Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 52001-23-33-000-2020-01109-01 (0069-2025) Demandante: Oscar Filoteo Caballero Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio docente en plazas del orden territorial.
Contratos de prestación de servicio. Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el cuatro (4) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo de Nariño, por medio de la cual accedió a las pretensiones.
ANTECEDENTES 1. El señor Oscar Filoteo Caballero instauró demanda1 en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES 2.
Que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 009203 del 15 de abril de 2020 y RDP 017828 del 4 de agosto de 2020, por medio de las cuales la entidad negó la pensión gracia y confirmó la negativa al resolver el recurso de apelación. 3. Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer y pagar la mencionada pensión a partir del 21 de octubre de 2007, con el 75% 1 Ver índice 9 de SAMAI- Tribunales, Link expediente digital ONE DRIVE, archivo: 0001NulidadRestablecimientoDelDerecho.pdf.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 52001-23-33-000-2020-01109-01 (0069-2025) del promedio de los salarios devengados durante el último año de servicio; que se paguen los reajustes de ley y que la condena que se imponga sea conforme al artículo 192 del CPACA. 4.
Que la entidad demandada sea condenada en costas.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: 5. Que nació el 1.° de octubre de 1957, y que se desempeñó como docente municipal entre el 18 de septiembre de 1978 y el 30 de diciembre de 1998 en Tumaco (Nariño). Que de manera posterior, fue vinculado por medio de OPS desde el 15 de noviembre de 2001 hasta el 1.° de agosto de 2002. 6.
Señaló que continuó con la prestación de sus servicios como educador, nombrado en la planta de personal de la referida entidad territorial, a partir del 31 de diciembre de 2003 hasta el 11 de septiembre de 2020. 7. Que adquirió su estatus el 21 de octubre de 2007, una vez cumplió los 50 años de edad. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN 8.
Afirmó que con los actos administrativos demandados se transgredieron: los artículos 53 de la Constitución Política; 1.° y 4.° de la Ley 114 de 1913; 5.° de la Ley 116 de 1928; 3.° de la Ley 37 de 1933; 4.° de la Ley 4 de 1966; 15 de la Ley 91 de 1989; 1.° y 4.° de la Ley 114 de 1913; 5.° de la Ley 116 de 1928; 3.° de la Ley 37 de 1933; 4.° de la Ley 4 de 1966, y 15 de la Ley 91 de 1989. 9.
Que la entidad vulneró la normativa vigente, la Constitución Política y la jurisprudencia por no valorar la prueba documental aportada para el reconocimiento de la pensión. 10. Expresó que cumple con la totalidad de los requisitos de la ley y la jurisprudencia para acceder a la pensión gracia, esto es, edad, tiempo de servicio, ingreso anterior al 1.° de enero de 1981 y no contar con sanciones disciplinarias.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA 11. La demanda fue admitida el 8 de abril de 20222 y notificada a la UGPP, quien manifestó3 que los tiempos de servicio del demandante fueron de carácter 2 Ver índice 29 de SAMAI- Tribunales. 3 Ver índice 33 de SAMAI- Tribunales. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 52001-23-33-000-2020-01109-01 (0069-2025) nacional, lo que impide su cómputo para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. 12.
Que las certificaciones laborales presentadas no cumplen con el Decreto 726 de 2018 que exige que todas las entidades certificadoras emitan la información laboral y salarial exclusivamente a través del sistema CETIL (Certificación Electrónica de Tiempos Laborados), pues al consultar el sistema se verificó que no figura el tipo de vinculación ni la fecha de terminación de sus servicios, información indispensable para el reconocimiento pensional. 13.
Propuso como excepciones las que denominó: (i) excepción inexistencia de la obligación demandada, (ii) ausencia de vicios en el acto administrativo demandado, (iii) prescripción, y (iv) la innominada o genérica. 14. El 30 de septiembre de 20244, fundamentado en el artículo 182A de la Ley 2080 de 2021 y considerando que el caso se basa únicamente en pruebas documentales, el tribunal fijó el litigio, y de manera oficiosa, requirió a la Secretaría de Educación de Tumaco para que allegara la certificación CETIL actualizada y todos los actos administrativos relacionados con la vinculación laboral del actor como docente. 15.
Estimó que, una vez vencido el plazo establecido para allegar los documentos señalados, se correría traslado a las partes para alegar de conclusión, y al Ministerio Público para rendir concepto, si a bien lo consideraba. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN5 16. El Tribunal Administrativo de Nariño mediante sentencia el 4 de octubre de 2024, accedió a las pretensiones y condenó en costas a la demandada.
Señaló que el actor inició sus actividades docentes a partir del 18 de septiembre de 1978 bajo un vínculo municipal, y que en esta misma calidad acreditó 20 años de servicio, según certificados de historia laboral emitidos por la entidad acusada. 17. Estimó que la pensión debía ser calculada con lo devengado por el demandante entre el 21 de octubre de 2006 y el 21 de octubre de 2007, periodo correspondiente al último año anterior a la adquisición del derecho, es decir, el 21 de octubre de 2007.
RECURSOS DE APELACIÓN 18. La demandada6 interpuso recurso de apelación argumentando que el actor no cumple con los requisitos para acceder a la pensión gracia, pues no se 4 Ver índice 38 de SAMAI- Tribunales. 5 Ver índice 49 de SAMAI- Tribunales. 6 Ver índice 51 de SAMAI- Tribunales. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 52001-23-33-000-2020-01109-01 (0069-2025) acreditaron los 20 años de servicio como docente territorial, ya que no se aportaron los actos administrativos de nombramiento y posesión que permitan verificar el tipo de vinculación, y que el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral allegado no es suficiente para demostrar que el demandante tuvo una vinculación en las calidades exigidas por la norma. 19.
Expresó que no hay claridad sobre la naturaleza de la vinculación del demandante ni el origen de los recursos con los que se financiaron sus asignaciones salariales, y afirma que, de ser los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones, esto implica que la calidad de la categoría ocupada sea del orden nacional. Advierte que la falta de pruebas sobre la creación de la plaza por parte de un ente territorial refuerza esta presunción. 20.
Cuestiona la condena en costas impuesta en su contra, argumentando que no se acreditó que estas se hayan causado ni se aportaron pruebas idóneas que lo demuestren. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 21. El 25 de marzo de 20257 se admitió el recurso de apelación y por no haber pruebas que decretar no se hizo necesario otorgar el término de traslado para alegar. 22.
En la oportunidad para pronunciarse, el actor aportó memorial8 reiterando los argumentos de la demanda, y la parte demandada guardó silencio. 23. El Ministerio Público emitió concepto9, en el que solicitó que se confirmara el fallo apelado por considerar que el demandante acredita más de 20 años de servicio como docente territorial, la edad mínima y buena conducta.
Respecto a la naturaleza de los recursos, señaló que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, aquellos provenientes del situado fiscal, una vez transferidos pertenecen a las entidades territoriales. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES 24. El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si el actor cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una o varias vinculaciones con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, y acreditar algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980. 7 Ver índice 4 de SAMAI. 8 Ver índice 8 de SAMAI. 9 Ver índice 9 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 52001-23-33-000-2020-01109-01 (0069-2025) Marco normativo y jurisprudencial Desarrollo conceptual de la pensión gracia y de los requisitos para su acceso 25. Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» 26.
Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 5. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» 27. Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden. 28.
La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 52001-23-33-000-2020-01109-01 (0069-2025) cuarto de esta Ley»22. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos antes consagrados para el efecto. 29.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio». 30.
Ahora bien, sobre el derecho bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. 31. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» 32.
Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 52001-23-33-000-2020-01109-01 (0069-2025) nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199723 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto). 33.
En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201824 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 52001-23-33-000-2020-01109-01 (0069-2025) certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) 34.
En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores. 35. Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989. 36.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030- CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022,25 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 52001-23-33-000-2020-01109-01 (0069-2025) 37. Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial. 38.
En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto 39.
Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. 40. Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que el señor Oscar Filoteo Caballero nació el 21 de octubre de 195710, de modo que cumplió los 50 años de edad el 21 de octubre de 2007. 41.
El segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizado, se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial. 10 Ver copia cédula de ciudadanía, página 51 de la demanda. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 52001-23-33-000-2020-01109-01 (0069-2025) • Periodo I: del 18 de septiembre de 1978 al 30 de diciembre de 1998 42.
Conforme a la Certificación Electrónica de Tiempos Laborados-CETIL del 25 de septiembre de 202411, y al Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral expedido el 11 de septiembre de 202012, se observa que el demandante laboró como docente municipal desde el 18 de septiembre de 1978 al 30 de diciembre de 1998, nombrado por el Decreto 095 de la misma fecha inicial. 43.
En cuanto a la naturaleza jurídica del vínculo docente, se aportó el mencionado Decreto 095 del 18 de septiembre de 197813 proferido por el alcalde de San Andrés de Tumaco, a partir del cual es posible determinar el tipo de plaza desempeñada, pues en las consideraciones de dicho acto se indicó que el nombramiento correspondía a un «docente de plaza municipal», apreciándose a su vez que la decisión de designación fue adoptada sin la intervención directa del Ministerio de Educación Nacional, ni que la actividad nominadora de la autoridad municipal haya sido en representación de la Nación. Por el contrario, del contenido del medio probatorio analizado, se extrae con claridad que la designación del accionante tuvo lugar por decisión autónoma y directa del alcalde, lo permite concluir que su vínculo se configuró como el de un docente territorial. 44.
En consecuencia, el tiempo de labor oficial del demandante como educador territorial entre el 18 de septiembre de 1978 y el 30 de diciembre de 1998 (20 años, 3 meses y 13 días), puede considerarse para cumplir la exigencia de 20 años de servicio necesarios para acceder a la prestación solicitada. • Periodo II: del 15 de noviembre de 2001 y el 14 de diciembre de 2001 y el 1.° de junio de 2002 y el 30 de julio de 2002- órdenes de prestación de servicios 45.
En atención al Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral expedido del 11 de septiembre de 2020, se tiene que el actor se desempeñó como docente municipal vinculado por orden de prestación de servicios, del 15 de noviembre de 2001 al 15 de diciembre de 2001 y del 1.° de junio de 2002 al 1.° de agosto de 2002. 46.
A su vez, obran en el expediente las copias de los contratos de prestación de servicios14 suscritos el 15 de noviembre de 2001 y el 1.° de junio de 2002 entre el reclamante y la Secretaría de Educación de Tumaco, en los cuales se precisa que el actor se desempeñó como docente en instituciones educativas de dicha entidad territorial, por periodos de 30 días y 60 días, respectivamente.
Estos 11 Ver índice 47 de SAMAI- Tribunales. 12 Ver página 28, demanda. 13 Ver índice 47 de SAMAI- Tribunales. 14 Ibid. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 52001-23-33-000-2020-01109-01 (0069-2025) contratos finalizaron el 14 de diciembre de 2001 y el 30 de julio de 2002, fechas que difieren de lo consignado en el certificado de historia laboral, en el cual se registra un día adicional para cada lapso, sin embargo, del cómputo exacto de los plazos estipulados en los contratos, se confirma que las fechas correctas son las aquí indicadas. 47.
Ahora, si bien se observa que el desempeño como educador estatal fue en virtud de un contrato de prestación de servicios y no de una relación legal y reglamentaria, lo cierto es que no se puede desconocer la naturaleza propia de la labor educativa, la cual comporta en esencia una actividad reglada y sometida a directrices de política pública que conlleva asumir que, en realidad, tales relaciones contractuales eran verdaderamente vínculos laborales encubiertos que tienen plenos efectos en materia del reconocimiento de prerrogativas como la pensión gracia. 48.
Respecto a esta afirmación, basta con resaltar, como lo hizo esta corporación en la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016 que, en el caso de los maestros del Estado, no existe duda sobre la prestación personal del servicio, así como la remuneración que estos perciben por esa labor debido a la esencia del contrato celebrado, al igual que la subordinación y dependencia a la que están sometidos debido a la falta de autonomía y discrecionalidad que se predica del desarrollo de las funciones educativas, pues este servicio está regulado por los lineamientos revisados, controlados y materializados en órdenes de un superior. 49.
Al respecto se recuerda que el Consejo de Estado15 sobre las vinculaciones mediante la aludida modalidad contractual16, ha adoptado una postura en la que debe garantizarse el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades en materia laboral, básicamente en la medida en que debido a que el desarrollo de la función docente implica necesariamente un elemento de subordinación intrínseco derivado de la regulación y control de las actividades 15 Consejo de Estado.
Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 19 de enero de 2017. Exp. 54001-23-33- 000-2012-00180-01 (1706-2015). C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 16 «[…] Para la Sala, esa modalidad de vinculación no es ajena a quienes se incorporen a la planta docente de las entidades territoriales en propiedad, habida cuenta que las funciones que cumplen unos y otros son «[…] similares en el campo educativo y, en consecuencia, [el vinculado mediante contrato de prestación de servicios también] está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales […], a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado». […] En estos casos, dada la naturaleza de la función docente, el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades cobra especial relevancia, puesto que la labor desempeñada a través de órdenes de prestación de servicios desentraña una verdadera relación de trabajo sobre la apariencia que haya querido ocultarla, comoquiera que los maestros vinculados bajo esa modalidad de contratación, se insiste, cumplen similares funciones a los de planta que están sujetos a un específico régimen legal y reglamentario y, además, deben acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Por tanto, la Sala, contrario lo dispuesto por el a quo, valida el tiempo laborado por el accionante como docente mediante contratos de prestación de servicios, para que sea contabilizado con el ejercido en propiedad, circunstancia que le permite, previo estudio de su caso particular, acceder al reconocimiento de la pensión gracia. […]» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 52001-23-33-000-2020-01109-01 (0069-2025) educativas por parte de las autoridades, así como la prestación personal del servicio y el cumplimiento de condiciones de formación y experiencia, lo que realmente se genera es un vínculo laboral entre la administración y los educadores contratados, el cual puede deducirse en casos particulares como el que es objeto de discusión, sin que deba exigirse el pronunciamiento judicial previo que así lo declare. 50.
Además, resulta adecuado acudir a la tesis que esta corporación ha sostenido en casos similares al presente, cuando se ha precisado que la normativa especial de la pensión gracia no excluyó tal forma de labor oficial contractual para consolidar aquel derecho, toda vez que lo esencial para adquirirlo es que el reclamante compruebe que ejerció funciones como educador oficial en plazas del orden territorial o nacionalizado, lo cual ocurre en el asunto bajo examen si se tiene en cuenta que el actor fue contratada para desempeñarse como profesora del municipio de Tumaco. 51.
Por consiguiente, al considerar que no existe prueba de que los contratos fueron expedidos conforme al proceso de nacionalización de la Ley 43 de 1975 ni se registra información de intervención directa por parte del Ministerio de Educación Nacional, el servicio prestado se tendrá del orden territorial, y deberán computarse los interregnos ejercicios bajo dicha modalidad para efectos de consolidar el derecho a la pensión gracia, equivalentes a un total de 3 meses. • Periodo III: del 1.° de enero de 2004 al 6 de junio de 2016 52.
Sobre el periodo referido, se encuentra el CETIL y el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 11 de septiembre de 2020, ya referidos, en los que se corrobora que efectivamente el actor laboró durante el periodo aludido; ocupando una calidad docente que, según el último documento señalado, se asegura que fue municipal. 53.
La fecha de inicio de labores también se acredita con el acta de posesión17, en la cual además se observa que el educador fue nombrado por Decreto 1235 del 31 de diciembre de 2003, emanado de la Alcaldía de Tumaco. 54. Ahora bien, sobre la plaza ocupada, aunque no se aportó el acto administrativo de nombramiento, sí se pueden analizar en conjunto todos los documentos aportados a la actuación y no focalizarse solamente en el decreto a través del cual se nombra al docente, porque a la luz de las disposiciones que gobiernan la pensión gracia, la naturaleza de la relación legal y reglamentaria de un maestro es posible extraerla a partir de otros medios probatorios como certificaciones, actas y demás actos administrativos, acompañados de una valoración bajo elementos propios de la sana crítica, pues tal posibilidad incluso fue contemplada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 21 17 Ver índice 47 de SAMAI- Tribunales.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 52001-23-33-000-2020-01109-01 (0069-2025) de junio de 2018, la cual se aclara que es aplicable a los diferentes tipos de vinculación que puede ostentar el personal docente: «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial. Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. […]» 55.
En ese orden de ideas, del referido certificado de historia laboral, claramente puede extraerse la naturaleza territorial de la vinculación. Por consiguiente, al no encontrar razones que justifiquen prescindir del tiempo laborado por el demandante durante el lapso transcurrido entre el 1.° de enero de 2004 y el 6 de junio de 2016 (12 años, 5 meses y 6 días), observa la Sala que efectivamente puede ser tenido en cuenta para colmar la exigencia de 20 años de servicio necesarios para acceder a la prestación solicitada. • Periodo IV: del 7 de junio de 2016 al 13 de enero de 2020 56.
En lo referente a este período, del mismo certificado de historia laboral y CETIL antes mencionados, se concluye que el docente laboró del 7 de junio de 2016 al 15 de enero de 2017 en periodo de prueba, y del 16 de enero de 2017 al 18 de septiembre de 2024 en carrera. 57. Debe aclararse que, pese a la permanencia de la actividad docente aun en el 2024, esta Sala sólo tendrá en cuenta el tiempo desempeñado hasta la fecha en la que el reclamante realizó su solicitud de pensión ante la entidad demandada y por cuyo acto de respuesta invocó la acción que en esta vía judicial cursa, es decir, hasta el 13 de enero de 202018, esto en garantía del debido proceso y el privilegio de decisión previa propio de la administración. 58.
Dicho esto, se procede a examinar el tipo de plaza ocupada, sobre la cual se encuentra el Decreto 0310 del 7 de junio de 2016, que nombra al actor en periodo de prueba en la planta de cargos del municipio de Tumaco, pagada por el Sistema General de Participaciones, esto en virtud del concurso público de méritos adelantado por dicha entidad territorial.
A su vez, consta el Decreto 0042 del 16 de enero de 2017, por el cual, una vez superado el periodo de prueba, el actor fue nombrado en «propiedad». 59. En los mencionados actos, se logra apreciar que las decisiones de designación fueron adoptadas sin la intervención directa del Ministerio de Educación 18 Ver consideraciones de la Resolución RDP 009203 del 15 de abril de 2020, visible en los antecedentes administrativos.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 52001-23-33-000-2020-01109-01 (0069-2025) Nacional, ni aval de este para que, en virtud de la desconcentración la mencionada autoridad municipal en representación de la nación efectuara la designación en comento, lo cual descarta la vinculación nacional que adjudicó la parte demandada; contrarío a ello, sí se extrae con claridad que los nombramientos del accionante en estos tiempos examinados tuvieron lugar por decisión autónoma y directa de la autoridad municipal de Tumaco a causa del concurso público de méritos para proveer cargos docentes del municipio, lo que indica que tales vínculos fueron en calidad de docente territorial. 60.
En el presente caso, la situación del educador se ajusta a lo señalado en el artículo 1.º de la Ley 91 de 1989: «[…]
ARTÍCULO 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: […] Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. […]» 61.
Se considera pertinente hacer alusión a la calificación nacional del vínculo que hace la demandada en su apelación por financiarse el cargo con recursos del situado fiscal, sobre lo cual se precisa que, según los actos de nombramiento, los cargos ocupados por el docente estaban dentro de la planta de personal del municipio y en ese sentido se pagaban sus salarios con recursos propios de la entidad territorial, además, se reitera que la jurisprudencia de esta corporación claramente en la sentencia del 21 de junio de 2018 al fijar las reglas de unificación indicó: «v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. (líneas intencionales).
(…) vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora. Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.
(líneas intencionales)». Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 52001-23-33-000-2020-01109-01 (0069-2025) 62. Al respecto, la referida sentencia desarrolló la condición establecida en el artículo 1° de la Ley 91 de 1989 que dispuso «Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975», al definir la plaza territorial como: «el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto», entendiendo que el presupuesto de la entidad puede estar compuesto por rentas endógenas y exógenas. 63.
Por consiguiente, el tiempo de labor oficial del demandante como maestro estatal territorial del 7 de junio de 2016 al 13 de enero de 2020 (3 años, 7 meses y 7 días), pueden computarse para cumplir la exigencia de 20 años de servicio necesarios para acceder a la prerrogativa solicitada, la cual se encuentra debidamente acreditada si se tiene en cuenta que, en conjunto, el total de servicio acumulado de la actora fue de 36 años, 6 meses y 26 días. 64.
Sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar alguna vinculación en una plaza docente de iguales calidades a las mencionadas con anterioridad, ello previo al 31 de diciembre de 1980, lo propio se deriva sin dificultad del hecho de que el reclamante efectivamente laboró como tal al servicio del municipio de San Andrés de Tumaco en virtud de un nombramiento del orden territorial como docente, que duró del 18 de septiembre de 1978 al 30 de diciembre de 1998, es decir, en una fecha anterior a la primera data en comento, por lo que se encuentra colmada la exigencia objeto de análisis. 65.
En punto a cumplir el cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta del accionante, entendida como el ejercicio del cargo con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no se discutió en sede administrativa, ni en primera instancia y mucho menos mediante el recurso de apelación analizado en esta oportunidad, por lo que se presume la buena fe del interesado en cuanto a la acreditación de este requerimiento normativo. 66.
Con base en lo expuesto, se estima que el tribunal de primera instancia acertó en el fallo apelado al acceder al reconocimiento de la prestación solicitada por el actor, reconociendo el estatus pensional a partir del 21 de octubre de 2007 cuando cumplió los 50 años de edad, considerando que para esa fecha ya contaba con más de 20 años de servicio19. 19 Según el siguiente cálculo: DESDE HASTA AÑOS MESES DIAS 18/09/1978 17/09/1998 20 0 0 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 52001-23-33-000-2020-01109-01 (0069-2025) 67.
Resultando también apropiado el análisis de la prescripción al advertir que, en efecto, entre la adquisición del derecho y la presentación de la petición de reconocimiento pensional (13 de enero de 2020) y la interposición de la demanda (5 de noviembre de 202020) que fue presentada dentro del término de interrupción, transcurrieron más de 3 años de los previstos para el efecto en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, de manera que era necesario declarar la prescripción trienal de mesadas causadas con anterioridad al 13 de enero de 2017.
De la condena en costas: análisis de primera y segunda instancia 68. Procederá la Sala a analizar lo relacionado con la condena en costas impuesta en primera instancia en contra de la entidad apelante, quien sostiene que no se acreditó que estas se hayan causado. 69. En lo que respecta a este punto, la Sala advierte que la modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.
A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 70. De hecho, la pretensión del legislador con la reforma introducida por la mencionada ley fue habilitar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal respecto de asuntos donde se ventile un interés público, con lo cual se creó una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume. En ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 71. En consecuencia, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 72.
Con base en lo anterior se concluye que sí era procedente la condena en costas impuestas en primera instancia contra la entidad accionada por haberse accedido a las pretensiones de la demanda, pues esto implicó una decisión desfavorable en su contra. Por lo mismo, también se fijará lo propio en esta instancia a cargo de la parte recurrente, por cuanto se niegan totalmente las peticiones del recurso de apelación. 20 Conforme al acta individual de reparto en la página 12 del archivo: 000-2020-00343-00 NRD correspondiente al expediente digital, visible en el índice 2 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 52001-23-33-000-2020-01109-01 (0069-2025) 73. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 de la misma norma, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del tribunal de origen.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida cuatro (4) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo de Nariño, por medio de la cual accedió a las pretensiones.
Segundo. Condenar en costas a la demandada en segunda instancia. Tercero. Devolver el expediente al tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente