CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SALA DÉCIMA (10) ESPECIAL DE DECISIÓN Bogotá, D. C., catorce (14) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Recurso extraordinario de revisión Radicación: 11001-03-15-000-2022-03743-00 (5963) Demandante: Empresa de Desarrollo Urbano - EDU Demandado: Municipio de Medellín Tema: Recurso contra el auto que rechaza el recurso extraordinario de revisión. AUTO QUE RESUELVE RECURSO DE REPOSICIÓN ASUNTO La parte demandante interpuso recurso de reposición contra el auto del 12 de agosto de 2022, por medio del cual se rechazó por improcedente el recurso extraordinario de revisión presentado en contra de la sentencia proferida el 15 de octubre de 2021 por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 05001-23-33-000-2017-03015-01(24376).
ANTECEDENTES Recurso extraordinario de revisión La Empresa de Desarrollo Urbano (EDU) presentó recurso extraordinario de revisión en contra de la sentencia del 15 de octubre de 2021, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. La parte demandante invocó la causal prevista en el numeral 5.° del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por considerar que existe nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso, por vulneración del derecho al debido proceso establecido en el artículo 29 de la Constitución Política, con fundamento en lo siguiente: - Por omisión en la aplicación de la ley en sentido material, en relación con la legitimidad del municipio de Medellín para modificar a través de los actos acusados, el monto de las retenciones por la contribución especial prevista en el artículo 6 de la Ley 1106 de 2006, respecto del contrato de obra pública 532 de 2011 para la «[c]onstrucción de la Unidad Hospitalaria Pajarito primera etapa – consulta externa y obras de urbanismo bajo la modalidad de administración delegada» e impuso sanción por inexactitud, por considerarse que la base gravable estaba constituida no solo por los honorarios del administrador delegado, sino también sobre los gastos reembolsables.
Argumentó que, aun cuando la citada ley prevé esa carga impositiva, lo cierto es que conforme con el artículo 388 de la Constitución Política, es potestativo de cada municipio acogerla o no. - No se evidencia referencia alguna a las normas vigentes al momento en que se causó el hecho generador de la señalada contribución especial, a efectos de determinar si para la vigencia fiscal de 2014 hacía parte de sus rentas tributarias. - La motivación de la mencionada sentencia del 15 de octubre de 2021 que se pretende invalidar fue la doctrina y la interpretación por analogía, en razón a que la fuente sustancial de las obligaciones no estaba tipificada en el ordenamiento jurídico. - Si la EDU es delegada del municipio demandado, entonces no podría ser sujeto pasivo de la contribución especial, por cuanto el hecho generador del señalado tributo es la «[…] suscripción de un contrato de obra, no la delegación de responsabilidades, de obligaciones o de funciones en materia de contratación».
Con ello además se desvirtúa la calidad de agente retenedor de la contribución que se le imputa en el fallo que se pretende invalidar y, por lo tanto, la obligación de practicar la retención en la fuente al contratista sobre el valor de los contratos de obra suscritos. - La providencia cuya revisión se pretende desatendió la doctrina vigente en relación con la base gravable de la contribución especial integrada únicamente por el monto de los honorarios de los contratos de obra por administración delegada, entre ellos el Concepto 27903 de la DIAN, de carácter obligatorio en materia tributaria, así como los oficios 001836 y 036928 de 2005, 021395 de 2008, 049567 y 061152 de 2014, y 010121 del 2016.
Auto que rechazó la demanda Con auto del 12 de agosto de 2022, el despacho señaló que, para su admisión, el recurso extraordinario de revisión debía reunir los requisitos formales exigidos en el artículo 252 del CPACA, en concordancia con aquellos previstos en el 162 ibidem, con la modificación del artículo 35 de la Ley 2080 de 2021, y en los artículos 3, 5 y 6 del Decreto legislativo 806 de 2020, pues eran las normas vigentes al momento de la presentación de esta demanda.
En el presente caso, el escrito del recurso extraordinario no cumplió con los siguientes requisitos: i) no acredito el envío por medios electrónicos de la copia de la demanda y de sus anexos a la entidad demandada (numeral 8.° del artículo 162 del CPACA y el artículo 6.° del Decreto legislativo 806 de 2020); ii) la información del canal digital para notificaciones judiciales del Ministerio Público (artículo 253 del CPACA); y iii) la constancia de ejecutoria de la sentencia de segunda instancia proferida por la Sección Cuarta de esta corporación el 15 de octubre de 2021, dentro del proceso 05001-23-33-000-2017-03015-01 (24376), cuya revisión se pretende en el presente asunto.
De acuerdo con lo anterior, concluyó que sería del caso inadmitir la demanda con el fin de que se subsanaran los defectos señalados; sin embargo, el recurso extraordinario de revisión debía rechazarse por improcedente. Al efecto, razonó su decisión en que la demanda fue ejercida con el fin de que se estructurara una tercera instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y no configuró la causal de revisión invocada.
Argumentó que la entidad demandante centró su inconformidad en que el ad quem omitió el análisis de la fuente de legitimidad del ente territorial demandado y con base en ello, aumentó el monto de la retención de la contribución especial, sin que tuviera en cuenta los conceptos de la DIAN sobre el particular. De esta manera, lejos de estructurar alguno de los supuestos de nulidad establecidos en el artículo 133 del Código General del Proceso o una vulneración al debido proceso en virtud del artículo 29 Superior, se cuestionó la labor de juzgamiento en la segunda instancia; circunstancia que imposibilitaba la revisión con fundamento en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, por ende, dispuso su rechazo. 2.3.
El recurso de reposición La parte demandante interpuso recurso de reposición en subsidio de «queja» contra el auto del 12 de agosto de 2022, que rechazó la demanda de revisión por improcedente, con fundamento en el siguiente razonamiento: - Infracción del artículo 252 y 253 del CPACA, comoquiera que se rechazó el recurso extraordinario de revisión «[…] con base en casuales no tipificadas y relacionadas con la inadmisión, frente a las que la EDU no tiene oportunidad de pronunciarse». - La inobservancia del artículo 162 del CPACA no conlleva al rechazo de la demanda, pues esta consecuencia solo opera por las causales taxativas del artículo 169 del CPACA.
En tal sentido, el incumplimiento de los requisitos formales previstos en los artículos 3, 5 y 6 del Decreto 806 del 2020, daba lugar a la inadmisión y no al rechazo. - Frente a los reproches sustanciales sobre la argumentación de la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, insistió en los expuestos en el escrito inicial, por tratarse de «[…] yerros que el mismo Consejo en otros eventos ha calificado de causales de revisión».
CONSIDERACIONES Normatividad aplicable En atención que el recurso se presentó el 22 de agosto de 2022, le resulta aplicable la Ley 2080 de 2021 que modificó al CPACA, teniendo en cuenta que entró en vigor a partir de su publicación, esto es el 25 de enero de 2021. Procedencia del recurso de reposición El artículo 242 del CPACA señala que el recurso de reposición «procede contra todos los autos, salvo norma legal en contrario» y «[e]n cuanto a su oportunidad y trámite, se aplicará lo dispuesto en el Código General del Proceso», a saber los artículos 318 y 319 que establecen lo siguiente: «Artículo 318.
Procedencia y oportunidades. Salvo norma en contrario, el recurso de reposición procede contra los autos que dicte el juez, contra los del magistrado sustanciador no susceptibles de súplica y contra los de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, para que se reformen o revoquen. El recurso de reposición no procede contra los autos que resuelvan un recurso de apelación, una súplica o una queja.
El recurso deberá interponerse con expresión de las razones que lo sustenten, en forma verbal inmediatamente se pronuncie el auto. Cuando el auto se pronuncie fuera de audiencia el recurso deberá interponerse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes al de la notificación del auto. El auto que decide la reposición no es susceptible de ningún recurso, salvo que contenga puntos no decididos en el anterior, caso en el cual podrán interponerse los recursos pertinentes respecto de los puntos nuevos.
Los autos que dicten las salas de decisión no tienen reposición; podrá pedirse su aclaración o complementación, dentro del término de su ejecutoria. […] Parágrafo. Cuando el recurrente impugne una providencia judicial mediante un recurso improcedente, el juez deberá tramitar la impugnación por las reglas del recurso que resultare procedente, siempre que haya sido interpuesto oportunamente.» «Artículo 319.
Trámite. El recurso de reposición se decidirá en la audiencia, previo traslado en ella a la parte contraria. Cuando sea procedente formularlo por escrito, se resolverá previo traslado a la parte contraria por tres (3) días como lo prevé el artículo 110» (Subrayas fuera del texto original). El auto del 12 de agosto de 2022 fue notificado por medio de correo electrónico el 17 del mismo mes y año, por lo tanto, el recurso interpuesto el 22 de agosto de 2022 se encuentra dentro del término legal.
Caso concreto El auto recurrido de fecha 12 de agosto de 2022, rechazó por improcedente el recurso extraordinario de revisión, sin embargo, el artículo 253 ibidem señala el trámite mediante el cual se debe resolver el recurso y dispone como causales de rechazo de la demanda los siguientes: «[…] El recurso se rechazará cuando: 1. No se presente en el término legal. 2.
Haya sido formulado por quien carece de legitimación para hacerlo. 3. No se subsanen en término las falencias advertidas en la inadmisión». En cuando a los requisitos con los que debe cumplir la demanda, el mismo artículo dispone que «[…] por no reunir los requisitos formales exigidos en el artículo 252, se concederá al recurrente un plazo de cinco (5) días para subsanar los defectos advertidos».
Por tal razón, en el caso dentro de la referencia la demanda debió inadmitirse, ya que al ser declarada improcedente se decidió sobre la causal de revisión invocada en una etapa procesal que no corresponde. Por lo tanto, se repondrá la decisión adoptada el 12 de agosto de 2022. Asimismo, se procede al estudio del cumplimiento de los requisitos para la admisión de la demanda.
Requisitos del recurso extraordinario de revisión El artículo 252 del CPACA señala los requisitos que debe cumplir el escrito a través del cual se interponga el recurso extraordinario de revisión: «[…] 1. La designación de las partes y sus representantes. 2. Nombre y domicilio del recurrente. 3. Los hechos u omisiones que le sirvan de fundamento. 4.
La indicación precisa y razonada de la causal invocada. Con el recurso se deberá acompañar poder para su interposición y las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y solicitará las que pretende hacer valer». Así mismo, para efectos del estudio de admisibilidad de la demanda de revisión, se deben tener en cuenta no solo los requisitos formales que exige el anterior, sino también aquellos indicados en el artículo 162 del CPACA, según el cual toda demanda deberá contener: «[…] 1.
La designación de las partes y de sus representantes. 2. Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad. Las varias pretensiones se formularán por separado, con observancia de lo dispuesto en este mismo Código para la acumulación de pretensiones. 3. Los hechos y omisiones que sirvan de fundamento a las pretensiones, debidamente determinados, clasificados y numerados. 4.
Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación. 5. La petición de las pruebas que el demandante pretende hacer valer. En todo caso, este deberá aportar todas las documentales que se encuentren en su poder. 6.
La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia. 7. El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones personales. Para tal efecto, deberán indicar también su canal digital. 8. El demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados, salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado.
Del mismo modo deberá proceder el demandante cuando al inadmitirse la demanda presente el escrito de subsanación. El secretario velará por el cumplimiento de este deber, sin cuya acreditación se inadmitirá la demanda. De no conocerse el canal digital de la parte demandada, se acreditará con la demanda el envío físico de la misma con sus anexos.
En caso de que el demandante haya remitido copia de la demanda con todos sus anexos al demandado, al admitirse la demanda, la notificación personal se limitará al envío del auto admisorio al demandado». Igualmente, para acudir al proceso, será necesario atender las disposiciones contenidas en los artículos 73 y siguientes del CGP, así como los artículos 159 y 160 del CPACA, en relación con el derecho de postulación, así como la capacidad y representación judicial.
Requisitos de la demanda - El poder. El artículo 74 del CGP dispone «[…] [e]n los poderes especiales los asuntos deberán estar determinados y claramente identificados […]». En el presente asunto, se observa que se allegó documento en el cual Raúl Eduardo Morales Vallejo, en calidad de secretario general de EDU, le confirió poder a Luis Omar Marín Bedoya para interponer recurso extraordinario de revisión. Igualmente, se allegaron los soportes que acreditan la condición del poderdante. - La designación de las partes y sus representantes.
En el escrito inicial se identificaron como partes las siguientes: Demandante: Empresa de Desarrollo Urbano, EDU, quien interviene a través de su representante debidamente acreditado. Demandado: Municipio de Medellín representado por el alcalde municipal, en este caso se identificó como tal a Daniel Quintero Calle, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 159 del CPACA. - Nombre y domicilio del recurrente.
La demanda precisó que el recurrente es la Empresa de Desarrollo Urbano, EDU e indicó como domicilio el municipio de Medellín. - Los hechos u omisiones que le sirvan de fundamento e indicación precisa y razonada de la causal invocada. Se observa en el escrito que se invocó como causal de revisión el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, que dispone: «[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación» junto con los hechos y razones que la fundamenta. - La petición de las pruebas que el demandante pretende hacer valer.
Con la demanda se allegó la documental que pretende le sea tenida en cuenta, esto es el expediente con radicado N° 05001233300020170301501, el fallo proferido por el Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Cuarta el 15 de octubre de 2021, el fallo de primera instancia proferido el 11 de diciembre de 2018 por la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, el acuerdo Municipal N° 064 de 2012, «[p]or medio del cual se expide la normativa sustantiva aplicable a los ingresos tributarios en el Municipio de Medellín», documentos de cobro N,° 245013723524, 230013705088, 240013693431, 230013717421, 225013723189, 225013725061, 230013708578, 240013682081, 230013704800, 230013704964, 245013729605, 22016270897, fallo de tutela en primera instancia del 25 de mayo de 2022, proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado radicación 11001-03-15-000-2022-01874-00 y auto que concede impugnación contra el fallo de tutela. - Dirección de notificaciones personales.
El escrito radicado por el recurrente indicó las siguientes direcciones electrónicas para efectos de notificaciones: Empresa de Desarrollo Urbano, EDU, correo electrónico: notificacionesjudiciales@edu.gov.co Municipio de Medellín correo electrónico: notimedellin.oralidad@medellín.gov.co Apoderado de la parte demandante correo electrónico: «lomabe2012@hotmail», no obstante, se advierte que este último está incompleto, por lo que existe la duda de si se en realidad se trata de «lomabe2012@hotmail.com», con el fin de garantizar el debido proceso.
No obstante, se advierte que en el poder se indica otro correo electrónico para los mismos efectos procesales, este es: luis.marin@edu.gov.co, y que en este ha recibido los mensajes relacionados con este proceso, por lo tanto, hasta tanto no se allegue una información diferente, se tendrá este último como el canal digital de notificaciones. - Envío simultáneo de la demanda y de sus anexos.
La parte demandante no acreditó el envío simultáneo del recurso extraordinario de revisión y sus anexos a los demandados, de conformidad con el numeral 8 del artículo 162 del CPACA, en concordancia con los artículos 3, 6 y 8 de la Ley 2213 de 2022. Asimismo, la sentencia recurrida del 15 de octubre de 2021 proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta fue notificada de forma electrónica mediante correo el 29 de octubre de 2021 y quedó ejecutoriada el 5 de noviembre de 2021.
Por consiguiente, el recurso extraordinario de revisión interpuesto el 8 de julio de 2022 se encuentra dentro del término legal correspondiente. En consecuencia, debido a que el recurso extraordinario de revisión no cumple con la debida acreditación del envío simultáneo de la demanda y sus anexos a la parte demandada, el despacho inadmitirá la demanda y concederá a la parte recurrente un término de cinco (5) días contados a partir de la notificación de la presente providencia, para que subsane este defecto, so pena de ser rechazada.
Se advierte que la subsanación deberá realizarse únicamente respecto del punto indicado, sin que le sea dable a la parte demandante ajustar la demanda en otros aspectos distintos, pues podría incurrir en su reforma, lo cual resultaría improcedente de conformidad con lo previsto en el artículo mencionado anteriormente. En mérito de lo expuesto, se RESUELVE Primero. – Revóquese el auto del 12 de agosto del 2022, que rechazó el recurso extraordinario de revisión presentado por la Empresa de Desarrollo Urbano – EDU, por las razones expuestas.
En su lugar, se dispone: Inadmítase el recurso extraordinario de revisión presentado por la Empresa de Desarrollo Urbano – EDU contra la sentencia del 15 de octubre de 2021 proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta. Segundo. – Concédase a la parte demandante un término de cinco (5) días para subsanar el escrito de acción de revisión, en relación con lo siguiente: Acredite el envió simultaneo del recurso extraordinario de revisión a la parte demandada y de sus anexos, junto con el escrito de subsanación. Tercero. – Reconózcase personería a Luis Omar Marín Bedoya, identificado con C.C. 70.286.693, y Tarjeta Profesional N.° 86.625 del C. S. de la Judicatura, como apoderado de la Empresa de Desarrollo Urbano – EDU, en los términos y para los efectos del poder conferido en los índices 2 y 8 de Samai.
Cuarto. – Téngase como canal digital de notificaciones del apoderado de la parte recurrente el correo electrónico luis.marin@edu.gov.co, hasta tanto no se allegue una información diferente. Quinto. – Notifíquese la presente providencia de acuerdo con lo establecido en el artículo 205 del CPACA. Sexto. – Efectúense las anotaciones pertinentes en el programa informático respectivo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmada electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
ACCF