1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., dieciocho (18) de febrero de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-11353-00 Accionante: BELIA ESTHER RUZ MONTES Accionado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL DICTADA POR ALTA CORTE – Procedencia excepcional.

Niega amparo solicitado / DEFECTO SUSTANTIVO Y DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE EN MATERIA DE PRIMA TÉCNICA DE FORMACIÓN AVANZADA Y EXPERIENCIA ALTAMENTE CALIFICADA – Se aplicó la jurisprudencia vigente de la Sección Segunda de la Corporación. La Sala se pronuncia, en primera instancia, en relación con la demanda de tutela instaurada por la señora Belia Esther Ruz Montes, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 333 de 2021.

I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda Por escrito presentado el 7 de diciembre de 2021, la señora Belia Esther Ruz Montes, a través de apoderado judicial, instauró demanda de tutela en contra de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de igualdad.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-11353-00 Actor: Belia Esther Ruz Montes Demandado: Consejo de Estado – Sección Segunda Referencia: Acción de tutela 2 2. Hechos La accionante manifestó que promovió una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la DIAN por la expedición del oficio número 100000202- 001577 del 22 de agosto de 2012 y la Resolución 007456 del 5 de octubre de 20212, a través de los cuales se “le negó el reconocimiento y pago de la prima técnica de formación avanzada y experiencia altamente calificada”.

El Tribunal Administrativo del Atlántico accedió a las pretensiones de la demanda; sin embargo, la decisión fue revocada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, al no haberse demostrado la experiencia altamente calificada. 3. Fundamentos de la demanda de tutela La actora indicó que la decisión cuestionada incurrió en un defecto sustantivo al desconocer las normas que regulan el tema de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada y el material probatorio.

Advirtió que el fallo era contraevidente con la realidad fáctica y que no se tuvo en cuenta la Resolución 3682 de 1994 y la número 8011 de 1995 que señalaban que la experiencia adquirida en los cargos del sector hacendario contaba como experiencia altamente calificada; además que (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): Están identificados los elementos probatorios que obran en el expediente que no fueron valorados por el Consejo de Estado, esto es las Resoluciones 3682 de 1994, la 8011 de 1995 y las certificaciones laborales y de experiencia proferidas por la entidad demandada, pruebas éstas que resultan relevantes para la decisión. Así las cosas, indicó que el requisito de experiencia altamente calificada lo probó con la certificación expedida por el subdirector de Gestión Personal de la DIAN, en la que se detalló los cargos -de nivel profesional y directivo- y funciones que cumplió por más de 30 años.

El debate jurídico planteado en la demanda para obtener el reconocimiento de la prima técnica, se dio al demostrar los requisitos exigidos para dicho reconocimiento y que la entidad demandada no los otorgó cuando se hizo Radicación: 11001-03-15-000-2021-11353-00 Actor: Belia Esther Ruz Montes Demandado: Consejo de Estado – Sección Segunda Referencia: Acción de tutela 3 la petición; si el Director de la DIAN le hubiera expedido certificación con el calificativo de experiencia altamente calificada, era porque le querían reconocer la prima técnica solicitada, y no hubiera sido necesario acudir a la vía judicial, es decir, el juez no está siendo imparcial ni objetivo al exigir un requisito que debe dar la parte demandada y que claramente no lo expidió, porque con ello se otorgaba el beneficio.

Sostuvo que no era posible que se le exigiera probar “la calificación de la experiencia laboral y los denominados altos índices de eficacia”, pues la accionante es beneficiaria de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada del Decreto 1661 de 1991, al haberse desempeñado en propiedad en el nivel profesional desde el 3 de abril de 1990, ser abogada, especialista en derecho comercial, haber participado en seminarios y cursos de “capacitación no formal desde 1988”.

De otro lado, advirtió que el precedente se desconoció porque el Consejo de Estado ha reconocido la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada a ciudadanos que demostraron “los mismos requisitos que la actora”, por lo que solicitó que, en aras de la igualdad, se le aplique la misma consecuencia jurídica (radicados: 1633-2013, 0746-2014, 2892-2014, 2129-2016, entre otros).

Con base en lo anterior, la parte actora elevó las siguientes pretensiones (se transcribe de manera literal, con posibles errores incluidos): Con los hechos y argumentos de derecho invocados en esta Acción, ruego a su señoría TUTELAR los derechos fundamentales de la accionante al DEBIDO PROCESO, y AL EL DERECHO A LA IGUALDAD, teniendo en cuenta para ello los pronunciamientos judiciales administrativos que al respecto ha sentado el Consejo de Estado.

En consecuencia, se disponga lo siguiente: 1. Se ordene al CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “B”, DEJAR SIN EFECTOS la sentencia proferida el 09 de septiembre de 2021, dentro del expediente 0800-12-33-000-2013-300719-01 Magistrado Ponente: Doctor CÉSAR PALOMINO CORTÉS. 2. Que la Sección Segunda, Subsección “B” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, deberá realizar las gestiones necesarias para dictar una nueva sentencia en la que se tenga en cuenta todo el material probatorio existente en el expediente en especial las certificaciones de experiencia, la reglamentación de la entidad y los títulos obtenidos.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-11353-00 Actor: Belia Esther Ruz Montes Demandado: Consejo de Estado – Sección Segunda Referencia: Acción de tutela 4 4.- La oposición 4.1. Mediante auto del 10 de diciembre de 2021, se admitió la demanda de tutela, se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada, se vinculó a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- como tercero con interés y se le comunicó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 4.2.

La DIAN solicitó declarar improcedente la demanda de tutela al no cumplir con el requisito de relevancia constitucional, toda vez que la accionante pretende que se realice una nueva valoración probatoria al presentar una “inconformidad con la interpretación efectuada por el despacho judicial”; además, que se utiliza este mecanismo como una tercera instancia del proceso ordinario.

Advirtió que la señora Ruz Montes no demostró la experiencia altamente calificada; al respecto indicó (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): Dicho argumento del fallo tutelado tuvo como fundamento, que la accionante no allegó la experiencia altamente calificada con base en la documentación que el funcionario haya acreditado, tal como lo exige la norma.

Siendo precisamente la ausencia de esta prueba lo que no permite el reconocimiento de la Prima Técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada solicitada, pues ésta prueba de calificación se debió allegar oportunamente en la demanda de Nulidad y restablecimiento instaurada y no se hizo, y esta omisión probatoria pretende ser suplida o subsanada con una pretendida inferencia de darle alcance a una experiencia profesional como experiencia altamente calificada bajo el supuesto de ‘ no ser del todo racional ’ si no se concluye en este sentido.

Concluyó que la accionante no solicitó calificación de la experiencia como lo exigía la ley, por lo que la decisión controvertida se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico. II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales1. 1 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 31 de julio de 2012, exp. 2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-11353-00 Actor: Belia Esther Ruz Montes Demandado: Consejo de Estado – Sección Segunda Referencia: Acción de tutela 5 Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales, como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características2.

Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados son3: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 23 de febrero de 2017, exp. 2016-03336-00 (AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-11353-00 Actor: Belia Esther Ruz Montes Demandado: Consejo de Estado – Sección Segunda Referencia: Acción de tutela 6 - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.

A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y Radicación: 11001-03-15-000-2021-11353-00 Actor: Belia Esther Ruz Montes Demandado: Consejo de Estado – Sección Segunda Referencia: Acción de tutela 7 el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado4.

Conviene mencionar, además, que cuando controvierten providencias judiciales dictadas por las altas cortes, como ocurre en el caso bajo estudio, la Corte Constitucional ha establecido que además de verificar el cumplimiento de los requisitos generales y los especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, se debe evidenciar “la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional”.

Puntualmente, en sentencia SU–573 de 2017, la Corte Constitucional indicó: Además de los anteriores requisitos, cuando se trate de acciones de tutela contra providencias proferidas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, se ha determinado un criterio adicional, en atención a que ‘dichos organismos judiciales son los llamados a definir y unificar la jurisprudencia en sus respectivas jurisdicciones’5.

En este sentido, la sentencia SU-917 de 2010, reiterada en la SU-050 de 2017, determinó que: ‘La tutela contra providencias judiciales de las altas Corporaciones es más restrictiva, en la medida en que sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-00134-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, entre otras. Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa;

SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. 5 Original de la cita: “SU-050 de 2017”. Radicación: 11001-03-15-000-2021-11353-00 Actor: Belia Esther Ruz Montes Demandado: Consejo de Estado – Sección Segunda Referencia: Acción de tutela 8 configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional.

En los demás eventos los principios de autonomía e independencia judicial, y especialmente la condición de órganos supremos dentro de sus respectivas jurisdicciones, exigen aceptar las interpretaciones y valoraciones probatorias aún cuando el juez de tutela pudiera tener una percepción diferente del caso y hubiera llegado a otra conclusión’.

Así las cosas, para determinar la procedencia de la acción de tutela contra una providencia judicial proferida por una Alta Corporación, la jurisprudencia constitucional ha delimitado tres requisitos: (i) el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) el cumplimiento de uno de los requisitos especiales de procedencia; y (iii) la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional. 2.

Caso concreto Dado que se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, se procede a verificar si se configuran o no los defectos alegados por la parte actora, al proferirse la sentencia del 9 de septiembre de 2021, mediante la cual la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.

A juicio de la parte accionante, en la decisión cuestionada se incurrió en un defecto material o sustantivo al no tener en cuenta que la experiencia altamente calificada se podía acreditar con el desempeño de cargos en el sector hacendario, como lo estableció la DIAN en las Resoluciones 3682 de 1994 y 8011 de 1995; además, en un desconocimiento del precedente, porque esta Corporación ya había reconocido la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada en casos con la misma situación fáctica.

En la sentencia cuestionada, luego de citar la normativa aplicable en materia de prima técnica de formación avanzada y experiencia altamente calificada, se sostuvo lo siguiente (transcripción de forma literal): La parte accionante solicita la nulidad de los actos administrativos acusados, por medio de los cuales la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-, le negó el reconocimiento y pago de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada.

Ello, en consideración a que cumple con los requisitos normados en el Decreto 1661 de 1991; y, por tanto, está inmersa en el régimen de transición establecido en el canon 4 del Decreto 1724 de 1997 (…). Radicación: 11001-03-15-000-2021-11353-00 Actor: Belia Esther Ruz Montes Demandado: Consejo de Estado – Sección Segunda Referencia: Acción de tutela 9 También está probado que (i) por Resolución 01417 de 22 de diciembre de 1988 la señora Belia Esther Ruz Montes ingresó a la DIAN por el sistema de carrera administrativa (concurso de méritos) para ocupar el cargo de Profesional Universitario 3020-03, del cual se posesionó el 26 de diciembre de 1988;

(ii) el 20 de diciembre de 1985 la Universidad Libre le otorgó el título de abogada; (iii) el 23 de septiembre de 1987, la Universidad de los Andes le concedió el grado de especialista en Derecho Comercial; (iv) ha laborado en la entidad enjuiciada desde el 30 de junio de 1989; y (v) el 30 de julio de 2012, la actora reclamó la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada.

Petición que fue negada por oficio 100000202-001577 de 22 de 2012. Con ocasión de lo anterior, la señora Belia Esther Ruz Montes acudió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo a fin de obtener la declaratoria de nulidad, pretensión que fue amparada por el a quo quien consideró que la actora es beneficiaria del régimen de transición establecido en el artículo 4 del Decreto 1724 de 1997, toda vez que en vigencia de los Decretos 1661 y 2164 de 1991, cumplió con los requisitos de título en formación avanzada y experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional, pues el 23 de septiembre de 1987 la Universidad de los Andes le otorgó el título de especialista en derecho comercial; fecha desde la cual comenzó a contabilizarse su experiencia altamente calificada, “a la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997 ascendía a casi 10 años”; superándose entonces los 3 años requeridos para tener derecho al reconocimiento de la citada prestación (…).

Condensando lo anterior, y del análisis normativo expuesto en párrafos atrás, la Sala destaca que los requisitos que se debían satisfacer para la concesión de la prestación rogada a la fecha de entrada en vigor del Decreto 1724 de 1997 (11 de julio de 1997), eran: (i) desempeño del cargo en propiedad; (ii) que el cargo ejercido corresponda a los niveles profesional, ejecutivo, asesor o directivo, susceptibles de dicha asignación;

(iii) acreditar título de formación avanzada (especialización, maestría o doctorado); y (iv) tres (3) años de experiencia altamente calificada. En esa dirección debemos recordar entonces que, para tener derecho a la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, se deben acreditar en su integridad los cuatro requisitos mencionados en líneas que antecede, toda vez que estos no son excluyentes; contrario sensu hace que su reconocimiento se torne improcedente.

Frente a la primera exigencia, se tiene que la señora Belia Esther Ruz Montes por Resolución 01417 de 22 de diciembre de 1988, ingresó a la DIAN por el sistema de carrera administrativa (concurso de méritos), ocupando el cargo de Profesional Universitario 3020-03, del cual se posesionó el 26 de diciembre de 1988; acreditándose así, el primer requisito, esto es, fue nombrada en propiedad para ocupar un empleo del nivel profesional.

Así también, que la Universidad de los Andes le otorgó el grado de Especialista en Derecho Comercial. Respecto al motivo de censura del recurrente, ‘acreditación de los tres años de experiencia altamente calificada’; se tiene que, la accionante no lo cumple, pues si bien, reposan en el plenario constancias laborales suscritas por el subdirector de gestión de personal de la DIAN, lo cierto es que, de su contenido se desprende que esos documentos describen taxativamente el tiempo de servicio, los cargos desempeñados y las funciones por ella ejercidas.

Sumado a que, las labores que desempeñó en ejercicio de sus funciones no son de aquellas que hayan alcanzado el nivel superior de exigencia que demanda la norma. Radicación: 11001-03-15-000-2021-11353-00 Actor: Belia Esther Ruz Montes Demandado: Consejo de Estado – Sección Segunda Referencia: Acción de tutela 10 Ello es así, pues la Sala echa de menos la calificación de la experiencia laboral de la actora, que permita afirmar que alcanzó altos índices de eficiencia que justifiquen el reconocimiento y pago de la prestación reclamada, específicamente en lo concerniente a su desempeño como Profesional Universitario 3020-03-06 (30/06/1988 al 29/06/1989), (30/06/1989 al 31/03/1993), y Profesional en Ingresos Públicos II, nivel 31, grado 21, (01/06/1993 al 14/04/1996), (15/04/1996 al 31/07/1997); que ejerció entre las fechas de obtención del título de especialista en derecho comercial (23 de septiembre de 1987) y de entrada en vigor del Decreto 1724 de 1997 (11 de julio de 1997).

Lo anterior, de conformidad con lo previsto en el Decreto 1661 de 27 de junio de 1997, que a la letra dice: ‘(…) ARTÍCULO 2º.- Criterios para otorgar Prima Técnica. Para tener derecho a Prima Técnica serán tenidos en cuenta alternativamente uno de los siguientes criterios, siempre y cuando, en el primer caso, excedan de los requisitos establecidos para el cargo que desempeñe el funcionario o empleado. a)- Título de estudios de formación avanzada y experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo durante un término no menor de tres (3) años; o, b)- Evaluación del desempeño. (…)

PARÁGRAFO 2 º.- La experiencia a que se refiere este artículo será calificada por el jefe de la entidad con base en la documentación que el funcionario acredite. (subrayado fuera de texto). (…)’. Criterios que resultan determinantes a voces de los Decretos 1661 y 2164 de 1991, para el otorgamiento de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, que determinan que dicha experiencia será calificada por el jefe de la entidad con base en la documentación que el funcionario acredite6.

Respecto a la calificación de la experiencia altamente calificada, el Consejo estado ha dicho que7: ‘(…) descendiendo al caso concreto, advierte la Sala que al expediente no se allegó elemento alguno que diera por probada, en debida forma, la experiencia altamente calificada del demandante, en los términos previstos en los Decretos 1661 y 2164 de 1991.

En efecto, advierte el Despacho que sustancia la presente causa que si bien dentro del expediente reposa certificación laboral del actor de 30 de mayo de 2007, suscrita por la 6 Original de la cita: Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 25000234200020120195701 (4791-2016). M P. Carmelo Perdomo Cuéter. 7 Original de la cita: Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 25000- 23-25-000-2010-00196-01(1146-12).

M P. GERARDO ARENAS MONSALVE. Radicación: 11001-03-15-000-2021-11353-00 Actor: Belia Esther Ruz Montes Demandado: Consejo de Estado – Sección Segunda Referencia: Acción de tutela 11 Coordinadora del Grupo Administración de Personal del Ministerio de Transporte la misma, en primer lugar no está suscrita por el Jefe del Organismo, en este caso el Ministro de Transporte, ni en ella se observa que medie delegación para su expedición y, en segundo lugar, tampoco se advierte en ella que la experiencia laboral del demandante sea calificada como se exige en el referido artículo 4.

Al respecto, estima la Sala que en la certificación aludida únicamente se describe el tiempo de servicio del actor, los cargos ocupados y las funciones desempeñadas sin que, se repite, ello constituya una calificación de su experiencia laboral que permita afirmar que la misma alcanza altos índices de eficiencia que justifiquen el reconocimiento y pago de la referida prestación técnica.

Así las cosas, no le asiste la razón al Tribunal cuando infiere ‘Que de la certificación de los cargos desempeñados por el demandante en las distintas Subdirecciones Técnicas del Ministerio, es indudable que posee experiencia altamente calificada’ en razón, a que como quedó visto, la referida certificación no constituye per se una calificación de la experiencia laboral del demandante y, adicionalmente, porque la única experiencia que pudo ser valorada y calificada fue la adquirida en el ejercicio del cargo de Asesor y no la acumulada en su desempeño como servidor en otras Subdirecciones de la entidad demandada.

Teniendo en cuenta las consideraciones que anteceden, concluye la Sala que en el caso concreto el señor Guillermo Alfonso Mora Carreño no acreditó la totalidad de los requisitos exigidos por el Decreto 2164 de 1991, concretamente en lo que se refiere a la experiencia altamente calificada en su desempeño como Asesor, código 1020, grado 14, adscrito al Despacho del Ministro de Transporte, razón por la cual deberá revocarse la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda.

(…)’. Consecuente con lo anterior, y toda vez que al expediente no se allegó elemento alguno que diera por probada, en debida forma, la experiencia altamente calificada de la demandante en los términos previstos en las normas enunciadas; la Sala precisa que la decisión del Tribunal no fue acertada, toda vez que las certificaciones aportadas al plenario no constituyen per se una calificación de la experiencia laboral de la señora Ruz Montes; lo que de contera permite determinar que no se satisfizo las exigencias para la concesión del incentivo económico previamente a la entrada en vigor del Decreto 1724 de 1997.

Una vez analizada la sentencia cuestionada, la Subsección considera que en el presente asunto no hay lugar a predicar la configuración de los defectos alegados por la accionante. Lo anterior, teniendo en cuenta que la decisión cuestionada se sustentó en la jurisprudencia actual de la Sección Segunda de la Corporación -por demás especializada en la materia-, en la que se ha manifestado que no basta con Radicación: 11001-03-15-000-2021-11353-00 Actor: Belia Esther Ruz Montes Demandado: Consejo de Estado – Sección Segunda Referencia: Acción de tutela 12 demostrar el desempeño en cargos del sector hacendario, sino que también se debían allegar las certificaciones o constancias que acrediten la experiencia altamente calificada.

Así lo estableció la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia del 27 de mayo de 2021 (transcripción de forma literal): Conforme a este contexto, en el caso puntual del demandante, la Subsección estima que en el marco propio de la DIAN, la experiencia altamente calificada fue abordada en la Resolución 3682 de 1994, la cual previó que se tendría en cuenta la lograda en cargos del sector hacendario.

Y, en los actos administrativos posteriores, aunque no lo señaló de manera expresa, sí advirtió que tenía relación con los conocimientos, habilidades y destrezas adquiridas a través del ejercicio profesional en el desempeño de cargos o en investigación técnica o científica, siempre que tuvieran que ver con las funciones del empleo sobre el cual se solicitaba el beneficio.

Se agregó, también, que sería acreditada mediante certificaciones o constancias escritas. Por tal motivo, podría considerarse que la experiencia ejercida por el libelista desde el 19 de diciembre de 1991 (cuando fue vinculado por concurso de méritos) hasta el 11 de julio de 1997, aquél adquirió experiencia altamente calificada dado que como se probó, que desempeñó cargos en el sector hacendario, obtuvo título en formación avanzada y adelantó actividades y cursos que consolidaron su perfil como un servidor con conocimientos destacables.

Empero, se evidencia que en el expediente no obran constancias o certificaciones de la calificación de la experiencia del señor Olea Vega por parte del jefe de la entidad, elemento que era necesario para el reconocimiento de la prestación con anterioridad al 11 de julio de 1997, que permita demostrar que cumplió con los requerimientos para justificar el reconocimiento y pago de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, es decir que acreditó el requisito antes de entrar en vigencia el Decreto 1724 de 1997, y porque en las certificaciones aportadas y analizadas en precedencia (folios 41 a 47 y 151 a 163, C.1) solo se relacionan los tiempos de servicios y cargos desempeñados por el demandante en la DIAN8.

En la misma línea, en sentencia del 7 de octubre de 2021, la Subsección A de la misma Sección del Consejo de Estado manifestó: Sobre el particular, se tiene que, en un asunto de similares contornos,9 esta corporación denegó las súplicas de la demanda de un empleado de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales que si bien acreditó su designación en propiedad y el título de formación avanzada, no aportó «la constancia de calificación de la experiencia laboral», requisito que establece la normatividad vigente para ser beneficiario de la prestación solicitada. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 27 de mayo de 2021, radicado 5829-19, M.P. William Hernández Gómez. 9 Original de la cita: Sentencia del 14 de febrero de 2019, expediente 3607-17, Actor: Nelson Omar Esteban Sotaquirá, consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-11353-00 Actor: Belia Esther Ruz Montes Demandado: Consejo de Estado – Sección Segunda Referencia: Acción de tutela 13 En efecto, en consideración a que la discusión que ocupa la atención de la Sala en esta oportunidad se contrae a la necesidad o no de una certificación especial para acreditar el requisito de la experiencia altamente calificada, corresponde sostener que la referida exigencia indica que la experiencia en el ejercicio profesional sea calificada por el jefe de la entidad; es decir, no se trata de una certificación sino una calificación que compete realizarla al jefe de la entidad, esto es, al nominador o su delegado en forma expresa para tal actuación. Lo anterior, toda vez que no se pretende acreditar el simple cumplimiento del tiempo de servicio en las funciones asignadas en el ejercicio de un cargo, sino explicar en forma detallada las superiores calidades y condiciones de idoneidad que la ubican por encima de un profesional durante un lapso mínimo de 3 años10.

La postura antes descrita también es compartida por la Subsección B de la referida Sección Segunda de la Corporación, que ha manifestado lo siguiente (transcripción de forma literal): No obstante, en el expediente no se evidencian constancias o certificaciones de la calificación de la experiencia de la actora por parte del jefe de la entidad, elemento que era necesario para el reconocimiento de la prestación con anterioridad al 11 de julio de 1997, que permita demostrar que cumplió con los requerimientos para justificar el reconocimiento y pago de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, es decir que acreditó el requisito antes de entrar en vigencia el Decreto 1724 de 1997, y porque en las certificaciones allegadas solo relacionan los tiempos de servicios, funciones y cargos desempeñados por aquella en la DIAN.

Lo dicho, en virtud de que la transición regulada en el artículo 4° del Decreto 1724 ibídem implica que los requisitos debían haberse cumplido antes del 11 de julio de 1997, motivo por el cual certificados que valoren la experiencia posterior a dicha fecha no pueden ser tenidos en cuenta porque no evalúan la experiencia altamente calificada11.

En ese orden de ideas, la Subsección advierte que la decisión se encuentra ajustada a la regla jurisprudencial establecida por la Sección Segunda del Consejo de Estado y al material probatorio allegado al expediente, razón por la que no era posible el reconocimiento de la prima técnica al no haberse demostrado el requisito de la experiencia altamente calificada.

No se pierde de vista que la accionante señaló que en aplicación del derecho- principio a la igualdad debía reconocérsele la mencionada prima, porque ya la 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 7 de octubre de 2021, radicado 2796-20, M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 14 de octubre de 2021, radicado 0285-20, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-11353-00 Actor: Belia Esther Ruz Montes Demandado: Consejo de Estado – Sección Segunda Referencia: Acción de tutela 14 jurisprudencia ha accedido a las pretensiones de algunos ciudadanos que se encontraban en situaciones iguales; sin embargo, se procede aclarar lo siguiente: Frente a las sentencias de tutela que se señalaron como desconocidas, la Sala reitera que el amparo dispuesto en este tipo de decisiones surte efectos inter partes y no inter comunis o inter pares.

Al respecto, se ha considerado: 3.1.10. De este modo, es claro que, por disposición legal, la decisión y órdenes contenidas en la parte resolutiva de las sentencias de tutela siempre tienen efectos ‘inter partes’. Sólo en casos excepcionales es posible hacerlos extensivos a otros sujetos, por vía del establecimiento de los efectos ´inter comunis´ o ´inter pares´.

El uso de estos ´dispositivos amplificadores´ es una competencia reservada a las autoridades judiciales que adoptan las providencias. Particularmente, como se vio, la jurisprudencia vigente ha establecido que la determinación y aplicación de estas figuras están autorizadas únicamente a la Corte Constitucional12. Respecto al desconocimiento del precedente horizontal, la Sala resalta que, si bien esta Corporación ha reconocido la prima técnica en algunos eventos a funcionarios de la DIAN, lo cierto es que no se configura dicho defecto porque las sentencias que se pusieron de presente no eran sentencias de unificación y son anteriores a las decisiones aquí citadas; además, como se vio, la decisión se encuentra ajustada a la tesis que prevalece en la Sección Segunda, esto es, que debían allegarse las certificaciones o constancias que acreditaban la experiencia altamente calificada de la accionante.

No sobra agregar que algunas de las sentencias que se señalaron como desconocidas difieren de la situación fáctica de la señora Ruz Montes, por ejemplo, en la sentencia 2716-16 el problema jurídico giraba en torno a si la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada se debía tener en cuenta para la liquidación de las prestaciones sociales; la sentencia 1171-14 se expidió en cumplimiento de un fallo de tutela y en ella se dejó la siguiente salvedad (transcripción de forma literal): Así entonces, ante esta disparidad deberá salvaguardarse el derecho alegado por la parte actora, por tratarse de una decisión con supuestos fácticos similares al que se analizó en el proceso 1142 -14, no porque esta se considere precedente, pues como ya se explicó en líneas anteriores, esta Sala ha dado cumplimiento a la jurisprudencia vigente, según la cual, en observancia de los Decretos 1661 y 12 Corte Constitucional, sentencia SU 349 del 31 de julio de 2019, M.P. Diana Fajardo Rivera.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-11353-00 Actor: Belia Esther Ruz Montes Demandado: Consejo de Estado – Sección Segunda Referencia: Acción de tutela 15 2164 de 199113, la experiencia laboral aportada por el funcionario debe ser calificada por el jefe de la entidad y en ella se debe observar que el empleado alcanzó altos índices de eficiencia que justifiquen el reconocimiento y pago de la prestación reclamada, específicamente en lo concerniente a su desempeño en los empleos que ocupó desde el momento en que fue designado en propiedad en la Dirección de Impuestos Nacionales (se destaca).

Así las cosas, la Subsección advierte que la decisión cuestionada se encuentra ajustada a la postura actual de las dos Subsecciones que integran la Sección Segunda del Consejo de Estado; además, se evidencia que el propósito de la accionante es reabrir el debate que ya terminó, en forma válida, en sede del juez natural de la causa. Por lo expuesto, la Subsección negará el amparo solicitado, tras considerar que no se configuró el defecto planteado en la demanda de tutela.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: NEGAR el amparo solicitado, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO 13 Artículos 2 y 4. Radicación: 11001-03-15-000-2021-11353-00 Actor: Belia Esther Ruz Montes Demandado: Consejo de Estado – Sección Segunda Referencia: Acción de tutela 16 Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF