CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: DR. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., catorce (14) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) F.T: 302 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2021-08085-00 Accionante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN E, Y OTRO.
Tema: Acción de tutela contra providencias judiciales proferidas en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en las que se reconoció una pensión gracia. Incumplimiento del requisito general de inmediatez y ausencia de justificación razonable. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la acción de la referencia.
HECHOS RELEVANTES a) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho La señora Alejandrina Romero de Romero instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Caja Nacional de Previsión Social, hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, con el fin de obtener la nulidad de la Resolución UGM021606 del 21 de diciembre de 2011, por medio de la cual le fue negada la pensión gracia, y, a título de restablecimiento del derecho, el reconocimiento de la prestación mencionada.
El 1.° de noviembre de 2016 el Juzgado Cincuenta y Uno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá accedió a las pretensiones de la demanda. Por lo anterior, la UGPP interpuso recurso de apelación. El 26 de julio de 2019 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, negó el reconocimiento pensional.
Inconforme con la decisión, el señor Héctor Julio Romero Alvarado, beneficiario de la sustitución pensional de la señora Alejandrina Romero de Romero, interpuso acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por la presunta transgresión del derecho fundamental a la igualdad. El 28 de mayo de 2020 la Sección Quinta del Consejo de Estado concedió el amparo iusfundamental y, como consecuencia, dejó sin efectos la providencia del 26 de julio de 2019, por lo que ordenó a la accionada que profiriera una nueva decisión, en la que tuviera en cuenta los pronunciamientos expedidos por la corporación con identidad fáctica y jurídica a la del caso objeto de cuestionamiento.
Dicha decisión no fue impugnada. En cumplimiento de la orden de tutela, el 26 de junio de 2020 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, profirió la sentencia de reemplazo, en la que confirmó la decisión de primera instancia, por medio de la cual se reconoció el derecho a la pensión gracia. El 26 de mayo de 2021 la UGPP formuló recurso extraordinario de revisión en contra de la sentencia referenciada en precedencia. b) Inconformidad La accionante consideró que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, transgredió sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, junto con el principio de sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones.
Como fundamento de la solicitud, indicó que aquel incurrió en un defecto fáctico por omisión y valoración defectuosa de las pruebas allegadas al proceso, en particular, del expediente laboral de la señora Alejandrina Romero de Romero, con el que se acreditó que prestó sus servicios en el Colegio Álvaro Camargo de la Torre, el cual fue creado para beneficio exclusivo de los trabajadores de la Empresa de Teléfonos de Bogotá, entidad descentralizada por servicios, por lo que no ostentaba la condición de docente oficial del orden territorial requerida para el reconocimiento de la pensión gracia; además, mencionó que valoró de manera incorrecta el fallo de tutela del 28 de mayo de 2020 proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado, puesto que la orden allí impuesta fue que tuviera en cuenta los pronunciamientos recientes que guardaran identidad fáctica y jurídica con el caso, mas no que accediera a lo pretendido en el medio de control.
Asimismo, advirtió que el Tribunal accionado incurrió en un defecto sustantivo, por reconocer una prestación sin el lleno de los requisitos definidos en las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, comoquiera que si bien la señora Romero de Romero estuvo vinculada a la ETB en calidad de docente, lo cierto es que el instituto donde laboró no era un establecimiento público dedicado a la prestación de servicios educativos, sino que su misión estaba asignada a la prestación de servicios de telefonía, por lo que los tiempos de servicio laborados en el Colegio Álvaro Camargo de la Torre no podían computarse para acceder a la pensión gracia. Igualmente, manifestó que desatendió el precedente jurisprudencial fijado por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en la sentencia del 11 de abril de 2020, en el que revaluó la postura sobre la procedencia del reconocimiento del beneficio laboral mencionado teniendo en cuenta los tiempos cotizados en la ETB y determinó que debía verificarse en cada caso la clase de vinculación del reclamante, la naturaleza jurídica del empleador, la remuneración obtenida por los servicios prestados y si aquellos aspectos eran iguales a los de los docentes territoriales.
De otra parte, afirmó que es imperativo que por medio de la presente acción de tutela se suspendan transitoriamente las sentencias del 1.° de noviembre de 2016 y del 26 de junio de 2020 proferidas por el Juzgado Cincuenta y Uno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, hasta que se decida el recurso extraordinario de revisión interpuesto en contra de la decisión de segunda instancia. Lo anterior, con el fin de evitar una afectación del patrimonio del Estado y la vulneración flagrante de los principios de sostenibilidad financiera y solidaridad previstos tanto en el Sistema de Seguridad Social Integral como en el General de Pensiones, en concordancia con la Constitución Política, así como de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, los cuales consideró transgredidos con la orden de reconocer y pagar la pensión gracia a favor del beneficiario de la sustitución de la pensión de la señora Alejandrina Romero de Romero, sin que la misma hubiese cumplido con los requisitos exigidos para el efecto.
PRETENSIONES La UGPP solicitó, en primer lugar, amparar los derechos fundamentales mencionados y, en segundo término, suspender de manera transitoria las sentencias del 1.° de noviembre de 2016 y del 26 de junio de 2020 proferidas por el Juzgado Cincuenta y Uno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, respectivamente, hasta tanto el Consejo de Estado resuelva el recurso extraordinario de revisión que se instauró contra la decisión de segunda instancia, proferida por la corporación accionada.
CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E. El magistrado Jaime Alberto Galeano Garzón relató las actuaciones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y los argumentos de la acción de tutela que promovió el señor Héctor Julio Romero Alvarado e indicó que, en la sentencia del 26 de junio de 2020, dio cumplimiento a la orden emitida en el fallo del 28 de mayo de esa misma anualidad proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado.
El señor Héctor Julio Romero Alvarado no rindió el informe solicitado, a pesar de que fue notificado en debida forma del auto admisorio de la presente acción. CONSIDERACIONES Competencia La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 1.° del Decreto 333 de 2021[1], el cual regula que: «[…] [l]as acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada […]».
Problema jurídico El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en las siguientes preguntas: 1. ¿Transcurrieron más de seis meses entre el día siguiente a la fecha de ejecutoria de la providencia dictada el 26 de junio de 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, y la presentación de esta acción de tutela? 2.
En caso de una respuesta positiva: ¿Está justificada la inactividad de la accionante para instaurar la acción de la referencia? Para resolver el problema así planteado, se abordará la siguiente temática: (I) interposición de la acción de tutela, (II) excepciones al presupuesto de inmediatez y (III) justificación frente a la inactividad de la parte accionante.
Veamos: - Primer problema jurídico ¿Transcurrieron más de seis meses entre el día siguiente a la fecha de ejecutoria de la providencia dictada el 26 de junio de 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, y la presentación de esta acción de tutela? I. Interposición de la acción de tutela La UGPP solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, defensa y al acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, al expedir la providencia del 26 de junio de 2020, puesto que reconoció y ordenó el pago en favor del señor Romero Alvarado de una pensión gracia, sin encontrarse satisfechos los requisitos legales fijados en las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933; además, sostuvo que aquel valoró de manera incorrecta el expediente laboral de la causante de la pensión, en tanto que los documentos y certificaciones daban cuenta de que prestó sus servicios como docente en un establecimiento descentralizado adscrito a la ETB y, por ello, era evidente que no satisfacía las exigencias para reclamar la prestación citada.
Así mismo, señaló que el accionado desatendió la sentencia del 19 de abril de 2020, en el que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado revaluó la tesis que permitía reconocer la pensión gracia computando los tiempos laborales prestados por los educadores en el ETB. Pues bien, de lo expuesto se advierte que la hoy accionante discute la providencia emitida el 26 de junio de 2020 por la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se confirmó la sentencia del 1.° de noviembre de 2016 por el Juzgado Cincuenta y Uno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, en la que se concedieron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Al respecto, como la procedencia del amparo amerita el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad, es necesario mencionar que, en relación con el término de inmediatez, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante providencia del 5 de agosto de 2014[2], explicó que el mencionado requisito cobra mayor relevancia cuando el recurso de amparo se dirige a cuestionar providencias judiciales, toda vez que se encuentran en juego los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.
Por lo anterior, la corporación, en la sentencia de unificación precitada, acogió como regla general un plazo de seis meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la providencia, según el caso. En ese orden, en el caso bajo estudio, se observa que la sentencia cuestionada fue notificada por correo electrónico del 17 de julio de 2020[3], por lo que adquirió ejecutoria el 23 del mismo mes y año[4].
En esa medida, es necesario definir si se cumplió o no con el requisito de inmediatez, exigencia general para la procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales. Así las cosas, el término para discutir la sentencia proferida por el Tribunal accionado a través del mecanismo de amparo inició el 24 de julio de 2020 y venció el 24 de enero de 2021.
No obstante, la acción de la referencia fue interpuesta hasta el 9 de noviembre de la presente anualidad, esto es, por fuera del término de los seis meses previstos jurisprudencialmente. Por lo anterior, se concluye que la solicitud de amparo presentada por la UGPP no cumple con el requisito de inmediatez, como causal general de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales.
En todo caso, en el acápite siguiente se analizará si se encuentra justificada la tardanza en la instauración de este mecanismo de protección de derechos fundamentales. - Segundo problema jurídico ¿Está justificada la inactividad de la parte accionante para presentar la acción de la referencia? II. Excepciones al presupuesto de la inmediatez La Subsección reitera que la Corte Constitucional en diversos pronunciamientos[5] ha establecido que el presupuesto de la inmediatez puede flexibilizarse siempre que: 1.
Existan razones válidas para justificar la inactividad de la parte accionante; 2. La amenaza o la vulneración permanezca en el tiempo, a pesar de que el hecho que la originó sea antiguo y 3. La carga de la interposición de la acción de tutela en un plazo razonable resulte desproporcionada por una situación de debilidad manifiesta del accionante.
En ese orden de ideas, al juez constitucional corresponde verificar si existe alguna de las causales definidas jurisprudencialmente, para que proceda el estudio del amparo, a pesar de que la solicitud no fue presentada dentro de un término razonable. III. Justificación frente a la inactividad de los accionantes La parte accionante, en el escrito inicial, afirmó que la acción de tutela satisface el presupuesto aquí analizado, ya que el 26 de mayo de 2021 interpuso el recurso extraordinario de revisión en contra de la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, lo que, a su juicio, conlleva que el cómputo de la inmediatez inicie en esa fecha y que no se entienda que han transcurrido más de seis meses entre ese momento y la interposición del amparo.
Sobre el particular, se tiene que el argumento de la UGPP para acudir a la presente acción es que esta procede como mecanismo transitorio, para evitar la consumación de un perjuicio irremediable y la afectación del erario y de la sostenibilidad fiscal del Sistema General de Pensiones, mientras se decide el recurso. No obstante, se evidencia que cuando aquella interpuso el medio extraordinario ya habían transcurrido más de seis meses desde la ejecutoria de la providencia del 26 de junio de 2020 que se controvierte en esta sede.
En efecto, la UGPP interpuso el recurso extraordinario de revisión el 26 de mayo de 2021 y el término con el que contaba para interponer la acción de tutela venció el 24 de enero de 2021. Por consiguiente, la anterior situación fáctica desvirtúa tanto la urgencia en la protección de los derechos fundamentales invocados como la utilización de esta acción constitucional como mecanismo transitorio, pues para ello debe satisfacerse, junto con las demás causales generales de procedibilidad, el requisito de la inmediatez.
En ese entendido, la Subsección advierte que el plazo mencionado no puede flexibilizarse a raíz de la presentación del recurso extraordinario de revisión, comoquiera que no es factible revivir los términos por la interposición de este. En esa medida, se colige que el presente trámite constitucional no superó la exigencia general de inmediatez.
En consecuencia, se rechazará por improcedente la acción de tutela instaurada por la UGPP en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E y del Juzgado Cincuenta y Uno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Rechazar por improcedente la acción de tutela instaurada por la UGPP en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E y del Juzgado Cincuenta y Uno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a su notificación (art. 31 Dcto. 2591 de 1991).
Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el cuaderno original de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuarto: Registrar la presente providencia en el programa “SAMAI”. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firma electrónica GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firma electrónica RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firma electrónica LYGR ----------------------- [1] Por medio del cual se modificaron los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 ⁹⸲⸲⸳⸱⸲‵敤敄牣瑥〱㤶搠〲㔱爠晥牥湥整愠氠獡爠来慬敤爠灥牡潴搠慬愠捣敤琠瑵汥 ഠ ⹃⹐䐠䨠牯敧传瑣癡潩删浡狭穥删浡狭穥慒楤慣潤丠ㄠ〱〭ⴳ㔱〭〰㈭ⴲ㈰〲ⴱ⠠䩉Ⱙ 䐠浥湡慤瑮㩥䄠灬湩牐摯捵潴汁浩湥楴楣獯匠䄮മ 潆楬ㄳ′敤硥数楤湥整搠杩瑩污搠汥 瀠潲散潳搠畮楬慤⁹敲瑳扡敬楣業湥潴搠汥搠牥捥潨爠摡捩摡慢潪攠敭潲㈠ⴴ〰㠳 ⸵ȍy 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015 referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. [2] C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Radicado No. 11001-03-15-000- 2012-02201-01 (IJ), Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. [3] Folio 312 del expediente digital del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el número 2014-00385. [4] Código General del Proceso, artículo 302.
Ejecutoria. “Las que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos”. [5] Al respecto, ver entre otras, la sentencias SU-961 de 1999 y T-691 de 2009.