Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., diecisiete (17) de marzo de dos mil veintidós (2022) CONSEJERO PONENTE: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Referencia: PÉRDIDA DE INVESTIDURA Radicación: 47001-2333-000-2021-00403-01 Solicitante: HERNANDO ZABALETA ECHEVERRY Accionado: JUAN CARLOS PALACIOS SALAS Tema: INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS COMO CAUSAL DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE LOS CONCEJALES SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el solicitante, en contra de la sentencia de 9 de diciembre de 2021, proferida por la Sala Plena del Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante la cual se denegó la solicitud de pérdida de investidura del concejal del distrito de Santa Marta, Juan Carlos Palacios Salas, quien resultó elegido para el período constitucional 2016-2019.

I.

ANTECEDENTES I.1. La solicitud de pérdida de investidura 1. El ciudadano Hernando Zabaleta Echeverry, actuando en nombre propio y en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 143 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -en adelante CPACA-, presentó solicitud1 con el fin de que se decrete la pérdida de la investidura del concejal del distrito de Santa Marta, Juan Carlos Palacios Salas, elegido para el período constitucional 2016-2019, al considerar que incurrió en: (i) la prohibición descrita en el artículo 49 de la Ley 617 de 2000, dirigida a los familiares de los gobernadores, alcaldes, diputados y concejales, lo que, a juicio del solicitante, dio lugar a la transgresión del régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto como causal de pérdida de investidura en el numeral 2°del artículo 55 de la Ley 136 de 1994 y, (ii) en la comisión de la conducta prevista el numeral 3° del artículo 33 de la Ley 136 de 1994, asociada a la indebida destinación de dineros públicos. 1 Documento 01.

Demanda. Pdf. Expediente digital. 2 RADICADO: 47001-2333-000-2021-00403-01 SOLICITANTE: HERNANDO ZABALETA ECHEVERRY ACUSADO: JUAN CARLOS PALACIOS SALAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.1.1. Los hechos sustento de la solicitud 2. La Sala destaca, como hechos relevantes que sustentan la solicitud de pérdida de investidura, los siguientes: (i) el concejal del distrito de Santa Marta, Juan Carlos Palacios Salas, cuando fungió como presidente de la corporación pública de elección popular celebró los Contratos de Prestación de Servicios ADFIN 011 de 1° de febrero de 2016, ADFIN 086 de 6 de octubre de 2016 y ADFIN 117 de 30 de noviembre de 2016, con la señora Ledis Palomino Barraza, cónyuge del también concejal Daniel Sánchez Marmolejo, sin contar con estudios previos, tal y como se puede evidenciar en la página del SECOP que avalaran la necesidad a satisfacer, el monto a pagar o las calidades que debe cumplir el contratista, con la finalidad de favorecerse políticamente y derivar un beneficio económico a favor de la contratista, en desmedro de los recursos públicos y del interés general, y (ii) el señor Daniel Sánchez Marmolejo y la señora Ledis Palomino Barraza se encuentran casados desde el 21 de diciembre de 1985 y su relación matrimonial es conocida ampliamente en los círculos sociales y políticos de la ciudad de Santa Marta. 1.1.2.

La causal de pérdida de investidura invocada en la demanda 3. El solicitante invocó la prohibición prevista en el artículo 49 de la Ley 617 de 2000 según la cual los cónyuges o compañeros permanentes de los gobernadores, diputados, alcaldes, concejales y sus parientes en los grados enunciados en esa norma no podrán ser contratistas del respectivo departamento, distrito o municipio, o de sus entidades descentralizadas, ni directa, ni indirectamente; así como lo dispuesto en los numerales 2° y 3° del artículo 55 de la Ley 136 de 1994, normas que disponen que los concejales y diputados perderán su investidura por haber violado el régimen de inhabilidades e incompatibilidades y por indebida destinación de dineros públicos. 4.

Justificación de la causal de pérdida de investidura prevista en el artículo 49 de la Ley 617 de 2000. En cuanto a esta última norma se refiere, el accionante, luego de transcribir el contenido del referido artículo 49 -norma que señala que los cónyuges de los concejales municipales y distritales no podrán ser contratistas del respectivo departamento, distrito o municipio, o de sus entidades descentralizadas, ni directa ni indirectamente-, expresó que, a pesar de la existencia de una prohibición expresa «[…] que dispone una incompatibilidad para contratar a la esposa de un concejal», el inculpado decidió de manera libre, voluntaria y consciente apartarse del ordenamiento jurídico para favorecer a la cónyuge del entonces concejal Daniel Sánchez Marmolejo, mediante la celebración de contratos de prestación de servicios para favorecerse desde el punto de vista político y derivar un beneficio económico a favor de la contratista. 3 RADICADO: 47001-2333-000-2021-00403-01 SOLICITANTE: HERNANDO ZABALETA ECHEVERRY ACUSADO: JUAN CARLOS PALACIOS SALAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.

Justificación de la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 3° del artículo 55 de la Ley 136 de 1994: indebida destinación de dineros públicos. Luego de reproducir el contenido del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, sobre el principio de economía destacó que, previo a la apertura de un proceso de selección, o la firma del contrato en el caso de que la modalidad de contratación sea la directa, deben elaborarse los estudios, diseños y proyectos requeridos. 6.

A su juicio, el concejal inculpado tomó provecho de la contratación directa y de su condición de ordenador del gasto, para celebrar los contratos de prestación de servicios ADFIN 011 de 1 de febrero de 2016, ADFIN 086 de 6 de octubre de 2016 y ADFIN 117 de 30 de noviembre de 2016, con la señora Ledis Palomino Barraza, sin contar con los estudios previos «[…] que justificaran la necesidad y el monto de los tres contratos que sin justificación le regaló», tal y como lo demuestran las capturas de pantalla de la plataforma del SECOP I. 7.

Por otro lado, y en relación con el análisis del elemento subjetivo, anotó que el inculpado estaba en condiciones de comprender los hechos configurativos de las causales de pérdida de investidura invocadas en la demanda, porque tenía la condición de profesional, contaba con 24 años de experiencia como concejal y ha fungido en varias oportunidades como presidente de la corporación; lo que ubica su conducta en el escenario del dolo.

En este orden de ideas, no atendió las normas jurídicas y resulta evidente que le era exigible otra conducta. 8. Para terminar, sostuvo que el inculpado de manera libre y voluntaria celebró contratos de prestación de servicios con la señora Ledis Palomino Barraza, cónyuge del también concejal Daniel Sánchez Marmolejo, para favorecerse políticamente y derivar un beneficio económico a favor de la contratista en desmedro de la defensa del interés general, quedando acreditado el elemento de la culpabilidad como lo exige la Corte Constitucional, en Sentencia SU-474 de 2000.

I.2. Trámite de la solicitud de pérdida de investidura en la primera instancia 9. La magistrada del Tribunal Administrativo del Magdalena a cargo de la sustanciación del proceso, mediante auto de 12 de noviembre de 20212, admitió la demanda y ordenó la notificación personal al acusado y al agente del ministerio público, en los términos de los artículos 9 y 10 de la Ley 1881 de 2018. 2 Documento 06.

Auto que admite. Pdf. Expediente digital. 4 RADICADO: 47001-2333-000-2021-00403-01 SOLICITANTE: HERNANDO ZABALETA ECHEVERRY ACUSADO: JUAN CARLOS PALACIOS SALAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.3. La contestación de la demanda por el acusado 10. El concejal accionado, por conducto de apoderado judicial, dio contestación oportuna a la demanda3, esgrimiendo los siguientes argumentos: 11.

En lo que atañe a la prohibición prevista en el artículo 49 de la Ley 617 de 2000, mencionó que por estos mismos hechos cursó una investigación disciplinaria en la Procuraduría Regional del Magdalena, radicada bajo el número IUS E-2018 076178, IUC D-2018-63-01133813, en contra de los señores Juan Carlos Palacios Salas, Carlos Alberto Pinedo Cuello y Daniel Sánchez Marmolejo, la cual culminó con el archivo de la investigación, al constatarse que si bien la señora Ledis Palomino Barraza para la vigencia 2016-2017, estuvo vinculada con el concejo distrital de Santa Marta, a través de Contratos de Prestación de Servicios suscritos por el inculpado, en su condición de presidente de la corporación pública, lo cierto era que mediante la Escritura Pública No. 2714 de 19 de diciembre de 2005 de la Notaría Segunda del Círculo de Barranquilla se declaró la cesación de los efectos civiles del matrimonio católico y la liquidación de la sociedad conyugal entre los señores Daniel Sánchez Marmolejo y la señora Ledis Palomino Barraza. 12.

Indicó que no era cierto que los Contratos de Prestación de Servicios ADFIN 011 de 1 de febrero de 2016, ADFIN 086 de 6 de octubre de 2016 y ADFIN 117 de 30 de noviembre de 2016 no contaran con los estudios previos, teniendo en cuenta que, en la inspección realizada por la Procuraduría Regional del Magdalena a los archivos del concejo del distrito de Santa Marta se aportaron todas las carpetas de los contratos celebrados con la profesional Ledis Palomino Barraza, debidamente foliadas, documentos que sí reposan en el SECOP. 13.

Anotó que el artículo 49 de la Ley 617 de 2000 contiene una prohibición dirigida a los familiares de los gobernadores, alcaldes, diputados y concejales, y no comporta una causal de pérdida de investidura de los servidores públicos de elección popular, en este caso, de los concejales. I.4. Trámite del proceso judicial en primera instancia 14.

La magistrada a cargo de la sustanciación del proceso, mediante providencia de 29 de noviembre de 20214, abrió el proceso a pruebas y fijó fecha para la realización de la audiencia prevista en el artículo 11 de la Ley 1881 de 2018, el día 6 de diciembre de 2021, hora: 9:30 am. En el día y hora señalada se celebró la audiencia pública, en cuyo desarrollo intervinieron el solicitante, el señor agente del ministerio 3 Documento 07 Contestación demanda.

Pdf. Expediente digital. 4 Documento 08. Auto que fija fecha. Requiere. Pdf. 5 RADICADO: 47001-2333-000-2021-00403-01 SOLICITANTE: HERNANDO ZABALETA ECHEVERRY ACUSADO: JUAN CARLOS PALACIOS SALAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co público en la primera instancia y el acusado.

La parte demandante y el señor Procurador presentaron sus intervenciones por escrito. 15. Intervención del solicitante. La parte demandante solicitó que se descarte el análisis sobre la violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades, al reconocer que mediante la Escritura Pública 2714 de 19 de diciembre de 2005 de la Notaría Segunda del Círculo de Barranquilla se declaró la cesación de los efectos civiles del matrimonio católico y la liquidación de la sociedad conyugal entre los señores Daniel Sánchez Marmolejo y la señora Ledis Palomino Barraza, quedando legalmente divorciados.

Empero, insistió en la configuración de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos, en razón a que los referidos contratos no contaron con estudios previos desconociendo el principio de planeación y publicidad en la contratación estatal. Además de lo anterior agregó que se transgredió el principio de economía, pues, en lugar de haberse suscrito un solo contrato se fraccionó en cuatro (4), lo cual, en su opinión, generó unos mayores costos de funcionamiento para el concejo del distrito de Santa Marta5. 16.

Intervención del señor agente del Ministerio Público. El Procurador 43 Judicial II para Asuntos Administrativos emitió concepto en el cual solicitó que se debía mantener la investidura del concejal acusado. 17. En primer término, afirmó que no resulta posible encuadrar la prohibición del artículo 49 de la Ley 617 de 2000, como causal de desinvestidura, en tanto que dicha norma consagra una prohibición dirigida para sus parientes, pero no comporta la desinvestidura de los servidores públicos de elección popular. 18.

En segundo lugar, aseguró que no resultaba cierto que los contratos de prestación de servicios suscritos entre la Mesa Directiva del concejo distrital de Santa Marta y la señora Leidis Palomino Barraza no hubieren contado con los respectivos estudios de conveniencia y de mercado, pues las piezas que obran en el proceso disciplinario dan cuenta de su existencia. Con todo, precisó que la eventual omisión de publicar dichos documentos en el SECOP dentro de los tres (3) días siguientes a su elaboración podría eventualmente dar origen a un proceso disciplinario.

De esta manera y en concepto del señor agente del Ministerio Público no se logró demostrar el elemento objetivo y teleológico de la causal endilgada, esto es, que el fin perseguido por el inculpado hubiere sido destinar indebidamente los dineros públicos. 5 En síntesis, solicitó que «[…]se levante la investidura del demandado por haber incurrido en la causal de destinación indebida de recursos públicos, al haber hecho es un fraccionamiento, indebido, innecesario y antieconómico de un mismo objeto contractual para dársela a una misma persona en cuatro contratos, sin contar ninguno de ellos con estudios previos serios que avalaran la necesidad, el monto a pagar y la duración de los mismos y ocasionándole al Concejo Distrital de Santa Marta unos mayores gastos de funcionamiento por el mayor consumo de elementos de oficina, cafetería, servicios públicos y horas de trabajo de los funcionarios de planta que tuvieron relación con el proceso contractual, como el jurídico, el contador y el pagador». 6 RADICADO: 47001-2333-000-2021-00403-01 SOLICITANTE: HERNANDO ZABALETA ECHEVERRY ACUSADO: JUAN CARLOS PALACIOS SALAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19.

Por último, anotó que los alegatos de conclusión no constituyen una oportunidad para introducir nuevos argumentos de aquellos que fueron esgrimidos en la demanda, motivo por el cual se abstenía de emitir pronunciamiento alguno relacionado con los presuntos sobrecostos derivados del fraccionamiento del contrato y la presunta vulneración del principio de economía y de planeación. 20.

Intervención del acusado. Reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, por lo que solicitó que se debían despachar negativamente las pretensiones de la solicitud de pérdida de investidura. I.5. La sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena 21. La Sala Plena del Tribunal Administrativo del Magdalena profirió sentencia el día 9 de diciembre de 2021, en virtud de la cual denegó la solicitud de pérdida de investidura del concejal del distrito de Santa Marta, Juan Carlos Palacios Salas, quien resultó elegido para el período constitucional 2016-20196.

En este sentido, dispuso: «[…] FALLA: Primero: Declárase probada de oficio, la caducidad del medio de control de la referencia en relación con los hechos configurativos de las señaladas causales con anterioridad al 10 de noviembre de 2016, de acuerdo con las razones vertidas en la parte considerativa de esta providencia Segundo: Deniégase la solicitud de desinvestidura del señor Juan Carlos Palacio Salas, en su calidad de concejal del Distrito de Santa Marta periodo (sic) 2016-2019, formulada, a través del medio de control de pérdida de investidura, por el señor Hernando Zabaleta Echeverry, de conformidad con los motivos que precedentemente se exponen en este proveído.

Tercero: En firme esta decisión, archívese el expediente de la referencia, dejando las constancias de rigor». 22. Previo a abordar el asunto de fondo, teniendo en cuenta que la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades e indebida destinación de dineros públicos se edifica en la celebración de los Contratos ADFIN 011 de 1° de febrero de 2016, ADFIN 042 de 3 de junio de 2016, ADFIN 086 de 6 de octubre de 2016 y ADFIN 117 de 30 de noviembre de 2016, precisó que el análisis del término de la caducidad de la acción de pérdida de investidura se analizaría de manera individual para cada uno de los contratos. 23.

En definitiva, y como quiera que la demanda fue radicada el día 10 de noviembre de 2021, según lo confirma el acta individual de reparto que obra en el proceso, 6 Documento 016. Sentencia. Pdf. Expediente digital. 7 RADICADO: 47001-2333-000-2021-00403-01 SOLICITANTE: HERNANDO ZABALETA ECHEVERRY ACUSADO: JUAN CARLOS PALACIOS SALAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co concluyó que los hechos configurativos de las causales relacionados con los contratos suscritos con anterioridad al 10 de noviembre de 2016, estaban afectados de caducidad.

Por ello, y en cumplimiento del artículo 6° de la Ley 1881 de 2018, aclaró que el fondo del asunto se efectuaría de cara al último de los contratos suscritos, esto es, el ADFIN 117, acuerdo de voluntades suscrito el 30 de noviembre de 2016. Hecha la anterior aclaración, entró a abordar el fondo de la litis7. 24. El estudio de la conducta prevista en el artículo 49 de la Ley 617 de 2000.

Siguiendo para tales efectos el criterio uniforme y pacífico de esta Corporación, sostuvo que el artículo 49 de la Ley 617 de 2000 consagra una prohibición dirigida para los parientes de los concejales, pero no constituye causal de pérdida de investidura, pues no es posible realizar interpretaciones extensivas o analógicas. Con todo, estimó que la alegada prohibición no se configuró en el sub examine, en la medida que existe prueba de la cesación de los efectos civiles del matrimonio católico entre el señor Daniel Sánchez Marmolejo y la señora Ledis Palomino Barraza, según consta en la Escritura Pública 2714 de 19 de diciembre de 2005, por lo que era evidente que sobre aquella funcionaria no pesaba tal prohibición, hecho que incluso fue aceptado por el solicitante en la audiencia pública. 25.

El estudio de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos. El a quo abordó el análisis de los elementos que integran la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 3° del artículo 55 de la Ley 136 de 1994, a partir de los requisitos que ha identificado la jurisprudencia, esto es, (i) que se ostente la calidad de concejal;

(ii) que los dineros sean públicos y, (iii) que los dineros sean indebidamente destinados. Así, encontró demostrados los dos primeros requisitos, pero no el referido a que se trate de dineros destinados de manera indebida. 26. Para tales efectos, el Tribunal se refirió a la prueba documental aportada al proceso. Así, destacó que, entre el presidente del concejo del distrito de Santa Marta, Juan Carlos Palacios Salas y la señora Ledis Palomino Barraza se suscribió el Contrato ADFIN 117, con el siguiente objeto: «[…] Prestación de servicios profesionales como administradora pública apoyando la gestión de la asesora de Control Interno, en todas aquellas funciones y labores que le sean encomendadas por la misma».

Así mismo, la contratista se obligó a «[…] cumplir con el objeto contractual, en la forma establecida en los estudios previos y en la oferta presentada por el contratista» y también «[…] apoyar a la Asesora de Control Interno en la 7 En el contexto de la decisión, el tribunal de la primera instancia se refirió a la institución de la pérdida de investidura, como un proceso sancionatorio que forma parte del derecho punitivo del Estado, con propósitos éticos con el que se busca sancionar comportamientos contrarios a la dignidad obtenida en ejercicio del poder democrático y participativo y que se caracteriza por ser un juicio de carácter subjetivo.

A renglón seguido, hizo eco a las diferencias existentes entre el régimen de inhabilidades e incompatibilidades previstas como causales de pérdida de investidura de los concejales. También se refirió a los contornos de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos y los eventos para su configuración, a partir de los desarrollos jurisprudenciales. 8 RADICADO: 47001-2333-000-2021-00403-01 SOLICITANTE: HERNANDO ZABALETA ECHEVERRY ACUSADO: JUAN CARLOS PALACIOS SALAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co definición de estrategias para desarrollar procesos por etapas de planeación, ejecución, evaluación, objetivación de hallazgos y comunicación de resultados». 27.

Dicho documento, precisó, contrario a lo afirmado por el solicitante sí estuvo precedido de estudios previos, de la oferta de servicios, del certificado de disponibilidad presupuestal y del registro presupuestal, documentos necesarios a la luz de la Ley 80 de 1993 y sus decretos reglamentarios, los cuales fueron aportados junto con el expediente disciplinario que fue incorporado como prueba trasladada al proceso.

Luego, entonces, dichas pruebas «[…] no hacen nada distinto que demostrar que el presidente del Concejo del Distrito de Santa Marta además de estar facultado legal y reglamentariamente para suscribir contratos, este en particular no se aprecia irregularidad que lleve a tener por insatisfecha la causal alegada en la demanda». 28. Por otro lado, resaltó que el Contrato ADFIN 117 se encuentra debidamente justificado en la necesidad de contratar personal que ejerciera las actividades contratadas, a lo que agregó que se afectó el presupuesto de funcionamiento en debida forma sin que pueda predicarse, entonces, que se haya trasladado o tomado un rubro diferente para el cual fue establecido.

Adujo, además, que la celebración del contrato no reportó un beneficio a favor del concejal o de la contratista si se tiene en cuenta que existen documentos que evidencian el cumplimiento de las obligaciones contractuales a cargo de la señora Ledis Palomino Barraza. 29. Finalmente, se adhirió a los argumentos formulados por el señor agente del Ministerio Público, en el sentido de que no se pronunciaría en relación con la exposición efectuada por el solicitante en la audiencia pública relacionada con los mayores costos y el fraccionamiento del contrato, teniendo en cuenta que dicho argumento no fue invocado, como tal, en el libelo de la demanda.

I.6. El recurso de apelación interpuesto por el solicitante 30. El accionante presentó recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, a través del cual solicita que se revoque esa decisión y, en su lugar, se acceda a la solicitud de pérdida de investidura8. 31. El recurrente fincó su reproche en relación con la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos.

Al respecto, insistió en que el concejal Juan Carlos Palacio Salas celebró contratos de prestación de servicios con la señora Ledis Palomino Barraza, desconociendo el principio de planeación en la contratación, pues los estudios previos no figuran en el SECOP. 8 Documento 017-Recurso Apelación Parte Demandante. Pdf. 9 RADICADO: 47001-2333-000-2021-00403-01 SOLICITANTE: HERNANDO ZABALETA ECHEVERRY ACUSADO: JUAN CARLOS PALACIOS SALAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32.

Argumentó que los estudios previos que fueron aportados al expediente contienen una serie de inconsistencias que «denotan su elaboración a posteriori». 33. A título enunciativo, indicó que «[…] en la página 16 del archivo PDF denominado contrato 117 LEDIS PALOMINO BARRAZA (2) se tiene que, en los supuestos estudios previos, se hace referencia al CDP 228, cuando los CDP se elaboran después de que ya los estudios previos existen y concomitantemente con el contrato. [….] Otro documento ubicado en la página 21 del mismo archivo, suscrito por el demandado y dirigido a la Jefe de la Oficina Jurídica, demuestra cómo desde antes de la elaboración de los estudios previos ya se sabía que a quien debía contratarse era a una MUJER ADMINISTRADORA PÚBLICA».

De esta manera, a su juicio «[…] queda absolutamente desvirtuada la utilización de los estudios previos, lo que hubo aquí fue una orden directa y dolosa del demandado, para contratar a una persona determinada ex ante, e indicando el objeto y hasta el sexo de la persona a contratar». 34. Precisó que un proceso contractual que no cuenta con estudios previos nace viciado, pues su propósito no es satisfacer el interés general sino el particular, y cuando eso ocurre no existe duda que se está realizando un uso indebido de dineros públicos, como causal de pérdida de investidura. 35.

Por otro lado, argumentó que hubo un uso indebido de recursos públicos con ocasión del fraccionamiento irregular del contrato, vulnerando los principios de economía y transparencia en la contratación, lo cual se tradujo en mayores costos de funcionamiento al concejo distrital de Santa Marta. En relación con este aspecto, puntualizó: «[…] El Tribunal Administrativo del Magdalena, no tuvo en cuenta que fraccionar un mismo objeto contractual que según los “estudios” elaborados por la misma entidad era “necesario para el normal funcionamiento de la Corporación”, en cuatro contratos distintos, ocasionó mayores costos para la entidad sin que sea necesario entrar a determinar a cuánto ascienden los mismos porque es evidente, de conformidad con las reglas de la experiencia y la sana crítica, que los mayores costos sí se presentaron y para ello bastaba un simple ejercicio lógico o de comparación, con la forma en la que entidades respetuosas de las normas de la contratación estatal, adelantan sus procesos contractuales.

En efecto, SÍ hubo una gestión antieconómica al adjudicarle cuatro contratos iguales a una misma persona en lugar de uno y para ello basta comparar la contratación fraccionada del demandado con la contratación de las entidades públicas de Bogotá, acá los contratos se firman desde el 15 de enero hasta el 31 de diciembre, en cumplimiento de los principios de planeación y economía se elabora un estudio previo, un contrato, un CDP, un RP, un acta de inicio y un acta de liquidación en una sola carpeta que contiene la hoja de vida del contratista con todos sus anexos. […] 10 RADICADO: 47001-2333-000-2021-00403-01 SOLICITANTE: HERNANDO ZABALETA ECHEVERRY ACUSADO: JUAN CARLOS PALACIOS SALAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Siendo expuesta esta situación, resulta evidente, claro y diáfano, que hubo un uso indebido de recursos públicos al causársele mayores costos de funcionamiento al Concejo de Santa Marta por el fraccionamiento de los contratos y haciendo énfasis en que ninguno de los contratos celebrados en la vigencia fiscal 2016, tenía estudios previos o de mercado que hubieran sido elaborados con anterioridad al contrato […]». 36.

Para terminar, indicó que los argumentos esgrimidos en la audiencia pública relacionados con el fraccionamiento del contrato fueron expuestos en el libelo de la demanda y, además de ello, la parte acusada, sí tuvo la oportunidad para pronunciarse en el escrito de contestación de la demanda en relación con este aspecto. I.7. Trámite del recurso de apelación 37.

La magistrada a cargo de la sustanciación del proceso en la primera instancia, mediante providencia de 24 de enero de 20229 concedió, en el efecto suspensivo, el recurso de apelación interpuesto por el solicitante en contra de la sentencia de 9 de diciembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena. 38. Repartido el proceso en segunda instancia10, mediante auto de 11 de febrero de 202211 se admitió el recurso de apelación y corrió traslado a las partes y al agente del Ministerio Público, de conformidad con el artículo 14 de la Ley 1881 de 2018. 39.

Notificada a las partes la precitada providencia judicial, solo el acusado intervino12, para lo cual afirmó que el recurso de apelación carece de fundamento fáctico y jurídico, pues se fundamenta en afirmaciones «injuriosas, malévolas, temerarias y calumniosas», motivo por el cual solicitó la confirmatoria de la sentencia de primera instancia. II.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 40. La Sala de Decisión y con el propósito de resolver la presente controversia abordará el análisis de los siguientes aspectos que conducirán a la solución del caso concreto: (i) la competencia; (ii) la acreditación de la condición de concejal de la parte acusada para la época de los hechos juzgados; (iii) cuestión previa: de la 9 Documento 18.

Auto Concede Recurso Apelación. Expediente digital. 10 Índice 1 del Expediente digital. 11 Índice 4 del Expediente digital. 12 Índice 8 del Expediente digital. 11 RADICADO: 47001-2333-000-2021-00403-01 SOLICITANTE: HERNANDO ZABALETA ECHEVERRY ACUSADO: JUAN CARLOS PALACIOS SALAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procedencia de analizar el argumento relacionado con el fraccionamiento del contrato y los mayores costos;

(iv) el planteamiento del problema jurídico a resolver en el sub judice; (v) la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos y su desarrollo jurisprudencial; (vi) análisis del caso concreto y de los elementos de la causal, para finalmente arribar a (vii) las conclusiones del caso. II.1. La competencia 41.

Esta Sala de Decisión es competente para decidir esta controversia en virtud de lo dispuesto en el parágrafo 2° del artículo 48 de la Ley 617; en el artículo 13 del Acuerdo 80 expedido el 12 de marzo de 201913; y en el artículo 150 del CPACA14. II.2. La acreditación de la condición de sujeto pasivo del presente mecanismo de control de pérdida de investidura para la época de los hechos 42.

El señor Juan Carlos Palacios Salas ostenta la condición de cabildante del distrito de Santa Marta, según el Formulario E-26 CON, en el cual consta que fue elegido concejal, por el Partido Conservador15 y tomó posesión de su investidura, tal y como lo ratifica el Acta 01 de la Sesión Inaugural del 2 de enero de 201616. Igualmente, el Acta 129 de 25 de noviembre de 201617 da cuenta que el acusado fungió para el año 2016 como presidente de la corporación pública. 43.

De esta manera queda acreditada la condición del acusado como sujeto pasivo del presente mecanismo de control de pérdida de investidura, cumpliéndose el requisito previsto en el literal b) del artículo 5° de la Ley 1881 de 201818, norma aplicable a los procesos de pérdida de investidura de los concejales, en virtud de lo dispuesto en el artículo 22 de la misma ley19.

II.3. Cuestión previa: no resulta procedente entrar a analizar el argumento relativo al fraccionamiento del contrato y los mayores costos de funcionamiento, pues dicho argumento no fue planteado desde la demanda 13 «Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado». 14 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». 15 Documento 005.

Memorial Adición Demanda. Pdf. Expediente digital. 16 Página 81 a 95. Documento 11. Respuesta Procuraduría Regional Expediente. Pdf. Expediente digital. 17 Páginas 72 a 80. Documento 11. Respuesta Procuraduría Regional Expediente. Pdf. Expediente digital. 18 «ARTÍCULO 5. Cuando la solicitud sea presentada ante el Consejo de Estado por un ciudadano, esta deberá formularse por escrito y contener, al menos: […] b) Nombre del Congresista y su acreditación expedida por la Organización Electoral Nacional […]». 19 «ARTÍCULO 22.

Las disposiciones contenidas en esta ley serán aplicables, en lo que sea compatible a los procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados». 12 RADICADO: 47001-2333-000-2021-00403-01 SOLICITANTE: HERNANDO ZABALETA ECHEVERRY ACUSADO: JUAN CARLOS PALACIOS SALAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 44.

Previo a analizar el fondo del asunto debe la Sala entrar a determinar si resulta procedente o no analizar el argumento esgrimido por el recurrente en el recurso de apelación, según el cual se configura la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos prevista en el numeral 3° del artículo 55 de la Ley 136 de 1994, en armonía con el numeral 4° del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, en razón a que hubo un fraccionamiento indebido de los contratos de prestación de servicios suscritos entre el inculpado y la señora Ledis Palomino Barraza, lo cual se tradujo en mayores costos de funcionamiento para la administración, desconociendo el principio de economía contractual. 45.

El artículo 281 del Código General del Proceso destaca como uno de los principios esenciales de la sentencia la congruencia, al señalar que: «La sentencia deberá estar motivada en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este Código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley».

A renglón seguido se señala que «[n]o podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta». (destacado de la Sala) 46. El principio de congruencia, conforme lo ha precisado la jurisprudencia, encierra dos alcances, de un lado, significa la armonía que debe existir entre la parte motiva y resolutiva del fallo, y de otro, encierra la garantía de que la decisión de fondo corresponda a lo pedido por las partes en la demanda y su contestación20. 47.

En este orden de ideas, el recurso de apelación es el instrumento encaminado a controvertir las sentencias de primera instancia proferidas por los Tribunales y Jueces con la finalidad de que «[…] el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión21». 48.

A lo anterior debe agregarse que: «[…] la especialidad y exclusividad de este objeto, unido al principio de congruencia de la sentencia, sugiere plena unidad temática y consecuente entre el petitum de la demanda, las razones fácticas y jurídicas que la fundamentan, los argumentos de oposición a las mismas, la sentencia que examinó y proveyó sobre éstos y aquéllas, y los cuestionamientos de la apelación, conforme al parámetro fijado por el ya referido artículo 350 citado.

Así, queda proscrita cualquier posibilidad de que la apelación plantee aspectos 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, radicación número: 73001-23- 31-000-2006-01785-01(18580), actor: Cémex Colombia S.A; demandado: Municipio San Luis, CP: Hugo Fernando Bastidas. 21 Artículo 320 del Código General del Proceso. 13 RADICADO: 47001-2333-000-2021-00403-01 SOLICITANTE: HERNANDO ZABALETA ECHEVERRY ACUSADO: JUAN CARLOS PALACIOS SALAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ajenos o carentes de identidad con el grupo de razones y fundamentos anteriormente señalados.

El recurso que desconozca esta restricción, viola el deber de lealtad entre las partes, irrespeta el debido proceso y quebranta el derecho de defensa de aquéllas, bajo el marco trazado por quien en cada caso asuma la condición de opositora22». (destacado de la Sala) 49. El anterior principio cobra especial relevancia, si se tiene en cuenta que el proceso de pérdida de investidura es un juicio sancionatorio de tipo ético que culmina con la imposición de la sanción más gravosa que se equipara a la inhabilidad permanente para volver a ser elegido miembro de una corporación pública, a perpetuidad, como resultado de incurrir en algunas causales de rango constitucional y legal contrarias al buen servicio, la transparencia, la rectitud y la probidad que debe guiar el ejercicio y acceso a la función pública23; institución que se encuentra gobernada por todas las garantías que integran el debido proceso. 50.

Descendiendo al caso en concreto, se observa que el solicitante instauró demanda de pérdida de investidura en contra del concejal Juan Carlos Palacios Salas, invocando la prohibición del artículo 49 de la Ley 617 de 2000, la violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades (artículo 55.2 de la Ley 136 de 1994) y la indebida destinación de dineros públicos (artículo 55.3 de la Ley 136 de 1994). 51.

En relación con esta última causal (indebida destinación de dineros públicos), el solicitante cumplió con la exigencia prevista en el literal c) del artículo 5° de la Ley 1881 de 2018, señalando que «[…] carecieron de estudios previos que avalaran la necesidad a satisfacer, el monto a pagar o las calidades que debía cumplir la contratista, ello de contera implica una indebida destinación de dineros públicos porque en vez de buscar el interés general, se privilegió el interés particular24». 52.

Por su parte, el concejal inculpado ejerció su derecho de defensa y esgrimió que no era cierto que los Contratos de Prestación de Servicios ADFIN 011 de 1 de febrero de 2016, ADFIN 086 de 6 de octubre de 2016 y ADFIN 117 de 30 de noviembre de 2016 no contaran con los estudios previos. Lo anterior, por cuanto en la inspección realizada por la Procuraduría Regional del Magdalena a los archivos del concejo del distrito de Santa Marta se aportaron todas las carpetas de los contratos celebrados con la profesional Ledis Palomino Barraza, debidamente foliadas, documentos que sí reposan en el SECOP. 22 Ibidem. 23 SU 501 de 2015 24 Documento 01.

Demanda. Pdf. 14 RADICADO: 47001-2333-000-2021-00403-01 SOLICITANTE: HERNANDO ZABALETA ECHEVERRY ACUSADO: JUAN CARLOS PALACIOS SALAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 53. En consonancia con los hechos y los argumentos esgrimidos en la solicitud de pérdida de investidura, el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante fallo de 9 de diciembre de 2021, denegó la solicitud de pérdida de investidura, y frente al análisis de la causal por indebida destinación de dineros públicos concluyó que el inculpado no incurrió en la comisión de tal conducta puesto que -en el proceso disciplinario que fue aportado como prueba trasladada- constan los estudios previos, «[…] en especial el que data de 29 de noviembre de 2016 que atiende al Contrato ADFIN 117 de 30 de noviembre de 2021», por lo que era evidente «[…] que las pretensiones de la demanda están llamadas al fracaso, pues quedó desvirtuada la razón de la supuesta indebida destinación de dineros públicos, incluso, esta Sala reconoce que, tal como lo sostiene la Procuraduría General de la Nación, la pérdida de investidura exige para demostrar aquella causal que “los dineros públicos que hubieren sido indebidamente destinados por el concejal, lo que de suyo implica que este de manera consciente hubiere querido darle a los recursos públicos un destino diferente al que legalmente correspondía”, pero esta circunstancia no se logró comprobar por el señor Zabaleta Echeverry, razón para que, como se anticipó, se denieguen las súplicas incoadas por este». 54.

Tal y como lo ha reiterado esta Sección en otras oportunidades «[…] en virtud de los principios de lealtad procesal, debido proceso, contradicción y de defensa y en atención a la congruencia que debe existir: por un lado, entre la demanda -la pretensión y los argumentos que la fundamentan-, su contestación y la sentencia proferida, en primera instancia; y, por el otro, entre estos y el recurso de apelación; se imponen que al apelante le esté vedado exponer en el recurso de apelación hechos, cargos y pretensiones nuevas que no hayan sido alegados en la demanda o en su contestación. Si lo hiciere, el ad quem no puede abordar el estudio de estos nuevos reproches, pues es su deber salvaguardar los derechos fundamentales al debido proceso y de defensa de la contraparte en el proceso25». 55.

Vistas así las cosas, la Sala encuentra que no es procedente entrar a abordar el análisis propuesto en el recurso de apelación por el solicitante concerniente a que el concejal acusado sí incurrió en la causal de indebida destinación de dineros públicos, por haber desconocido el principio de economía contractual en razón a que, en lugar de haberse suscrito un solo contrato de prestación de servicios con la señora Ledis Palomino Barraza, se suscribieron cuatro, es decir, hubo un fraccionamiento indebido del contrato, lo cual se tradujo en mayores costos de funcionamiento para la administración. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 11 de octubre de 2019, radicado: 05001-2333-000-2017-02599-01 (PI); actor: Uriel Álvarez Rodríguez, demandado: Wilson Fernando Tamayo Bedoya, MP: Hernando Sánchez Sánchez. 15 RADICADO: 47001-2333-000-2021-00403-01 SOLICITANTE: HERNANDO ZABALETA ECHEVERRY ACUSADO: JUAN CARLOS PALACIOS SALAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.4.

El planteamiento del problema jurídico 56. Precisado lo anterior, el Tribunal de la primera instancia circunscribió el análisis de las causales invocadas en la demanda, en torno al Contrato ADFIN 117, suscrito el 30 de noviembre de 2016, teniendo en cuenta que, frente a los Contratos ADFIN 011 de 1° de febrero de 2016, ADFIN 042 de 3 de junio de 2016 y ADFIN 086 de 6 de octubre de 2016, había operado el fenómeno de la caducidad, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 6° de la Ley 1881 de 2018.

Dicho aspecto, se resalta, no se controvirtió por el recurrente en el recurso de alzada, quien solo formuló reparos en relación con el análisis efectuado por el Tribunal frente a la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos. 57. De conformidad con lo anterior, en los términos señalados en el recurso de apelación, debe la Sala entrar a establecer, únicamente, si el concejal Juan Carlos Palacios Salas incurrió en la comisión de la causal de pérdida de investidura de indebida destinación de dineros públicos, prevista en el numeral 3° del artículo 55 de la Ley 136 de 2 de junio de 1994, en concordancia con el numeral 4° del artículo 48 de la Ley 617 de 6 de octubre de 2000, por haber suscrito el Contrato de Prestación de Servicios 117 de 30 de noviembre de 2016, con la señora Ledis Palomino Barraza, cuyo objeto consistió en la: «[…] Prestación de servicios profesionales como administradora pública apoyando la gestión de la asesora de Control Interno, en todas aquellas funciones y labores que le sean encomendadas por la misma». 58.

La causal de pérdida de investidura se edifica en que el proceso contractual desconoció el principio de planeación y publicidad, por cuanto el referido contrato no contó con estudios previos que justificaran la necesidad de contratación, tal y como se corrobora en la página del SECOP I. 59. En este sentido, deberá establecerse si la conducta que se reprocha al acusado encaja en alguna de las hipótesis que ha desarrollado esta jurisdicción en el ejercicio de la labor hermenéutica en relación con los eventos de configuración de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos, y solo de superar el análisis del elemento objetivo de la conducta deberá analizarse si se demostró o no el elemento subjetivo o de la culpabilidad, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 1881 de 2018, modificada por la Ley 2003 de 2019.

II.5. La causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos y su desarrollo jurisprudencial 60. La causal de pérdida de investidura que se invoca en el presente caso aparece contemplada en el numeral 3° del artículo 55 de la Ley 136 de 1994, y en el numeral 16 RADICADO: 47001-2333-000-2021-00403-01 SOLICITANTE: HERNANDO ZABALETA ECHEVERRY ACUSADO: JUAN CARLOS PALACIOS SALAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4° del artículo 48 de la Ley 617 de 6 de octubre de 2000, normas que son del siguiente tenor: «[…] Ley 136 de 1994 Artículo 55.

Pérdida de la investidura de Concejal. Los concejales perderán su investidura por: (…) 3. Por indebida destinación de dineros públicos […]” (Negrillas y subrayas por fuera de texto). […] Ley 617 de 2000 Artículo 48. Pérdida de investidura de Diputados, Concejales Municipales y Distritales y de Miembros de Juntas Administradoras Locales.

Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: (…) 4. Por indebida destinación de dineros públicos […]» (Negrillas y subrayas de la Sala). 61. La causal de pérdida de investidura por indebida destinación de recursos públicos no cuenta con una definición expresa ni tampoco un desarrollo legal, de ahí que la jurisprudencia de esta Corporación ha cumplido un papel trascendental a la hora de delimitar su alcance. 62.

En sentencia del 22 de julio de 200326 se precisó que para su configuración se requieren dos elementos como son la conducta y el fin, al señalarse que: «La conducta. El sujeto activo que la desarrolla debe ser el congresista y que en su condición de servidor público, ejerza competencias para las cuales fue investido. // La finalidad.

Que al ejercer dichas competencias (ordenar, señalar, aplicar o determinar algo) traicione, cambie o distorsione los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento al destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas, etc.». 63.

Se ha señalado que para la configuración de esta causal de pérdida de investidura es necesaria la concurrencia de los siguientes elementos: (i) un sujeto activo, que ostente la condición de servidor público de elección popular; (ii) una 26Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 22 de julio de 2003, expediente: 11001-03-15-000-2003-00278-01, accionante: Belma Genith Olarte Casallas, accionado: Wellington Ortiz Palacio, CP: Tarsicio Cáceres Toro. 17 RADICADO: 47001-2333-000-2021-00403-01 SOLICITANTE: HERNANDO ZABALETA ECHEVERRY ACUSADO: JUAN CARLOS PALACIOS SALAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conducta prohibida determinada por el verbo rector <<destinar>> y marcada por la circunstancia de modo que la cualifica, esto es, que sea <<indebida>> y;

(iii) el objeto sobre el cual recae la acción que corresponde al bien jurídico protegido que son los <<dineros públicos>>27. 64. A título enunciativo, la jurisprudencia28 tiene establecido que la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos se da en los siguientes supuestos: «[…] La causal de indebida destinación de dineros públicos se configura cuando el congresista destina los dineros públicos a unas finalidades y cometidos estatales distintos a los establecidos en la Constitución, en la ley o en los reglamentos, como ocurre en los siguientes casos: a) Cuando destina los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados; b) Cuando los destina a objetos, actividades o propósitos autorizados pero diferentes a los cuales esos dineros se encuentran asignados; c) Cuando aplica los dineros a objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento. d) Cuando esa aplicación se da para materias innecesarias o injustificadas. e) Cuando la destinación tiene la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros. f) Cuando la destinación tiene la finalidad de derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o en el de terceros. [ ]» 65.

Ahora bien, en un primer momento de la evolución jurisprudencial se identificó el concepto de dineros públicos en sentido monetario. En consecuencia, y a partir del anterior criterio, era plausible limitar el alcance de esta causal cuando los servidores públicos de elección popular actuaban como ordenadores del gasto. Sin embargo, dicho criterio fue rectificado. 27 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de febrero de 2001, actor: Jorge Iván Manzano Quintero, expediente: AC-10528 y AC 10967 (ACUMULADOS), accionante: Jorge Iván Manzano Quintero y otros, accionado: Juan Ignacio Castrillón Roldán, CP: Germán Ayala Mantilla. 28Consejo de Estado, Sección Primera, radicado: 15001-23-31-000-2006-01178-01 (PI-0117), MP: Martha Sofía Sanz Tobón. Consejo de Estado, Sección Primera, radicado: 25000-23-15-000-2002-03005-01, actor: Juana Celmira González Guarnizo, demandado: Germán Antonio Alvira Gamboa, MP: Camilo Arciniegas Andrade. 18 RADICADO: 47001-2333-000-2021-00403-01 SOLICITANTE: HERNANDO ZABALETA ECHEVERRY ACUSADO: JUAN CARLOS PALACIOS SALAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 66.

Así, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia del 13 de noviembre de 200129, oportunidad en la cual se explicó que el concepto <<dineros públicos>> debía entenderse en sentido amplio, esto es, no sólo en sentido monetario, por lo que la causal también comprendía aquellas situaciones en las cuales se utilizaban instrumentos idóneos para desviar los dineros públicos a fines distintos de los previstos por el ordenamiento jurídico.

En efecto, el referido fallo señaló: «[…] El énfasis interpretativo de la causal no ha de colocarse sobre la expresión “dineros públicos” sino sobre la forma en que se puede llevar a cabo su correcta destinación. En efecto, para la Sala, la indebida utilización de dineros públicos puede llevarse a cabo de dos formas diferentes, de manera directa o de manera indirecta.

Será DIRECTA cuando el congresista - con capacidad de ordenación del gasto - dispone ilícitamente de recursos del erario, bien sea para obtener finalidades particulares (a través, por ejemplo, de la celebración de contratos estatales sin establecer su necesidad, oportunidad o conveniencia, tal y como se examinó en la sentencia del 20 de junio de 2000, Expedientes AC-9875 y AC-9876) o para ordenar una destinación diferente a la establecida en el Presupuesto para esos dineros públicos.

Y se presentará la destinación INDIRECTA cuando a pesar de haber sido ordenado el gasto para el objeto previsto en el respectivo Presupuesto, el congresista propicia con su conducta una destinación distinta al objeto para el cual fueron consagrados. Toda vez que la Constitución Política al instituir como causal de pérdida de investidura la “Indebida destinación de dineros públicos”, no estableció que la misma tenía que ser DIRECTA, es plausible que esta destinación pueda ser INDIRECTA, como lo ha aceptado la Corporación en los casos señalados atrás […]».

II.6. El caso concreto y análisis de los presupuestos para la configuración de la causal de pérdida de investidura debatida en este proceso - La cualidad del sujeto activo 67. Tal y como se indicó con anterioridad en el acápite precedente, el señor Juan Carlos Palacios Salas fue elegido concejal del distrito de Santa Marta, según lo ratifica el Formulario E-26 CON, y tomó posesión de su investidura, de conformidad con el Acta 01 de la Sesión Inaugural del 2 de enero de 2016. 68.

Igualmente, según consta con el Acta 129 de 25 de noviembre de 2016, en su calidad de presidente y ordenador del gasto suscribió el Contrato de Prestación de Servicios 117 de 30 de noviembre de 2016, con la señora Ledis Palomino Barraza, cuyo objeto consistió en la: «[…] Prestación de servicios profesionales como administradora pública apoyando la gestión de la asesora de Control Interno, en todas aquellas funciones y labores que le sean encomendadas por la misma». 29 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 13 de noviembre de 2001, radicado: 11001-03-15-000-2001-0101-01, accionante: Abel Benito Castro, accionado: Franklin Segundo García Rodríguez, CP: Ligia López Díaz. 19 RADICADO: 47001-2333-000-2021-00403-01 SOLICITANTE: HERNANDO ZABALETA ECHEVERRY ACUSADO: JUAN CARLOS PALACIOS SALAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 69.

De hecho, de conformidad con el artículo 110 del Decreto 111 de 15 de enero de 199630, los presidentes de los concejos, como jefes de las corporaciones político- administrativas son competentes para contratar, comprometer a la persona jurídica de la cual hacen parte, así como para ordenar el gasto respectivo con fundamento en las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección del presupuesto.

La citada norma es del siguiente tenor: «[…]

ARTÍCULO 110. Los órganos que son una sección en el presupuesto general de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley.

Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el estatuto general de contratación de la administración pública y en las disposiciones legales vigentes. […] En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades las superintendencias, unidades administrativas especiales, las entidades territoriales, asambleas y concejos, las contralorías y personerías territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que tengan personería jurídica […]”.

(Negrilla fuera de texto) 70. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado31, en concepto 908 de 11 de octubre de 1996 se pronunció sobre la capacidad que tienen los presidentes de los concejos para contratar y ordenar el gasto, en el siguiente sentido: «[…] 7. Ordenación del gasto y celebración de contratos por parte de los concejos y las asambleas. 7.1.

En relación con la administración municipal, corresponde al alcalde ordenar los gastos municipales y celebrar los contratos y convenios de acuerdo con el plan de inversión y presupuesto; cuando en ejercicio de esta función se excedan las partidas presupuestales de la vigencia, o se sobrepase la capacidad de endeudamiento se incurre en causal de mala conducta (arts. 313-3 y 315-9 de la Constitución Nacional y 9-d-5- de la ley 136 de 1993).

En relación con la administración departamental sucede algo semejante con el gobernador (arts. 300-9, 303, 305-2 de la Constitución Nacional). 7.2. Para los efectos de la ley 80 de 1993, el artículo 2o. denomina "entidades estatales" a los departamentos y municipios, otorga además a otros organismos o dependencias del Estado capacidad para celebrar contratos.

Para los mismos fines, denomina servidores públicos a los miembros de las corporaciones públicas, "que tengan capacidad para celebrar contratos en representación de éstas". 7.3. El Estatuto Orgánico de Presupuesto, decreto 111 de 1996, en su artículo 110, otorga al jefe de cada órgano, capacidad para contratar y 30 «Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto». 31 Concepto 908 de 11 de octubre de 1996, M.P. Roberto Suárez Franco 20 RADICADO: 47001-2333-000-2021-00403-01 SOLICITANTE: HERNANDO ZABALETA ECHEVERRY ACUSADO: JUAN CARLOS PALACIOS SALAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co comprometer a la persona jurídica de la cual haga parte, así como para ordenar el gasto respectivo con fundamento en las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección del presupuesto.

Estas atribuciones son delegables en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces. El inciso 3o. de la citada disposición extendió la capacidad para ejercer las citadas atribuciones a las asambleas y a los concejos, y en general a "todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que tengan personería jurídica". Su ejercicio debe ceñirse a las normas del Estatuto General de Contratación Administrativa y a las disposiciones legales vigentes. 7.4.

El concejo municipal es una corporación administrativa integrada por lo menos de siete ni más de veintiún miembros, elegidos popularmente para períodos de tres años. La mesa directiva de los concejos se compone de un presidente y dos vicepresidentes, elegidos separadamente para períodos de un año; ningún concejal puede ser reelegido en dos períodos consecutivos en la respectiva mesa directiva (art. 28, ley 136 de 1994). 7.5.

Para los fines indicados en el artículo 110 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, quien hace las veces de jefe del concejo o de la asamblea, es el presidente de la respectiva Corporación. Por lo tanto, estos servidores públicos son las personas legalmente competentes para contratar y comprometer a la corporación administrativa como parte de la entidad territorial a la que pertenezca, así como también para ordenar el gasto con el fin de atender las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección del presupuesto.

Esta competencia le está asignada por la misma ley (art.110 del decreto 111 de 1996); no requiere de reglamentación del concejo o de la asamblea; no obstante, su ejercicio puede reglamentarse por acto administrativo mediante el cual la entidad territorial ajuste las normas sobre programación, elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto a las normas previstas en la ley orgánica del mismo, a lo cual debe procederse a más tardar el 31 de diciembre de 1996 (art. 104 decreto 111 de 1996) […]”.

(negrilla fuera de texto) b) Que se esté en presencia de dineros públicos 71. El artículo 11 del Decreto 111 de 15 de enero de 199632 señala que el presupuesto se compone de las siguientes partes: (i) el presupuesto de ingresos o rentas; (ii) el presupuesto de gastos, a su vez conformado por los gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, y (iii) 32 «Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto».

ARTÍCULO 11. El presupuesto general de la Nación se compone de las siguientes partes: a) El presupuesto de rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, los recursos de capital y los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional; b) El presupuesto de gastos o ley de apropiaciones.

Incluirá las apropiaciones para la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los establecimientos públicos y la Policía Nacional, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos, y (Expresion subrayada, declarada EXEQUIBLE mediante Sentencia de la Corte Constitucional C-230A de 2008) c) Disposiciones generales.

Corresponde a las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan (L. 38/89, art. 7º; L. 179/94, arts. 3º, 16 y 71; L. 225/95, art. 1º). 21 RADICADO: 47001-2333-000-2021-00403-01 SOLICITANTE: HERNANDO ZABALETA ECHEVERRY ACUSADO: JUAN CARLOS PALACIOS SALAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co disposiciones generales.

Por su parte, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 4° del artículo 3° de la Ley 617 de 2000, los contratos de prestación de servicios para la realización de actividades administrativas forman parte de los gastos de funcionamiento. 72. Huelga concluir que el concejal del distrito de Santa Marta, Juan Carlos Palacios Salas, en su calidad de presidente y ordenador del gasto, al haber celebrado el Contrato de Prestación de Servicios 117 de 30 de noviembre de 2016, con la señora Ledis Palomino Barraza dispuso de unos dineros públicos que integran el presupuesto de la entidad territorial, encontrándose satisfecho el segundo requisito de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos. c) Que los recursos públicos se destinen de manera indebida 73.

Conforme se indicó con anterioridad, la causal de pérdida de investidura por indebida destinación33 se configura cuando se demuestre que un miembro de la corporación pública territorial de elección popular los asigna para: i) cubrir objetos, actividades o propósitos no autorizados; ii) costear objetos, actividades o propósitos que sí están autorizados, pero que son diferentes a aquellos para los cuales están previamente asignados. iii) sufragar objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento; iv) pagar por materias innecesarias o injustificada; v) cuando la destinación de los dineros públicos tiene la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros y; vi) cuando la destinación de los dineros públicos tiene la finalidad de derivar un beneficio, no necesariamente económico, en su favor o en el de terceros. 74.

De conformidad con los medios de prueba aportados al expediente, se encuentra demostrado lo siguiente: 75. Consta el Contrato de Prestación de Servicios 117 de 30 de noviembre de 201634, suscrito entre el concejal Juan Carlos Palacios Salas, en su calidad de presidente de la corporación pública y la señora Ledis Palomino Barraza, cuyo objeto consistió en la: «[…] PRESTACIÓN DE SERVICIOS PROFESIONALES COMO ADMINISTRADORA PÚBLICA APOYANDO LA GESTIÓN DE LA ASESORA DE CONTROL INTERNO, EN TODAS AQUELLAS FUNCIONES Y LABORES QUE LE SEAN ENCOMENDADAS POR LA MISMA». 76.

El referido contrato justificó la necesidad de la contratación, de la siguiente manera: 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 15 de marzo de 2018, número único de radicación 13001233300020160110701(PI), CP: Hernando Sánchez Sánchez. 34 Documento 11. Respuesta Procuraduría Regional Expediente.

Páginas 249 a 251. 22 RADICADO: 47001-2333-000-2021-00403-01 SOLICITANTE: HERNANDO ZABALETA ECHEVERRY ACUSADO: JUAN CARLOS PALACIOS SALAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «[…] 4. De acuerdo a lo establecido a la Ley 80 de 1.993 y la Ley 1150 de Julio 16 de 2007,sobre las Modalidades de Selección en materia de Contratación Estatal; en su Artículo 2° y en el Artículo 3” establece que los estudios y documentos previos estarán conformados por los documentos definitivos que sirvan de soporte para la elaboración del proyecto de pliego de condiciones, de manera que los proponentes puedan valorar adecuadamente el alcance de lo requerido por la Entidad, así como el de la distribución de riesgos que proponga la empresa. 5.

El Honorable Concejo distrital de Santa Marta, cuenta en la actualidad con una planta de personal cuyo número resulta insuficiente para responder por todas las funciones, planes, proyectos, estrategias y el cumplimiento cabal de los objetivos misionales, que redunde en el efectivo y adecuado funcionamiento de la Corporación. 6. Ante esta situación es evidente la carencia de personal de planta para atender todos los asuntos en que incurra el normal funcionamiento de la Corporación. Por lo anterior, se considera necesaria la contratación de un Profesional de apoyo a la gestión de la asesora de Control Interno del Concejo Distrital de Santa Marta, puesto que actualmente en la planta personal de ésta (sic) Entidad no existe disponibilidad de recurso humano suficiente que cobije dichas funciones. 7.

Por lo anteriormente expuesto y teniendo en cuenta la idoneidad y experiencia del CONTRATISTA, las partes acuerdan celebrar el presente Contrato de Prestación de Servicios Profesionales […]». 77. Por su parte, la contratista se comprometió a cumplir las siguientes obligaciones: «[…] 1. Cumplir con el objeto contractual, en la forma establecida en los estudios previos y en la oferta presentada por el contratista. 2.

Apoyar a la Asesora de Control Interno en la definición de estrategias para desarrollar procesos por etapas de planeación, ejecución, evaluación, objetivación de hallazgos y comunicación de resultados y recomendaciones. 3. Servir de apoyo a la Asesora de Control Interno en las actividades orientadas a verificar y evaluar el Sistema de Información Corporativo para asegurar la oportunidad y agilidad de la información y sus registros. 4.

Servir de apoyo en el control y vigilancia del sistema de Quejas y Reclamos del Concejo, para que se preste de acuerdo con las Normas Legales Vigentes. 5. Revisar, verificar y evaluar los informes que sean remitidos a la Asesora de Control Interno que se le asignen y elaborar los que le sean solicitados. 6. Estar afiliado al Sistema General de Seguridad Social en salud y Pensión y estar al día en los pagos correspondientes durante la vigencia del Contrato y su cotización deberá corresponder a lo legalmente exigido. 7.

Y las demás que le asigne la Asesora de Control Interno y/o el Presidente de la Corporación […]». 78. Constan igualmente, los siguientes documentos: i) el estudio de mercado35; ii) los estudios previos36; iii) el certificado de disponibilidad presupuestal37 y su respectivo registro presupuestal38; iv) certificado de insuficiencia de personal de 35 Páginas 280 a 281.

Documento 11. Respuesta Procuraduría Regional Expediente. 36 Páginas 275 a 279. Documento 11. Respuesta Procuraduría Regional Expediente. 37 Página 272 a 273. Documento 11. Respuesta Procuraduría Regional Expediente. 38 Páginas 246 a 247. Documento 11. Respuesta Procuraduría Regional Expediente. 23 RADICADO: 47001-2333-000-2021-00403-01 SOLICITANTE: HERNANDO ZABALETA ECHEVERRY ACUSADO: JUAN CARLOS PALACIOS SALAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co planta39; v) propuesta presentada por el contratista40, su hoja de vida41 y demás documentos anexos; vi) el certificado de idoneidad y solicitud de oferta para la celebración del contrato de prestación de servicios; vii) Acta de Inicio del Contrato de Prestación de Servicios 117 de 201642; viii) informe de «ACTIVIDADES DESARROLLADAS EN LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS PROFESIONALES COMO ADMINISTRADORA PÚBLICA POYANDO LA GESTIÓN DE LA ASESORA DE CONTROL INERNO, EN TODAS AQUELLAS FUNCIONES Y LABORES QUE LE SEAN ENCOMENDADAS A LA MISMA43»; ix) informe de supervisión para pago única cuota44; y x) Acta Final de terminación del Contrato de Prestación de Servicios 117 de 201645. 79.

Del caudal probatorio arrimado al proceso, se encuentra probado que el Contrato de Prestación de Servicios 117 de 30 de noviembre de 201646, suscrito entre el concejal Juan Carlos Palacios Salas, en su calidad de presidente de la corporación pública y la señora Ledis Palomino Barraza estuvo respaldado en el rubro del presupuesto 1131, correspondiente a honorarios profesionales y el Certificado de Disponibilidad Presupuestal 228 de 28 de noviembre de 2016, por lo que resulta evidente que los dineros públicos se destinaron a objetos y a propósitos autorizados por el ordenamiento jurídico. 80.

En lo que respecta a los estudios previos, según los designios de la Ley 80 de 1993 las entidades estatales que adelanten procesos licitatorios o inicien la celebración de contratos deben contar con los estudios requeridos para la contratación. En efecto, el artículo 25 del Estatuto de la Contratación señala que, de conformidad con el principio de economía, se deben incluir entre otros aspectos la conveniencia a contratar y los estudios previos, al señalar: «[…] Artículo 25.

“Del principio de economía. En virtud de este principio: […] 7o. La conveniencia o inconveniencia del objeto a contratar y las autorizaciones y aprobaciones para ello, se analizarán o impartirán con antelación al inicio del proceso de selección del contratista o al de la firma del contrato, según el caso. 39 Página 283. Documento 11.

Respuesta Procuraduría Regional Expediente. 40 Página 270. Documento 11. Respuesta Procuraduría Regional Expediente. 41 Páginas 255 a 269. Documento 11. Respuesta Procuraduría Regional Expediente. 42 Página 244. Documento 11. Respuesta Procuraduría Regional Expediente. 43 Página 242. Documento 11. Respuesta Procuraduría Regional Expediente. 44 Página 240.

Documento 11. Respuesta Procuraduría Regional Expediente. 45 Páginas239. Documento 11. Respuesta Procuraduría Regional Expediente. 46 Documento 11. Respuesta Procuraduría Regional Expediente. Páginas 249 a 251. 24 RADICADO: 47001-2333-000-2021-00403-01 SOLICITANTE: HERNANDO ZABALETA ECHEVERRY ACUSADO: JUAN CARLOS PALACIOS SALAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] 12.

Previo a la apertura de un proceso de selección, o a la firma del contrato en el caso en que la modalidad de selección sea contratación directa, deberán elaborarse los estudios, diseños y proyectos requeridos, y los pliegos de condiciones, según corresponda». 81. El artículo 20 del Decreto 1510 de 201347, compilado en el Decreto 1082 de 201548, norma a su vez modificada por el artículo 2° del Decreto 1860 de 202149, establece que los estudios previos deben contener como mínimo lo siguiente, cuando se trata de contratación de mínima cuantía: i) La descripción de la necesidad que pretende satisfacer con la contratación; ii) la descripción del objeto a contratar identificado con el cuarto nivel del Clasificador de Bienes y Servicios, de ser posible, o de lo contrario con el tercer nivel; iii) las condiciones técnicas exigidas; iv) el valor estimado del contrato y su justificación; v) el plazo de ejecución del contrato y; vi) el certificado de disponibilidad presupuestal que respalda la contratación. 82.

En efecto, en el proceso se aportó el documento de 29 de noviembre de 2016 titulado «ESTUDIOS PREVIOS DE ANÁLISIS DEL SECTOR CONVENIENCIA Y OPORTUNIDAD», en el cual quedó consignada la descripción de la necesidad, del objeto a contratar, el análisis del sector, las especificaciones del contrato, las obligaciones del contratista, el plazo de ejecución, el lugar, el valor y forma de pago, la supervisión, la identificación del contrato a celebrar, los fundamentos jurídicos que soportan la modalidad de selección, el análisis que soporta el valor estimado del contrato, el análisis de la exigencia de mecanismos de cobertura y los acuerdos comerciales. 83.

Así, en el aludido documento de 29 de noviembre de 2016, se justifica la necesidad en la contratación en el hecho consistente en que: «[…] el Concejo Distrital, constituye una de las instituciones más importantes y representativas del derecho constitucional y administrativo. Implica un espacio democrático por naturaleza, en cuanto allí se discuten y analizan los problemas de nuestra ciudad y se imparten las orientaciones políticas, administrativas y económicas específicas para atender las necesidades básicas de la población», y bajo tal contexto se esgrimió que era necesario contratar un profesional de la administración pública responsable del «manejo de los procesos administrativos y de control, que a su vez tenga la disponibilidad cuando sea requerido para apoyar al jefe de la oficina 47 «Por el cual se reglamenta el sistema de compras y contratación pública». 48 ARTÍCULO 2.2.1.2.1.5.1. 49 Modificó la Subsección 5 de la Sección 1 del Capítulo 2 del Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1082 de 2015. 25 RADICADO: 47001-2333-000-2021-00403-01 SOLICITANTE: HERNANDO ZABALETA ECHEVERRY ACUSADO: JUAN CARLOS PALACIOS SALAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co asesora de control Interno de la corporación, realizando las actividades como proyección y revisión de documentos, apoyo al seguimiento de planes de mejoramiento e informes a entes de control, entre otras, que surjan en el desarrollo de las actividades de la oficina: de control interno, brindando además el apoyo necesario en cuanto a la proyección de documentos y actos administrativos, de los temas que se presenten así como de la revisión de los documentos enviados a la oficina control Interno para su contestación, ante la-exigencia social y política de la ciudad, justifican tal necesidad pues al interior de la planta de personal no existe personal suficiente para el cumplimiento de dichas funciones». 84.

En dicho documento, conforme se indicó con anterioridad, se especificaron las obligaciones a cargo del contratista, las condiciones del contrato a celebrar, el plazo, el lugar de ejecución, el valor del contrato y la forma de pago, entre otros aspectos, así: «[…]

1.1. PLAZO DE EJECUCIÓN El plazo de ejecución del presente contrato será de Un (01) mes, contado a partir del cumplimiento de los requisitos de ejecución, previo perfeccionamiento del contrato.

1.2. LUGAR DE EJECUCIÓN Se ejecutará en las instalaciones del Concejo Distrital de Santa Marta.

1.3. VALOR DEL CONTRATO Y FORMA DE PAGO Para todos los efectos fiscales y legales, el valor del presente contrato es la suma de TRES MILLONES DE PESOS M.L. ($3.000.000.OO), incluido IVA, recursos que fueron apropiados mediante el Rubro, 1131 Honorarios Profesionales y Certificado de Disponibilidad No. 228 de 28 de noviembre de 2016.

1.4. FORMA DE PAGO El valor del contrato se cancelará de la siguiente forma: Un (01) pago, previa presentación de la cuenta de cobro y certificado de cumplimiento emitida y firmada por el supervisor del contrato». 85. Por otro lado, no reposan elementos de prueba tendientes a demostrar que con la celebración del contrato de prestación de servicios antes aludido se haya generado una distorsión de las finalidades del gasto público, como uno de los presupuestos que se exige para que se configure la causal de pérdida de investidura objeto de análisis, pues los dineros públicos se destinaron a reconocer los servicios prestados por la señora Ledis Palomino Barraza, según da cuenta de ello el informe del supervisor del contrato en el cual se señala que la contratista cumplió a satisfacción con el objeto, las obligaciones y compromisos establecidos en el acto contractual, documento que a su vez se encuentra respaldado por el informe de actividades de la contratista. 26 RADICADO: 47001-2333-000-2021-00403-01 SOLICITANTE: HERNANDO ZABALETA ECHEVERRY ACUSADO: JUAN CARLOS PALACIOS SALAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 86.

Así mismo, tampoco existe prueba de que el concejal inculpado, en su condición de presidente y ordenador del gasto haya actuado con el ánimo de obtener un beneficio para sí o de terceras personas al destinar los dineros públicos a objetos distintos a los autorizados o a materias innecesarias o propósitos no permitidos legalmente, como condición exigida para que se configure la causal de pérdida de investidura. 87.

Con todo, para esta Sala las presuntas irregularidades que hayan surgido en torno al principio de publicidad y transparencia de los estudios previos que echa de menos el solicitante50, aunque podrían generar responsabilidad de tipo disciplinario no da lugar a que se configure la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos51. 88.

De esta manera, esta Sala insiste que los posibles vicios o irregularidades en torno a la publicidad del mencionado contrato no encaja en la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos ni comporta necesariamente que se decrete la pérdida de investidura, pues existen otros aspectos que deben ser analizados, tales como el efectivo menoscabo del erario o el beneficio económico del acusado o de un tercero, presupuestos que no se encuentran satisfechos. 89.

De igual forma, al Juez de la pérdida de investidura no le es procedente determinar la validez o invalidez del referido contrato de prestación de servicios, el cual se presume válido, y además de ello, los estudios previos que reposan en el proceso disciplinario adelantado ante la Procuraduría General de la Nación incorporada oportunamente a este proceso como prueba trasladada, en cumplimiento de lo dispuesto mediante el auto de 29 de noviembre de 2021, se encuentran amparados por el principio de presunción de autenticidad y veracidad (artículo 185 del Código General del Proceso), la cual no ha sido desvirtuada en este proceso. 50 En este sentido, puede consultarse la Sentencia del Consejo de Estado, Sección Primera, providencia de 14 de abril de 2007, radicado: 15001-23-31-000-2006-01178-01, MP: Martha Sofía Sanz Tobón. El artículo 19 del Decreto 1510 de 2013, compilado en el Decreto 1082 de 2015 (Artículo 2.2.1.1.1.7.1), señala: «[…] Artículo 19.

Publicidad en el Secop. La Entidad Estatal está obligada a publicar en el Secop los Documentos del Proceso y los actos administrativos del Proceso de Contratación, dentro de los tres (3) días siguientes a su expedición. La oferta que debe ser publicada es la del adjudicatario del Proceso de Contratación. Los documentos de las operaciones que se realicen en bolsa de productos no tienen que ser publicados en el Secop. La Entidad Estatal está obligada a publicar oportunamente el aviso de convocatoria o la invitación en los Procesos de Contratación de mínima cuantía y el proyecto de pliegos de condiciones en el Secop para que los interesados en el Proceso de Contratación puedan presentar observaciones o solicitar aclaraciones en el término previsto para el efecto en el artículo 23 del presente decreto». 27 RADICADO: 47001-2333-000-2021-00403-01 SOLICITANTE: HERNANDO ZABALETA ECHEVERRY ACUSADO: JUAN CARLOS PALACIOS SALAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 90.

Así las cosas, resulta evidente para la Sala que no se demostró que se hubieren destinado dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados o, haya aplicado tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas o, con la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros o, para derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas, razón que impone confirmar la sentencia de primera instancia, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena.

II.7. Conclusiones 91. En el presente caso, los hechos y comportamientos alegados por el solicitante en el escrito de solicitud de pérdida de investidura no encajan en ninguno de los eventos previstos por la jurisprudencia de esta Corporación en relación con la indebida destinación de dineros públicos, la cual se encuentra gobernada por el principio de taxatividad y de interpretación restrictiva, por lo que la Sala procederá a confirmar la sentencia de 9 de diciembre de 2021, proferida por la Sala Plena del Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante la cual se denegó la solicitud de pérdida de investidura del concejal del distrito de Santa Marta, Juan Carlos Palacios Salas, quien resultó elegido para el período constitucional 2016-2019.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 9 de diciembre de 2021, proferida por la Sala Plena del Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante la cual se denegó la solicitud de pérdida de investidura del concejal del distrito de Santa Marta, Juan Carlos Palacios Salas SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. 28 RADICADO: 47001-2333-000-2021-00403-01 SOLICITANTE: HERNANDO ZABALETA ECHEVERRY ACUSADO: JUAN CARLOS PALACIOS SALAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. P (5)