados de ley y convencionales o contractuales».

De acuerdo con lo anterior, la base gravable de los aportes al SPS se define con sustento en las disposiciones laborales sobre salario. Por consiguiente, siguiendo el criterio expuesto por la Sala en sentencia del 18 de noviembre de 2021 (exp. 25097, CP: Milton Chaves García), la UGPP tiene competencia para aplicar e interpretar dichas normas, al desplegar las actuaciones de gestión administrativa tributaria.

Concretamente, la demandada es competente para verificar los pagos realizados a los trabajadores y determinar aquellos que, conforme con las normas laborales y los hechos probados, se incluyen en el IBC de los aportes. Por lo expuesto, no prospera el cargo de apelación. 4- Sobre la «bonificación por concurso» –nominada por la demandada «bonificación por cumplimiento de metas»–, la actora defiende su exclusión del IBC de los aportes al SPS, puesto que no remunera el servicio, sino que corresponde a «un beneficio extralegal» que reconoce por el cumplimiento de metas corporativas «en razón del concurso de productos», al margen de los acuerdos de desalarización que, además, se valoraron erróneamente por el a quo, quien consideró que para dotar de efectos la cláusula de exclusión salarial, esta debía identificar textualmente el respectivo rubro.

En el otro 5 También aplicable a los aportes con destino al ICBF por disposición expresa del artículo 1 de la Ley 89 del 1988. Radicado: 25000-23-37-000-2017-00948-01 (25561) Demandante: Banco Colpatria Multibanco Colpatria S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 extremo, la demandada acepta su exclusión del IBC únicamente en los casos en que se pactó su desalarización, sujeto al límite señalado en el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010.

Esta tesis fue avalada por el a quo, pero al analizar los pactos de desalarización aportados con la demanda, dotó de efectos solo a aquellos que incluían «bonificaciones por el cumplimiento de determinadas metas». No se discute, en esta segunda instancia, la aplicación del mencionado límite, porque esa cuestión la resolvió el tribunal de manera adversa a la demandante y esta parte se abstuvo de plantear cargos al respecto en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia. Atendiendo a los planteamientos de las partes, el pronunciamiento de la Sala se ceñirá entonces a definir si la «bonificación por concurso» tiene una naturaleza extra-salarial por ser un pago que no remunera el servicio prestado por los trabajadores, y si ello es suficiente para excluirla del IBC.

En caso que se resuelvan esas cuestiones en forma negativa, deberá establecerse si la connotación extra-salarial de la «bonificación por concurso» fue acordada por las partes de la relación laboral. 4.1- La presente controversia se decidirá atendiendo a las reglas de unificación dictadas por esta Sección en la sentencia de unificación del 09 de diciembre de 2021 (exp. 25185, CP: Milton Chaves García). 4.2- Conforme con el criterio unificado de la Sala, «el IBC de aportes al Sistema de Seguridad Social (subsistemas de pensión, salud y riesgos profesionales) únicamente lo componen los factores constitutivos de salario, en los términos del artículo 127 del CST, estos son, los que por su esencia o naturaleza remuneran el trabajo o servicio prestado al empleador».

Esa regla se extiende a los aportes con destino a las cajas de compensación familiar, SENA e ICBF, puesto que, como se indicó en fundamento jurídico nro. 3, la base gravable también está conformada por los pagos que, en los términos de la ley laboral, son salario. Frente a los pactos de desalarización, la sentencia de unificación precisó que conciernen a «factores salariales» que, «en virtud de los artículos 128 del CST y 17 de la Ley 344 de 1996, los empleadores y trabajadores» acuerdan que «no integren el IBC de aportes», de manera que «no se trata de que un pago que es contraprestación directa del servicio prestado y, por tanto, tiene naturaleza salarial, deje de tenerla por el acuerdo entre el empleador y los trabajadores», sino que «para efectos de los aportes parafiscales y las contribuciones a la seguridad social, cuando se pacte que un pago no constituye salario, significa que no hará parte del ingreso base de cotización».

Esos acuerdos están limitados para los aportes al Sistema de Seguridad Social (i.e. pensiones, salud y riesgos laborales), pues «el pacto de “desalarización” no puede exceder el límite previsto en el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010, es decir, el 40% del total de la remuneración. En estos eventos, los aportes se calcularán sobre todos aquellos factores que constituyen salario, independientemente de la denominación que se les dé (art. 127 CST- contraprestación del servicio) y, además, los que las partes de la relación laboral pacten que no integrarán el IBC, en el monto que exceda el límite del 40% del total de la remuneración».

En todo caso, «si el ente fiscalizador objeta los pagos no constitutivos de salario para incluirlos en el IBC de aportes, por considerar que sí remuneran el servicio, corresponde al empleador o aportante justificar y demostrar la naturaleza no salarial del pago realizado, a través de los medios probatorios pertinentes». 4.3- En el sub lite, la UGPP clasificó la «bonificación por concurso» como salario tras concluir que remuneraba el servicio prestado a la actora, porque su pago estaba «ligado Radicado: 25000-23-37-000-2017-00948-01 (25561) Demandante: Banco Colpatria Multibanco Colpatria S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 a la productividad individual de cada empleado y supeditado al cumplimiento de metas individuales» (f. 67); además, «reconoce el esfuerzo y … la labor para la que fue contratado» el trabajador (f. 79).

En el fallo del recurso de reconsideración, la demandada ordenó excluir de la «bonificación por concurso» del IBC de algunos trabajadores, sin perjuicio del límite del artículo 30 de la Ley 1393 de 2010, al encontrar probados pactos de desalarización sobre la misma. Para probar la naturaleza extra-salarial de la «bonificación por concurso», la actora allega las «políticas de compensación no salarial» aprobadas por los directivos (f. 5608), en las que se precisa que ese monto «se entregará por mera liberalidad … con base en el concurso de productos que hayan generado mayor valor agregado al Banco», se identifican los productos participantes (e.g. red de oficinas, gerencia de producto y segmento gerencia FVE, banca de empresas –cash internacional–, G&C, fiduciaria, normativos, tesorería), también se indica que el monto de la bonificación se determinará por el área financiera y el pago se efectúa al área del producto ganador del concurso «al cierre del concurso» y «no se considerará salario, para ningún efecto legal por no retribuir la gestión individual sino el resultado corporativo».

Análogamente, en la contabilidad de la demandante se identificaron los pagos reconocidos a los trabajadores por los diferentes concursos (i.e. tarjetas, banca de seguros, pasivo, vehículo e hipotecario), y en la nómina se registraron pagos por este concepto a trabajadores que no prestaron el servicio por alguna novedad (señaladamente, incapacidad). 4.4- Conforme con lo anterior, para la Sala está probado que (contrario a lo considerado por la UGPP) la «bonificación por concurso» se paga por el cumplimiento de metas corporativas, más no individuales.

Así, el pago se efectúa a favor de los miembros del equipo del producto ganador de los concursos que se realizan por la demandante, sin verificar los esfuerzos propios de cada empleado, lo que justifica su pago, incluso en casos en los que no se presta el servicio. Esos pagos no tienen conexidad inmediata con el rol de un trabajador, pues su reconocimiento no se origina de la tarea particular realizada por este, sino de la decisión del empleador de reconocerlos (sentencia del 08 de noviembre de 2021, radicación 83694, MP: Ana María Muñoz Segura, CSJ).

En consecuencia, no pueden considerarse como remuneratorios, en tanto no constituye una contraprestación del servicio prestado, sino un beneficio extralegal por el cumplimiento de metas no atribuibles al desempeño individual. 4.5- Según el criterio fijado por la Sala en la sentencia de unificación del 09 de diciembre de 2021, la «bonificación por concurso» no integraría el IBC de los aportes al SPS de la actora, por cuanto tiene una naturaleza extra-salarial, que no remuneratoria del servicio prestado (regla de unificación nro. 1); sin que su exclusión de la base gravable requiera del pacto de desalarización entre las partes de la relación laboral, porque en la determinación de los aportes al SPS, ese acuerdo se refiere a pagos que por naturaleza son retributivos del servicio y que se les excluye la connotación salarial para que no integren la base gravable de las contribuciones (regla de unificación nro. 2).

Por lo expuesto, le asiste razón a la actora en cuanto a que la «bonificación por concurso», como pago extra-salarial, debe excluirse del IBC de los aportes al SPS, al margen del acuerdo de desalarización. Sin perjuicio de lo anterior, la Sala pone de presente, que ese acuerdo debe ser «expreso, claro, preciso y detallado de los rubros cobijados»6, de manera que acredite, de forma inequívoca, la convención entre las partes de excluirle la connotación salarial a un rubro determinado, sin que ello implique que los pagos objeto de exclusión deban identificarse en la nómina del empleador con la misma 6 Sentencia de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, del 16 de mayo de 2018, radicación 63988, MP: Clara Cecilia Dueñas Quevedo Radicado: 25000-23-37-000-2017-00948-01 (25561) Demandante: Banco Colpatria Multibanco Colpatria S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 nominación dada en el acuerdo.

Por todo lo expuesto, prospera el cargo de apelación y se modificará la decisión del a quo para ordenar la exclusión de la «bonificación por concurso» de la base gravable de los aportes al SPS, sin perjuicio del límite del artículo 30 de la Ley 1393 de 2010, cuestión que (como se vio) aceptó la actora. 5- Por otra parte, la demandante sostiene que la «bonificación por retiro» es un pago extra-salarial que no retribuye el servicio prestado por el trabajador, por lo tanto se excluye del IBC, sin consideración al límite previsto en el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010, al margen de que el sustento para su pago provenga de un acuerdo conciliatorio para la terminación del contrato de trabajo.

Aunque, la demandada acepta que la «bonificación por retiro» es un pago extra-salarial, considera que se integra para cuantificar el límite a los pagos laborales no constitutivos de salario, salvo en los casos que tuvo una finalidad indemnizatoria (e.g. por un acuerdo para la finalización del vínculo laboral); tesis avalada por el a quo en su sentencia. Al tenor de esas alegaciones, le corresponde a la Sala establecer si el rubro identificado se excluye de la base para cuantificar el límite a los pagos laborales no constitutivos de salario.

De conformidad con el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010, en la liquidación de los aportes al Sistema General de Seguridad Social (i.e. salud, pensiones y riegos laborales), «los pagos laborales no constitutivos de salario … no podrán ser superiores al 40% del total de la remuneración». Frente al particular, en la citada sentencia de unificación del 09 de diciembre de 2021, la Sala aclaró que el propósito de esa norma «no fue incluir en el ingreso base de cotización, pagos que, por su esencia o naturaleza, no son constitutivos de salario, sino, establecer una limitante a la desalarización que se venía pactando entre empleadores y trabajadores, … que erosionaba la base de aportes».

En este sentido, según el criterio de la Sala, los rubros que por su naturaleza no retribuyen el servicio prestado por el trabajador, se encuentran excluidos de la base gravable de los aportes, sin consideración al límite previsto en la disposición comentada. En el sub lite, las partes están de acuerdo en que la «bonificación por retiro» no retribuye el servicio prestado por el trabajador (f. 81 vto.), sino que se paga por la terminación del contrato de trabajo (i.e. por renuncia o despido).

No obstante, la UGPP defiende que, al ser un pago no salarial forma parte de la base para establecer el límite de los pagos laborales no constitutivos de salario, salvo cuando se pagó por un acuerdo conciliatorio, puesto que en esos casos tenía una connotación indemnizatoria –no laboral–; ese criterio expuesto por la demandada desconoce el alcance del artículo 30 de la Ley 1393 de 2010, fijado en la sentencia de unificación del 09 de diciembre de 2021 –en los términos ya precisados–, con lo que se impone revocar la decisión de primera instancia, para ordenar la exclusión de la «bonificación por retiro» del IBC, sin consideración del límite del artículo 30 ejusdem.

Prospera el cargo de apelación. 6- En su apelación, el extremo pasivo sostiene que, con la decisión del a quo de dar valor probatorio a los contratos de trabajo y acuerdos conciliatorios aportados con la demanda, se viola sus derechos de defensa y contradicción, como quiera que esas pruebas no se allegaron al procedimiento administrativo, pese a los requerimientos de información que realizó a la actora.

Frente al particular, la Sala verifica que la demandada solo discute la oportunidad procesal para aportar las pruebas, no los efectos de su valoración (señaladamente, la exclusión de las bonificaciones – e.g. por concurso y retiro– del IBC). Con ello, la decisión de esta instancia se centra en establecer si se violan las garantías constitucionales de la demanda por darle valor probatorio a los contratos de trabajo y acuerdo conciliatorios que se aportaron como prueba con la demanda, no así en el procedimiento administrativo.

Radicado: 25000-23-37-000-2017-00948-01 (25561) Demandante: Banco Colpatria Multibanco Colpatria S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 De conformidad con los incisos 1.º a 3.º del artículo 212 del CPACA, las oportunidades para aportar pruebas, en vía judicial, por las partes procesales, se surten al momento de presentarse la demanda o su reforma, la contestación de la demanda, las excepciones y la oposición a las mismas, los incidentes y su respuesta.

En dicho entendido, las partes pueden aportar o solicitar las pruebas en las oportunidades antes descritas. A este respecto, la jurisprudencia de esta Sección ha sido clara en manifestar que el contribuyente en su demanda puede presentar «nuevas pruebas o mejore las aportadas en vía gubernativa, toda vez que el proceso contencioso otorga a las partes libertad probatoria en la fase petitoria, pues la ley les otorga el derecho a demostrar los hechos que constituyen sus afirmaciones» (sentencia dictada por la Sección Segunda de esta Corporación el 16 de septiembre de 2010, exp. 17101, CP: William Giraldo7).

Además, cabe aclarar que con esa circunstancia no se ven afectados los derechos de defensa y contradicción de la demandada, parte que puede oponerse a esos medios probatorios en la contestación de la demanda y en los alegatos de conclusión. De esta manera, contrario a lo señalado por la UGPP, la decisión del a quo de valorar los contratos de trabajo y acuerdos conciliatorios aportados con la demanda, se ajusta a derecho y no contraría las garantías constitucionales a la defensa y contradicción, puesto que la demandada podía oponerse al contenido de estos en las oportunidades procesales enunciadas.

No prospera el cargo de apelación. 7- Respecto de la verificación y valoración de las declaraciones ordenada por el tribunal (particularmente la del 2.º periodo de 2013), la demandada alega que tuvo en cuenta todas las autoliquidaciones y pagos realizados por la actora para los periodos en cuestión, incluida la de ese 2.º periodo de 2013.

En oposición, la demandante afirma que en los actos acusados no se valoraron todas las autoliquidaciones y pagos de aportes al SPS que realizó, pero sin identificar los que supuestamente fueron omitidos. Así, debe la Sala establecer si las declaraciones y pagos efectuados por la actora para los periodos sobre los que versa el proceso se valoraron en la expedición de los actos de determinación oficial enjuiciados. 7.1- La Sección ha aclarado que la PILA (Planilla Integrada de Liquidación de Aportes) constituye una verdadera autoliquidación tributaria8 y, como tal, produce todos los efectos propios de ese tipo de declaración. De ahí que la misma sea el presupuesto fáctico y eje central del procedimiento de modificación oficial, cuya finalidad es corregir los yerros en que eventualmente haya incurrido el obligado tributario al autoliquidar la cuantía a su cargo, lo que para el caso de las contribuciones al SPS puede ocurrir por omitir la afiliación o el pago de los aportes respecto de un trabajador o al determinarlos de forma errada. 7.2- Con las anteriores precisiones, la Sala pasa a estudiar el material probatorio que obra en el proceso, para determinar si los actos demandados consideraron todas las autoliquidaciones y pagos efectuados por la actora para los periodos fiscalizados.

En este sentido, se encuentran probados en el plenario los siguientes hechos relevantes: (i) El 03 de junio de 2014, la actora informó a la UGPP que, en el año 2013, presentó las siguientes autoliquidaciones: (a) por el periodo 1.º, PILA nro. 7574181899; (b) por el periodo 2.º, PILA nro. 7576081964; (c) por el periodo 3.º, PILA nro. 7578128593;

(d) por 7 Reiterada en las sentencias del 29 de agosto de 2019, exp. 20130, CP: Jorge Octavio Ramírez; del 21 de octubre de 2021, exp. 25285, CP: Milton Chaves García; y del 02 de diciembre de 2021 (exp. 24255, CP: Julio Roberto Piza). 8 Auto del 29 de marzo de 2019 (exp. 24287, CP: Stella Jeannette Carvajal) y sentencias del 24 y del 30 de octubre de 2019 (exp. 23599 y 23817, CP: Jorge Octavio Ramírez) y del 30 de julio de 2020 (exp. 24179, CP: Milton Chaves García).

Radicado: 25000-23-37-000-2017-00948-01 (25561) Demandante: Banco Colpatria Multibanco Colpatria S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 el periodo 4.º, PILA nro. 7580013108; (e) por el periodo 5.º, PILA nro. 7581455457; (f) por el periodo 6.º, PILA nro. 7583260981; (g) por el periodo 7.º, PILA nro. 7584598232;

(h) por el periodo 8.º, PILA nro. 7586196719; (i) por el periodo 9.º, PILA nro. 7591088991; (j) por el periodo 10.º, PILA nro. 7596289723; (k) por el periodo 11.º, PILA nro. 7500833819; y (l) por el periodo 12.º, PILA nro. 7505023521 (f. 5563). (ii) El 31 de agosto de 2015, la UGPP profirió el Requerimiento para declarar o corregir nro. 704, proponiendo modificar las autoliquidaciones de los aportes al SPS presentadas por la actora para todos los periodos de 2013, considerando a tales efectos, las planillas identificadas por la demandante, y también las siguientes obtenidas de la base de datos del Ministerio de Salud y de la Protección Social (ff. 5563): Periodo Planillas 1.º 7504736052, 7581143196, 7582049738, 7582431421, 7579226041, 7584424994 2.º 7581137714, 7582436162, 7579169781, 7579226270, 7582050353, 7584425915 3.º 7500483877, 7579168092, 7584426563, 7581143668, 7582461493, 7581225941, 7582051074 4.º 7504925882, 7500484415, 7581133549, 7582461744, 7582051929, 7584427209, 7581226318, 7586235293 5.º 7504527046, 7500484946, 7504925998, 7584428213, 7584493961, 7586053209, 7582425675 6.º 7500489352, 7586053454, 7504532643, 7584428833, 7590629034, 7585343785, 7586175381, 7586116391, 7594976091 7.º 7586053675, 7500492299, 7504533577, 7504926633, 7586118033, 7586175762 8.º 7500493181, 7504534271, 7504926722, 7509884580, 7595506232, 7594479282 9.º 7500493988, 7509884874, 7504535601, 7504926821, 7504736575 10 7504536320, 7504737008, 7509885072, 7504926943, 7507499620 11 7504737318 12 7513528497 (iii) El 01 de marzo de 2016, la UGPP profirió la Liquidación Oficial nro. 2016-00148, con la cual modificó las autoliquidaciones de los aportes al SPS presentadas por la actora para todos los periodos de 2013, conforme con lo propuesto en el acto preparatorio (ff. 71 a 89).

(iv) El 06 de mayo de 2016, la actora presentó recurso de reconsideración contra la Liquidación Oficial nro. 2016-00148, del 01 de marzo de 2016 (ff. 90 a 124). (v) El 27 de enero de 2017, la UGPP expidió la Resolución nro. 047 resolviendo el recurso de reconsideración interpuesto por la demandante (ff. 105 a 125). Respecto de las autoliquidaciones presentadas, disminuyó ajustes en cuantía de $4.206.800, considerando que «hubo pagos contenidos en algunas planillas que dejaron de imputarse debidamente en las etapas anteriores» (f. 121).

(vi) En la sentencia recurrida, el tribunal, tras verificar las declaraciones aportadas con la demanda, ordenó validar la Planilla nro. 7576081964 del 2.º periodo de 2013, así como las demás que no fueron cruzadas en el procedimiento de determinación oficial (f. 5672). 7.3- De acuerdo con los hechos descritos, observa la Sala que, no le asiste razón a la demandante y al a quo, en cuanto a que los actos acusados fueron expedidos sin verificar todas las autoliquidaciones presentadas y pagadas por la actora para los periodos de 2013, puesto que desde el Requerimiento para declarar o corregir se observa que la demandada valoró todas las planillas presentadas por la actora, incluida la PILA nro. 7576081964 del 2.º periodo.

Así, juzga la Sala que en los actos demandados se valoraron las declaraciones informadas por la demandante (con la respuesta al requerimiento de información) y también aquellas que aparecían en la base de datos del Ministerio de Salud y de la Protección Social. Además, al resolver el recurso de reconsideración, se Radicado: 25000-23-37-000-2017-00948-01 (25561) Demandante: Banco Colpatria Multibanco Colpatria S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 verificaron nuevamente las autoliquidaciones y se ordenó la imputación de algunos pagos que fueron omitidos en las anteriores etapas del procedimiento de determinación oficial.

Por otra parte, como la demandante no identifica los trabajadores ni los periodos sobre los que los actos habrían omitido tener en cuenta los pagos efectuados, la Sala se ve imposibilitada para hacer un estudio concreto. 7.4- Por lo anterior, prospera el cargo de apelación, al comprobarse que las declaraciones y pagos de los periodos revisados sí fueron valorados para la expedición de los actos demandados.

En consecuencia, se modificará la decisión de primera instancia para excluir la orden de verificación y validación de las planillas y sus pagos. 8- Respecto de la sanción por inexactitud, la actora reprocha que su contraparte se limitara a aplicar un porcentaje sobre los mayores valores liquidados sin hacer un análisis de la conducta infractora.

Al contrario, la demandada alega que, sancionó a la demandante porque se configuró el hecho sancionable. Debe entonces decidir la Sala si era procedente la sanción por inexactitud impuesta. Observa la Sala que, contrariamente a lo expuesto por la actora, en los actos acusados sí se analizó la conducta infractora –i.e. la determinación de la base gravable de los aportes sin incluir todos los factores salariales–.

Como, el ordinal 2.º del artículo 179 de la Ley 1607 de 2012 prevé que autoliquidar y pagar un menor valor de aportes al SPS es una conducta punible, y dado que en el caso enjuiciado se confirman mayores aportes al SPS a cargo de la actora, existiría adecuación típica entre la conducta juzgada y el tipo infractor descrito en la norma.

Para el caso es pertinente aclarar que, si bien en el ámbito administrativo sancionador solo son admisibles aquellas figuras basadas en la concurrencia de la culpabilidad del autor en la comisión de la conducta (artículo 29 Superior) 9, la infractora no esgrimió en el curso del presente juicio ninguna causal exculpatoria. Por tanto, corresponde confirmar la imposición de la sanción por inexactitud pero ajustada conforme con la nueva liquidación de aportes ordenada por los cargos que prosperaron. 9- Respecto de la devolución de los pagos en exceso ordenada por el a quo, el extremo activo solicita que se complemente, indicando que las sumas devueltas deberán ser indexadas, conforme con lo previsto en el artículo 187 del CPACA.

La demandada guardó silencio. Por lo anterior, el pronunciamiento de la Sala se limitará a establecer si es procedente la corrección monetaria de las sumas que deban devolverse a la actora. De acuerdo con el criterio de decisión judicial que ha acogido esta Sección a propósito de esa cuestión, el artículo 187 del CPACA resulta aplicable a casos de devolución de tributos, no cobijados por el ámbito de aplicación normativo del citado artículo 863 del ET10, razón por la cual le asistiría razón a la actora, en cuanto a que en los eventos en que se condene a UGPP a la restitución de sumas de dinero procede realizar la corrección monetaria de las sumas objeto de devolución, siguiendo lo previsto en la citada norma.

De modo que el procedimiento que debe seguirse en los casos que se ordene la devolución de los aportes al SPS, por la nulidad total o parcial de los actos administrativos de determinación oficial proferidos por la demandada, es el previsto en el artículo 311 de la Ley 1819 de 2016. Bajo esta disposición, a la UGPP se le puede ordenar la devolución de los mayores valores pagados por los aportantes (i.e. a título de aportes o sanciones), 9 Sentencia del 11 de junio de 2020 (exp. 21640, CP: Julio Roberto Piza) 10 Sentencias del 29 de septiembre de 2015 (exp. 20874, CP: Martha Teresa Briceño de Valencia), del 25 de abril de 2016 (exp. 21246, CP: ibidem), del 05 de febrero de 2019 (exp. 23152, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto) y del 25 de junio de 2020 (exp. 23519, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez), así como en el auto del 24 de noviembre de 2016 (exp. 19736, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto).

Radicado: 25000-23-37-000-2017-00948-01 (25561) Demandante: Banco Colpatria Multibanco Colpatria S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 como consecuencia de la anulación de los actos administrativos por ella expedidos – considerando que no existe un procedimiento para la devolución por pagos en exceso o de lo no debido, de los aportes y sanciones del SPS, equivalente al regulado en los artículos 850 y siguientes del ET, ni se aplican esas disposiciones por remisión–.

Al efecto, la demandada debe proferir un acto administrativo, ordenando la devolución de los montos correspondientes, a las administradoras del SPS que recibieron los recursos, dentro de los 30 días hábiles siguientes a la ejecutoria de la decisión judicial respectiva. Además, las administradoras de los recursos deben hacer efectiva la orden de devolución, dentro de los dos meses siguientes a la notificación del acto que la ordena, so pena de que se causen intereses moratorios a su cargo, «a la tasa de interés bancario corriente certificada por la Superintendencia Financiera por el período en el que se realiza el pago» (artículo 311 de la Ley 1819 de 2016).

Como en el sub lite, la demandada no apeló la orden de devolución del a quo, la Sala la confirmará pero ordenando la indexación de las sumas objeto de devolución atendiendo la siguiente fórmula: Va = Vh (índice final / índice inicial) En la que el valor ajustado (Va) se determina multiplicando el valor histórico (Vh), que es el mayor valor pagado por la demandante, por el número que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente en la fecha de ejecutoria de esta providencia, por el índice inicial, esto es, el vigente al momento del pago. 10- Frente a la pretensión de la actora relacionada con su solicitud para que se le resarza el daño que le habría sido ocasionado con la expedición de los actos censurados, la Sala reitera que, si bien los artículos 138 y 165 del CPACA permiten acumular en una misma demanda pretensiones de nulidad y de restablecimiento del derecho y de reparación directa, es necesario desarrollar para cada una de estas pretensiones una carga argumentativa y probatoria que le permita al juez valorar, no solo si el acto es contrario a derecho, sino también si se ha ocasionado un daño antijurídico que dé lugar a su reparación, que además sea distinto al reparado con el restablecimiento del derecho subjetivo ordenado cuando se anula el acto administrativo acusado y se ordena devolver las cosas al estado anterior de la expedición de tal acto.

Lo anterior, porque la nulidad de un acto administrativo de carácter particular no conlleva de forma automática para el administrado, aparte del restablecimiento del derecho subjetivo vulnerado, algún tipo de reparación indemnizatoria (sentencia del 08 de octubre de 2020, exp. 22606, CP: Julio Roberto Piza). Dado que la demandante no ejerció la carga argumentativa sobre la configuración de los elementos que dan lugar a la responsabilidad patrimonial del Estado por el daño antijurídico alegado, ni menciona los hechos en los que supuestamente se funda, la Sala estima que no prospera el cargo de apelación relacionado con la pretensión dirigida a solicitar reparación por «daño emergente y lucro cesante» estimados en «al menos … $500.000.000», pero por las razones aquí expuestas. 11- Considerando los cargos de apelación que prosperaron, la Sala modificará los ordinales segundo y tercero de la sentencia de primera instancia. En primer lugar, para: ordenar a la UGPP (i) dar tratamiento de pago no salarial a la «bonificación por concurso» –nominada por la UGPP como «bonificación por cumplimiento de metas»–, sin perjuicio del límite establecido en el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010;

(ii) excluir del cálculo del IBC la «bonificación por retiro»; (iii) ajustar la sanción por inexactitud conforme con los mayores valores de los aportes al SPS determinados finalmente a cargo de la actora, de Radicado: 25000-23-37-000-2017-00948-01 (25561) Demandante: Banco Colpatria Multibanco Colpatria S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 acuerdo con la presente sentencia; y (iv) aplicar la corrección monetaria respecto de las sumas que sean devueltas a la demandante en caso de pagos en exceso.

Y, en segundo lugar, para excluir la orden de «verificar y validar los pagos de aportes realizados mediante la Planilla nro. 7576081964 de marzo de 2013 y aquellas otras planillas existentes que no fueron consideradas ni cruzadas por la entidad demandada en sede administrativa». 12- Por no estar probadas en el expediente, la Sala se abstendrá de condenar en costas en ambas instancias, conforme con lo establecido en el artículo 365.8 del CGP.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Modificar los ordinales segundo y tercero de la sentencia apelada, los cuales quedarán así: Segundo. A título de restablecimiento del derecho, ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP a (i) dar tratamiento de pago no salarial a la «bonificación por concurso» –también nominada como «bonificación por cumplimiento de metas»–, sin perjuicio del límite establecido en el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010;

(ii) excluir del cálculo del IBC la «bonificación por retiro»; y (iii) ajustar la sanción por inexactitud, conforme lo expuesto en la parte considerativa de la sentencia de segunda instancia. Tercero: Ordenar la devolución de pagos en exceso, bajo la condición de que, realizada la correspondiente liquidación, resulte un saldo a favor de la demandante y se establezca claramente su pago.

Sobre las sumas que deban ser devueltas, deberá aplicarse la corrección monetaria señalada en la parte considerativa de la sentencia de segunda instancia. Negar la indemnización de perjuicios, conforme lo expuesto en la parte considerativa de la sentencia de segunda instancia. 2. En lo demás, confirmar la sentencia apelada. 3. Sin condena en costas en segunda instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese.

Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO